Audit Report on the management and control systems, Swiss-Estonian Cooperation Programme

Riigi Tugiteenuste Keskuse kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit Audit nr JKS-3/2025 Lõpparuanne 30.09.2025 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne Auditi lõpparuanne edastatakse: Hr Urmo Merila, Riigi Tugiteenuste Keskus, riiklik koordineerimisüksus Pr Kristi Sell, Riigi Tugiteenuste Keskus, riiklik koordineerimisüksus Pr Helena Musthallik, Riigi Tugiteenuste Keskus, riiklik koordineerimisüksus LÜHIÜLEVAADE Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakond (edaspidi FKO) viis vastavalt 2025. aasta tööplaanile läbi auditi, et hinnata Riigi Tugiteenuste Keskuse (edaspidi RTK) kui riikliku koordineerimisüksuse poolt Šveitsi–Eesti koostööprogrammi rakendamiseks programmiperioodil 2022–2029 koostatud juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjeldust (edaspidi süsteemikirjeldus). Programmi edukas rakendamine eeldab usaldusväärsete juhtimis- ja kontrollisüsteemide olemasolu, mis tagavad toetuste eesmärgipärase ja läbipaistva kasutamise. Šveitsi regulatsiooni1 artikkel 9 lõike 1 järgi on süsteemitasandi auditite peamine eesmärk veenduda, et partnerriigi juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimivad tulemuslikult ning on kooskõlas raamkokkuleppe ja partnerriigi riigisisese õigusega. Kuna riikliku koordineerimisüksuse ja programmioperaatorite kinnitatud süsteemikirjeldused on uued, ei pea Auditeeriv Asutus asjakohaseks hetkel veel hinnata süsteemide tegelikku toimimist. Seetõttu keskendub käesolev juhtimis- ja kontrollisüsteemi audit süsteemikirjelduse vastavuse kontrollimisele, et tagada selle kooskõla õiguslike nõuete ja regulatsiooni tingimustega. Selline lähenemine võimaldab varakult tuvastada võimalikud puudused, ennetada rakendamisprobleeme ning vähendada riske, mis võivad kaasneda ebatäpsete või ebatäielike kirjeldustega. Süsteemikirjeldus on vormistatud kolmes osas: 1. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi riikliku koordineerimisüksuse ja makseasutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus; 2. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Sotsiaalse kaasatuse toetamine“ juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus; 3. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Elurikkuse programm“ juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus. Kaks viimast kirjeldust on koostatud toetusmeetmete lõikes vastavalt programmioperaatorite (Kultuuriministeerium ja Kliimaministeerium) ülesannetele ja vastutusele. Auditi eesmärk oli hinnata, kas RTK poolt koostatud süsteemikirjeldus on: • kooskõlas raamkokkuleppe2, Šveitsi regulatsiooni, toetusmeetmete lepingute3, toetusmeetmete rakendamise lepingute4 ning koostööprogrammi määrusega5; • üles ehitatud viisil, mis loob piisava ja selge aluse juhtimis- ja kontrollisüsteemide nõuetekohaseks ja usaldusväärseks toimimiseks. 1 Euroopa Liidus majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks Euroopa Liidu valitud liikmesriikidele mõeldud Šveitsi teise toetuse rakendamise regulatsioon. 2 Eesti Vabariigi valitsuse ja Šveitsi Liidunõukogu vahelise Euroopa Liidus majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks Euroopa Liidu valitud liikmesriikidele mõeldud Šveitsi teise toetuse rakendamise raamkokkulepe (RT II, 07.12.2022, 1). Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/207122022001 3 1) 30. aprillil 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja Šveitsi Arengu- ja Koostööameti vahel sõlmitud toetusmeetme leping. 2) 31. mail 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja Šveitsi Arengu- ja Koostööameti vahel sõlmitud toetusmeetme leping. 4 1) 19. detsembril 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja programmioperaatori vahel sõlmitud toetusmeetme rakendamise leping. 2) 19. novembril 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja programmioperaatori vahel sõlmitud toetusmeetme rakendamise leping. 5 Vabariigi Valitsuse 1. augusti 2024. aasta määrus nr 49 „Aastatel 2022–2029 Šveitsi-Eesti koostööprogrammi toetuse kasutamise tingimused ja kord“. Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/103082024001?leiaKehtiv 2 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne Hinnangu andmisel RTK poolt koostatud süsteemikirjeldusele tuginesid FKO audiitorid eelpool toodud õigusaktidele, süsteemikirjeldusele ning toimingute käigus kogutud tõendusmaterjalidele. KOKKUVÕTE AUDITI TULEMUSTEST Auditi tulemusena jõudsid audiitorid järeldusele, et RTK kui riikliku koordineerimisüksuse poolt koostatud süsteemikirjeldus vastab nõuetele, kuid mõningad parandused on vajalikud (II kategooria6). Auditi käigus tehti järgmised olulised7 tähelepanekud: Oluline tähelepanek 1 – Šveitsi–Eesti koostööprogrammi tingimused on maksete kontroll-lehel kajastatud puudulikult. Oluline tähelepanek 2 – Toetusmeetme lepingus sätestatud tingimused on vastuolus raamkokkuleppe ja Šveitsi regulatsiooniga. Lisaks on aruande B-osas toodud auditi tulemusena tehtud väheoluline tähelepanek. Audit on läbi viidud kooskõlas / vastavuses rahvusvaheliste siseauditeerimise kutsetegevuse standarditega. Auditi lõpparuanne avalikustatakse Rahandusministeeriumi koduleheküljel. Auditi töörühm tänab RTK töötajaid meeldiva koostöö ja osutatud abi eest auditi läbiviimisel. Lõpparuanne on esitatud 13 leheküljel. Auditi eest vastutav isik: Auditi juht: (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) Mart Pechter Pilleriin Masing Finantskontrolli osakonna Finantskontrolli osakonna II auditi talituse juhataja II auditi talituse juhtivaudiitor 6 I kategooria – JKS toimib hästi. Parandusi pole vaja või on vaja vaid väheseid parandusi; II kategooria – JKS toimib. Vajalikud on mõningad parandused;; III kategooria – JKS toimib osaliselt. Vajalikud on olulised parandused; IV kategooria – JKS olulises osas ei toimi. 7 Olulised tähelepanekud on tähelepanekud, mis viitavad auditeeritava asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemides esinevatele puudustele (nt sisaldavad süsteemset viga), mis mõjutavad oluliselt RKÜ/PO ülesannete täitmist. Olulised tähelepanekud nõuavad auditeeritava asutuse juhtkonnalt kiiret reageerimist ja tähelepanekutes viidatud puuduste lahendamist. Väheolulised tähelepanekud on tähelepanekud, mis viitavad auditeeritava asutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemides esinevatele puudustele (nt sisaldavad juhuslikku viga), mis ei mõjuta oluliselt RKÜ/PO ülesannete täitmist. Väheolulised tähelepanekud nõuavad auditeeritava asutuse juhtkonnalt reageerimist. 3 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne Sisukord LÜHIÜLEVAADE ..................................................................................................................................................... 2 A - OSA .................................................................................................................................................................. 5 1. KOKKUVÕTE AUDITI LÄBIVIIMISEST ............................................................................................................... 5 2. TAUSTINFO .............................................................................................................................................. 6 B-OSA .................................................................................................................................................................... 9 TÄHELEPANEKUD .................................................................................................................................... 9 Oluline tähelepanek 1 – Šveitsi–Eesti koostööprogrammi tingimused on maksete kontroll-lehel kajastatud puudulikult. ................................................................................................................................................................... 9 Oluline tähelepanek 2 – Toetusmeetme lepingus sätestatud tingimused on vastuolus raamkokkuleppe ja Šveitsi regulatsiooniga. .......................................................................................................................................................... 10 Väheoluline tähelepanek 1 – Puudulik nõuete kajastamine programmioperaatorite süsteemikirjeldustes. ........... 12 4 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne A - OSA 1. Kokkuvõte auditi läbiviimisest Auditi läbiviimise - Euroopa Liidus majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks Euroopa Liidu alus valitud liikmesriikidele mõeldud Šveitsi teise toetuse rakendamise regulatsiooni artiklid 9.1 ja 9.2; - Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna 2025. aasta tööplaan. Auditi läbiviija(d) Auditi töörühma kuulus Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna II auditi talituse juhtivaudiitor Pilleriin Masing (auditi juht). Auditi eest vastutav isik on Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna II auditi talituse juhataja Mart Pechter. Auditi toimingute Audit viidi läbi ajavahemikul 28.09.2025. a kuni 30.09.2025. a. läbiviimise aeg Auditi ulatus Auditi tulemusena antakse hinnang RTK poolt Šveitsi–Eesti koostööprogrammi rakendamiseks programmiperioodil 2022–2029 koostatud juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjeldusele. Süsteemikirjeldus on vormistatud kolmes osas: 1. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi riikliku koordineerimisüksuse ja makseasutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus; 2. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Sotsiaalse kaasatuse toetamine“ juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus; 3. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Elurikkuse programm“ juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus. Läbiviidud auditi Auditi eesmärgi saavutamiseks viisid audiitorid läbi järgmised auditi toimingud: toimingud - analüüsiti dokumente, sealhulgas RTK koostatud süsteemikirjeldusi, raamkokkulepet, Šveitsi regulatsiooni, asutuste vahelisi lepinguid ja asjakohaseid riigisiseseid õigusakte; - võrreldi süsteemikirjeldusi õigusraamistikuga, et hinnata nende vastavust kehtivatele nõuetele; - dokumenteeri analüüsi tulemused ning koostati järeldused süsteemikirjelduste vastavuse kohta. Auditi läbiviimisel lähtuti Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna väljatöötatud „Perioodi 2021—2027 JKS auditi käsiraamatus“ sätestatud metoodikast. Valimi Auditi käigus valimit ei koostatud. moodustamine Õiguslik raamistik - Eesti Vabariigi valitsuse ja Šveitsi Liidunõukogu vahelise Euroopa Liidus majanduslike ja olulisemad ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks Euroopa Liidu valitud liikmesriikidele dokumendid, mõeldud Šveitsi teise toetuse rakendamise raamkokkulepe (RT II, 07.12.2022, 1). millele tugineti 5 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne - Euroopa Liidus majanduslike ja sotsiaalsete erinevuste vähendamiseks Euroopa Liidu valitud liikmesriikidele mõeldud Šveitsi teise toetuse rakendamise regulatsioon. - 30. aprillil 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja Šveitsi Arengu- ja Koostööameti vahel sõlmitud toetusmeetme leping. - 31. mail 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja Šveitsi Arengu- ja Koostööameti vahel sõlmitud toetusmeetme leping. - Vabariigi Valitsuse 1. augusti 2024. aasta määrus nr 49 „Aastatel 2022–2029 Šveitsi- Eesti koostööprogrammi toetuse kasutamise tingimused ja kord“. - 19. detsembril 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja programmioperaatori vahel sõlmitud toetusmeetme rakendamise leping. - 19. novembril 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja programmioperaatori vahel sõlmitud toetusmeetme rakendamise leping. - Šveitsi–Eesti koostööprogrammi riikliku koordineerimisüksuse ja makseasutuse juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus. - Šveitsi–Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Sotsiaalse kaasatuse toetamine“ juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus. - Šveitsi–Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Elurikkuse programm“ juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldus. - RTK toetuste valdkonna töökord programmperioodideks 2014-2020/ 2021-2027 versioon 13. Auditeerimise Rahvusvahelised siseauditeerimise kutsetegevuse (IIA) standardid. standardid Piirangud Vastavalt Šveitsi regulatsiooni artikkel 9.1 lõikele 1 on süsteemitasandi auditite peamine eesmärk veenduda, et partnerriigi juhtimis- ja kontrollisüsteem(id) toimib (toimivad) tulemuslikult ning on kooskõlas raamkokkuleppe ja partnerriigi riigisisese õigusega. Eelnevast tulenevalt järeldavad audiitorid, et kõik auditi käigus esitatud andmed ning muu suuline ja kirjalik teave kajastavad RKÜ JKS-i korrektselt ja tegelikkusele vastavalt ning on piisavad auditi eesmärgis toodud hinnangu andmiseks. Täiendava, audiitoritele mitteesitatud / mitteteadaoleva informatsiooni korral oleksid audiitorite järeldused võinud olla teistsugused. Järeltoimingud Auditeeritaval tuleb arvestada auditi aruande B-osas esitatud tähelepanekute ja soovitustega. Soovituste rakendamise osas annab riiklik koordineerimisüksus tagasisidet SFOS-i vahendusel. Lõpliku hinnangu soovituste elluviimisele annab auditeeriv asutus. Vajadusel viiakse läbi järelaudit. 2. Taustinfo Auditeeritava Šveitsi-Eesti koostööprogrammi partnerriik on volitanud RTK toetuste arendamise üldinfo ja ülesanded osakonda tegutsema partnerriigi nimel Šveitsi-Eesti koostööprogrammi riikliku 6 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne koordineerimisüksusena. Lisaks täidab riiklik koordineerimisüksus makseasutuse ülesandeid. RTK-d haldab Eesti Vabariigi Rahandusministeerium. Toetuste arendamise osakond allub vahetult RTK peadirektori asetäitjale, kes tegutseb riikliku koordineerimisüksuse juhina. Riikliku koordineerimisüksuse ülesanded on sätestatud Šveitsi regulatsiooni artiklis 3.3: 1. Riiklik koordineerimisüksus kui pädev asutus kannab üldist vastutust koostööprogrammi eesmärkide saavutamise eest ja annab Šveitsile aru kooskõlas raamkokkuleppega. 2. Riiklik koordineerimisüksus on koostööprogrammiga seotud küsimustes Šveitsi jaoks kontaktpunkt. 3. Riiklik koordineerimisüksus vastutab partnerriigi poolse toetusmeetmete kindlaksmääramise, kavandamise ja heakskiitmise eest ning toetusmeetmete seire, finantsjuhtimise, kontrolli, hindamise, nähtavuse, aruandluse ja elluviimise järgse seire eest. 4. Riiklik koordineerimisüksus tagab selliste dokumentide vastuvõtmise, mis on vajalikud selleks, et kõik koostööprogrammi kaasatud partnerriigi üksused saaksid võtta oma asjakohaseid kohustusi ja täita oma ülesandeid kooskõlas raamkokkuleppe artiklis 2 sätestatud õigusraamistikuga. 5. Riiklik koordineerimisüksus tagab, et kõik koostööprogrammi kaasatud partnerriigi üksused on täielikult teadlikud oma kohustustest, mis tulenevad raamkokkuleppe artiklis 2 sätestatud õigusraamistikust, ja et nad on võimelised täitma neile määratud ülesandeid. Selleks korraldab riiklik koordineerimisüksus vajaduse korral teabe- ja suutlikkuse suurendamise üritusi. 6. Riiklik koordineerimisüksus tagab toetusmeetmete kvaliteedi ja edenemise. Selleks hindab riiklik koordineerimisüksus korrapäraselt koostööprogrammi käigus tekkivaid riske ja rakendab kõiki vajalikke meetmeid riskide maandamiseks. 7. Riiklik koordineerimisüksus viib koostööprogrammi kooskõlla nii teiste rahastajate programmidega kui ka riiklike strateegiatega ja nende rakendamisega. 8. Riiklik koordineerimisüksus tagab rahaliste vahendite tõhusa ja korrektse kasutamise ning kehtivate õigusaktide, eelkõige riigiabi eeskirjade järgimise. 9. Riiklik koordineerimisüksus tagab partnerriigi kaasrahastamise. 10. Riiklik koordineerimisüksus edendab vajaduse korral partnerlussuhteid ja eksperditeadmiste vahetamist asjaomase elluviiva asutuse ja Šveitsi partnerite või ekspertide vahel. 11. Riiklik koordineerimisüksus võib oma ülesandeid delegeerida vahendusasutustele või muudele üksustele. Olenemata ülesannete delegeerimisest vastutab nende ülesannete täitmise eest riiklik koordineerimisüksus. Vastavalt raamkokkuleppele täidavad programmioperaatori ülesandeid: 1) toetusmeetmes „Sotsiaalse kaasatuse toetamine” Kultuuriministeerium; 2) toetusmeetmes „Elurikkuse programm” Kliimaministeerium. Koostööprogrammi määruse järgi täidab programmioperaator järgmisi ülesandeid: 1. vastutab toetusmeetme ettevalmistamise ja koordineerimise eest ning tagab toetusmeetme tõhusalt toimiva juhtimis- ja kontrollisüsteemi; 2. koostab ja esitab toetusmeetme taotluse riiklikule koordineerimisüksusele; 3. sõlmib riikliku koordineerimisüksusega toetusmeetme rakendamise lepingu; 7 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne 4. koostab ja esitab hüvitistaotlused ning toetusmeetme aastaaruande ja lõpparuande riiklikule koordineerimisüksusele; 5. kavandab toetusmeetme teavitustegevusi ja viib kavandatu ellu; 6. moodustab toetusmeetme juhtkomitee, korraldab ja juhib toetusmeetme juhtkomitee koosolekuid ning koostab koosolekute protokollid; 7. kooskõlastab toetusmeetmes „Sotsiaalse kaasatuse toetamine” programmikomponendi operaatori esitatud § 6 lõikes 4 nimetatud käskkirja või lepingu; 8. täidab muid Šveitsi regulatsioonis nimetatud ja toetusmeetme rakendamise lepingus kokku lepitud programmioperaatori ülesandeid. Varasemad auditid Varasemaid Šveitsi-Eesti koostööprogrammi juhtimis- ja kontrollisüsteemi auditeid läbi viidud ei ole. 8 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne B-OSA TÄHELEPANEKUD Oluline tähelepanek 1 – Šveitsi–Eesti koostööprogrammi tingimused on maksete kontroll-lehel kajastatud puudulikult. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi regulatsiooni artikli 6.8 lõike 3 järgi kontrollib riiklik koordineerimisüksus (edaspidi RKÜ) või tema volitatud asutus ellu viivatelt asutustelt saadud arveid ja tõendavaid dokumente ning dokumentatsiooni piisavust, et veenduda alustehingute seaduslikkuses ja korrektsuses. Vastavalt RKÜ töökorrale kasutatakse maksete kulude abikõlblikkuse kontrollimiseks kontroll-lehte, mis on kohaldatav mitmele erinevale fondile. Viidete puudumine Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusaktidele kontroll-lehel Kontroll-lehe ülesehitus näeb ette, et iga kontrollküsimuse taha on lisatud viide vastavale õigusaktile, kuid viited Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusaktidele puuduvad. Kuigi RKÜ sõnul on kontroll-lehed üldistatud ega ole programmispetsiifilised, leiavad audiitorid, et viidete puudumine Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusaktidele ei ole põhjendatud. Seda enam, et küsimuste sõnastus ei ole vormistatud lähtuvalt Šveitsi–Eesti õigusraamistikus toodud nõuetest ning viited teiste fondide õigusaktidele on olemas. Viidete lisamine suurendaks kontrollprotsessi selgust ja läbipaistvust, kuna see võimaldaks kontrollijal üheselt tuvastada, milline küsimus Šveitsi–Eesti koostööprogrammi puhul kohaldub. Arvestades, et kontrollküsimuste sõnastus ei lähtu otseselt Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusraamistikust ning tingimuste kontroll on kaetud kaudselt olemasolevate küsimuste kaudu, looks viidete lisamine täiendava kindlustunde. See võimaldaks kontrollijal vajaduse korral kiiresti leida asjakohane tingimus õigusaktidest ning hinnata kontrollitavaid kulusid regulatsioonis sätestatud täpse sõnastuse alusel. Rahastamiskõlblikkuse ja -kõlbmatuse tingimuste puudulik kajastus kontroll-lehel Kontroll-lehe küsimuste raames hinnatakse Šveitsi regulatsiooni artiklis 6.2 sätestatud rahastamiskõlblikkuse üldpõhimõtetele vastavust, kuid artiklite 6.3–6.6 tingimused kontroll-lehe küsimustes ei kajastu. Need sätted määratlevad täpsemalt, millised kulud on toetusmeetme ettevalmistamise, haldustegevuse ja tehnilise abi raames rahastamiskõlblikud ning millised kulud on välistatud. Vastavaid tingimusi käsitlevate kontrollküsimuste puudumine vähendab kindlust, et kulude kontrolli protsess on piisav, ning suurendab riski, et rahastamiskõlbmatuid kulusid ei tuvastata. Arvestades, et vastavalt artikli 6.8 lõikele 3 lasub kulude kontrollimise kohustus riiklikul koordineerimisüksusel, on oluline, et RKÜ maksete kontroll-leht hõlmaks täielikult ka artiklites 6.3–6.6 sätestatud tingimusi. Risk: Kui maksete kontroll-lehtedel puuduvad viited Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusaktidele ning Šveitsi regulatsiooni artiklites 6.3–6.6 sätestatud tingimusi käsitlevad kontrollküsimused, suureneb risk, et kulude abikõlblikkuse hindamine ei ole piisav ning rahastamiskõlbmatuid kulusid ei tuvastata. Soovitus riiklikule koordineerimisüksusele: Soovitame täiendada maksete kontroll-lehti, lisades viited Šveitsi–Eesti koostööprogrammi asjakohastele sätetele ning koostada täiendavalt kontrollküsimused, mis hõlmaksid artiklites 6.3–6.6 sätestatud rahastamiskõlblikkuse ja -kõlbmatuse tingimuste kontrolli. 9 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne Riikliku koordineerimisüksuse kommentaar: Täname tähelepaneku eest. Riiklik koordineerimisüksus ei saa paraku sellega nõustuda. Täpsustame, kontroll-lehe ülesehitus ei näe ette, et iga kontrollküsimuse juurde on lisatud viide vastavale õigusaktile; toodud viited on abistava iseloomuga. Nagu tähelepanekus õigesti märgitud, siis kontrollküsimuste sõnastus ei lähtu otseselt Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusraamistikust, kuid tingimuste kontroll on kaetud kaudselt olemasolevate küsimuste kaudu. Oleme kontroll-lehe küsimusi analüüsinud ning veendunud, need katavad täiel määral Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusraamistikus sätestatud tingimused ning sellega on risk, et kulude abikõlblikkuse hindamine ei ole piisav ning rahastamiskõlbmatuid kulusid ei tuvastata, maandatud. Leiame, et kontroll-lehele liigsete detailide lisamine toob kaasa koordinaatori tööaja ebamõistliku kasutamise, kuna projekti koordinaator tegeleb paljude projektidega, jälgib nende toetuse andmiste tingimusi ja vastavaid toetuslepinguid. Oleme kontroll-lehti koostades lähtunud oma pikaajalisest kogemustest erinevate programmide ja meetmete rakendamisel ja samuti võtnud arvesse koordinaatoritelt saadud tagasisidet, mille kohaselt peaksid kontroll-lehed olema võimalikult kasutajasõbralikud, lihtsad ja arusaadavad ning mitte sisaldama liigseid detaile. Auditeeriva asutuse täiendav kommentaar: Audiitorid jäävad oma esialgse seisukoha juurde. Kuigi olemasolevad kontrollküsimused katavad Šveitsi regulatsioonis sätestatud tingimused kaudselt, ei taga selline lähenemine piisavat selgust ega üheselt mõistetavat seost õigusakti sätetega. Arvestades, et sama kontroll-lehte kasutatakse mitme fondi puhul, peab kontrollijal olema võimalik selgelt eristada, millised küsimused kohalduvad just Šveitsi–Eesti koostööprogrammi raames. Viidete lisamine võimaldab kontrollijal koheselt tuvastada, milline küsimus kohaldub, ning vajaduse korral pöörduda vastava õigusakti juurde, et näha täpset sõnastust. Sama kehtib ka rahastamiskõlblikkuse ja -kõlbmatuse tingimuste kohta, mis on regulatsioonis sätestatud oluliselt täpsemalt, kui praegustes kontrollküsimustes kajastub. Seetõttu on oluline lisada kontroll-lehele täiendavad küsimused või vähemalt viited vastavatele sätetele, et kõik nõuded oleksid üheselt ja täiel määral kontrolli käigus arvesse võetud. See suurendaks kontrolliprotsessi selgust ning looks kindlustunde, et Šveitsi–Eesti koostööprogrammi tingimused on maksete kontrollimisel korrektselt kaetud. Oluline tähelepanek 2 – Toetusmeetme lepingus sätestatud tingimused on vastuolus raamkokkuleppe ja Šveitsi regulatsiooniga. Vastavalt Šveitsi regulatsiooni artikli 4.11 lõikele 38, ning arvestades raamkokkuleppe lisa 1 lõikes 4 sätestatud erandeid9, määratakse toetusmeetme juhtkomitee täpne koosseis ja selle liikmete hääleõigused kindlaks asjakohases toetusmeetme lepingus, arvestades, et a) projekti- või programmioperaatoril ei ole hääleõigust; b) otsuste tegemine toetusmeetme juhtkomitees põhineb hääleõiguslike liikmete konsensusel. 8 Šveitsi regulatsioon art 4.11 (3): Toetusmeetme juhtkomitee täpne koosseis ja selle liikmete hääleõigused määratakse kindlaks asjakohases toetusmeetme lepingus, arvestades, et a) projekti- või programmioperaatoril ei ole hääleõigust; b) Šveitsi toetuste bürool ei ole hääleõigust; c) riiklikul koordineerimisüksusel ja Šveitsi toetuste bürool on vetoõigus toetusmeetme juhtkomitee iga otsuse suhtes. 9 1) Järgmine regulatsiooni artikli 4.11 lõike 3 punkt b kustutatakse: Šveitsi toetuste bürool ei ole hääleõigust. 2) Regulatsiooni artikli 4.11 lõike 3 punkt c asendatakse järgmise punktiga: otsuste tegemine toetusmeetme juhtkomitees põhineb hääleõiguslike liikmete konsensusel. 10 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne Toetusmeetmete lepingute10 artikli 5 lõike 4 järgi on hääleõigusega juhtkomitee liikmeteks määratud ka programmioperaatorid. Sama on sätestatud juhtkomiteede moodustamise käskkirjades11. See on aga vastuolus raamkokkuleppe ja regulatsiooni tingimustega. Vastavalt raamkokkuleppe artiklile 2 kohaldatakse dokumentide vaheliste vastuolude või lahknevuste korral järgmist tähtsuse järjekorda: a) raamkokkulepe; b) regulatsioon ja selle hilisemad muudatused; c) toetusmeetme lepingud või muud poolte kokkulepped, mis tulenevad raamkokkuleppest; d) tegevuskorrad või suunised, mille Šveits on vastu võtnud pärast Eestiga konsulteerimist. Juhtkomiteede koosseisu ja hääleõiguste määramisel on seega tekkinud olukord, kus madalama tasandi dokumendid, sealhulgas toetusmeetmete lepingud ja nende alusel antud käskkirjad, on vastuolus kõrgema tasandi dokumentidega, milleks on raamkokkulepe ja Šveitsi regulatsioon. Raamkokkuleppe artiklis 2 sätestatud dokumentide tähtsuse järjekorra järgi on ülimuslik raamkokkulepe ning sellele järgneb regulatsioon, mistõttu ei ole programmioperaatoritele hääleõiguse andmine kooskõlas kehtiva õigusraamistikuga. Risk: Kui juhtkomiteede töökorraldus on vastuolus kehtiva õigusraamistikuga siis eksisteerib risk, et juhtkomiteede otsused võidakse tunnistada õigustühiseks. Soovitus riiklikule koordineerimisüksusele: Soovitame juhtkomiteede töökorraldus viia vastavusse raamkokkuleppe ja regulatsiooni nõuetega, muutes selleks kas raamkokkulepet ja Šveitsi regulatsiooni või toetusmeetmete lepinguid ja juhtkomiteede moodustamise käskkirju. Riikliku koordineerimisüksuse kommentaar: Toetusmeetme lepingu artiklis 5 on Šveitsiga kokku lepitud kõik toetusmeetme juhtkomiteega seonduv - juhtkomitee moodustamine; liikmed; hääleõigus, kvoorumi moodustamine; koosolekute korraldamine, juhtimine ning protokollimine jms, mis on erinev Šveitsi regulatsiooni artiklis 4.11 sätestatust. Arutasime toetusmeetme juhtkomitee moodustamist ja töökorraldust toetusmeetme lepingu ettevalmistamisel programmioperaatorite ning Šveitsi toetuste bürooga, et leida kõige mõistlikum ja otstarbekam lahendus. Šveitsi toetuste büroo arutas seda küsimust omakorda Šveitsiga ning kokkulepitud tingimused panime kirja toetusmeetme lepingusse. Toetusmeetme lepingu vorm annab samuti võimaluse leppida kokku erinevates reeglites ja juhtkomitee liikmetes kui seda näeb ette Šveitsi regulatsioon. Koosolekutel lahendatakse küsimused konsensuslikult, üldjuhul ei hääletata. Tegu ei ole RKÜ ühepoolse algatusega, vaid programmi sujuvama toimimise huvides kahepoolselt doonoriga kokku lepitud lahendusega. Auditeeriva asutuse täiendav kommentaar: Riikliku koordineerimisüksuse kommentaaris toodud selgitused ei muuda audiitorite esialgset seisukohta. Raamkokkuleppe artiklis 2 on sätestatud dokumentide tähtsuse järjekord, mille järgi on raamkokkulepe ja Šveitsi regulatsioon ülimuslikud toetusmeetmete lepingute ning nende alusel antud käskkirjade suhtes. Sellest tulenevalt ei 10 1) 30. aprillil 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja Šveitsi Arengu- ja Koostööameti vahel sõlmitud toetusmeetme leping. 2) 31. mail 2024. aastal riikliku koordineerimisüksuse ja Šveitsi Arengu- ja Koostööameti vahel sõlmitud toetusmeetme leping. 111) Kliimaministeeriumi poolt 31.10.2024 allkirjastatud Šveitsi-Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Bioloogiline mitmekesisus“ juhtkomitee moodustamine. 2) Kultuuriministeeriumi poolt 10.10..2024 allkirjastatud Šveitsi-Eesti koostööprogrammi toetusmeetme „Sotsiaalse kaasatuse toetamine“ juhtkomitee moodustamine. 11 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne saa programmioperaatoritele hääleõiguse andmist põhjendada üksnes toetusmeetme lepingu tasandil sõlmitud kokkulepetega, kui need on vastuolus kõrgema tasandi õigusaktidega. Kuigi riiklik koordineerimisüksus viitab, et lahendus leiti koostöös Šveitsiga ja see kajastati toetusmeetme lepingutes, ei muuda see asjaolu, et raamkokkulepe ja regulatsioon on õiguslikult ülimuslikud. Seetõttu ei saa madalama tasandi lepingute sätteid pidada kehtivaks, kui need on vastuolus kõrgema tasandi dokumentidega. Audiitorid jäävad seetõttu oma esialgse seisukoha ja soovituse juurde, et juhtkomiteede töökorraldus tuleb viia kooskõlla raamkokkuleppe ja Šveitsi regulatsiooni nõuetega. Vajalik on tagada, et kõik dokumendid oleksid omavahel kooskõlas, vältimaks õiguslikku ebakindlust ja otsuste kehtetuks tunnistamise riski. Väheoluline tähelepanek 1 – Puudulik nõuete kajastamine programmioperaatorite süsteemikirjeldustes. Šveitsi–Eesti koostööprogrammi raames loodud juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjeldustes on olulise tähtsusega, et programmi rakendamisel järgitaks kehtivaid õigusakte ning tegevused viidaks ellu nõuetekohaselt. Koostööprogrammis täidab Riikliku koordineerimisüksuse ülesandeid Riigi Tugiteenuste Keskus ning programmioperaatorite ülesandeid Kultuuriministeerium ja Kliimaministeerium. Juhtimis- ja kontrollisüsteemid on koostatud nii riiklikule koordineerimisüksusele kui ka kummalegi programmioperaatorile eraldi. Programmioperaatorite süsteemikirjeldused katavad olulises osas Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusraamistikust tulenevaid nõudeid, kuid ei hõlma tingimusi täiel määral. Puudused programmioperaatorite süsteemikirjeldustes on järgmised: • Partneri valimine. Vastavalt Šveitsi regulatsiooni artikli 4.2 lõikele 2 ja koostööprogrammi määruse § 3 lõikele 7 on programmioperaatoril õigus valida Šveitsi toetusmeetme partner ja sõlmida temaga partnerlusleping. Kultuuriministeeriumi hallatavas programmis partner küll kaasati, kuid süsteemikirjelduses ei ole kirjeldatud partneri valiku protsessi ega vastutust selle läbiviimise eest. Kuna Kliimaministeeriumi hallatavas programmis partnereid ei olnud, siis polnud partnerite valikut käsitlevate nõuete kajastamine Kliimaministeeriumi süsteemikirjelduses vajalik. • Partnerite määramine ja partnerluslepingu kavandi esitamine. Šveitsi regulatsiooni artikli 4.2 lõike 3 järgi määratakse Šveitsi toetusmeetme partnerid ettevalmistamise käigus, kui nende nimed ei ole loetletud raamkokkuleppe lisas 1. Vajaduse korral võetakse see arvesse taotlusvoorudes. Sama artikli lõige 4 näeb ette, et koos toetusmeetme teise etapi taotlusega esitatakse partnerluslepingu kavand, mille vastavust kontrollib riiklik koordineerimisüksus. Koostööprogrammi määruse § 3 lõige 3 punkti 2 alusel koostab toetusmeetme taotluse programmioperaator. Kultuuriministeeriumi süsteemikirjelduses ei ole neid nõudeid käsitletud. Kliimaministeeriumi puhul partnereid ei kaasatud, mistõttu ei olnud ka nende nõuete kirjeldamine tema süsteemikirjelduses vajalik. • Toetusmeetme taotluse koostamine ja esitamine. Vastavalt Šveitsi regulatsiooni artikli 4.7 lõikele 1 koostatakse iga kindlaksmääratud toetusmeetme kohta taotlus Šveitsi esitatud vormil ning taotlus esitatakse Šveitsi toetuste büroole. Koostööprogrammi määruse § 3 lõike 3 punkt 2 järgi koostab taotluse programmioperaator ja esitab selle riiklikule koordineerimisüksusele, kes omakorda määruse § 2 lõike 2 punkti 2 alusel edastab taotluse Šveitsi toetuste büroole. Kuigi antud tingimused kohalduvad mõlemale programmioperaatorile, pole eelpool toodud tööjaotust ega programmioperaatori rolli kummagi ministeeriumi süsteemikirjelduses kajastatud. Programmioperaatorite juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjeldustest jäid välja mitmed Šveitsi–Eesti koostööprogrammi õigusraamistikust tulenevad nõuded. Puuduvad tingimused on seotud tegevustega, mis on tänaseks juba tehtud, mistõttu süsteemikirjelduste tagantjärele täiendamine ei ole audiitorite hinnangul enam vajalik. Kuna auditi läbiviimise hetkeks on kõik vastavad tegevused ellu viidud ning nende tingimuste tagantjärele lisamine süsteemikirjeldustesse ei ole enam vajalik, siis tehakse tähelepanek väheolulise kaaluga. Siiski, kuigi käesoleval juhul 12 RTK kui riikliku koordineerimisüksuse juhtimis- ja kontrollisüsteemi kirjelduse audit – Lõpparuanne ei ole süsteemikirjelduste täiendamine vajalik, tuleb tulevikus uute sarnaste programmide planeerimisel tagada, et juhtimis- ja kontrollisüsteemid hõlmaksid kohe kõiki asjakohased nõudeid. Risk: Juhul, kui süsteemikirjeldused ei hõlma kõiki regulatsioonidest tulenevaid nõudeid, esineb risk, et toiminguid ei tehta nõuetekohaselt või plaanipäraselt. Soovitus: Soovitame jälgida, et tulevikus uute sarnaste programmide planeerimisel ja läbiviimisel hõlmaksid juhtimis- ja kontrollisüsteemid kohe kõiki asjakohased nõudeid. Riikliku koordineerimisüksuse kommentaar: Täname kommentaari eest! Võtame auditeeriva asutuse soovitust arvesse uute programmide ettevalmistamisel. Programmioperaatorite kommentaar: Täname tähelepaneku eest. Tulevikus uute sarnaste programmide planeerimisel jälgime, et juhtimis- ja kontrollisüsteemid hõlmaksid kohe kõiki asjakohaseid nõudeid. 13 Audit of the description of the management and control system of the State Shared Service Centre as a national coordination unit Audit no JKS-3/2025 Final report 30.09.2025 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report The final audit report will be delivered to: Mr. Urmo Merila, State Shared Service Centre, National Coordination Unit Ms. Kristi Sell, State Shared Service Centre, National Coordination Unit Ms. Helena Musthallik, State Shared Service Centre, National Coordination Unit SUMMARY The Financial Control Department of the Ministry of Finance (hereinafter FCD) conducted an audit in accordance with the 2025 work plan to assess the description of the management and control system (hereinafter system description) prepared by the State Shared Service Centre (hereinafter SSSC) as the national coordination unit (hereinafter NCU) for the implementation of the Swiss–Estonian cooperation programme for the programme period 2022–2029. Successful implementation of the programme requires reliable management and control systems that ensure the targeted and transparent use of the grants. According to Article 9(1) of the Swiss regulation 1, the main objective of system-level audits is to ensure that the management and control systems of the partner country function effectively and are in accordance with the Framework agreement and the national law of the partner country. As the system descriptions approved by the National Coordination Unit and the programme operators are new, the Audit Authority does not consider it appropriate to assess the actual functioning of the systems at this stage. Therefore, this audit of the management and control system focuses on checking the compliance of the system description to ensure its compliance with legal requirements and regulatory conditions. This approach allows for early identification of potential shortcomings, prevention of implementation problems and reduction of risks that may arise from inaccurate or incomplete descriptions. The system description is structured in three parts: 1. Description of the management and control systems of the national coordination unit and the Paying Authority 2. of the Swiss–Estonian cooperation programme. 3. Description of the management and control systems of the support measure “Supporting Social Inclusion” of the Swiss–Estonian cooperation programme. 4. Description of the management and control systems of the support measure “Biodiversity Programme” of the Swiss–Estonian cooperation programme. The last two descriptions are prepared by support measure according to the tasks and responsibilities of the programme operators (Ministry of Culture and Ministry of Climate). The objective of the audit was to assess whether the system description prepared by SSSC is: 1 Regulation on the implementation of the second Swiss contribution to selected member states of the European Union to reduce economic and social disparities within the European Union. 2 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report • in accordance with the framework agreement2, Swiss regulation, support measure agreements3, support measure implementation agreements4, and the cooperation programme regulation5; • structured in a way that provides a sufficient and clear basis for the proper and reliable functioning of management and control systems. In assessing the system description prepared by SSSC, FCD auditors relied on the above-mentioned legal acts, the system description, and evidence collected during the audit procedures. SUMMARY OF AUDIT RESULTS As a result of the audit, auditors concluded that the system description prepared by SSSC as the national coordination unit meets the requirements, but some improvements are necessary (Category II6). During the audit, the following important findings7 were made: Significant finding 1 – The conditions of the Swiss–Estonian Cooperation Programme are incompletely reflected in the payment checklist. Significant finding 2 – The conditions set out in the support measure agreement conflict with the framework agreement and the Swiss Regulation. Additionally, a non-significant finding made in the audit is presented in section B of the report. The audit was conducted in accordance with international standards for the professional practice of internal auditing. The final audit report will be published on the website of the Ministry of Finance. The audit team thanks the employees of SSSC for their pleasant cooperation and assistance during the audit. The final report contains 13 pages. 2 Framework agreement between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Estonia on the implementation of the second Swiss contribution to selected Member States of the European Union to reduce economic and social disparities within the European Union. 3 1) Support measure agreement between the Swiss Agency for Development and Cooperation and the State Shared Service Centre on the support measure Biodiversity Programme, concluded on 30 April 2024. 2) Support measure agreement between the Swiss Agency for Development and Cooperation and the State Shared Service Centre on the support measure Supporting Social Inclusion, concluded on 31 May 2024. 4 1) Agreement on the implementation of the support measure between the National Coordination Unit and the Programme Operator, concluded on 19 December 2024. 2) Agreement on the implementation of the support measure between the National Coordination Unit and the Programme Operator, concluded on 19 November 2024. 5 Regulation No. 49 of the Government of the Republic of Estonia of 1 August 2024 „Conditions and procedure for the use of the Swiss-Estonian Cooperation Programme support for the years 2022–2029“. 6 Category I – The MCS functions well. No improvements, or only minor improvements are needed. Category II – The MCS does function. Some improvements are necessary. Category III – The MCS functions partially. Significant improvements are necessary. Category IV – The MCS does not function in significant ways. 7 Significant findings are those that indicate deficiencies in the management and control systems of the audited entity (e.g., contain a systemic error) that may significantly affect the fulfilment of NCU/PO tasks. Significant findings require prompt response from the management of the audited entity and resolution of the deficiencies indicated in the findings. Non-significant findings are those that indicate deficiencies in the management and control systems of the audited entity (e.g., contain an incidental error) that do not significantly affect the fulfilment of NCU/PO tasks. Non-significant findings require a response from the management of the audited entity. 3 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report Audit supervisor: Audit manager: (digitally signed) (digitally signed) Mart Pechter Pilleriin Masing Head of Audit Unit II, Lead auditor, Audit Unit II, Financial Control Department Financial Control Department 4 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report Table of contents SUMMARY ............................................................................................................................................................. 2 PART A .................................................................................................................................................................. 6 1. SUMMARY OF THE AUDIT ............................................................................................................................ 6 2. BACKGROUND INFORMATION ....................................................................................................................... 8 PART B ................................................................................................................................................................ 10 FINDINGS ............................................................................................................................................... 10 Significant finding 1 – The conditions of the Swiss–Estonian Cooperation Programme are not completely reflected in the payment checklist. ............................................................................................................................ 10 Significant finding 2 – The conditions set out in the support measure agreement conflict with the framework agreement and the Swiss Regulation. ....................................................................................................................... 11 Non-significant finding 1 – Incomplete reflection of requirements in the system descriptions of the programme operators..................................................................................................................................................................... 13 5 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report PART A 1. Summary of the audit Basis for - Articles 9.1 and 9.2 of the Regulation on the implementation of the second Swiss conducting the contribution to selected Member States of the European Union for the reduction of audit economic and social disparities within the European Union. - 2025 work plan of the Financial Control Department of the Ministry of Finance. Auditors The audit manager is Pilleriin Masing, the lead auditor of the Audit Unit II of the Financial Control Department of the Ministry of Finance. The audit supervisor is Mart Pechter, head of the Audit Unit II of the Financial Control Department of the Ministry of Finance. Time for The audit was conducted between 28.09.2025 and 30.09.2025. conducting audit activities Audit scope The audit results will provide an assessment of the description of the management and control system prepared by SSSC for the implementation of the Swiss-Estonian cooperation programme in the programming period 2022–2029. The system description is structured in three parts: 1. Description of the management and control systems of the National Coordination Unit and the Paying Authority of the Swiss-Estonian Cooperation Programme. 2. Description of the management and control systems of the support measure “Supporting social inclusion” of the Swiss-Estonian Cooperation Programme. 3. Description of the management and control systems of the support measure “Biodiversity Programme” of the Swiss-Estonian Cooperation Programme. Audit procedures To achieve the audit objective, the auditors performed the following audit procedures: performed 1. Analyzed documents, including the system descriptions prepared by SSSC, the framework agreement, Swiss regulations, inter-agency agreements and relevant national legislation. 2. Compared the system descriptions with the legal framework to assess their compliance with applicable requirements. 3. Documented the results of the analysis and drew conclusions on the compliance of the system descriptions. The audit was conducted based on the methodology set out in the "JKS Audit Manual for the Period 2021—2027" developed by the Financial Control Department of the Ministry of Finance. Sampling No sample was drawn during the audit. - Framework agreement between the Swiss Federal Council and the Government of the Legal framework Republic of Estonia on the implementation of the second Swiss contribution to selected and key Member States of the European Union to reduce economic and social disparities within documents on the European Union. which it was based 6 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report - Regulation on the implementation of the second Swiss contribution to selected member states of the European Union to reduce economic and social disparities within the European Union. - Support measure agreement between the Swiss Agency for Development and Cooperation and the State Shared Service Centre on the support measure Biodiversity Programme, concluded on 30 April 2024. - Support measure agreement between the Swiss Agency for Development and Cooperation and the State Shared Service Centre on the support measure Supporting Social Inclusion, concluded on 31 May 2024 - Regulation No. 49 of the Government of the Republic of Estonia of 1 August 2024 „Conditions and procedure for the use of the Swiss-Estonian Cooperation Programme support for the years 2022–2029“ - Agreement on the implementation of the support measure between the National Coordination Unit and the Programme Operator, concluded on 19 December 2024. - Agreement on the implementation of the support measure between the National Coordination Unit and the Programme Operator, concluded on 19 November 2024. - Description of the management and control systems of the National Coordination Unit and the Paying Authority of the Swiss–Estonian Cooperation Programme. - Description of the management and control systems of the support measure “Supporting Social Inclusion” of the Swiss–Estonian Cooperation Programme. - Description of the management and control systems of the support measure “Biodiversity Programme” of the Swiss–Estonian Cooperation Programme. - Rules of Procedure of the Grants Department of the SSSC for the programme periods 2014–2020 / 2021–2027, version 13. Auditing standards International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing. Restrictions According to Article 9.1(1) of the Swiss Regulation, the main objective of system-level audits is to verify that the management and control system(s) of the Partner Country is (are) functioning effectively and in accordance with the Framework Agreement and the national law of the Partner Country. Based on the above, the auditors conclude that all data provided during the audit and other oral and written information accurately and fairly reflect the NCU description of the system and are sufficient to make the assessment stated in the audit objective. In the event of additional information not provided/known to the auditors, the auditors' conclusions could have been different. Follow-up actions The auditee must consider the findings and recommendations presented in Part B of the audit report. The national coordination unit will provide feedback on the implementation of the recommendations through SFOS. The final assessment of the implementation of the recommendations will be given by the audit authority. If necessary, a follow-up audit will be carried out. 7 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report 2. Background information General information The Partner State has authorized the SSSC grants development department to act on its and tasks of the behalf as National Coordination Unit of the Swiss – Estonian Cooperation Programme. In auditee addition, SSSC performs the functions of a Paying Authority. The SSSC is administrated by the Ministry of Finance of the Republic of Estonia. The Grants Development Department is directly subordinated to the Deputy Director General of the SSSC, who shall act as the Head of the National Coordination Unit. The tasks of the National Coordination Unit are set out in Article 3.3 of the Swiss Regulation: 1. The National Coordination Unit (NCU) as competent authority shall have overall responsibility for reaching the objectives of the Cooperation Programme and shall be accountable to Switzerland in accordance with the Framework Agreement. 2. The NCU shall be the contact point for Switzerland for matters regarding the Cooperation Programme. 3. The NCU shall be responsible for the identification, planning, approval by the Partner State, monitoring, financial management, controlling, evaluation, visibility, reporting and post-completion monitoring of Support Measures. 4. The NCU shall ensure the adoption of the documents necessary for all the Partner State’s entities involved in the Cooperation Programme to assume their respective responsibilities and execute their respective tasks, according to the legal framework pursuant to Article 2 of the Framework Agreement. 5. The NCU shall ensure that all the Partner State’s entities involved in the Cooperation Programme are fully aware of their responsibilities resulting from the legal framework pursuant to Article 2 of the Framework Agreement and that they can carry out the tasks assigned to them. For this purpose, the NCU shall organize information and capacity building events as necessary. 6. The NCU shall ensure the quality and progress of the Support Measures. To this end, the NCU shall, on a regular basis assess risks arising during the Cooperation Programme and shall take all necessary measures to mitigate the risks. 7. The NCU shall coordinate the Cooperation Programme with the programmes of other donors as well as with the national strategies and their implementation. 8. The NCU shall ensure the efficient and correct use of funds and compliance with the applicable legislation, in particular state aid rules. 9. The NCU shall ensure the provision of co-financing by the Partner State. 10. The NCU shall encourage partnerships and the exchange of expertise between the relevant Executing Agency and Swiss partners or experts, where appropriate. 11. The NCU may delegate its tasks to Intermediate Bodies or other entities. Regardless of such delegation of tasks, the responsibility for the performance of these tasks remains with the NCU. According to the framework agreement, the following shall perform the functions of the programme operator: 1. In the support measure “Supporting social inclusion”, the Ministry of Culture. 2. In the support measure “Biodiversity Programme”, the Ministry of Climate. 8 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report According to the Regulation on the Cooperation Programme, the Programme Operator shall perform the following tasks: 1. is responsible for the preparation and coordination of the support measure and ensures an effectively functioning management and control system for the support measure. 2. prepares and submits the application for the support measure to the National Coordination Unit. 3. concludes an implementation agreement for the support measure with the National Coordination Unit. 4. prepares and submits reimbursement claims as well as the annual report and final report of the support measure to the National Coordination Unit. 5. plans the information and communication activities of the support measure and carries them out. 6. establishes the steering committee of the support measure, organizes and chairs the meetings of the steering committee, and prepares the minutes of the meetings. 7. approves the directive or agreement referred to in § 6(4) submitted by the Programme Component Operator of the support measure “Supporting Social Inclusion”. 8. performs other tasks of the Programme Operator as provided in the Swiss regulation and agreed in the implementation agreement of the support measure. Previous audits No previous audits of the management and control system of the Swiss-Estonian cooperation programme have been carried out. 9 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report PART B FINDINGS Significant finding 1 – The conditions of the Swiss–Estonian Cooperation Programme are not completely reflected in the payment checklist. According to Article 6.8(3) of the Regulation of the Swiss–Estonian Cooperation Programme, the NCU or its authorized body verifies the invoices and supporting documents received from the implementing bodies, as well as the adequacy of the documentation, to ensure the legality and correctness of the underlying transactions. Pursuant to the Rules of Procedure of the NCU, a payment checklist, applicable to several different funds, is used for verifying the eligibility of payment expenditures. Absence of references to the legal acts of the Swiss–Estonian Cooperation Programme in the checklist The structure of the checklist provides that each control question has a reference to the corresponding legal act added, but references to the legal acts of the Swiss–Estonian Cooperation Programme are missing. Although, according to the NCU the checklists are meant to be general and not programme-specific, the auditors find that the absence of references to the legal acts of the Swiss–Estonian Cooperation Programme is not justified. Even more so, the wording of the questions is not formulated on the basis of the requirements set out in the Swiss–Estonian legal framework, and references to the legal acts of other funds do exist on the checklist. Adding references would increase the clarity and transparency of the control process, as it would allow the controller to unambiguously identify which question applies in the case of the Swiss–Estonian Cooperation Programme. Considering that the wording of the control questions does not directly follow from the Swiss–Estonian legal framework and that the verification of conditions is covered indirectly through the existing questions, the addition of references would create additional assurance. It would allow the controller, if necessary, to quickly find the relevant condition in the legal acts and to assess the expenditures under verification based on the exact wording set out in the regulation. Incomplete reflection of the conditions of eligibility and ineligibility in the checklist Within the framework of the checklist questions, compliance with the general principles of eligibility set out in Article 6.2 of the Swiss Regulation is assessed, but the conditions of Articles 6.3–6.6 are not reflected in the checklist questions. These provisions define in more detail which costs are eligible under the preparation, administrative activities and technical assistance of the support measure, and which costs are excluded. The absence of control questions addressing the relevant conditions reduces the assurance that the cost verification process is sufficient and increases the risk that ineligible costs will not be detected. Considering that, according to Article 6.8(3), the obligation to verify costs lies with the National Coordination Unit, it is important that the NCU payment checklist also fully covers the conditions set out in Articles 6.3–6.6. Risk: If the payment checklist lacks references to the legal acts of the Swiss–Estonian Cooperation Programme and control questions addressing the conditions set out in Articles 6.3–6.6 of the Swiss Regulation, the risk that the assessment of the eligibility of costs is not sufficient and that ineligible costs will not be detected increases. Recommendation to the National Coordination Unit: We recommend improving the payment checklists by adding references to the relevant provisions of the Swiss–Estonian Cooperation Programme and additionally preparing 10 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report control questions that would cover the verification of the eligibility and ineligibility conditions set out in Articles 6.3– 6.6. Comment of the National Coordination Unit: Thank you for the remark. Unfortunately, the National Coordination Unit cannot agree with it. To clarify, the structure of the checklist does not mean that each control question is accompanied by a reference to the corresponding legal act; the references provided are of an auxiliary nature. As correctly noted in the remark, the wording of the control questions is not directly based on the legal framework of the Swiss–Estonian Cooperation Programme, but the verification of the conditions is indirectly covered through the existing questions. We have analyzed the questions of the checklist and are convinced that they fully cover the conditions set out in the legal framework of the Swiss–Estonian Cooperation Programme, and therefore the risk that the assessment of cost eligibility is not sufficient and that ineligible costs will not be detected is minimized. We consider that adding excessive details to the checklist would lead to unreasonable use of the coordinator’s working time, as the project coordinator deals with many projects, monitors their support conditions and the respective support agreements. In drafting the checklist, we have relied on our long-term experience in implementing different programmes and measures and have also considered feedback received from coordinators, according to which the checklists should be as user-friendly, simple and clear as possible and should not contain unnecessary details. Additional comment of the audit authority: The auditors maintain their initial position. Although the existing control questions indirectly cover the conditions laid down in the Swiss Regulation, such an approach does not ensure sufficient clarity or an unambiguous link to the provisions of the legal act. Considering that the same checklist is used for several funds, the controller must be able to clearly distinguish which questions apply specifically in the framework of the Swiss–Estonian Cooperation Programme. Adding references would enable the controller to immediately identify which question applies and, if necessary, to consult the respective legal act to see the exact wording. The same applies to the conditions of eligibility and ineligibility, which are set out in the Regulation in considerably more detail than is reflected in the current control questions. Therefore, it is important to add additional questions to the checklist, or at least references to the relevant provisions, so that all requirements are considered clearly and in full during the verification. This would increase the clarity of the control process and provide assurance that the conditions of the Swiss–Estonian Cooperation Programme are correctly covered in the verification of payments. Significant finding 2 – The conditions set out in the support measure agreement conflict with the framework agreement and the Swiss Regulation. According to Article 4.11(3) of the Swiss Regulation8, and considering the exceptions laid down in paragraph 4 of Annex 1 to the Framework Agreement9, the exact composition of the support measure steering committee and the voting rights of its members shall be determined in the relevant support measure agreement, considering that a) the project or programme operator has no voting rights. 8 Swiss Regulation Article 4.11(3): The exact composition of the Support Measure Steering Committee and the voting rights of its members shall be defined in the relevant Support Measure Agreement, taking into account that a) the Project Operator or Programme Operator shall not have the right to vote; b) the SCO shall not have the right to vote; c) the NCU and the SCO shall have the right to veto any decision taken by the Support Measure Steering Committee. 9 Framework agreement, annex 1, paragraph 4: 1) The following paragraph of Art. 4.11 paragraph 3 b) shall be deleted: The SCO shall not have the right to vote. 2) The following paragraph replaces Art 4.11 Paragraph 3 c) of the Regulations: Decision-making in the Support Measure Steering Committee shall be based on consensus by the members with voting rights. 11 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report b) decision-making in the support measure steering committee is based on the consensus of the members with voting rights. According to Article 5(4) of the support measure agreements, the programme operators are also designated as members of the steering committee with voting rights. The same is laid down in the orders for the establishment of the steering committees10. However, this conflicts with the conditions of the Framework Agreement and the Regulation. According to Article 2 of the Framework Agreement, in the event of conflicts or discrepancies between documents, the following order of precedence shall apply: a) the Framework Agreement. b) the Regulation and its subsequent amendments. c) the support measure agreements or other agreements between the parties arising from the Framework Agreement. d) procedures or guidelines adopted by Switzerland after consultation with Estonia. In determining the composition and voting rights of the steering committees, a situation has therefore arisen where lower-level documents, including the support measure agreements and the orders issued on their basis, conflict with higher-level documents, namely the Framework Agreement and the Swiss Regulation. According to the order of precedence of documents laid down in Article 2 of the Framework Agreement, the Framework Agreement prevails, followed by the Regulation, and therefore granting voting rights to programme operators is not in compliance with the applicable legal framework. Risk: If the working arrangements of the steering committees’ conflict with the applicable legal framework, there is a risk that the decisions of the steering committees may be declared null and void. Recommendation to the National Coordination Unit: We recommend bringing the working arrangements of the steering committees into compliance with the requirements of the Framework Agreement and the Regulation, by amending either the Framework Agreement and the Swiss Regulation or the support measure agreements and the orders for the establishment of the steering committees. Comment of the National Coordination Unit: Article 5 of the support measure agreement sets out, as agreed with Switzerland, all matters related to the support measure steering committee – the establishment of the steering committee; its members; voting rights; the formation of a quorum; the organization, management and recording of meetings, etc., which differs from what is laid down in Article 4.11 of the Swiss Regulation. When preparing the support measure agreement, we discussed the establishment and working arrangements of the support measure steering committee with the programme operators and the Swiss Contribution Office to find the most reasonable and appropriate solution. The Swiss Contribution Office in turn discussed this issue with Switzerland, and the agreed conditions were recorded in the support measure agreement. The form of the support measure agreement also provides the possibility to agree on different rules and steering committee members than those provided for in the Swiss Regulation. At the meetings, issues are resolved by consensus, and voting generally does not take place. This is not a unilateral initiative of the NCU, but a bilaterally agreed solution with the donor in the interests of the smooth functioning of the programme. Additional comment of the audit authority: 10 12 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report The explanations provided in the comments of the National Coordination Unit do not change the auditors’ initial position. Article 2 of the Framework Agreement lays down the hierarchy of documents, according to which the Framework Agreement and the Swiss Regulation take precedence over the support measure agreements and the orders issued on their basis. Consequently, granting voting rights to programme operators cannot be justified solely by agreements concluded at the level of the support measure agreement, if these conflict with higher-level legal acts. Although the National Coordination Unit refers to the fact that the solution was found in cooperation with Switzerland and was reflected in the support measure agreements, this does not change the fact that the Framework Agreement and the Regulation are legally superior. Therefore, the provisions of lower-level agreements cannot be considered valid if they conflict with higher-level documents. The auditors therefore maintain their initial position and recommendation that the working arrangements of the steering committees must be brought into compliance with the requirements of the Framework Agreement and the Swiss Regulation. It is necessary to ensure that all documents are consistent with each other, to avoid legal uncertainty and the risk of invalidation of decisions. Non-significant finding 1 – Incomplete reflection of requirements in the system descriptions of the programme operators. In the descriptions of the management and control systems established under the Swiss–Estonian Cooperation Programme, it is of key importance that the applicable legal acts are complied with in the implementation of the programme and that activities are carried out properly. In the Cooperation Programme, the tasks of the National Coordination Unit are performed by the State Shared Service Centre, and the tasks of the programme operators are performed by the Ministry of Culture and the Ministry of Climate. The management and control systems have been drawn up separately for the National Coordination Unit as well as for each programme operator. The system descriptions of the programme operators cover, to a significant extent, the requirements arising from the legal framework of the Swiss–Estonian Cooperation Programme, but not fully. The deficiencies in the system descriptions of the programme operators are as follows: • Selection of the partner. According to Article 4.2(2) of the Swiss Regulation and § 3(7) of the Regulation of the Cooperation Programme, the programme operator has the right to select the partner of the Swiss support measure and to conclude a partnership agreement with it. In the programme managed by the Ministry of Culture, a partner was involved, but the system description does not describe the process of selecting the partner or the responsibility for carrying it out. As there were no partners in the programme managed by the Ministry of Climate, it was not necessary to reflect the requirements concerning partner selection in the system description of the Ministry of Climate. • Designation of partners and submission of the draft partnership agreement. According to Article 4.2(3) of the Swiss Regulation, the partners of the Swiss support measure are designated during the preparation stage, if their names are not listed in Annex 1 to the framework agreement. If necessary, this is considered in the calls for proposals. Article 4.2(4) of the same Regulation provides that a draft partnership agreement must be submitted together with the application for the second stage of the support measure, and the National Coordination Unit verifies its compliance. Pursuant to § 3(3) p 2 of the Regulation of the Cooperation Programme, the programme operator prepares the application of the support measure. These requirements are not addressed in the system description of the Ministry of Culture. In the case of the Ministry of Climate, no partners were involved, therefore it was also not necessary to describe these requirements in its system description. • Preparation and submission of the support measure application. According to Article 4.7(1) of the Swiss Regulation, an application must be prepared for each designated support measure on the form provided by Switzerland, and the application must be submitted to the Swiss Contribution Office. Pursuant to § 3(3) p 2 of the Regulation of the Cooperation Programme, the application is prepared by the programme operator 13 Audit of the description of the management and control system of SSSC as the national coordination unit – Final report and submitted to the National Coordination Unit, which in turn, under § 2(2) p 2 of the Regulation, forwards the application to the Swiss Contribution Office. Although these conditions apply to both programme operators, the above-mentioned division of tasks and the role of the programme operator are not reflected in the system descriptions of either ministry. Several requirements arising from the legal framework of the Swiss–Estonian Cooperation Programme were left out of the management and control system descriptions of the programme operators. However, the missing conditions are related to activities that have already been carried out by now, and therefore, in the auditors’ opinion, retroactive supplementation of the system descriptions is not necessary. As at the time of the audit all the relevant activities have been implemented and the retroactive addition of these conditions to the system descriptions is not necessary, a non-significant finding is made. Nevertheless, although in this case supplementation of the system descriptions is not necessary, in the future, when planning new or similar programmes, it must be ensured that the management and control systems cover all relevant requirements from the outset. Risk: If the system descriptions do not cover all the requirements arising from the regulations, there is a risk that operations will not be carried out properly or as planned. Recommendation: We recommend ensuring that, in the future, when planning and implementing new similar programmes, the management and control systems immediately cover all relevant requirements. Comment of the National Coordination Unit: Thank you for the comment! We will consider the recommendation of the audit authority for the preparation of new programmes. Comments of the programme operators: Thank you for the remark. In the future, when planning new similar programmes, we will ensure that the management and control systems immediately cover all relevant requirements. 14 Christoph Liechti Embassy of Switzerland to Latvia, Lithuania and Estonia [email protected] Ours 03.10.2025 no 11.1-5/25/2049-1 Smilšu iela 8 LV-1050 Riga LATVIA Audit Report on the management and control systems, Swiss-Estonian Cooperation Programme Dear Mr Liechti, We hereby submit the Audit Report on the management and control systems of the National Coordination Unit, the Paying Authority, and the Programme Operators — the Ministry of Climate and the Ministry of Culture. The audit report is provided in both English and Estonian. Yours sincerely, (signed digitally) Urmo Merila Deputy Director General Annexes: 1. Audit Report in English 2. Audit Report in Estonian Helena Musthallik +372 5646 6003 [email protected] Lõkke 4 / 10122 Tallinn / 663 8200 / [email protected] / www.rtk.ee / Registrikood 70007340