A.O, A.P, T.T_vastus

Andres Ojanurm Teie 18.06.2026 nr [email protected] Meie 17.09.2026 nr 6-4/261614/2607656 Välireklaami paigaldamise eeskiri Lugupeetud Andres Ojanurm, Andero Põllu ja Tanel Tamm Soovisite, et õiguskantsler kontrolliks, kas Väike-Maarja Vallavolikogu 27.05.2026 määruse nr 5 „Välireklaami paigaldamise eeskiri“ (edaspidi: eeskiri) § 2 lõike 2 punkt 7, § 3 lõiked 4 ja 6 ning § 6 lõike 4 punkti 3, 8 ja 9 on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega ja seadusega. Kontrollisin eeskirja § 2 lõiget 2 tervikuna ja tegin vallavolikogule ettepaneku viia selle lõike punktid 5, 6 ja 7 seadusega kooskõlla (vt lisa). Leian, et eeskirja § 3 lõige 4 ja § 6 lõike 4 punktid 3, 8 ja 9 ei ole teie avalduses toodud põhjusel („esteetika ja sobivuse ebamäärased kriteeriumid“) seadusega vastuolus. Eeskirja § 3 lõige 4 sätestab: „Reklaam peab oma välisilmelt sobima avalikku ruumi, vastama heale tavale ja olema esteetiliselt sobiv.“ Eeskirja § 6 lõike 4 punktide 3, 8 ja 9 kohaselt võib välireklaami paigaldamise loa andmisest keelduda: ‒ kui kavandatud reklaam ei sobi vallaruumi või hoone arhitektuurilise stiili ja värvilahendusega või on proportsionaalselt sobimatu ümbritseva keskkonnaga (p 3); ‒ kui reklaam ei sobi oma mõõtmetelt, kujunduselt või materjalidelt antud keskkonda (p 8); ‒ muudel põhjendatud juhtudel (p 9). RekS § 13 lõike 1 kohaselt võib valla- või linnavolikogu kehtestada määrusega välireklaami paigaldamise eeskirja, millega nähakse ette nõuded välireklaami avalikustamise viisile ja kohale. Seega võib volikogu kehtestada välireklaamile kujundust puudutavaid nõudeid. Reklaamiseaduse (RekS) eelnõu seletuskirjas (lk 12) on öeldud, et kooskõlastamine võimaldab kohalikul omavalitsusel vältida sellise reklaami väljapanekut, mis on linnakujunduslikult sobimatu. RekS § 3 lõike 4 punkti 1 kohaselt ei tohi reklaam olla vastuolus heade kommete ja tavadega. Seadus sätestab siin nõude, mis väljendab elementaarset ühiskondlikku väärtushinnangut ja vajadust. Et teha kindlaks reklaami vastuolu heade kommete ja tavadega, tuleb hindamisel arvestada konteksti (vt RekS-i eelnõu seletuskiri, lk 7). Sobivus ja mittesobivus avalikku ruumi või ümbritsevasse keskkonda, esteetiline sobivus, hea tava ja põhjendatud juhtum on määratlemata õigusmõisted. Määratlemata õigusmõistete puhul piiritleb õigusnorm õiguslike tagajärgede eeldused väga üldiselt, s.t puudub üksikasjalik regulatsioon: loetelu või muud juhised (Riigikohtu 13.06.2005 otsus, 3-4-1-5-05, p 16). Määratlemata õigusmõistete kasutamine üldaktides (s.t õigusnorme sisaldavates aktides) ei ole iseenesest  2 õigusvastane. Nende kasutamine on põhjendatud juhul, kui tegeliku elu olukordade rohkust ei ole võimalik kasuistlikult kirjeldada. Riigikohtu üldkogu leidis hiljuti, et mitmeid määratlemata õigusmõisteid sisaldav kirikute ja koguduste seaduse muutmise seadus on põhiseaduspärane (Riigikohtu 08.06.2026 otsus, 5-25- 49/36, p 54). Kohus ütles muu hulgas järgmist: „Siiski ei too igasugune selgusetus või tõlgendamisvajadus kaasa seaduse põhiseadusvastasust ning välistatud ei ole määratlemata õigusmõistete kasutamine ega kaalutlusõiguse sätestamine pädeva organi jaoks. Olukord on õigusselgusetu üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud kahtlusi ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemis ja täitmist“ (viidatud otsus nr 5-19-38, p-d 68 ja 71; 26.02.2025, 5-24-29, p 63). Seaduse põhiseaduslikult nõutav täpsus sõltub reguleeritavast valdkonnast, aga ka sellest, kui intensiivsed on võimalikud põhiõiguslikud riived milline on seaduse kohaldamise kontekstist jms. (Riigikohtu 24.04.2026 otsus, 2-21-12706, p 41; vt ka viidatud Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 84; Euroopa Inimõiguste Kohtu 13.02.2001 otsus, Metropolitan Church of Bessarabia jt vs. Moldova, 45701/99, p 109). Ühtlasi tuleb arvestada normi adressaatide hulka (Hasan ja Chaush vs. Bulgaaria, p 84) ja seda, kellele norm on suunatud – igaühele või eeskätt asjakohase ettevalmistusega oma ala asjatundjatele, kes peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused (vt ka Riigikohtu 19.03.2009 otsus, 3-4-1-17-08, p 27; 18.01.2019, 5-18-4, p 63). Riigikohtu seisukoht käib ka määruste kohta ega anna alust hinnata eeskirja § 3 lõiget 4 ning § 6 lõike 4 punkte 3, 8 ja 9 seadusega vastuolus olevateks säteteks. Välireklaami sobivuse avalikku ruumi ja selle esteetilisuse saab liigitada heade kommete ja tavade alla. Kui õigusnormis kasutatakse määratlemata õigusmõisteid, muutub sellise normi rakendamisel oluliseks ka see, et menetlus oleks kohaselt kujundatud ja et normi rakendaja põhjendaks, miks ta määratlemata õigusmõistet just sel viisil kohaldab. Vallavalitsusel tuleb oma otsustustes selgelt ja piisavalt põhjendada, miks reklaami paigaldamise luba ei anta (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56). Nende põhjenduste õiguspärasust saab vallavalitsus vaidemenetluses (vt HMS 5. ptk) ja halduskohus halduskohtumenetluses (vt halduskohtumenetluse seadustiku § 158 lg 3) üle kontrollida. Saadan selle vastuse ka Väike-Maarja Vallavolikogule. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Lisa: õiguskantsleri ettepanek „Välireklaami paigaldamise eeskirja § 2 lõike 2 punktid 2 ja 5-7 ning § 3 lõige 6“ Vallo Olle 693 8445 [email protected] Teie nr Väike-Maarja Vallavolikogu [email protected] Meie 17.09.2026 nr 6-4/261614/2607655 Välireklaami paigaldamise eeskirja § 2 lõike 2 punktid 5-7 ning § 3 lõige 6 Lugupeetud volikogu esimees Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas Väike-Maarja Vallavolikogu 27.05.2026 määruse nr 5 „Välireklaami paigaldamise eeskiri“ (edaspidi: eeskiri) § 2 lõike 2 punkt 7, § 3 lõiked 4 ja 6 ning § 6 lõike 4 punktid 3, 8 ja 9 on seadusega kooskõlas. Lisaks on selles ettepanekus käsitletud eeskirja § 2 lõike 2 punkte 2, 5 ja 6. Volikogu on oma määruses muutnud reklaamiseadusega (RekS) kindlaksmääratud reklaami mõiste mahtu, kuigi tal ei ole õigust seda teha. Samuti on volikogu oma määrusega kehtestanud RekS-is lubatud reklaamile piiranguid, mida seaduses ei ole. RekS lubab volikogul otsustada üksnes seda, kus ja kuidas tohib näidata välireklaami. RekS ei luba volikogul otsustada, et avalikus kohas või avalikust kohast vaadeldavas kohas on valimisreklaam keelatud. Kui muud välireklaami tohib seaduse kohaselt näidata, tohib näidata ka valimis- ja poliitilist reklaami. Kõik reklaamipiirangud ja -keelud on kirjas seaduses. Poliitilise välireklaami keeld kaotati seadusest 11.12.2019 vastu võetud ja 13.01.2020 jõustunud seadusega, sest see ei olnud täitnud oma eesmärke (vt täpsemaid põhjendusi eelnõu seletuskirjast). Kohalik omavalitsus ei saa Põhiseaduse kohaselt seda keeldu ega piiranguid taastada. Leian, et eeskirja - § 2 lõike 2 punktid 5 ja 6 on vastuolus RekS § 2 lõike 1 punktiga 3 ja lõikega 2 ning § 13 lõikega 1; - § 2 punkt 7 on vastuolus õigusselguse põhimõttega (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 10 ja § 13 lg 1); - § 3 lõige 6 on vastuolus RekS § 13 lõikega 1. Reklaamiseadusega vastuolus olevad eeskirja sätted on ühtlasi vastuolus ka seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3 lg 1 ja § 154 lg 1). Palun vallavolikogul viia eeskiri seadusega ja põhiseadusega kooskõlla. Ootan Teilt hiljemalt 17. novembriks 2026 tagasisidet, kuidas on vallavolikogu seda ettepanekut järginud. Selles kirjas ei ole analüüsitud kogu eeskirja. Kui volikogu siinset ettepanekut arvestades eeskirjas muudatusi teeb, oleks otstarbekas kontrollida ka eeskirja teisi sätteid.  2 I. Reklaami ja välireklaami mõisted ning volitusnorm reklaamiseaduses RekS § 2 lõike 1 punkt 3 määratleb, et reklaam on teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. See, mida RekS tähenduses reklaamina ei käsitata ja millele seetõttu ei kehti seaduses sätestatud piirangud ega kontroll, on ammendavalt kindlaks määratud RekS § 2 lõikes 2. Välireklaami mõiste sisustab RekS § 2 lõike 1 punkt 8 järgmiselt: „välireklaam ‒ avalikus kohas asuv või avalikust kohast jälgitav reklaam“. Välireklaam ei ole eraldi reklaamiliik oma sisu ega eesmärgi alusel: välireklaami määratleb eelkõige selle avalikustamise koht. RekS § 13 lõike 1 kohaselt võib valla- või linnavolikogu määrusega kehtestada välireklaami paigaldamise eeskirja, millega nähakse ette nõuded välireklaami avalikustamise viisile ja kohale. RekS ei anna valla- või linnavolikogule õigust laiendada ega kitsendada selle seaduse § 2 lõike 1 punktides 3 ja 8 ning § 2 lõikes 2 sätestatut. Volikogu võib RekS § 13 lõike 1 alusel antavas määruses (välireklaami paigaldamise eeskirjas) kehtestada nõuded välireklaami avalikustamise viisile (kuidas tuleb välireklaam avalikustada) ja kohale (kus võib välireklaami avalikustada). Reklaamiseaduse eelnõu seletuskirjas (lk 12) on § 13 lõike 1 kohta öeldud: „Lõikes 1 sätestatud volitusnorm annab valla- või linnavolikogule võimaluse kehtestada oma haldusterritooriumil välireklaami paigaldamise eeskiri, milles võivad sisalduda nõuded nii välireklaami avalikustamise viisile kui kohale. Nõuete kehtestamisega soovib kohalik omavalitsus muuhulgas kohustada reklaami tellijat, teostajat või avalikustajat enne välireklaami paigaldamist kooskõlastama reklaam nõuetele vastavuse osas kohaliku omavalitsusüksusega. Kooskõlastamine annab kohalikule omavalitsusele ülevaate oma haldusterritooriumil toimuvast reklaamialasest tegevusest ning seega võimaldab ennetada seadusega vastuolus ja linnakujunduslikult sobimatut reklaami. Välireklaami paigaldamise nõuete kehtestamine oma haldusterritooriumil võimaldab vältida ka sellisel viisil (näiteks reklaamid, kus kasutatakse valgus- ja/või heliefekti) reklaami paigaldamist, mis võib häirida sellise reklaami paiknemise koha läheduses elavate või pidevalt viibivate inimeste huve.“ II. Eeskirja § 2 lõike 2 punkt 5 Selle sätte kohaselt ei käsita eeskiri reklaamina kuulutusi, teateid või muud teavet, mille vald paigutab selleks ettenähtud kohtadesse (teadetetahvlid, kuulutusetulbad jms). Kui kuulutus, teade või muu teave on oma sisult reklaam RekS-i tähenduses, peab see olema reklaam ka eeskirja tähenduses. See ei saa teisiti olla ka juhul, kui reklaam on paigutatud valla paigaldatud teadetetahvlile, kuulutusetulbale või mujale. RekS (§ 2 lg 1 p 3; § 13 lg 1) ei anna volikogule õigust muuta seaduses sätestatud reklaami mõistet. Ka ei vasta eeskirja § 2 lõike 2 punkt 5 ühelegi RekS § 2 lõikes 2 sätestatud erandile. Kui volikogu tahab seada välireklaami paigaldamisele ruumilist piirangut, siis on tal eeskirjas võimalik seda teha, kui see piirang jääb RekS-i raamesse, on proportsionaalne ja sõnastatud selgelt. Eeskirja § 2 lõike 2 punkt 5 on vastuolus RekS § 2 lõike 1 punktiga 3 ja lõikega 2 ning § 13 lõikega 1. III. Eeskirja § 2 lõike 2 punkt 6 Selle sätte kohaselt ei käsita eeskiri reklaamina kultuuri-, spordi- ja heategevuslikel üritustel paigaldatavaid sponsorite reklaame.  3 RekS § 2 lõike 2 punkti 6 kohaselt ei käsitata reklaamina sponsorteates avaldatud spondeerija nime, kaubamärki ja teavet tema antud materiaalse toetuse kohta. Niisiis ei loeta RekS-is reklaamiks teavet, mis sisaldab vaid sponsori nime, kaubamärki ja teavet tema toetuse kohta. Eeskirja § 2 lõike 2 punkt 6 ei vasta sellele seaduses tehtud erandile. Volikogu ei saa muuta oma eeskirjas reklaami sisu ja sellest seadusega tehtud erandeid. Järelikult on eeskirja § 2 lõike 2 punkt 6 vastuolus RekS § 2 lõike 1 punktiga 3 ja lõike 2 punktiga 6 ning § 13 lõikega 1. IV. Eeskirja § 2 lõike 2 punkt 7 Selle sätte kohaselt ei käsita eeskiri reklaamina kuni kaheks tunniks pargitud mootorsõidukit, mille välisküljele on paigaldatud poliitiline reklaam. Kuna poliitiline välireklaam on vastavalt RekS-le lubatud, ei vasta ka nõnda sõnastatud piirang seadusele. V. Eeskirja § 3 lõige 6 Selle eeskirja sätte kohaselt ei ole valla omandis olevatele kinnistutele lubatud paigaldada poliitilist reklaami. Erandina on poliitilise reklaami paigaldamine lubatud valla korraldatavatel avalikel üritustel korraldaja loal. Erandid reklaamist sätestab ammendavalt RekS § 2 lõige 2 (vt ka RKPJKo 18.05.2017, 3-4-1-3- 17, p 21). RekS § 13 lõikes 1 on kindlaks määratud, mida volikogu saab välireklaami paigaldamise eeskirjas reguleerida RekS sätestab reklaami mõiste, reklaamile kehtestatud üldnõuded, keelud ja piirangud ning riikliku järelevalve korralduse ja vastutuse seaduse rikkumise eest (RekS § 1 lg 1). RekS § 2 lõike 1 punkti 3 kohaselt on reklaam teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. ReKS § 2 lõike 1 punkti 8 järgi on välireklaam reklaam, mis asub avalikus kohas või on avalikust kohast jälgitav. Seega ei ole välireklaam eraldiseisev reklaamiliik selle sisu või eesmärgi alusel: välireklaami määratleb eelkõige selle avalikustamise koht. RekS § 13 lõike 1 kohaselt võib valla- või linnavolikogu kehtestada välireklaami paigaldamise eeskirja, millega nähakse ette nõuded välireklaami avalikustamise viisile ja kohale. See seaduse säte annab volikogule õiguse reguleerida, kuidas tuleb välireklaami avalikustada ja kus võib seda teha. RekS § 13 lõige 1 reguleerib välireklaami üldiselt ega erista erinevaid välireklaame nende sisu, kauba ega teenuse liigi alusel. Ka ei volita RekS § 13 lõige 1 valla- või linnavolikogu reguleerima määrusega seda, millise sisuga või millist kaupa või teenust reguleerivat välireklaami võib kohaliku omavalitsuse territooriumil avalikustada. Teistsugusele järeldusele ei saa jõuda ka RekS- i eelnõu seletuskirja põhjal (vt I). Sama seisukohta kinnitab kuni 01.06.2018 kehtinud RekS § 13 lõige 2, mis andis valla- või linnavolikogule õiguse määratleda piirkond, mida loeti RekS § 28 lõike 1 punktis 1 (tollases redaktsioonis) nimetatud ehitise ja territooriumi vahetuses läheduses olevaks. Seega sai volikogu  4 kindlaks määrata piirkonna, kus seadusest tulenevalt oli alkoholi reklaam keelatud. RekS § 13 lõige 2 ei andnud aga volikogule õigust kehtestada mingeid uusi nõudeid reklaami sisule ega laiendada seadusega võimaldatud alkoholi reklaamikeelu ala. RekS § 30 lõike 2 punkti 4 kohaselt teeb valla- või linnavalitsus oma haldusterritooriumil välireklaami üle riiklikku järelevalvet. Järelevalve hõlmab välireklaami üldiselt. Kohalikul omavalitsusel on õigus hinnata reklaami sisu ulatuses, mis on vajalik RekS-i nõuete täitmise kontrollimiseks, kuid volikogul ei ole õigust kehtestada määrusega uusi sisulisi reklaamikeelde. Tuleb eristada pädevust kontrollida seaduses sätestatud nõuete täitmist ja pädevust kehtestada uusi, seaduses sätestamata nõudeid. RekS sätestab reklaamile üldnõuded ning näeb sõltuvalt reklaami sisust ja liigist ette nii sisulisi ja vormilisi nõudeid kui ka piiranguid reklaami avalikustamise kohale ja viisile. Riigikogu on seega otsustanud, millistele reklaamiliikidele kehtivad täiendavad nõuded, millise reklaami avalikustamine on keelatud ning millistel juhtudel sõltub reklaami lubatavus ka selle avalikustamise kohast või viisist. Näiteks sätestab seadus alkoholi reklaamile kindlad sisunõuded (RekS § 28 lg 1) ja keelab selle avaldamise kindlates kohtades (RekS § 28 lg 7), toto (vt mõistet hasartmängumaksu seaduse § 3 p 3) välireklaam on lubatud üksnes koos sponsorteatega (RekS § 29² lg 6 p 4). Seega, kui Riigikogu on pidanud vajalikuks teatud reklaami liiki või selle avalikustamise viisi keelata või piirata, on see keeld või piirang sätestatud seadusega (olulisuse põhimõte ‒ põhiseaduse § 3 lg 1 esimene lause). Volikogul on õigus seaduse (RekS § 13 lg 1) kohaselt kehtestada näiteks välireklaami (kui sellise) kujundust, suurust, paigaldamist või paiknemist puudutavaid nõudeid. Poliitilise välireklaami keeld ja sellega seotud agitatsioonipiirangud kaotati 03.01.2020 jõustunud Euroopa Parlamendi valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse, Riigikogu valimise seaduse, rahvahääletuse seaduse ja karistusseadustiku muutmise seadusega (valimispäeval valimisagitatsiooni piirangu ja välireklaami keelu kaotamine). Eeskirja § 3 lõikes 6 on kehtestatud välireklaamile piirang, mida volikogu kehtestada ei tohi. See eeskirja säte on vastuolus RekS § 13 lõikega 1. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Vallo Olle 693 8445 [email protected]