Kaasamise teekaart Euroopa Liidu asjades

Ministeeriumid Riigikogu Kantselei Meie: 08.03.2024 Riigikohus nr 4-2/24-00420-1 Riigikontroll Õiguskantsleri Kantselei Vabariigi Presidendi Kantselei Eesti Pank Eesti Linnade ja Valdade Liit Kaasamise teekaart Euroopa Liidu asjades Edastan teile „Kaasamise teekaardi Euroopa Liidu asjades“, millega on täiendatud riigisekretäri 25.02.2021 antud Euroopa Liidu asjade menetlemise juhiseid (juhised on leitavad Riigikantselei veebilehel). Teekaart on valitsuse seisukohtade kujundamisel ja ELi õigusloomes osalemisel praktiliseks abimeheks ELi õigusloomet puudutava kaasamise korraldamiseks Eestis. Teekaart on kooskõlastatud Euroopa Liidu koordinatsioonikogus ja tehakse kättesaadavaks ka Riigikantselei veebilehel. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Taimar Peterkop Riigisekretär Lisad: Kaasamise teekaart Euroopa Liidu asjades, 17 lehel Elen Nurme 693 5201 [email protected] Stenbocki maja / Rahukohtu 3 / 15161 Tallinn / Estonia / registrikood 70004809 +372 693 5555 / [email protected] / www.riigikantselei.ee  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart EL asjade menetlemise juhiste lisa 2: Kaasamise teekaart EL asjades  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 2 Olukorra kirjeldus, mis tingis teekaardi koostamise KONTEKST KUJUNENUD PRAKTIKA • EL õigusaktide osakaal õigusloomes on järjest suurem • Kaasamise ulatus ja valitud kaasamisviisid peaksid ning kasvab horisontaalsete algatuste arv, mis puuduta- lähtuma eelnõu iseloomust - selle ulatusest ja mõjust. vad mitut valdkonda või teemat ja mõjutavad seega laia Kõigi eelnõude puhul ei ole optimaalne kasutada samu ringi huvigruppe. kaasamisviise, sest nii ei saa ka huvigrupid kvaliteetset sisendit anda. • Riigi seisukoha ettevalmistusaeg on piiratud, seega nii ametnike kui huvigruppide koormus lühikeses • Kaasamiskutses esitatav info algatuse kohta, ajaraamis on suur. sh eelnõu sisukirjeldus ja esmane mõjuhinnang ei rahulda huvigruppe; • Kaasamine EL asjades toimib, kujunenud praktikast on näiteid toodud käesolevasse teekaarti. Kui tegevusi • Seisukoha koostamise käigus kogutud arvamused, laiendada, siis tuleb selles arvestada lisaressursi vajadust. neile antud tagasiside ja kujundatud seisukohad ei ole huvigruppidele ja avalikkusele lihtsalt leitavad; • Teekaart jagab soovitusi, kuidas kaasamist praktikas korraldada. • EL tasandi töövormides toimuv menetluskäik ja eelnõu sisulised muutused ei ole huvigruppidele hästi jälgitavad.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 3 EL asjade menetlemise juhised Teekaart on järg Avatud valitsemise teekaardile, mis 1. Enne EL asja esitamist EL koordinatsioonikogule ja koondab ettepanekud avatuse, kaasamise ja koosloome valitsusele tuleb see esitada arvamuse saamiseks põhimõtete rakendamiseks riigivalitsemises laiemalt. teistele ministeeriumidele, Riigikantseleile ja põhi- seaduslikele institutsioonidele, kui neile on eelnõus Käesolev dokument toetab EL asjade menetlemise ette nähtud kohustusi või kui esitatav EL asi puudutab juhiste rakendamist praktikas: nende valitsemisala või ülesandeid. Samuti tuleb eelnõu esitada arvamuse saamiseks kohaliku oma- valitsuse üksuste üleriigilistele liitudele, kui EL asi 10. Kaasamise põhimõte: Eesti seisukohtade kujundamisel puudutab kohaliku omavalitsuse õigusi, kohustusi ja tagab vastutav ministeerium asjaomaste huvirühmade ülesandeid või kohaliku elu korraldust. kaasamise kooskõlas kaasamise hea tavaga. Selline koos- töö hõlmab nii Eesti seisukohtade väljatöötamist, eelnõu edasist menetlemist EL läbirääkimisprotsessis kui ka EL asja 2. Peavastutaja kaasab seisukohtade kujundamisel ka hilisemat rakendamist. asjaomaseid huvirühmi, võttes aluseks kaasamise hea tava. Kokkuleppel peavastutajaga võib oma valitsemis- ala piires kaasamise korraldada kaasvastutav 18. Arvamuse saamine, huvirühmade kaasamine ja ministeerium. seisukohtade kooskõlastamine 3. Peavastutaja kooskõlastab EL asja kohta kujundatud seisukohad mitteametlikult kõigi kaasvastutajatega enne esitamist EL koordinatsioonikogule ja informeerib kaasatud huvirühmasid. Erimeelsuste korral esitatakse EL koordinatsioonikogule arutamiseks valikvariandid.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 4 EL asjade menetlemise juhised (jätk) 32. Osalemine Euroopa Liidu Nõukogu või Euroopa 33. Aruandlus Euroopa Liidu Nõukogu istungite, Euroopa Komisjoni töörühmades Liidu Nõukogu või Euroopa Komisjoni töörühma käigu ja tulemuste kohta (2) Töörühma kohtumise ettevalmistuste käigus koos- (5) Aruanne edastatakse teadmiseks Riigikantseleile ning kõlastatakse seisukohad teiste asjaomaste teistele asjaomastele ministeeriumidele ja asutustele ning ministeeriumidega ja konsulteeritakse korrapäraselt lisatakse EISi vastava töörühma sarja. Seisukohtade huvirühmadega. koostamisel osalenud huvirühmi hoitakse kursis töörühmas toimunud oluliste suundumustega.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 5 Oluline põhimõte 1: kaasamine EL poliitikakujundamise varases faasis EL asjade juhistes toodud põhimõtte rakendamisel toimuvad kaasamistegevused (sh ettevaatav informeerimine ja konsultatsioonid huvirühmadega võimalike mõjude hindamiseks) võimalikult vara, et mõjutada EL õigusloomet Eesti huve arvestavas suunas.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 6 Oluline põhimõte 2: : info jagamine EL asja menetluse kohta kuni õigusakti vastu võtmiseni ELis EL asjade ettevalmistamisel ja valitsusele • asja menetlev peavastutaja koostab kaasatavate huvigruppide ja asutuste nimekirja võimalikult ulatuslikult esitamisel koostatakse seisukohad ja ja eri huvisid arvestavalt, hõlmates kaasvastutaja seletuskiri üldjuhul avaliku teabena. ettepanekul ka nende valdkonna huvirühmi; • peavastutaja või kokkuleppe korral kaasvastutaja, Selle EL asjade juhiste põhimõtte informeerib kaasatavaid huvigruppe proaktiivselt rakendamisel: menetluse käigust ja tulemustest. • peavastutaja, või kokkuleppe korral ka kaasvastutaja, annab huvigruppidele infot Eesti seisukohtade kaitsmise käigust ELi tasandil  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 7 Kaasamise etapid EL asjades Õigusakti Komisjoni algatuse Seisukoha menetlus ülevõtmine Eesti ettevalmistus Riigikogus õigusesse Valitsuse EL poliitika Valitsuse seisukoha Kaasamise teekaardi juhised ja Eelnõu menetlus EL prioriteetide kujundamine EK soovitused puudutavad 4 etappi, tasandil kujundamine algatuse kohta mis kuuluvad valitsuse pädevusse ning on EL asjade menetlemise skoobis.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 8 1. ETAPP: Valitsuse EL poliitika prioriteetide kujundamine ETAPI VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID Valitsuse EL poliitika prioriteetide ELS kohtumised huvigruppidega Riigikantselei ELS saadab huvigruppidele Eeldusena on tehtud huvigruppide kokku leppimine prioriteetide konsulteerimiseks aruteluküsimused, mille kohta soovib nimekiri, kellega konsultatsioonid tagasisidet. toimuvad. Toimuvad kahepoolsed kohtumised Heaks kiidetud prioriteetide avaldamine organisatsioonide esindajatega. Riigikantselei ELS tutvustab huvi- gruppidele seisukohtade kavandit enne valitsusele esiitamist. Valitsuses heaks kiidetud prioriteedid saadetakse huvirühmadele teadmiseks.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 9 2. ETAPP: Komisjoni algatuse ettevalmistus ETAPI VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID EL ülesed avalikud Kodanikel, organisatsioonidel ja Kõik huvilised saavad algatusi EL-ülese konsultatsiooni kokkuvõte on üks konsultatsioonid huvigruppidel on võimalus osaleda avalikul jälgida EK portaalis. sisenditest ametnikule, et koostada konsultatsioonil ning esitada arvamusi. sisukirjeldus ja esmane mõjuhinnang Arvamuste avaldamist ministeeriumid (vt 2.etapp, Eesti seisukoha kujundamine) Juhul, kui EL ülese avaliku konsultatsiooni sel juhul ei vahenda. Soovitav on aga käigus otsustab riik esitada oma seisukoha, informeerida oma valdkonna huvigruppe NÄIDE: ministeeriumi kiri huvigruppidele toimuvad kaasamistegevused etapis 3 konsultatsioonil osalemise võimalusest. konsultatsioonil osalemise võimalusest kirjeldatud viisil. Regulaarne infovahetus Huvigruppe teavitatakse eelolevate alga- Ministeerium jagab asjaomastele Eeldusena on ministeeriumis koostatud huvigruppidega tuste osas proaktiivselt erinevatel kaasa- huvigruppidele regulaarselt, nii kirjalike huvigruppide nimekiri igas valdkonnas. misüritustel, näiteks püsivates otsustus- teavituste kaudu kui ürituste ja kohtumiste Soovitav on luua huvigrupile võimalus kogudes, infoseminaridel, konverentsidel. käigus, eelinfot olulisemate algatuste kohta anda endast märku kui eelnõust huvitatud Sealhulgas osalevad ametnikud ka üritus- oma valdkonnas. huvirühmast, kes soovib olla kaasatud. tel, mille korraldab huvigrupp. Kui ministeerium koostab ja avaldab Vt Avatud valitsemise teekaardi soovitus: ettevaatava kaasamisplaani, võib lisada “Igal ministeeriumil on koostatud ja info EL algatuste kohta asjakohaselt kinnitatud aastane kaasamis- plaan. Kaasamisplaanis on kirjeldatud iga olulise mõjuga eelnõu eesmärk ja kaasata- vad osapooled” NÄIDE: REM keskne kaasamisplaan Näide ei sisalda infot EL asjade kohta  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 10 Kaasamise ulatuse ja kaasamisviiside valiku soovitused • Kaasamisviisi valikul on soovitav juhinduda põhimõttest, et mida suurema mõjuga on tehtav otsus, seda suurem peaks olema osalemisvõimalus. Kõige olulisema mõjuga, valdkonna arengut kujundavad otsused vajavad põhjalikku arutelu ja seda võimaldavaid kaasamistegevusi. • Samade tegevuste plaanimine väikese mõjuga, rutiinsete otsuste puhul oleks põhjendamatu ning tähendaks aja ja tähelepanu raiskamist nii ametnike kui huvigruppide jaoks. Sellistel juhtudel piisab enamasti informeerimisest. • Juhul, kui seisukoha koostamise käigus selgub uut infot eelnõu mõju ulatuse kohta, muudetakse ka kaasamistegevusi vastavalt. • Kaasamise meetodite valikut nõustab ministeeriumi kaasamise koordinaator. Meetodite soovitusi leiab kaasamise käsiraamatust ptk7  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 11 Kaasamise viisi valiku kriteeriumid EL ASI KRITEERIUMID KAASAMISVIISI VALIKUKS KAASAMISTEGEVUSED Kaasamistegevused käivitatakse, kui esineb • horisontaalne algatus, mis mõjutab mitut valdkonda Koostatakse kaasamiskutse, selles sisaldub nn üksleht ehk vähemalt üks loetletud kriteeriumitest (nt keskkond, haridus vm) algatuse lühikokkuvõte, esmane mõjuhinnang ning küsi- • olulise mõjuga (nt majanduslik mõju) algatus ühes mused, millele sisendit oodatakse. Kaasamiskutse sisaldab valdkonnas tegevuste kava, mille hulgas valida näiteks • algatus, mille osas on palju eri huvidega huvigruppe • algatus, milles ilmneb vastuoluline mõju eri • Tutvustav seminar/vebinar huvirühmadele, • Kirjaliku tagasiside kogumine • algatus, mis eeldab riigi õigusaktides olulisi muutusi • Konsulteerimine püsivates otsustuskogudes • algatus, mis toob kaasa olulise kulu riigieelarvele • algatus, mis toob kaasa halduskoormuse olulise Kaasamiskutse saadetakse välja 10 tööpäeva jooksul tõusu sektori organisatsioonidele peavastutaja kokku leppimisest EL koordinatsioonikogus või hiljemalt 5 tööpäeva jooksul resolutsiooni saamisest. Info seminari toimumise aja kohta võib huvigruppidele saata ka enne kaasamiskutse tervikpaketi välja saatmist. • Algatuse mõju avaldub ühe valdkonna Kaasamiskutse kirjalike arvamuste kogumiseks sisaldab teatud aspektides algatuse lühikokkuvõtet ja küsimusi, millele sisendit • puudutab väheseid turuosalisi ja huvigruppe oodatakse • muutused on tehnilist laadi, väikese mõjuga Huvigruppide informeerimine kirjalikult või kohtumiste käigus (tagasisidestamist ei eeldata, kuid see on soovi korral võimalik  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 12 3. etapp/slaid 1: Eesti seisukoha kujundamine ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID Koordinatsioonikogus lepitakse kokku Peavastutaja koostab ja rakendab Peavastutaja koostab kaasamiskutse, Kaasatavate nimekiri tekib ELSi soovituste, valitsuse seisukohtade koostamine, kaasamistegevuste kava, milles on koostab kaasatavate nimekirja valdkonna peavastutaja ja kaasvastutajate koostöös. määratakse peavastutaja ja kaas- valitud kaasamisviisid vastavalt EL ja teemaga puutumuse alusel. Vajadusel kogub peavastutaja kaasvastutaja- vastutajad. Esineb juhtusid, kus EL asjas asja iseloomustavatele kriteeriumitele telt osapoolte kontaktid või delegeerib seisukohtade koostamise algatab vastutav Kaasamiskutses sisaldub: osapooltega suhtlemise teisele ministeeriu- ministeerium. Koostatakse resolutsioon. mile/ametile. • algatuse lühikokkuvõte ja Koostatakse faktileht, mis sisaldab: sisu esmane mõjuhinnang; Vastavalt kaasamise heale tavale võib kirjeldus, märge EL asja olulisuse kohta, • nimetatakse huvigrupid, huvigrupiks võib olla nii füüsiliste isikute soovitused kaasatavate osapoolte kohta keda kutsutakse osalema; kogum kui ka juriidiline isik või mittefor- • märgitakse need küsimused, mille maalne ühendus, keda kavandatav otsus kohta oodatakse huvigruppide võib mõjutada, kes osalevad otsuse raken- seisukohti; damisel või kellel on selgelt väljendatud • nimetatakse tagasiside andmise huvid otsustatavas valdkonnas. Kaasamisel viisid ja tähtaeg; on oluline tagada huvide tasakaalustatud • kirjeldatakse kaasamise tegevusi ja esindatus. algatuse edasist menetlust; • luuakse huvigruppidele võimalus NÄIDE 1 saada infot edasise menetluse käigu NÄIDE 2 kohta (kuidas kontakti võtta)  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 13 3. etapp/slaid 2: Eesti seisukoha kujundamine (jätk.) ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID Kaasamise sisendi koondamine, Soovitav on kõikidest sisenditest koondi Peavastutaja teeb ülevaate kõikide NÄIDE: VV seisukoha kooskõlastamine koostamine, kaasamistabeli vormistamine kaasamisviiside kaudu saadud tagasi- Huvigruppide nimekiri ja kaasamistabel EL koordinatsioonikogus, seisukoha ja selle kättesaadavaks tegemine kaasatud sidest, sh kaasvastutaja läbi viidud heakskiitmine Vabariigi Valitsuses, toimiku huvirühmadele. kaasamistegevuste tulemustest Vastavalt VV otsusele tuleb üleandmine Riigikogu menetlusse (kaasamistabel, kus on esitatud ministeeriumil teha nimetatud Valitsuses heaks kiidetud seisukohtade põhjendused arvamustega arvestamise seisukohad teatavaks huvirühmadele, kes teadmiseks saatmine huvigruppidele koos või mitte-arvestamise kohta) olid kaasatud seisukohtade kujundamisesse. infoga edasise menetluse kohta Peavastutaja tutvustab seisukohtade kavandit huvirühmadele. VV esitatud eelnõu materjalid, sh kaasamistabel ja võimalusel kaasatavate esitatud arvamused on dokumendiregistris ja eelnõude infosüsteemis avaldatud.  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 14 4. etapp: Seisukoha menetlus Riigikogus *etapi kirjeldus, ei ole teekaardi juhiste osa ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED KES TEEB/MILLAL TEEB KOMMENTAARID Valitsuses kinnitatud seisukoha ja Teemakomisjon v ELAK võib kutsuda vastavalt Riigikogu töökorraldusele menetluse käiku dokumenteeriva kausta eelnevas etapis osalenud või uued sh kaasamistabeli avaldamine Riigikogu huvigrupid aruteludele, küsida arvamusi dokumendiregistris EL asja toimiku kirjalikult. Need lisatakse “asja” toimikusse koosseisus ELAKi poolt kinnitatud seisukohad Info jagamine huvigruppidele: vastavalt Riigikogu töökorraldusele NÄIDE liidetakse “asja” toimikusse Riigikogu Eesti lõplikud seisukohad dokumendiregistris ja EISis  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 15 5. etapp: EL tasandil: läbirääkimised töögruppides ja Nõukogus, seisukoha kujundamine Euroopa parlamendis, triloogid ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID Eesti seisukoha kaitsmine EL Huvigruppide teavitamine olulisemate Kirjalik tagasiside kogumine konkreetsete NÄITED: läbirääkimistel eelnõude puhul: teha vahe- küsimuste alusel ja/või aruteluseminar/ VAHEKOKKUVÕTE, kokkuvõte, kui läbirääkimisfaasis vebinar muutuste tutvustamiseks ja KUTSE ARVAMUSE ESITAMISEKS, olulised muutused või vajalik koguda aruteluks täiendavalt sektori seisukohti ja mõju KIRJALIK KOKKUVÕTE hinnangut täpsustada. Vahekokkuvõtte, sh teavitus(t)e saatmise EL ASJA MENETLUSE SEISUST või tagasiside kogumise ajastus sõltub EL Ministeerium saadab vahekokkuvõtte nõukogu läbirääkimiste ajakavast. KUTSE INFOSEMINARILE sektori huvigruppidele ja/või korraldab infoseminari, et tutvustada menetluse seisu ja eelnõu peamisi muutusi EL nõukogu kokkulepe Ministeerium avaldab kodulehel vastu- Ministeeriumis kokku lepitud vastutaja (üldine lähenemisviis) võtmise kohta kohta info ning saadab (nt kommunikatsiooniosakond) tegeleb huvigruppidele selle kohta teavituse, koos avaliku teavitusega EP seisukohad viitega dokumentidele EK portaalis. Lõplik kokkulepe Pressisuhtlus (ministri sõnavõtud)  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 16 6. etapp: Õigusaktide ülevõtmine siseriiklikult *etapi kirjeldus, ei ole teekaardi soovituste osa ETAPI TEGEVUSED JA VÄLJUND KAASAMISTEGEVUSED TEGEVUSTE KIRJELDUS KOMMENTAARID EL õigusakti ülevõtmine või rakendamine • Kaasamiskutse koostamine, selles Vastutav ministeerium koostab kaasamis- Arhusi konventsioon eelnõu sisu kirjeldus, mõjuhinnang ja kutse, koostab kaasatavate nimekirja. HÕNTE Eelneva menetluse põhjal kirjeldada sisu; kaasamisürituste plaan, nt Soovitus kaasata direktiivi ülevõtmisel HÕNTE käsiraamat koostada mõjuhinnang, määratleda • Tutvustav seminar/vebinar vähemalt samad huvirühmad, keda Kaasamise hea tava kaasatavad osapooled • Kirjaliku tagasiside kogumine seisukoha kujundamisel kaasati. Avatud valitsemise teekaart • Konsulteerimine püsivates otsustuskogudes Kaasamise meetodide valik on ühine nii EL Vastutaja koostab ja rakendab asjade kui riigisisese poliitika kujundamise Kõikidest sisenditest koondi koostamine; kaasamisplaani ning teeb ülevaate puhul. Näiteid leiab kaasamise kaasamistabeli vormistamine saadud tagasisidest (kaasamistabel) käsiraamatust Koondsisendi jagamine huvigruppidele (meiliringis ja EISi kaudu)  Kaasamistegevused EL asjad: teekaart 2023 Tööd finantseeriti Euroopa Liidu Sotsiaalfondist rahastatud ühtekuuluvusfondide 2014-2020 rakenduskava prioriteetse suuna 12 „Haldusvõimekus“ meetmest 12.2 „Poliitikakujundamise kvaliteedi arendamine“.