Jõuga maastikukaitseala kaitse-eeskirjast

Keskkonnaameti Viru regioon Kunderi 18 44307 Rakvere 10.12.2015 nr KA-JUH-13/557-3 CC: Keskkonnaministeerium Narva mnt 7a 10117 Tallinn Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Harju 11 15072 Tallinn Jõuga maastikukaitseala kaitse-eeskirjast Täname vastuse eest meie 28.10.2015 kirjale nr KA-JUH-13/557, milles Eesti Energia AS esitas oma seisukohad ning parandusettepanekud kaitse-eeskirja eelnõule (edaspidi eelnõu). Lisaks oli meil võimalus kuulata Keskkonnaameti seisukohti ning tutvustada oma lähenemist 17.11.2015 Illukal toimunud avaliku arutelu käigus. Leiame, et nii Teie 13.11.2015 kirjas nr V 15-4/15/22717-4, kui avalikul arutelul esitatud seisukohad ei ole meie hinnangul piisavad, et veenda meid oma seisukohti tehtud muutmisettepaneku osas muutma. Esmalt rõhutame veelkord, et Teie vastuskirjas nähtus üheselt ning avalikul arutelu leidis kinnitust, et Te olete meie muudatusettepanekut ekslikult tõlgendanud. Meie ettepanek on muuta kaitse-eeskirja selliselt, et säiliks motivatsioon ja võimalus mõjuhinnangute ja uuringute tegemiseks ning võimalus maavara kaevandamiseks juhul, kui on piisavalt tõendatud, et kaevandamine kaitseala alt on kas osaliselt või täielikult võimalik ning majanduslikult mõttekas arvestades kaitse-eesmärkide tagamise vajadust ning selleks võetavate meetmete maksumust. Laiemas kontekstis tahame me sellega juhtida tähelepanu vajadusele igakülgselt jälgida haldusmenetluse põhimõtteid nii nagu need on toodud haldusmenetluse seaduse (HMS) 2. jaos. Meie hinnangul on kaitse-eeskirja koostamisel eksitud mitmete nimetatud põhimõtete vastu, tõstame nendest esile järgmised: 1. HMS § 3 lg 2 sätestab, et halduse õigusakt ja toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. 2. HMS § 4 lg 1 kohaselt kaalutlusõigus (diskretsioon) on haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel ning HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. 3. Vastavalt HMS § 5 lg-le 2 viiakse haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Eelnõu koostamisel ei ole piisavalt arvestatud proportsionaalsuse põhimõtet. Siinkohal on vaja aru saada, et tegemist on koormava haldusaktiga, mille puhul on vaja kaaluda lisaks sellele, et meede on eesmärgi saavutamiseks vajalik, ka seda, kas on olemas alternatiivne meede, mis võimaldab saavutada sama eesmärgi, aga on vähem koormav. Avaliku arutelu raames sedastas kaitse-eeskirja koostaja, et maavara kaevandamise lubamine mistahes kujul võib tulla arutlusele vaid piiranguvööndi all, sihtkaitsevööndi alal on koostaja hinnangul see igal juhul välistatud. Me ei saa sellise seisukohaga nõustuda, kuid kui kaitse-eeskirjas jäädakse nimetatud seisukohale, siis on asjakohane tõsiselt kaaluda kaitsevööndite ulatuse muutmist selliselt, et muuhulgas oleks maksimaalselt tagatud ka maapõueseaduse kohane maavara kaitse põhimõte ning tagatud juurdepääs maavarale. Meie hinnangul EESTI ENERGIA AS Lelle 22, 11318 Tallinn Reg. kood 10421629 Tel 715 2222 [email protected] Faks 715 2200 www.energia.ee on võimalik kõiki kaitseala piires soovitud kaitse-eesmärke tagada ka piiranguvööndi režiimis. Avaliku arutelu tulemusena jäi meile mulje, et peamise komplikatsioonina nähakse looduskaitseseaduse (LKS) § 30 lg 4 kohase inimeste liikumise piiramist osade liikide elukohtades. Leiame, et LKS § 31 lg 3 lubab vajadusel sellise piirangu kui ka muud vajalikud piirangud (näiteks raie tegevuste piiramine) seada ka piiranguvööndile. Meie hinnangul sisaldab eelnõu mitmeid kaalutlusvigu, mis on suuresti tingitud looduskaitse eesmärkide ülemuslikuks seadmisest ülejäänud huvide suhtes. Rõhutame jätkuvalt, et peame võimalikuks loodukaitse seaduse tõlgendamist selliselt, et tegevused, mis ei ole lubatud kaitsealal, võivad olla lubatud kaitseala kohal või kaitseala all. Avaliku arutelu põhjal võime järeldada, et haldusorgan on lähtunud kaitse-eesmärkide seadmisel seisukohast, et maavarade kaevandamine mistahes sügavusel kahjustab igal juhul kaitse-eesmärkide saavutamist. Meie hinnangul on keskkonnaministeerium kaevandamislubade andjana kui ka keskkonnaamet kaitsealade valitsejana ja kaitsekavade korraldajana sellisest tõlgendusest ka varasemalt lähtunud. Toome siinkohal näiteks Estonia kaevanduse kohal asuva Mäetaguse maastikukaitseala, mille kaitse-eeskirja https://www.riigiteataja.ee/akt/13295260 ja kaitsekorralduskava http://www.keskkonnaamet.ee/kkk/Maetaguse_MKA_KKK_2011_2020.pdf kohaselt on sihtkaitsevööndis loodusvarade kasutamine ja majandustegevus tervikuna keelatud. Samas ei ole seatud mingeid piiranguid 60 m sügavusel kaitseala all toimuvale kaevandamistegevusele, veelgi enam, kaitsekorralduskavas kaevandust ning sellega kaasnevat mõju isegi ei mainita ning kaevandamisloa omanikku ei ole seal käsitletud huvitatud osapoolena. Tegemist on 1965. aastal loodud kaitsealaga, mille alt maavaravaru väljamine toimus aastatel 1992-1994 ning tänase kaevanduse poolt on kaitseala all põhjavee tase Keila-Kukruse veelademes alandatud põlevkivi tootsa kihindi lamamini. Ilmselgelt on tegemist suurepärase näitega, kus maastikukaitseala all sihtkaitsevööndist ja piiranguvööndist sügavamal toimuvate tegevuste mõju kaitse-eesmärkidele on sedavõrd tühine, et seda kaitsekorralduse kavandamisel tähelepanu alla ei võeta. Seda hinnangut toetab ilmselgelt pikaaegne kogemus kaitseala haldamisel ning kaitse-eesmärkide tagamisel aktiivse allmaakaevanduse kohal. Seletuskirjast ei nähtu, et eelnõu koostamisel oleks kaalutud võimalust, et kaitseala all kaevandamine võiks olla lubatav vaid lähtuti eeldusest, et kaevandamisega kaasneb igal juhul selline keskkonnamõju, mis ei võimalda kaitse-eesmärkide saavutamist. Seda seisukohta kordas koostaja ka avalikul arutelul, põhjendades oma kaalutlust pelgalt asjaoluga, et sellise mõju puudumine ei ole tõestatud ning seetõttu tuleb rakendada ettevaatusprintsiipi. Eelpool juhtisime juba tähelepanu Estonia kaevanduse kohal asuvale kaitsealale, kuid tuleb märkida ka, et Viru kaevanduse kohal asuva Kalina järve näol on olemas näide olukorrast, kus sadeveetoiteline järv on altkaevandatud ala kohal kahjustamatult säilinud. Seega leiame, et ettevaatusprintsiibi kasutamine eelpoolviidatud moel on ebaproportsionaalne ning seda printsiipi on õige rakendada juhul, kui asjakohased uuringud kaitseala piirkonnas ei anna piisavat kindlust keskkonnamõjude puudumise või ohjamise võimaluste osas. Lisaks leiame, et kaalutlusviga on tehtud ka olulise asjaoluga arvestamata jätmise mõttes. Kaitseala piiride muutmisel on seletuskirja kohaselt lähtutud eelkõige kaitseala piiride parema jälgitavuse tagamise vajadusest. Seejuures on jäetud tähelepanuta asjaolu, et alale on esitatud kaevandamisloa taotlus. Kaitseala piiride muutmine tingib vajaduse muuta ka kaevandamisloa taotlust põhjustades seeläbi koormust kolmandale isikule ning halduskoormust kaevandamisloa taotluse menetlejale. Lisaks on jäetud tähelepanuta, et kaitseala piiride muutmine tingib ka vajaduse keskkonnaregistri maardlate nimistu kannete muutmiseks, millele peab eelnema maapõueseaduse kohane varu kategooriate ümberklassifitseerimine. Puudub hinnang, kas valitud meede kaitseala piiride muutmiseks on vajalik ja proportsionaalne nimetatud asjaoludega kaaludes st millised kulud kaasnevad eelnõukohase eeskirja heakskiitmisega. Peale eelkirjeldatu, võib eelnõus olla tegemist kaalutlusveaga asjaolude ebaõige väärtustamise mõttes. Juhime tähelepanu, et eelnõus korduvalt viidatud direktiivi 92/43 EMÜ artikkel 2 kohaselt tuleb arvestada nii kohalike majandushuvidega ning artikkel 4 kohaselt looduskaitseliste piirangute ebaproportsionaalse ulatusega võrreldes muude tegevustega. Nimelt sätestab viidatud direktiivi artikkel 2, et vastavalt käesolevale direktiivile rakendatavad meetmed peavad arvestama majanduslikke, sotsiaalseid ja kultuurilisi nõudeid ning piirkondlikke ja kohalikke iseärasusi ning artikkel 4 lõige 2, et liikmesriigid, kus ühe või mitme esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja esmatähtsa liigi esinemisalad hõlmavad rohkem kui 5% riigi territooriumist, võivad komisjoniga kokkuleppel taotleda, et kõigi ühenduse tähtsusega alade valikul kohaldataks III lisas loetletud kriteeriume nende territooriumil paindlikumalt. Esmatähtsad elupaigad hõlmavad Eestis kokku vähemalt 287 060 ha1 st vähemalt 6,33% pindalast. Kuna kasutatud on veidi vananenud andmeid siis võib arvestada, et tänaseks on see ala ilmselt veel suurem. Lisaks arvestasime me vaid neid elupaigatüüpe, mis avalike andmete põhjal olid ilmselgelt esmatähtsate elupaigatüüpide hulka kuuluvad, me ei saa välistada, et mõned elupaigatüübid jäid meie arvestusest välja. Natura elupaigatüüpidest on MKA-l põhiliselt esindatud Nr 9010 (vana metsa elupaik), mis on Eestis kõige massilisem ja mille esinemisalast 41% on juba kaitse all. Ülaltoodust tulenevalt leiame, et ka vastavas direktiivis antud suunised viitavad selgelt, et antud olukorras tuleb majandusaspekte kaaluda ning samuti nagu ka paindlikumate meetmete rakendamist. Seletuskirja kohaselt on koostaja lähtunud 2006. aasta eksperthinnangust. Seejuures puudub selgitus, miks ei ole peetud asjakohaseks ajakohase eksperthinnangu koostamist, mis analüüsiks ka vajadust kaitse- eesmärkide tagamiseks 2015. aasta kontekstis ning kaaluks seda vajadust teiste huvide vastu, eelkõige põlevkivi kaevandamise vastu. Leiame, et eelnõu koostamisel on jäetud kaalumata olulised asjaolud ning põhjendatud huvid seoses põlevkivi kaevandamise võimalikkusega kaitseala alt. Oleme jätkuvalt seisukohal, et eelnõukohase määrusega soovitakse kehtestada ilma sisulist kaalutlust, hinnangut või uuringut tegemata, rangeim eeskiri, mis ei pruugi olla ilmtingimata vajalik ja proportsionaalne. Haldusmenetluse kiiruse, efektiivsuse ja koormavuse osas tuleb arvestada ka menetluse ajal teadaolevaid asjaolusid ning sellega seotud paralleelseid või järgnevaid menetlusi. On teada, et kaitseala piirkonda on esitatud kaevandamisloa taotlus, mille menetlemisel on vältimatu keskkonnamõjude hindamine (KMH). Selle hindamise käigus tuleb ilmselgelt hinnata ka mõju looduskaitselistele objektidele, sh Jõuga maastikukaitsealale. Ei saa välistada, et KMH käigus jõutakse järeldusteni, mis osutavad selgelt põlevkivi kaevandamise võimalikkusele Jõuga maastikukaitseala all kas osaliselt või täielikult ilma kaitse-eesmärke ohustamata. Juhul, kui jõustub eelnõukohane kaitse-eeskiri, tähendab see potentsiaalselt kaitse-eeskirja muutmist lähitulevikus, millele lisanduvad haldusmenetlused ja toimingud maavaravaru kategooria muutmiseks ning kaevandamisloa taotluse muutmiseks. Kuna nimetatud asjaolud on täna teada ning kirjeldatud stsenaariumi realiseerumist ei saa välistada, peaks haldusorgan siinkohal tõsiselt kaaluma kaitse-eeskirja koostamist selliselt, et maksimaalselt oleks arvestatud erinevate osapoolte huvid ning minimaliseeritud oht üleliigseks halduskoormuseks ning kolmanda isiku koormamiseks. Viitate oma vastuskirjas ja rõhutasite ka avalikul arutelul, et Eesti Energia Kaevandused AS (EEK), kui Eesti Põlevkivi AS-i õigusjärglane, on nõustunud juba varasemate haldusotsuste kujundamisel toimunud menetluste käigus Jõuga MKA maa-alale jäävate põlevkivivarude passiivseteks varudeks kategoriseerimisega. Me ei saa kuidagi nõustuda sellise meelevaldse lähenemisega, et meie varasemaid otsuseid või seisukohti saab käimasoleva menetluse kontekstis kasutada kui tänases olukorras asjakohaseid. Võrreldes viidatud menetlustega on asjaolud muutunud, kaitseala jääb nüüd EEK taotletava uue mäeeraldise alale, mistõttu ka meie huvi antud varude osas on otsene. Lisaks tahame rõhutada, et varasemat nõustumist varude kategooria muutusega ei tule tõlgendada selliselt, et me olime antud lähenemisega sisuliselt nõus, vaid, et me ei pidanud antud ajahetkel meie huvide seisukohast otstarbekaks nimetatud otsust vaidlustada. Lisaks tuleb silmas pidada kaitstuse olukorra muutust (vt tabel 1). Valdavalt on meie Natura-elupaigad kaitstud üle minimaalse (soovitusliku) künnise (20%) ja päris paljudel juhtudel ka üle maksimaalse (soovitusliku) künnise – 60%. Natura kohustused selles osas 1 Andmed saadaval: http://www.keskkonnaagentuur.ee/publications/lka_uus12.pdf, Eesti looduse kaitse aastal 2011, Keskkonnateabe Keskus, Tallinn 2012 peaksid olema täidetud ning enamasti ületatud. Sellises olukorras peaksime keskenduma pigem olemasolevate alade sisukamale kaitsele ning kaitsevajaduse seosele muude huvidega. Seletuskirja peatükis 5 on öeldud, et „Jõuga maastikukaitseala on juba varasemast suures ulatuses riikliku kaitse all, mistõttu puudub määruse jõustumisel oluline mõju sotsiaalvaldkonnale, riiklikule julgeolekule, majandusele, regionaalarengule ning riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele.“ Kuna antud peatükis puudub kaalutlus, kuidas sellise väiteni on jõutud, siis palume seletuskirjas seda täpsustada. Eeltoodust lähtuvalt saame väita, et mõju riigiasutuste korraldusele on ilmne, puudutades halduskoormuse kasvu nii kaevandamislubade menetlemisel kui keskkonnaregistri pidamisel. Tabel 1. Eestis enamesinevad Loodusdirektiivi elupaigad ja nende kaitstus (* - esmatähtis EP) Kokku Eestis, Kaitse all Kokku Kaitse all Elupaik ha2 (%) Eestis, ha (%) Niiduelupaigad Rannaniit – 1630* 22700 92 Kuiv nõmm - 4030 1050 93 Kadastik - 5130 4000 81 Kuiv lubjarikas niit – 6210* 7250 62 Lood – 6280* 19800 61 Aruniit – 6270* 10100 50 Sinihelmika kooslused - 6410 1750 91 Niiskuslembene kõrgrohustu - 6430 3750 55 Lamminiit – 6450 26000 68 Aas-rebasesaba niidud - 6510 8000 46 Puisniit – 6530* 8200 56 200 100 Metsaelupaigad3 Vana loodusmets – 9010* 81800 117900 41 Laialehine mets – 9020* 1300 1700 20 Rohunditerikas kuusik – 9050 8600 6200 32 Okasmets oosidel – 9060 8900 6700 27 Puiskarjamaa - 9070 1800 3300 8 Soostuv ja soo-lehtmets – 9080* 50300 43600 25 Pangamets – 9180* - 200 Siirdesoo- ja rabamets – 91D0* 85500 83800 54 Lammi- ja lodumets – 91E0 300 1400 50 Laialehine lammimets vallil – 91F0 200 200 Metsastunud luited - 2180 23400 20200 35 Sooelupaigad4 Raba – 7110* 108139 80 108467 81 Rikutud aga taastatav raba – 7120 1011 13 1713 21 Siirde- ja õõtsiksoo – 7140 30118 80 31677 81 2 Kõikide elupaigatüüpide (niidud, metsad, sood) osas on esitatud andmeid kogumikust: Eesti looduse kaitse aastal 2011. Lauri Klein (toim). Keskkonnateabe Keskus, Tallinn, 2012, 124 lk. Veebis: http://www.keskkonnaagentuur.ee/et/looduskaitsevaljaanded 3 Metsaelupaigatüüpide osas on pindalad võetud värskeimast allikast: Aastaraamat Eesti mets 2013. Koostaja Veiko Adermann. Keskkonnaagentuur, 2014. Teine veerg – kaitse all (%) on jälle võetud varasemast kogumikust: Eesti metsad 2010. Koostaja Veiko Adermann. KTK, 2012. Uuemates aastaraamatutes ei ole miskipärast seda kaitstuse % enam toodud. Mõlemad allikad on allalaetavad KAUR-i kodulehelt: http://www.keskkonnaagentuur.ee/et/metsandusevaljaanded Olulisemad erinevused 2010 ja 2013 kogumikes metsa pindala osas puudutavad EP-i 9010* (78000 ja 117900 ha). Vastavalt ei pruugi õige olla ka kaitstuse %. Aga ei saa öelda, et tegelik % on suurem või väiksem, kui 41. Kui kaitsealadelt leiti enam 9010* metsa, siis kaitstuse % kasvas. Kui seda metsa leiti väljastpoolt, siis kaitstuse % kahanes. Usun, et pigem esimene variant. 4 Sooelupaikade osas on kasutatud väljaannet: Eesti soode seisund ja kaitstus. Koostanud Jaanus Paal ja Eerik Leibak. ELF, Tartu 2013. http://elfond.ee/et/teemad/raba/10-000-sood Sooelupaikade kohta Lauri Kleini poolt saadud hinnangus on kaitstuse % korrektne, üldpindala on aga viidatud kogumikus mitmeti mõistetav (ilmselt siiski tegu elupaigatüüpide pinnaga Eestis, see klapib ka ELF-i tööga).  Nokkheinakooslused (rabas) – 7150 468 99 453 99 Allikad ja allikasood - 7160 409 48 440 59 Lubjarikkad madalsood … - 7210* 1075 64 1431 70 Liigirikkad madalsood - 7230 19626 65 18383 65 Kõigest ülaltoodust lähtuvalt teeme ettepaneku seletuskirjas esile tõsta, et kaitse-eeskiri lähtub looduskaitse seaduse tõlgendusest, mille kohaselt kaitseala all lasuvas põlevkivi maardlas toimuv maavara kaevandamine allmaameetodiga ei ole kaitsealal toimuv tegevus. Alternatiivselt palume muuta määruse eelnõud selliselt, et maavaravarude kaevandamine maastikukaitseala all on kaitse-eesmärkide tagamise korral lubatud. Selleks paneme ette kaaluda kogu kaitseala kaitse korraldamist piiranguvööndi režiimis. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Margus Vals juhatuse liige