Kiri

Justiitsministeerium 26.06.2020 nr 5-1/20/2119 Keskkonnaministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Rahandusministeerium Siseministeerium Välisministeerium Lennundusseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse väljatöötamise kavatsus Esitame kooskõlastamiseks või arvamuse esitamiseks lennundusseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse väljatöötamise kavatsuse (VTK), mis on seotud riikliku lennunduse ja õhuruumi kasutamise korraldamisega riigikaitselisel eesmärgil. Palume arvamus esitada hiljemalt 15 tööpäeva jooksul alates VTK kättesaamisest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Jüri Luik Minister Lisa: 20200616LennS_VTK.docx Sama: Kaitsevägi, Kaitseliit, Välisluureamet, Lennuamet, Lennuliiklusteeninduse AS, Maksu- ja Tolliamet, Keskkonnainspektsioon, Veeteede Amet Sakala 1 / 15094 Tallinn / 717 0022 / [email protected] / www.kaitseministeerium.ee Registrikood 70004502  1 6 . 0 6 .20 20 Lennundusseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse väljatöötamise kavatsus ( riiklik lennundus ja õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil ) I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus 1. R iikliku lennunduse nõuete korrastamise vajadus 1.1. R iiklik lennundus ja selle õhusõidukid Lennundusseaduse ( edaspidi LennS ) § 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse LennSi ka riiklikus lennunduses, kui seaduse või välislepinguga ei ole sätestatud teisiti . LennS ei reguleeri täpsemalt, mis on riiklik lennundus, samuti ei tule see välja Euroopa Liidu ( edaspidi EL ) lennundust reguleerivatest määrustest ja direktiividest. EL õigusaktides on üldiselt loetletud tegevus ed või asutus ed , millele määrust või direktiivi ei kohaldata, nagu näiteks /…/ kui avaliku võimu volitusi omav organ täidab või tema nimel täidetakse avalikes huvides ning liikmesriigi kontrolli all ja vastutusel sõjaväeliste, tolli, politsei, otsingu- ja pääste-, tuletõrje, piiri- ja rannikuvalve või muude samalaadsete tegevuste või teenustega seotud ülesandeid . Sellest on võimalik tuletada riiklik lennundus, kuid see ei tule selgelt välja LennSist , või on viimases pigem isegi piiratum kui võiks tuletada EL õigusaktidest. Näiteks LennSi § 2 lõige 1 teine lause toob sisse juba uue termini – kaitselennundus – ja 2005. aastal LennSi lisatud § 42 6 seletuskirja selgituses mainitakse üksnes Politsei- ja Piirivalveameti ( edaspidi PPA ) lennusalka. LennSi § 5 lõikes 3 on defineeritud riiklik õhusõiduk, milleks peetakse õhusõidukit, mida kasutatakse kaitseväe-, tolli- ja politseiteenistuses. Seega võiks sellest tuletada, et riikliku lennunduse moodustavad PPA, Kaitseväe ning Maksu- ja Tolliameti õhusõidukid ja nende asutuste ülesannete täitmiseks tehtavad lennud. Arvesse võttes, et viimastel aastatel on väga kiiresti arenenud mehitamata õhusõidukite valmistamine ja nende kasutuselevõtt muu hulgas ka riigiasutuste poolt järelevalve tegemise eesmärgil ja muude ülesannete täitmiseks, siis ei tohiks piirneda riiklik lennundus üksnes nende kolme asutuse õhusõidukite ja ülesannete täitmiseks tehtavate lendudega. Riikliku lennunduse hulka tuleks arvata ka teiste järelevalve- ja julgeolekuasutuste (nt Päästeamet, Keskkonnainspektsioon, Kaitsepolitseiamet) mehitamata õhusõidukid, samuti Kaitselii du mehitamata õhusõidukid . Keeruline on ka riikliku lennunduse mehitamata õhusõidukeid seire raames eristada eraõiguslikele isikutele kuuluvatest mehitamata õhusõidukitest, sest kõik kasutavad samu raadiosagedusi, välja arvatud üksnes sõjaliseks otstarbeks valmistatud mehitamata õhusõidukid, mis kasutavad üldjuhul Kaitseväele eraldatud raadiosagedusi. Praegune õigusruum ei võimalda peale kaitselennunduse mehitamata õhusõidukite kasutusele võtta või eraldada ainult riikliku lennunduse otstarbeks raadiosagedusi teistest tsiviilsektori kasutuses olevatest mehitamata õhusõidukitel kasutatavatest raadiosagedustest. Sellist eristamist oleks vaja tõhusama järelevalve , riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks. 1.2. K a itselennundus e staatus LennSi § 2 lõike 1 esimese lause järgi rakendatakse LennS sätteid tsiviillennunduses ja riiklikus lennunduses , kui seaduse või välislepinguga ei ole sätestatud teisiti. Sama lõike teise lausega sätestatakse, et LennS laieneb ka kaitselennundusele ja Eesti Vabariigiga kollektiivse enesekaitse põhimõtet sisaldava lepingu osapooleks oleva riigi relvajõudude õhusõidukite riigikaitselise eesmärgiga lennundustegevusele ulatuses, mis ei takista riigikaitseliste ülesannete täitmist. LennSi § 7 2 lõikes 3 on sätestatud volitusnorm valdkonna eest vastutavale ministrile (kaitseministrile) kehtestada Kaitseväe lennundusmäärustik ( kooskõlastatult valdkonna eest vastutava ministriga ehk majandus- ja taristuministriga). LennSi §-ga 22 1 on kehtestatud nõuded kaitselennunduse õhusõidukite registrile ja §-ga 42 6 nõuded operatiiv-teenistuslikule lennutegevusele ning § 5 lõige 3 defineerib, mis on riiklik õhusõiduk. LennS ei defineeri, mis on kaitselennundus, see on ainult tuletatav § 7 2 lõikes 3 sätestatud volitusnormi järgi – Kaitseväe õhusõidukite tegevus õhuruumis. Kuna LennSi § 2 lõikes 1 on riiklikku lennundust ja kaitselennundust mainitud eri lausetes, tõusetub küsimus, kas kaitselennundus loetakse riikliku lennunduse osaks või mitte. L ennundusega seotud asutustes on võetud seisukoht, et LennSi §-ga 42 6 sätestatud nõuded operatiiv-teenistuslikule lennutegevusele ei kehti Kaitseväele. Seega praeguse LennSi sõnastuse järgi saab teha järelduse, et riikliku lennunduse all mõeldakse PPA lennusalga tegevust ja kaitselennunduse all Kaitseväe tegevust, kuigi igapäevaselt lähtutakse, et kaitselennundus on riikliku lennunduse osa. Seega on täna võimalik anda LennSis eri tõlgendusi, mille tulemusena on tekkinud ja võib tekkida ka edaspidi segadusi. LennSi ingliskeelses tõlkes on kasutatud terminit „ defence aviation “ termini „ military aviation “ asemel. Viimane on rahvusvaheliselt tunnustatud termin eristamaks sõjalise otstarbega õhusõidukeid ning sõjalise riigikaitse jaoks ja eesmärgil tehtavaid lende muudest õhusõidukitest ja lendudest. Ei ole välistatud, et tegemist võib olla ka lihtsalt sõnasõnalise tõlkega ehk eksitava termini kasutamisega. See tekitab ebaselgust, arvesse võttes, et seadust ja selle alusel kehtestatud määruseid loevad ka Eestis viibivad välisriikide relvajõudude liikmed. 1.3. Kaitselii t kui kaitselennunduse üks osalistest Nagu eespool juba mainitud, on LennSi § 5 lõikes 3 defineeritud riiklik õhusõiduk, milleks peetakse õhusõidukit, mida kasutatakse kaitseväe-, tolli- ja politseiteenistuses. Seega võiks sellest tuletada, et riikliku lennunduse moodustavad PPA, Kaitseväe ning Maksu- ja Tolliameti õhusõidukid ja nende asutuste ülesannete täitmiseks tehtavad lennud. LennSi § 7 2 lõikes 3 sätestatud volitusnorm on üksnes Kaitseväe kohta, kuid samas § 22 1 lõige 1 sätestab, et kaitselennunduse õhusõidukite registrisse tuleb kanda nii Kaitseväe kui ka Kaitseliidu õhusõiduki te andmed . Selgusetuks jääb, kas Kaitseliidule kohalduvad kaitselennunduse lennureeglid ja muud nõuded või tuleb kohaldada tsiviillennunduse nõudeid ning kas Kaitseliit on ka üks riikliku lennunduse osalistest. Valdava seisukoha järgi kuuluvad kaitselennunduse hulka lisaks Kaitseväe õhusõidukite le ka Kaitseliidu õhusõidukid, kui gi viimased on välja jäetud § 7 2 lõike 3 volitusnormist. Kaitseliidu ülesannete täitmine ei ole sama, mis kaitseväeteenistus (kui aluseks võtta LennSi § 5 lõike 3 sõnastus), see tähendab, et seda korraldatakse teise seaduse järgi. Kaitseliidu ülesannete hulka kuulub muu hulgas tegevliikmetele sõjaväelis e väljaõp p e andmine ja korraldamine. Seega on oluline, et ka Kaitseliidu õhusõidukid täidaksid samu nõudeid (lennureegleid) ning saaksid kasutada sõjaväelisel väljaõppel koos Kaitseväega samu erandeid üldistest lennureeglitest. Kaitseliidul puuduvad praegu mehitatud õhusõidukid, kuid neil on ja saab olema mehitamata õhusõidukeid, sest mehitamata õhusõidukid on muutunud sõjapidamise oluliseks osaks. Kaitseliidu seaduse § 4 lõike 1 punktide 2 ja 4 kohaselt valmistab Kaitseliit ette riigi sõjalise kaitse võimet ning annab ja korraldab tegevliikmetele sõjaväelist väljaõpet Kaitseväe juhataja kehtestatud korras . See tähendab, et Kaitseliit osaleb Kaitseväe korraldatud sõjaväelisel väljaõppel ja korraldab ise sõjaväelist väljaõpet. Sõjaväelise väljaõppe üks eesmärk on imiteerida tegelikku lahingolukorda, mille osa tänapäeval on ka mehitamata õhusõidukid. Seega on oluline, et kõigil, sealhulgas Kaitseliidul endal, on selge arusaam, kas Kaitseliidule kohaldatakse tsiviil- või kaitselennunduse reegleid. 1. 4 . R iiklikule lennundusele (sh kaitselennundusele) kehtivad nõuded LennS i § 2 lõike 1 esimese lause kohaselt kohaldatakse LennSi ka riiklikus lennunduses, kui seaduse või välislepinguga ei ole sätestatud teisiti. Sama lõike t eise lausega sätestatakse, et LennS laieneb ka kaitselennundusele ja Eesti Vabariigiga kollektiivse enesekaitse põhimõtet sisaldava lepingu osapooleks oleva riigi relvajõudude õhusõidukite riigikaitselise eesmärgiga lennundustegevusele ulatuses, mis ei takista riigikaitseliste ülesannete täitmist. LennSist võib justkui välja lugeda, et kaitselennundusele kehtivad üksnes LennSi § 7 2 lõige 3 ja § 22 1 ja riiklikule lennundusele (v.a kaitselennundus) §-d 16‒22 ja 42 6 . Riiklikus lennunduses õhusõidukitele nõudeid kehtestades tuleb silmas pidada, et need oleks samaväärsed tsiviillennunduses kehtivate nõuetega (oleks arvesse võetud sarnased ohutusalased eesmärgid) ning ei seaks ohtu tsiviillennunduse õhusõidukeid. Teisisõnu, kehtivat LennSi on võimalik erinevalt tõlgendada, mis võib päädida sellega, et lennuohutus ei ole piisavalt tagatud, sest seadus e norme täidetaks valikuliselt. Seega on oluline, et puuduks võimalus valida, milliseid nõudeid riiklikus lennunduses, sealhulga s kaitselennunduses täidetakse. Lisaks võttes a rvesse asjaolu, millal LennS on vastu võetud ja viimased riiklikku lennundust puudutavad sätted kehtestatud , ei ole üheselt selge, kas see kehtib ka mehitamata õhusõidukite suhtes või ainult mehitatud õhusõidukite suhtes. Kehtiv LennSi regulatsioon on üksnes mehitatud õhusõidukite keskne ning ei võta arvesse mehitamata õhusõidukite erisusi. Kui näiteks PPA lennusalga kopterite käitlemiseks sobivad täna üldjuhul samad nõuded, mis on kehtestatud tsiviillennundusele, siis mehitamata õhusõidukite käitlemiseks on vaja tsiviillennunduse reeglitest erandeid selleks, et PPA ja Päästeamet saaks paremini ja tõhusamalt talle seadusega pandud ülesandeid täita . Kehtiv õigusruum eeln imetatud küsimust ei reguleeri. N äiteks oleks vaja teatud tingimustel anda PPA ja Päästeameti mehitamata õhusõidukitele lennupiirangualas , sealhulgas lennukeelualas, või looduskaitsealal lendamise õigus politsei- või päästesündmuse lahendamiseks ilma, et ta peaks selleks territooriumi valdaja (looduskaitseala valitseja) eelnevat nõusolekut küsima . Kokkuvõtvalt, seaduses on puudu mehitamata õhusõiduki operatiivse lennuliikluse reeglid . Ka mehitatud õhusõidukite käitlemise korral on sarnaselt kaitselennundusega vaja riiklikus lennunduses teatud erandeid tsiviillennureeglitest. N äi t eks miinimumlennukõrguste nõude puhul, et lisaks startimisele ja maandumisele, ei kehti see ka vintsimise , dessant operatsioonide , väliskandesüsteemiga töötamise korral. Samuti met e omiinimumid riikliku mittekiireloomulise len n u korral, kui see on visuaallennureeglite järgi toimuv len d (VFR-lend) ning õhusõiduki kapten on veendunud lennu ohutuses . 1 . 5 . Riikliku lennunduse lendude prioriteetsus (ee s õigus e andmine ) LennSi § 42 6 lõi ked 2 ja 3 sätesta vad , et o peratiiv-teenistuslikus eristaatuses lennule võib lennuliiklusteenindusüksus anda eelisõiguse teiste lendude suhtes, kui see ei mõjuta lennuohutust. Sama paragrahvi lõike 3 järgi loetakse o peratiiv-teenistusliku eris taatusega lennuks: 1) meditsiinili st lend u , kaasa arvatud lend abivajajani (HOSP) ; 2) otsingu ja päästeoperatsiooniga seotud lend u (SAR) ; 3) militaarlend u (ehk kaitselennunduse lendu) , PP A ning Kaitsepolitseiameti ülesannete täitmisega seotud lend u (STATE) . Märkida tuleb veel, et kõik need loetletud lennud ei ole LennSi kohaselt riikliku lennunduse osa, sest riigiasutused, kes neid lende teevad, ei ole loetud riikliku lennunduse osaks (lennule on ainult eristaatus antud). Kuid kõik nimetatud lennud peaksid olema ühtlasi riiklikud lennud. Kehtivas LennSis puuduvad sätted juhuks, kui ristuvad kaks operatiiv-teenistusliku eristaatuse ga len du või operatiiv-teenistusliku staatusega lend ja kaitselennunduse lend (nt PPA ja Päästeamet või PPA ja Kaitsevägi). Üha enam on kaitselennundusega seotud rahvusvahelistes kokkulepetes oluline punkt, et militaarlendudele tuleb riigis võimalusel anda eesõigus. Selleks, et seda tagada, on vaja eraldada militaarlennud muudest eristaatusega STATE lendudest ning välja töötada protseduurid, kuidas ja millistel tingimustel antakse eesõigus muude riiklike lendude ees peale tsiviillendude. Sellised tingimused seaduses puuduvad. Sama olukord on ka HOSP, SAR ja ülejäänud eristaatusega STATE lendude le eesõiguse andmise ga – millisel lennul neist on alati ee s õigus ükskõik millise teise lennu ees (sh militaarlennu ees) või millisel lennul millistel tingimus t el mitte kunagi. Näiteks peaks olema eesõigus alati inimelu päästmisega seotud lendudel ning kriitilises seisus patsiendi transportimise korral. Ee s õigus ei tohiks sõltuda sellest, kas tegu on konkreetselt Kaitseväe, PPA või muu asutuse õhusõiduki või tellitud lennuga. Prioriteetse lennu puhul pea ks rakenduma selle prioriteetsus kogu lennu protseduurile, sealhulgas lennuloa menetlus ele ja võimalus ele esitada lennuplaani suuliselt raadio teel, nii nimetatud rohelise koridori tekitamine üle piirangualade j ms . Samuti ei ole tingimusi, millal rahvusvahelise organisatsiooni (nt Põhja -Atlandi Lepingu Organisatsioon ) tellitud lend saab eesõiguse ning kas ja millal see lend loetakse riiklike lendude hulka. Prioriteetsuse seadmise tingimusi on vaja ka riigikaitselistel eesmärkidel. Näiteks juhuks, kui Eestil on vaja kas mõne riigi julgeolekut puudutava juhtumi lahendamiseks või riigi sõjalise kaitsmise eesmärgil osaliselt õhuruumis kehtestada lennu piirangu alad (n-ö sulgeda õhuruum tsiviilõhusõidukitele), samuti juhuks, kui Eesti lubab naaberriigis kriisisituatsiooni lahendamise käigus kasutada Eesti õhuruumi (kui rahvusvahelise sõjalise koostöö osa). Sellised sätted LennSis puuduvad. Kui PPA või Päästeameti lennud on veel üldjuhul üksiklennud, siis kaitselennunduse lennud (ehk militaarlennud) on enamasti grupilennud , kuid ka PPA s ja Päästeametis võib see lähiajal muutuda eelkõige mehitamata õhusõidukite käitlemises rohkem igapäevasemaks . Kehtivast õigusest e i selgu, kuidas on grupilennu suhe üksiklennuga, kummal on eesõigus, kui nende lennutrajektoorid ristuvad, olgu see lennu ajal või juhul, kui üks neist stardib või maandub või mõlemad ootavad stardi või maandumise luba. Grupilennu võivad moodustada kas mehitatud või mehitamata õhusõidukid. Sellekohased sätted LennSis puuduvad. Teisena tõusetub küsimus kes otsustab ka he operatiiv-teenistusliku eristaatusega len nu või operatiiv-teenistusliku staatusega len nu ja kaitselennunduse len nu puhul kumb lend on olulisem või kumb saab eesõiguse. Teisisõnu, kas Lennuliiklusteeninduse ASi (edaspidi EANS ) lennujuhil on see kaalumisõigus . Kui jah, on tal liiga suur diskretsiooniõigus, mistõttu on vaja seada seadusega diskretsiooniõiguse piirid selleks juhuks, praegu need seaduses puuduvad. 2. A laliste ja a jutiste piirangualade kehtestamine mehitamata õhusõidukitele ja järelevalve nende üle 2.1. Piirangua lade kehtestamine LennSi § 4 lõike 1 kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus Eesti õhuruumi ja Tallinna lennuinfopiirkonna kasutamise ja lennuliikluse teenindamise korra ning lennupiirangud. Vabariigi Valitsuse määrusega on kehtestatud kaks määrust: 1) 11. mai 2004 . a määrus nr 189 „ Lennupiirangud ja piirangud riiklikule õhusõidukile lennuks ülehelikiirusel “ (edaspidi Vabariigi Valitsuse määrus nr 189 ) ning 2) 18. juuli 2000 . a määrus nr 240 „ Eesti õhuruumi kasutamine ja lennuliikluse teenindamine Tallinna lennuinfopiirkonnas “ (edaspidi Vabariigi Valitsuse määrus nr 240 ) . Seega on täna üksnes Vabariigi Valitsusel õigus kehtestada lennupiirangu id konkreetsel territooriumil (edaspidi lennupiiranguala ) olenemata piirangu kestvusest või iseloomust . Praegu on lennupiirangualad kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega nr 189 . Volitusnorm samas ei sätesta, kas lennupiirangualad tuleb kehtestada määruse või korraldusega. Haldusõiguslikult tuleks need lennupiirangualad kehtestada Vabariigi Valitsuse korraldusega, sest tegemist on loomu poolest üldkorraldusega . H aldusmenetluse seaduse § 51 lõike 2 kohaselt on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele . Lennupiirangualade kehtestamisega muudetakse (piiratakse, kitsendatakse) asja avalik-õiguslikku seisundit . Sellest tulenevalt on vaja muuta volitusnormi nii, et selguks, millise haldusaktiga lennupiirang u alad kehtestatakse. LennSi lennupiirangute regulatsioon lähtub pigem mehitatud õhusõidukite lennuliiklusest. Tänaseks on hüppeliselt kasvanud mehitamata õhusõidukite arv ning see trend jätkub ilmselt ka tulevikus. See on aga riigi asutustele (sh julgeolekuasutustele ) tekitanud uued probleemid : mehitamata õhusõidukitega lennatakse nende territooriumi kohal, kus muidu isikud viibida ei või, segatakse tavalennuliiklust, segatakse pääste- ja politseisündmuste lahendamist ja nii edasi, sealjuures ei ole sageli peamiseks põhjuseks lennuohutuse tagamine. Selle tulemusena on summaarselt kasvanud lennuohutusnõuete ja muudest seadustest tulevate nõuete rikkumine (millest paljud jäävad kahjuks täna veel menetlemata, sest ei ole võimalik tuvastada rikkujat või puuduvad asjakohased sätted seadustes). Praegu on üldiselt võimalik mehitamata õhusõidukitele alalist või ajutist lennu piirangu ala moodustada üksnes Vabariigi Valitsuse määruse või korraldusega. Teatud juhtudel on lennupiirangualade moodustamise õigus ka Lennuametil. See õigus on antud eespool mainitud Vabariigi Valitsuse määrusega nr 240, mille § 5 sätestab, et l ennuliikluse ohutuse ja otstarbekuse tagamiseks määrab Lennuamet Tallinna lennuinfopiirkonna kontrollitavad ja mittekontrollitavad osad, samuti purilennu-, langevarjuhüpete, vigurlennu-, harjutus- ja muud vajalikud alad ning lennuprotseduurid ja marsruudid . Nende alade hulka loetakse oh ualad ( ingl danger areas ), piirangualad ( ingl restricted areas ) ning keelualad ( ingl prohibited areas ). Need alad avaldatakse lennundusteabe kogumikus (AIP ), sealhulgas võib Lennuamet kehtestada ka ise ajutisi piirangualasid. Lennuameti õigus kehtestada piirangualasid on siiski piiratud, sest see õigus peab lähtuma lennuliikluse ohutuse st ja otstarbekuse st, ent paljudel juhtudel on vaja piirangual a kehtestada mitte lennuohutust silmas pidades, vaid muudel põhjustel, peamiselt riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamise kaalutlustel või isiku privaatsuse kaitseks (nt liiklusõnnetuse korral) või muudel sarnastel põhjustel. Sellistel juhtudel saab kehtiva regulatsiooni järgi ainult Vabariigi Valitsus piiranguala kehtestada. See aga on aeganõudev protsess ja ei võimalda asjaomastel valitsusasutustel (nt PPA, Päästeamet, Kaitsevägi, vanglateenistus) kiiresti tegutseda ja ära hoida muudest seadustest tulenevate nõuete rikkumist või ohtu riigi julgeolekule , avaliku korra rikkumist või ohtu inimeste elule ja tervisele . Teisisõnu, a jutisi lennupiirangualasid, mille kehtestamise õigus Lennuametil puudub, ei ole võimalik piisavalt kiiresti määrusega kehtestada või kehtestada korda, kuidas ja kes neid kehtestada võib, sest selleks on vaja anda Vabariigi Valitsusele LennSiga õigus selline kord kehtestada või sätestadagi põhimõtted seadusega. Sellekohased sätted LennSis puuduvad. 2.2. Piirangualal lendamise õiguse andmine L ennupiirangud on teatud aladel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega nr 189. Näiteks k ui isik soovib mehitamata õhusõidukiga lennata looduskaitsealal, mille kohale on kehtestatud lennupiiranguala, peab ta selleks taotlema ühekordse lennuloa Lennuametilt, kes kooskõlastab taotluse Keskkonnaministeeriumiga. Kui luba on väljastatud, puudub Lennuamet il võimekus kontrollida, kas mehitamata õhusõiduki lennutaja täidab talle loaga seatud ja seadusest tulenevaid tingimusi või mitte. See on tekitanud olukorra, kus küll väljastatakse lennuluba, kuid sisuliselt kontroll selle üle puudub. Riigipiiri läheduses mehitamata õhusõidukiga lendamiseks on sarnased reeglid – taotlus tuleb esitada Lennuametile, kes kooskõlastab taotluse PPAga . Ka sellel juhul ei suuda Lennuamet kontrollida isikule loaga sätestatud tingimusi, pigem kontrollib isiku tegemisi PPA ning menetleb rikkumist mitte LennSi alusel, vaid muu seaduse alusel. Nagu öeldud, saab mehitamata õhusõiduki lennutajale ühekordse lennuloa anda ainult Lennuamet, mis ei ole mõistlik juhtudel, kui kehtestatakse ajutised lennupiirangualad või kui lennupiiranguala on kehtestatud muul põhjusel kui lennuohutuse tagamine. Sellisel juhul peaks lennuloa piirangualas lendamiseks andma see asutus, kelle territooriumi kohale lennupiirangud on kehtestatud, sest võib ilmneda, et see asutus ei luba lendamist. Kui loa annab Lennuamet, peab ta praegu igal juhul taotlust lahendama. Vastupidi loa taotlemine (nt praegu kehtiva regulatsiooni järgi Keskkonnaministeeriumile või PPAle taotluse esitamine) vähendaks Lennuameti töökoormust. Praegu see võimalus LennSis puudub. 2. 3 . Järelevalve lennu piirangu ala nõuete täitmise üle ja väärteomenetlus e õigus Üldiselt kehtib reegel, et kellel on vaja, et kehtestataks kas alaline või ajutine lennu piirangu ala, peab ka tagama ja kontrollima, et sellest nõudest kinni peetaks, sest nagu eespool juba mainitud, ei ole sageli lennu piirangut vaja mitte ainult lennuohutuse tagamiseks, vaid muudel põhjustel. Näiteks looduskaitsealal lindude pesitsemise ajal, et linde ei häiritaks, Kaitseväe julgeolekualal viibimiskeeluna, päästesündmuse toimumise kohas isiku(te) privaatsuse ja turvalisuse kaitseks. Sellest tulenevalt peaks ka see asutus tagama ise tõhusa järelevalve või teeb seda üldine korrakaitseorgan (ehk PPA). Juhul, kui sõjalise riigikaitse eesmärgil kehtestatakse piiranguala , kuhu tsiviilõhusõidukitel ei ole lubatud siseneda, peab Kaitsevägi tagama ka selle, et tsiviilõhusõidukid piirangu alas ei lendaks (selleks näiteks patrullivad kaks õhusõidukit piiranguala piiril) peale selle, et (tsiviil) lennujuh id suunavad õhusõidukid mujale. Peale Kaitseväe korralduse seaduse ( edaspidi KKS ) ei võimalda LennS ega ka muud seadused Lennuameti kõrval teistel valitsusasutustel teostada järelevalvet mehitamata õhusõidukite lennutajate üle, kuid vastavad volitused peaks olema seaduses kehtestatud eespool mainitud põhjustel. LennSis ei ole sätestatud spetsiifilist lennupiiranguala nõuete rikkumise väärteokoosseisu ning kohtuvälist menetlejat , kui tegemist ei ole tavapäraste lennuohutusnõuete rikkumisega, vaid näiteks avaliku korra rikkumise, viibimiskeelu rikkumise või muu sarnase keelu rikkumisega. Lennuameti pädevus piirdub kehtiva õiguse kohaselt üksnes lennuohutuse tagamise n õuete rikkumiste menetlemisega. Lennupiirangualal lendamise nõude rikkumine on tegevus, mille korral haldussund ei anna tulemust , sest haldussunni rakendamine ei ole kiire protsess ning mehitamata õhusõidukiga lennupiirangualas lendamine võib kesta üksnes minuteid, kuid kahju, mida isik võib riigi julgeolekule või avaliku korra rikkumisena tekitada, võib olla üsna suur, kui tegemist on näiteks riigikaitseobjektiga (sest mehitamata õhusõidukiga peaaegu alati filmitakse või tehakse pilti, mis ka tavaliselt salvestatakse). Seetõttu on oluline, et isik saaks aru ja hoiduks edaspidi sarnase rikkumise toimepanemisest, kohaldada sanktsioone, sealhulgas on võimalik isiku suhtes algatada väärteomenetlus. Muu hulgas puudub seaduses võimalus väärteomenetlejal ebaseaduslikul teel ehk piirangualal lendamise nõude rikkumise korral konfiskeerida nõude rikkumise ga saadud vara ehk pildi- ja videomaterjal, sest sageli sel p õhjusel just nõuet rikutaksegi. Näiteks p raktikas on olnud olukordi , kus pärast rahatrahvi tasumist on isik hiljem internetis rääkinud, et ta „ostis“ need pildid või videod , kuid tal ei ole mingit piirangut müüa neid ebaseaduslikult saadud pilte ja videoid hiljem teistele ja teenida sellega raha (see on tema äritegevus). Pildimaterjal või video võib sisaldada riigi julgeoleku jaoks olulist teavet või on see saadud näiteks linde nende pesitsusajal oluliselt häirides, mistõttu on vaja, et see pildi- või videomaterjal ei jääks isiku valdusesse pärast väärteomenetluse lõppemist. Pilti või videot peab saama konfiskeerida nii mehitamata õhusõidukis olevast salvestusseadmest, mobiiltelefonist, internetiprogrammist (Facebook, YouTube jms) või muust salvestamist ja voogedastamist võimaldavast vahendist või programmist või muust sellisest , kuhu mehitamata õhusõidukis olev salvestusseade pildi või video edastab . K aristusseadustiku § 83 1 kohaselt teeb kohus otsuse tahtliku süüteoga saadud vara konfiskeerimiseks , kui see kuulub otsuse või määruse tegemise ajal toimepanijale . Väärteomenetluse seadustiku §-de 66 ja 67 järgi otsustab vara konfiskeerimist kohus, milleks tuleb esitada taotlus maakohtusse. Väärteomenetleja õigus ilma kohtuotsuseta teatud juhtudel vara konfiskeerida peab selgelt olema sätestatud eriseadusega. Näiteks LennS , KKS, keskkonnajärelevalve seadus on karistusseadustiku suhtes eriseadus ed , mistõttu selline kohtuvälise menetleja ( väärteomenetleja ) õigus peaks olema sätestatud nendes seadustes . 3. Õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil 3. 1 . Lennujuhtimise korraldus ja õhuruumi kasutamise piiramine riigikaitselisel eesmärgil LennSi § 7 2 lõige 2 sätestab, et Eesti õhuruumi kasutamist riigikaitselistel eesmärkidel korraldab K aitsevägi koostöös Lennuametiga. Lennuliikluse teenindamise riigikaitselistel lendudel ja nendeks harjutamisel tagab K aitsevägi koostöös sertifitseeritud lennuliiklus - teenistust omavate ettevõtjatega (näiteks EANS). Sama paragrahvi lõikes 2 on volitusnorm, mis sätestab, et Eesti õhuruumi kasutamise korra Eesti õhuruumi puutumatuse tagamisel ja kaitsmisel ning selleks valmistumisel, samuti tsiviillennunduse ja kaitselennunduse koostöö korra Eesti õhuruumi kasutamisel kehtestab Vabariigi Valitsus. Nimetatud volitusnormi sisustamiseks toimunud õigusliku analüüsi tegemise ja selle võimalikuks sisustamiseks toimunud arutelude käigus jõuti järeldusele, et nimetatud volitusnormi alusel ei ole enam vaja eraldi määrust kehtestada, sest enamus teemasid, mida volitusnormi seadusesse lisades mõeldi, on täna reguleeritud teiste määruste ja riigikaitseseadusega ( edaspidi RiKS ) või asutustevaheliste kokkulepetega. Ent õigusselguse huvides ning et paremini siduda omavahel LennS ja RiKS ning LennS ja ELi lennundusalane õigus osas, mis puudutab riigikaitselist õhuruumi kasutamist ja sel ajal lennuliikluse juhtimist, on vaja siiski mõningaid sätteid LennSi , et RiKSi alusel kaitseolukorra lahendamise otsustusprotsessi saaks paremini siduda õhuruumi kasutamise korraldus e . Samuti ei ole määrustes kõiki vajalik ke sätte i d v õi ei ole need enam ajakohased. 3.2. Jõu kasutamine tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks ( sh renegaat) Reeglid jõu kasutamise kohta tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks on sätestatud K KSi §-s 47, muu hulgas selle lõige 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega tsiviilõhusõiduki tekitatava ohu määratlemise ja sellele ohule reageerimise korra ning Kaitseväe poolt tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks relvastatud jõu kasutamise või sellega ähvardamise korra . See määrus on ka kehtestatud. On korraldatud mõned õppused , mille tulemusena on jõutud järelduseni, et nimetatud protseduur on üks protseduuridest oma nüanssidega, mistõttu see kord peaks olema kehtestatud üldise korrana LennSi alusel. LennSis täna selleks vajalikud sätted osaliselt puuduvad , sealhulgas mehitamata õhusõiduki kohta . 3.3. Õhuruumi kasutamise korraldamise komisjoni ja õhuruumi korraldamise üksuse roll riigikaitses LennSi § 7 3 lõiked 1‒3 sätesta vad õhuruumi kasutamise korraldamise komisjoni moodustamise , selle ülesanded ja milliste valitsusasutuste esindajad on komisjoni liikmed . Komisjoni ülesanded on sätestatud sama paragrahvi lõikes 3, milleks on õhuruumi kasutamise põhimõtete rakendamise jälgimine Eestis ning ettepanekute tegemine nende põhimõtete rakendamiseks. Komisjonil puudub igasuguste otsuste tegemise õigus, komisjon saab teha üksnes ettepanekuid näiteks Lennuametile, Kaitseväele või ministeeriumidele, teisisõnu tegemist on üksnes nõuandva organiga. Riigikaitselisel eesmärgil õhuruumi kasutamise teemalistel aruteludel tõusetus ikka ja jälle üles, kas nimetatud komisjon ei saa olla otsustaja näiteks selle üle, millisel riiklikul lennul on ee s õigus näiteks kehtestades selleks täpsema juhendi lennujuhtidele seadusega etteantud tingimuste järgi, või kas komisjonile ei peakski andma õigust kehtestada lennundusohutusega seotud strateegiaid, juhendeid või muid dokumente eelkõige riikliku lennunduse paremaks korraldamiseks. Kehtiva regulatsiooni kohaselt komisjon saab arutada ja isegi ette valmistada mõne juhise või muu dokumendi kavandi, kuid selle kehtestamise õigust tal ei ole, mistõttu kui muu riigiasutus seda ei kehtesta, jääb see dokument kõigile üksnes soovituslikuks dokumendiks. Ka praktika on täna natuke tei ne võrreldes seaduses kehtestatuga , mistõttu see võib põhjustada segadust ja vääriti arusaamist, mis on komisjoni tegelik funktsioon ja millena seda näha tahetakse. LennSi § 7 3 lõige 4 sätestab, et Euroopa Komisjoni määruse nr 2150/2005 (eeskirjad õhuruumi paindlikuks kasutamiseks; edaspidi komisjoni määrus 2150/2005 ) , artiklis 5 nimetatud õhuruumi korraldamise üksuse ülesandeid täidab Tallinna lennuinfopiirkonnas lennujuhtimisteenust osutav sertifitseeritud aeronavigatsiooniteenuse osutaja . Tallinna lennuinfopiirkonnas osutab lennujuhtimisteenust peamiselt EANS. Komisjoni määruse a rtikli 5 lõige 1 sätestab: „Õhuruumi eraldamiseks määruses määratletud tingimuste ja korra kohaselt määravad või moodustavad liikmesriigid õhuruumi korraldamise üksuse. /…/ Liikmesriikides, kus õhuruumi korraldamisega on seotud või selle eest on vastutavad nii tsiviil- kui ka sõjalised asutused, peab õhuruumi korraldama ühendatud tsiviil-sõjaline üksus“. Nagu eespool öeldud, LennSi § 7 3 lõike 4 sõnastuse kohaselt täidab õhuruumi korraldamise üksuse ülesandeid Tallinna lennuinfopiirkonnas lennujuhtimisteenust osutav sertifitseeritud aeronavigatsiooniteenuse osutaja , kelleks on suuremalt jaolt EANS. Võttes arvesse komisjoni määruse artikli 5 lõikes 1 sätestatut, et l iikmesriikides, kus õhuruumi korraldamisega on seotud või selle eest on vastutavad nii tsiviil- kui ka sõjalised asutused, peab õhuruumi korraldama ühendatud tsiviil-sõjaline üksus , ei tulene üheselt LennS § 7 3 lõike 4 sõnastusest, et Eesti õhuruumi paindlikku kasutamist korraldab ühendatud tsiviil-sõjaline üksus , selle tuletab kaudselt läbi mitmete eri viidete ja dokumentide koostoime. Eestis osutavad lennujuhtimisteenust kaks sertifitseeritud aeronavigatsiooniteenuse osutaja t , kelleks on EANS ja Kaitsevägi ning õhuruumi korraldamisega on seotud nii tsiviil- kui ka sõjali ne asutus . Tulenevalt eeltoodust ei ole LennSi § 7 3 lõike 4 sõnastus selge , sest sellest ei tulene, et õhuruumi korraldamisega on seotud nii tsiv iil- kui ka sõjaline asutus. Lisaks jääb LennSi § 7 3 lõi kest 4 s elgusetuks, milliseid ülesandeid komisjoni määruse 2150/2005 kohaselt moodustatav tsiviil-sõjaline üksus täitma peab, sest LennSis viidatud komisjoni määruse 2150/2005 säte viitab omakorda artiklile 4 samas määruses, millega kehtestatakse I taseme ehk strateegilise taseme ülesanded. Tsiviil-sõjaline üksus aga täidab komisjoni määruse 2150/2005 järgi III taseme ehk taktikalise taseme ja osaliselt II taseme ehk eeltaktikalise taseme ülesandeid. Sellest tulenevalt , on jäetud tsiviil-sõjalisele üksusele liiga suur kaalutlusõigus, milliseid ülesandeid ja mis ulatuses ta täitma peab. See võib päädida nimetatud üksuse tegeliku pädevuse ületamisega või ülesannete valikulise täitmisega. LennSi § 7 2 lõige 1 sätestab , et Eesti õhuruumi kasutamist riigikaitselistel eesmärkidel korraldab K aitsevägi koostöös Lennuametiga. Lennuliikluse teenindamise riigikaitselistel lendudel ja nendeks harjutamisel tagab K aitsevägi koostöös sertifitseeritud lennuliiklusteenistust omavate ettevõtjatega. Koostoimes vaadatuna LennSi § 7 3 lõikega 4 ei tule s eadusest (ega selle alamaktidest) selgelt välja, mis roll on neil kolmel nimetatud isikul riigikaitselisel eesmärgil õh uruumi kasutamise korraldamisel. Sertifitseeritud aeronavigatsiooniteenuse osutajaid , kellel on õigus lennuliiklusteenust osutada on kolm: EANS , AS Tallinna Lennujaam ja Kaitsevägi . Neist kahel ‒ EANS ja Kaitsevägi , on õigus l ennujuhtimisteenust osuta da. Kuigi praegu on sisustamata Le nnSi § 7 2 lõike 2 volitusnorm, ei o lnud ka 2004. a jõustunud seaduse , millega muudeti muu hulgas ka LennSi ja nähti ette vastav volitusnorm , selge tsiviillennunduse j a kaitselennunduse koostöö ja eri üksuste rollid (ega ülesanded) riigikaitselisel eesmärkidel õhuruumi kasutamisel. 2. Sihtrühm 1. Riikliku lennunduse nõuete korrastamise vajadus Sihtrühma moodustavad: PPA, Kaitsevägi, Maksu- ja Tolliamet ; muud valitsusasutused (järelevalve- ja julgeolekuasutused), kes kasutavad õhusõidukeid oma tööülesannete täitmiseks , ning Kaitseliit ; valitsusasutused, kes annavad lennulube Eesti õhuruumi sisenemiseks ja sellest ülelendamiseks (Lennuamet, Välisministeerium, Kaitseministeerium) . 2. Alaliste ja ajutiste piirangualade kehtestamine mehitamata õhusõidukitele ja järelevalve nende üle Sihtrühma moodustavad: valitsusasutused, kes soovivad oma territooriumi kohale alalise lennu piirangu ala kehtestamist , riigikaitseobjektide valdajad (sh saatkonnad) või nende valvet tagavad asutused ; valitsusasutused (peamiselt politsei- ja päästeasutused), kes soovivad ajutise lennu piirangu ala kehtestamist sündmuse toimumise asukohas; maa-alade ja objektide omanikud või valdajad, kelle territooriumi või objekti kohale on kehtestatud lennupiirangud (nt looduskaitsealade valitsejad, PPA , Kaitsevägi ). eraõiguslikud isikud, kes lennutavad mehitamata õhusõidukeid. 3. Õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil Sihtrühma moodustavad: Kaitsevägi, Kaitseliit; PPA, Kaitsepolitseiamet; teised valitsusasutused, kui neile on pandud riigi sõjalise kaitsmise või riigi julgeoleku või avaliku korra tagamisega seotud ülesandeid, mis ühtlasi on seotud lennunduse või õhusõidukitega, ning Lennuliiklusteeninduse AS. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus 1. Riikliku lennunduse nõuete korrastamise vajadus Eesmärk : nõuded riiklikule lennundusele on üheselt selged ja seadusega selgelt määratud, et tagada parem lennundusohutus ja lennundusjulgestus. Valitsusasutused saavad m ehitamata õhusõidukitega täita oma ülesandeid, sealhulgas on võimalik neid kasutada järelevalve te gemisel . Selleks on vaja, et seadusega oleks: defineeritud, mis on ri iklik lennundus ja riiklik lend; määratletud milliste riigiasutuste lende loetakse riiklikeks lendudeks , sealhulgas millal eraõigusliku isiku õhusõidukiga tehtav lend on riiklik lend; määratud millised tsiviillennunduse sätted kehtivad riiklikule lennundusele (v ajadusel riigiasutuste kaupa ) , ning kehtestatud erinõuded õhusõidukitele ja lennureeglite erandid ; paika pandud kaitselennunduse suhe ülejäänud riikliku lennundusega; sätestatud nõuded Kaitseliidu õhusõidukite käitlemisele ja tema lennutegevusele (kui kaitselennunduse osale); sätestatud tingimused ja kord riikliku lennunduse lendudele eesõiguse andmiseks tsiviilõhusõidukite suhtes või kahe riikliku lennu või grupilennu ja üksiklennu suhtes . 2. Alaliste ja ajutiste piirangualade kehtestamine mehitamata õhusõidukitele ja järelevalve nende üle Eesmärk : Mehitamata õhusõidukitele alaliste piirangualade kehtestamise korral on tagatud selge piirangualas lendamise õiguse saamise menetlus ning tõhus järelevalve. Mehitamata õhusõidukitele ajutiste piirangualade kehtestamise õigus on antud muu hulgas nendele valitsusasutustele, kellel on seda oma ülesannete efektiivseks ja ohutuks lahendamiseks vaja ning ühtlasi on tagatud ka tõhus järelevalve selle üle. Selleks on vaja, et seadusega oleks: sätestatud alaliste ja ajutiste lennupiirangualade üle järelevalveõigust omavate asutuste õigused ja kohustused; kehtestatud lennupiirangualal lendamise õiguse saamiseks loa menetlus protseduur ning kehtestatud erandid, millistel juhtudel ja kellel luba vaja ei ole; sätestatud millistel asutustel ja mis tingimustel peale Vabariigi Valitsuse ja Lennuameti on õigus ajutisi lennupiirangualasid kehtestada ja lõpeta da või deaktiveerida . 3. Õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil Eesmärk : Eesti riigi õhuruum on kaitstud ja õhuruumi kasutamine kõigile osapooltele arusaadavalt korraldatud. Selleks on kõigil valitsusasutustel, kes vastutavad riigi julgeoleku, kaitsmise ja avaliku korra tagamise eest, selged nende ülesanded õhuruumi kasutamise ja kaitsmise korraldamisel, sealhulgas on paigas kõik protseduurid ja otsustusprotsessid. Selleks on vaja, et seadusega oleks: täpsustatud õhuruumi kasutamise korraldamise komisjoni ja õhuruumi korraldamise üksuse roll riigikaitses; täpsustatud jõu kasutamise reegleid tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks; täpsustatud lennujuhtimise korraldust ja õhuruumi kasutamise piiramise reegleid riigikaitselisel eesmärgil, sealhulgas tekitatud selge seos RiKSi ja LennSi vahel. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Lennundust üldiselt reguleer ib täna Eestis lennundusseadus , Chicago konventsioon ja ELi määrused (nt raammäärus 2018/1139 , komisjoni määrused 2150/2005 ja 2019/947 ) . K aitselennunduse nõuded on kehtestatud kaitseministri 18. oktoobri 2019 . a määrus es nr 20 „Kaitseväe lennundusmäärustik“, lennupiirangud Vabariigi Valitsuse 11. mai 2004. a määrus es nr 189 „Lennupiirangud ja piirangud riiklikule õhusõid ukile lennuks ülehelikiirusel “ ning riikliku lennunduse jaoks sätteid leiab ka Vabariigi Valitsuse 18. juuli 2000. a määrus est nr 240 „Eesti õhuruumi kasutamine ja lennuliikluse teenindamine Tallinna lennuinfopiirkonnas“. R iigikaitse korraldust reguleerib üldiselt riigikaitsesea dus, avaliku korra tagamis t ja riikliku järelevalvet korrakaitseseadus ja teised eriseadused , jõu kasutamise reegle id tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks Kaitseväe korralduse seadus ning õhusõiduki sundmaandamise reegl e id lennundusseadus . Asjakohased strateegiad ja arengukavad puuduvad. Õ huruumi kasutamise korraldamise komisjon on välja töötanud Eesti õhuruumi poliitika ning Õhuruumi paindliku kasutamise käsiraamatu . Samuti juhindutakse oma igapäevastes tegevustes paljudest Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni ( ICAO ) , EUROCONTROLi ning teiste rahvusvaheliste lennundusega tegelevate organisatsioonide juhenditest ja soovitustest. 5. Tehtud uuringud Uuringuid tehtud ei ole. 6. Kaasatud osapooled VTK koostamise ajal toimusid mitmed kohtumised ja arutelud järgmiste asutustega: Kaitsevägi, Siseministeerium, Politsei- ja Piirivalveamet, Kaitsepolitseiamet, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Lennuamet ja Lennuliiklusteeninduse AS . Samuti konsulteeriti Justiitsministeeriumi , Päästeameti, Keskkonnainspektsiooni ning Maksu- ja Tolliametiga . III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused Avalikkuse teavitamine JAH Rahastuse suurendamine JAH Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine JAH Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Avalikkuse teavitamine evib I peatüki 1. alapeatükis loetletud probleemidest väikest mõju üksnes kehtestatud lennupiirangualades järelevalve tegemisele (punkt 2. 3 ), muudel juhtudel ei ole võimalik avalikkuse teavitamisega probleemi lahendada, sest need ei puuduta avalikkust, vaid üksnes neid asutusi, kes kasutavad mehitatud või mehitamata õhusõidukeid mõne oma ülesande täitmiseks. Teave p iirangualas lendamise võimalustest ja kuidas saab selleks luba taotleda, on järelevalveprotsessis üks olulisemaid komponente, et suurendada mehitamata õhusõidukite lennutajate ( kaugpilootide ) teadlikkust, mille tulemusena vähen eks ka võimalike rikkumiste arv. Samas praktika näitab, et kui ei ole efektiivseid sanktsioone ja n-ö vahelejäämise ohtu , on teavitamise mõju väiksem, sest teatakse, et isegi kui lennutaja keeldu või piirangut rikub, ei juhtu midagi. Kui aga vahelejäämise oht on olemas ja ühtlasi kaugpiloote ka teavitatakse, on avalikkuse teavitamise mõju suurem. Praegu korraldab mehitam ata õhusõidukite kaugpilootidele teabepäevi Lennuamet, kes ühtlasi on ka ainukeseks järelevalve - organiks (teistel asutustel praegu see võimalus sisuliselt puudub). Rahastuse suurendamine ei aita lahendada mitte ühtegi I peatüki 1. alapeatükis loetletud probleemidest, sest sellega ei ole ikka selge, milliseid lende loetakse riiklike lend ude hulka, milline on prioriteetsus riiklike lendude vahel, milliseid nõudeid peavad täitma riikliku lennunduse hulka loetavad asutused, kuidas on korraldatud lennujuhtimine ja õhuruumi kasutamine riigikaitselisel eesmärgil (laias tähenduses) ja nii edasi, samuti ei aita kiirendada piirangualade, eelkõige ajutiste piirangualade kehtestamise protsessi ning ajutist piiranguala ei saaks ikkagi näiteks PPA või Päästeamet kui politseisündmuse või päästesündmuse juhid kehtestada . Veel ei ole võimalik lugeda näiteks Päästeameti või Keskkonnainspektsiooni tehtavaid lende riikliku lennunduse hulka. Seda kõike saab parandada ainult seaduse muutmisega. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine e i aita lahendada mitte ühtegi I peatüki 1. alapeatükis loetle tud probleemidest, sest sellega jätkuks praegune olukord, kus ei ole ikka selge, milliseid lende loetakse riiklike lendude hulka, milline on prioriteetsus riiklike lendude vahel, milliseid nõudeid peavad täitma riikliku lennunduse hulka loetavad asutused, kuidas on korraldatud lennujuhtimine ja õhuruumi kasutamine riigikaitselisel eesmärgil (laias tähenduses) ja nii edasi, samuti ei aita kiirendada piirangualade, eelkõige ajutiste piirangualade kehtestamise protsessi ning ajutist piiranguala ei saaks ikkagi näiteks PPA või Päästeamet kui politseisündmuse või päästesündmuse juhid kehtestada . Olemasoleva olukorra õiguslik analüüsimine on näidanud, et s enise regulatsiooni parem rakendamine ei ole võimalik, sest LennSi rakendatakse n-ö viimase piiri peal, kus edasised tegevused juba tähendavad seda, et ületatakse seadusega antud pädevust või tegutsetakse üldse ilma seadusliku aluseta. Riigiasutused on otsinud pidevalt võimalusi, kuidas mehitamata õhusõidukite kasutuselevõtuga muuta oma ülesannete täitmist tõhusamaks ja lihtsamaks, kuid selleks peab ka õigusruum järele tulema. Koos mehitamata õhusõidukite kasvava kasutuselevõtuga on tekkinud muu hulgas uued ohud ja riskid, mille edukaks ärahoidmiseks ja mõjude vähendamiseks on samuti vaja korrakaitseorganitel ja julgeolekuasutustel muuta oma töökorraldust ning arvestada oma ülesannete teisenemisega, mida on ka tehtud nii palju, kui õigusruum seda võimaldab. Näiteks on tehtud koostöökokkuleppeid või koostatud juhendeid, kuid nii mõnedki lepingus või juhendis olevad tegevused peaks olema tegelikult seaduse või määrusega reguleeritud, sest omab ka kolmandatele isikutele olulist mõju või on vastuolus õigusriigi põhimõtetega . O lukord a aitab parandada ainult seadus(t)e muutmine nii, et see vastaks kõikidele riigiasutuste vajadustele oma ülesandeid tõhusalt täita , sealhulgas oleks ka õhuruumi kaitsmine ja kasutamine korraldatud vajalikul tasemel. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Kui kümme aastat tagasi oli väga vähestel riigiasutustel õhusõiduk e id, siis praeguseks on õhusõidukeid omavate riigiasutuste arv märgatavalt kasvanud, mis tähendab muu hulgas k a seda, et senine regulatsioon ei pruugi ai da ta piisavalt lennuohutust tagada, seda eriti olukorras, kus eri riigiasutuste õhusõidukite trajektoorid võivad ristuda (kõige suurem oht just mehitamata õhusõidukitega) . Või juhul, kui neil on vaja neid kiiresti kasutada, aga ei suudeta tagada lennuohutust, sest ka eraõiguslikele isikutele kuuluvad õhusõidukid on samal ajal samas piirkonnas õhus, ning nad ei saa ka ühe võimalusena kehtestada lennupiiranguid neile. Üha enam kasutatavateks õ husõidukiteks on mehitamata õhusõidukid, mis on ka peamine I peatüki 1. alapeatükis kirjeldatud probleemide põhjus, sest LennS ei reguleeri seda poolt peaaegu üldse, samuti ei ole veel jõus ELi määruste asjakohased nõuded ega nende rakendamise sätted Eesti õigusruumis . Peale selle on eri õppustel ning igapäevase tegevuse käigus ilmnenud mitmeid nn auke seaduses, mis takistavad tõhusalt korraldada riigikaitselisel eesmärgil õhuruumi kasutamist, lendudele eesõiguse andmist, kui lähestikku satuvad kahe riigiasutuse õhusõidukid . Neid tekkinud probleeme ei aita lahendada ega ka mitte vähendada avalikkuse teavitamine, rahastuse suurendamine, olemasoleva olukorra säilitamine ega olemasoleva regulatsiooni tõhusam rakendamine, sest kõik seadusega antud võimalused on juba kasutusele võetud ning riigiasutus ed piltlikult öeldes põrkavad ikka ja jälle justkui vastu seina, sest seadus ei ole pidanud uut liiki õhusõidukite üha kasvava kasutuselevõtuga ühte sammu. Seepärast ei ole ka võimalik muul viisil eespool nimetatud probleeme lahendada ega I peatüki 3. alapeatükis kirjeldatud eesmärke täita kui LennSi ja vajadusel muid seadusi muutes. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) Analüüsitud on Saksamaa , Soome ja Austria lennundusseaduseid , plaanis eelnõu koostamise käigus analüüsida veel mõne ELi liikmesriigi (nt Läti, Rootsi, Itaalia, Prantsusmaa) asjakohaseid seaduseid. Kuna riiklikule lennundusele , sealhulgas kaitselennundusele, ei kohaldata üldjuhul Chicago konventsiooni ega ka ELi määruseid , sest riigikaitse , riigi julgeoleku tagamise ja järelevalve korraldamine on iga riigi siseasi , on siiski kasulik vaadata , kuidas teised riigid on sätestanud oma õigusruumis nõuded riiklikule lennundusele t siviillennunduse nõuete kõrval. Kui Soome ja Saksamaa lennundusseadustes on konkreetsete lt paari eraldi paragrahvi ga loetletud, milliseid tsiviilnõudeid riiklikule lennundusele (peamiselt politsei tegevusele) ja militaarlennundusele (kaitselennundusele) kohaldatakse, siis Austr ias seda tehtud ei ole, vaid näiteks kaitse lennunduse erandid ( ja nõuded ) on sätesta t ud iga vastava tsiviillennunduse nõude juure s . K uid k õigis kolmes on nõuded kaitselennundusele sätestatud eraldi muust riiklikust lennundusest. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Regulatsioon on jagatud probleemide kirjelduses olevate gruppide kaupa eri osadeks. Regulatsiooni väljatöötamisel peab arvesse võtma , et see oleks kooskõlas ELi ja rahvusvahelisest õigusest tuleva te nõuetega tsiviillennundusele ning et nõuded oleks samaväärsed tsiviillennunduses kehtestatud nõuetega . Kehtestatavad nõuded plaanitakse kas seaduse või määrusega , sõltudes nõude sisust, sealhulgas selle tehnilisuse astmest. 1. Riikliku lennunduse nõuete korrastamise vajadus Vaadatakse üle LennSi § 2 lõi k e 1 sõnastus , mi da kas muudetakse või mis tunnistatakse kehtetuks, sest nõuded sätestatakse muul viisil. Määratakse valitsusasutused, kelle õhusõidukid ja lennud loetakse riikliku lennunduse hulka. Täpsustatakse mi llist õhusõidukit loetakse riiklik uks õhusõiduk iks . Määratakse tingimused, millal loetakse tsiviilõhusõiduki tehtav lend riiklikuks lennuks ning millal rahvusvahelise organisatsiooni tehtav või tellitav lend on riiklik lend. Vaadatakse üle ja kehtestatakse nõuded riikliku lennunduse mehitatud ja mehitamata õhusõidukitele ning operatiivse lennuliikluse reegl id (vajadusel asutuste kaupa) . Defineeritakse, mis on kaitselennundus ja kaitselennunduse õhusõiduk. Lisatakse Kaitseliidu õhusõidukid kaitselennunduse õhusõidukite hulka. Muudetakse kaitseministrile kui valdkonna eest vastutavale ministrile antud volitusnormi sõnastust nii, et kaitselennunduse nõuded kehtiks ka Kaitseliidule ja teistele asutustele või organisatsioonidele, kelle ülesannete hulka kuulub riigi sõjalise kaits e tagamine. Kehtestat akse riiklikele lendudele eesõiguse andmise tingimused tsiviillendude ees ning riiklikel lendude prioriseerimise tingimused . Kehtestat akse mehitatud ja mehitamata õhusõidukitest koosnevale grupilennule eesõiguse andmise tingimused üksiklennu ees. Arvesse võetakse muu hulgas ka riiklike lendude eesõiguse andmise tingimusi, sest need lennud võivad kattuda (st tegemist on samade õhusõidukitega). Kehtestatakse eraldi väärteokoosseis lennupiiranguala nõuete rikkumise korral ning määratakse kohtuvälised menetlejad (peale Lennuameti), kellel on õigus alustada väärteomenetlust ebaseaduslikult lennupiirangualas lendamise suhtes. Muu hulgas antakse kohtuvälisele menetlejale õigus ebaseaduslikult lennupiirangualas lendamise korral või muul seadusega sätestatud juhul väärteomenetluse käigus konfiskeerida nõude rikkumise tulemusena saadud pildi- ja videomaterjal. Vaadatakse üle piirangualas ebaseadusliku lendamise eest väärteokorras saadava karistuse suurus, hinnatakse selle mõju ja proportsionaalsust ning vajadusel muudetakse selle suurust (pigem suurendatakse võimaliku rahatrahvi maksimaalset suurust). 2. Alaliste ja ajutiste piirangualade kehtestamine mehitamata õhusõidukitele ja järelevalve nende üle Muudetakse lennupiirangute kehtestamise aluseks oleva volitusnormi sõnastust nii, et oleks üheselt selge, millise haldusaktiga Vabariigi Valitsus saab kehtestada lennupiiranguid. Kehtestatakse loetelu valitsusasutustest, kellel on õigus ajutisi lennupiiranguid kehtestada. Sätestatakse ajutise lennupiiranguala kehtestamise tingimused ja kord : millal on õigus piiranguala kehtestada, kui kõrgele õhuruumis see ulatub ja muud sellised nõuded. Vaadatakse üle alalises piirangualas lendamiseks loa taotlemise menetlus, muu hulgas määratakse asutused, kellele tuleb taotlus esitada. Samas ei kao neil asutu stel kohustus kooskõlastada esitatud loa taotlus Lennuametiga kui üldise Eesti õhuruumi kasutamist korraldava asutusega. Kehtestatakse erandid, kellel ja millal ei ole vaja alalises ja ajutises lennupiirangualas lendamiseks luba taotleda, kuid siiski tuleb teavitada Lennuametit ja territooriumi omanikku või valdajat või lennupiiranguala kehtestajat . Kehtestatakse alalisel ja ajutisel lennupiirangualal järelevalveõigust omavate valitsusasutuste loetelu ning vajadusel kohaldada lubatud meetmed. Vaadatakse üle riigilõivu tasumise sätted ühekordse lennuloa taotlemise eest ning tehakse vajadusel muudatus( ed ). 3. Õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil Muudetakse jõu kasutamise reeglite kehtestamise aluseks oleva volitusnormi asukohta (viiakse KKSist üle LennSi ). Täiendatakse LennSi ja selle alusel kehtestatava haldusaktiga jõu kasutamise reegleid mehitatud tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks. Kehtestatakse LennSi ja selle alusel haldusaktiga jõu kasutamise reeglid mehitamata tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumiseks. Täpsustatakse lennujuhtimise korraldust ja õhuruumi kasutamise piiramise reegleid riigikaitselisel (laias tähenduses) eesmärgil , vajadusel määratakse otsustusõigust omavad isikud ja kehtestatakse nende otsustusõiguse piirid. Vaadatakse üle õhuruumi kasutamise korraldamise komisjoni roll riigikaitses ning täpsustatakse selle ülesandeid (vajadusel) ja otsustuspädevust. Vaadatakse üle õh uruumi korraldamise üksuse ( tsiviil-sõjalise üksuse ) roll riigikaitses ning täpsustatakse üksuste omavahelist seotust ja ülesannete jaotust, mis tuleneb ELi õigusest. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Kavandatav regulatsioon ei ole otseses puutumuses Eesti Vabariigi põhiseaduses ( PS ) sätestatud eraõiguslike isikute põhiõigustega. K audne puutumus võib olla PSi §- de s 19 ja 34 sätestatud eneseteostuse ja liikumisvabadusega, sest piiratakse alaliselt või ajutiselt teatud juhtudel mehitamata õhusõidukitega lendamise õigust teatud territooriumite kohal. Kuna mehitamata õhusõidukiga lendamine kui selline ei ole otseselt isiku põhiõigus, ei saa isikul tekkida ka õiguslikku ootust, et ta võib kõikjal mehitamata õhusõidukiga lennata. Samas mõlemal juhul PS ka sätestab, et see õigus ei ole isikul absoluutne, et seda võib seadusega põhjendatud juhtudel piirata. Seos on kaudne selles tähenduses, et kavandatava regulatsiooniga ei kehtestata nimetatud piirangualasid, vaid muudetakse regulatsiooni, millal ja kellel see õigus on olemas. Igal konkreetsel juhul peab lennupiirangute kehtestamis t põhjendama. Lennunduse rahvusvahelised õigusaktid reguleerivad valdavalt tsiviillennundust. Lennundusalane olulisim rahvusvahelise õiguse allikas on Chicago konventsioon . Selle artikli 3 punkt a sätestab, et k onventsiooni kohaldatakse ainult tsiviilõhusõidukite suhtes ja seda ei kohaldata riiklike õhusõidukite suhtes. Riiklikeks õhusõidukiteks loetakse s õjaväe-, tolli- ja politseiteenistuses kasutatava i d õhusõiduk e id (artikli 3 punkt b) . Sama artikli punkt d paneb samas riikidele kohustuse, et kui riigid k ehtesta vad eeskirju riiklike õhusõidukite kohta, peab riik osutama vajalikku tähelepanu ( due regard ’i põhimõte) tsiviilõhusõidukite lennuohutusele. ELi õiguses väärivad eelkõige esiletõstmist kaks raammäärust: 1) Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 549/2004, millega sätestatakse raamistik ühtse Euroopa taeva loomiseks (edaspidi EL määrus 549/2004 ) ja raammäärus 2018/1139 . ELi määruse 549/2004 põhjendus punktis 5 on selgitatud, et sõjaliste operatsioonide ja õppuste sisu, ulatust ja läbiviimist käsitlevad otsused ei kuulu ELi pädevusse. Sama määruse artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et see määrus ega määrusega sätestatavad meetmed ei hõlma sõjalisi operatsioone ega õppusi ega piira liikmesriikide suveräänsust nende õhuruumi suhtes ega liikmesriikide nõudeid, mis käsitlevad avalikku korda ja julgeolekut ning kaitseküsimusi . Raammääruse 2018/1139 artikli 2 lõike 3 punkti a järgi ei kohaldata raammäärust õhusõiduki tele ja nende mootori tele , propelleri tele , osad ele ning eraldiseisv ale varustus ele ja kaugjuhtimisseadme tele sel ajal, kui avaliku võimu volitusi omav organ täidab või tema nimel täidetakse avalikes huvides ning liikmesriigi kontrolli all ja vastutusel sõjaväeliste, tolli, politsei, otsingu- ja pääste-, tuletõrje, piiri- ja rannikuvalve või muude samalaadsete tegevuste või teenustega seotud ülesandeid; samuti kõnealuste õhusõidukitega seotud tegevus te ja teenuste osutamisega tegeleva tele töötaja tele ja organisatsioonid ele. Samas sama lõike punkti d teis e taan dega sätestatakse, et s eoses punktiga a tagavad liikmesriigid, et kõnealuses punktis osutatud õhusõidukite tegevustes ja teenuste osutamisel võetakse nõuetekohaselt arvesse raam määruse ohutusalaseid eesmärke. Lisaks tagavad liikmesriigid, et asjakohasel juhul eraldatakse nimetatud õhusõidukid ohutult teistest õhusõidukitest. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 550/2004 aeronavigatsiooniteenuste osutamise kohta ühtses Euroopa taevas (teenuse osutamise määrus) artikli 11 kohaselt sõlmivad pädevad tsiviilasutused ja relvajõud kokkulepped konkreetsete õhuruumiosade haldamiseks liikmesriigis. Eesmärk on tagada üldise lennuliikluse ohutus. Kokkuvõtvalt ELi õigusega on s eos kaudne , sest ELi õigus ei reguleeri riiklikku lennundust ega kaitselennundust, kuid pan eb siiski Eestile kui liikmesriigile kohustuse tagada, et riiklikule lennundusele kohaldatavad nõuded o leks samaväärsed tsiviillennunduse nõuetega ja et tagatud oleks lennuohutus nii tsiviilõhusõidukitele kui ka riiklikele õhusõidukitele . V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Riikliku lennunduse nõuete korrastamise vajadus Vaatamata sellele, et ELi õigus ei kehtesta nõudeid riikliku lennunduse ( sealhulgas kaitselennunduse ) õhusõidukitele ega operatiivse lennuliikluse reegleid , peavad ka need riigisiseselt kehtestatud olema selleks, et tagada riigis kõrgel tasemel üldine lennundusohutus. Täna on LennSis sätestatud üksikud nõuded, välja arvatud kaitselennunduses, milles on nõuded õhusõidukitele ja operatiivse lennuliikluse reeglid kehtestatud . Kavandatava regulatsiooni jõustamisel on kõikidel valitsusasutustel ja Kaitseliidul, kes kasutavad eelkõige mehitamata õhusõidukeid , teada milliseid nõudeid nende valduses olevatele õhusõidukitele kohaldatakse ja sätestatud on operatiivse lennuliikluse reeglid ülesannete edukaks täitmiseks. Paljudel juhtudel need ülesanded seisnevad järelevalve tegemises. Ka mehitatud õhusõidukite valdajate jaoks on selge, millised reeglid kehtivad grupilendude või teiste riiklike lendude suhtes (st ee lis õiguse andmine jms) . Teiste riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide (nt NATO) riiklike lendude lennulubade andmisel on olemas selged protseduurid, kes ja millal lubasid väljastab. Kavandatavad muudatused ei evi sotsiaalset , sealhulgas demograafilist mõju , samuti mitte mõju majandusele , regionaalarengule ega ole tuvastatud muud otsest või kaudset mõju. 11.1.1. M õju riigi julgeolekule ja välissuhetele Mõju riigi julgeolekule on positiivne, sest valitsusasutustele, kelle ülesandeks on tagada riigi julgeolek, avaliku korra tagamine ja riigi sõjaline kaitsmine, saavad õiguslikult selged nõuded nende valduses olevatele õhusõidukitele ning operatiivse lennuliikluse reeglid. Olulisimad ongi operatiivse lennuliikluse reeglid, mis praegu täielikult puuduvad, sest ainult tsiviillennunduses lubatud nõuete järgimisega ei ole võimalik täita kõiki oma ülesandeid efektiivselt ja täies mahus. Mehitamata õhusõidukite kasutuselevõtt annab uued võimalused asutustele oma ülesannete täitmiseks (nt piiritsoonis järelevalve teostamine, eriolukorra ajal liikumispiirangute kehtestamise korral selle piirangu täitmise kontrollimine jms ) . Mõju ulatus on keskmine , sest julgeolekuasutused ja korrakaitseorganid saavad ka muid meetodeid kohaldada oma ülesannete täitmiseks, õhusõidukite laialdasem kasutuselevõtt aitab tõhusamalt ja lihtsamalt ülesannet täita. Mõju sagedus on suur, sest see mõjutab valitsusasutuste tööd igapäevaselt, andes neile uusi õiguseid ja selgema regulatsiooni, kuidas oma ülesandeid tõhusamalt täita. Mõju välissuhetele on positiivne, kuid väike. Kavandatav regulatsioon aitab pigem Eesti siseselt paremini asutustevahelised protseduurid ja koostöö paika panna ning välisriigid seda eriti ei tunneta. 11.1. 2 . M õju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele on positiivne, kuid väike, sest ükski neist ei pea pärast kavandatava regulatsiooni jõustumist muutma oma tavapärast töökorraldust. Kui siiski, siis mitte olulisel määral. Kavandatav regulatsioon aitab tõhustada nende ülesannete täitmist andes juurde mõned õigused, mis neil täna seaduses puuduvad, kuid mis aitaks neil tõhusamalt ja lihtsamalt oma ülesandeid täita. Uusi ülesandeid kavandatava regulatsiooniga riigiasutustele ja kohalikele omavalitsustele ei kavandata lisada. Mõju sagedus on suur, sest see mõjutab valitsusasutuste tööd igapäevaselt, andes neile uusi õiguseid ja selgema regulatsiooni, kuidas oma ülesandeid tõhusamalt täita. Võrreldes üldise riigiasutuste arvuga, on mõjutatavate riigiasutuste arv suhteliselt väike , sest kõikidel riigiasutustel ei ole korrakaitseorgani õigusi ning kavandatava regulatsiooniga ei plaanita seda ka anda. Õigusi saavad juurde üksnes need, kellel on täna järelevalveõigused või kellel on need õigused muude ülesannete täitmise vajadusest tingitud (nt Kaitsevägi, julgeolekuasutused). 11.1. 3 . Mõju elu- ja looduskeskkonnale M õju elu- ja looduskeskkonnale on väike ja positiivne, sest järelevalveasutus saaks juurde võimaluse kasutada järelevalves mehitamata õhusõidukit ning tal tekib õigus teha järelevalvet ka mehitamata tsiviilõhusõidukite üle, kes lendavad looduskaitsealadel , mille kohal on lennupiiranguala . Näiteks inspektoritel on lihtsam jahimeeste, kalameeste ja teiste isikute üle järelevalvet teha, sest nähakse rohkem kui siis, kui inspektor liigub maastikul jala või autoga või sõidab paadi või laevaga veekogul. Mõju sagedus on suur, sest see mõjutab inspektorite tööd igapäevaselt, andes neile uusi õiguseid ja selgema regulatsiooni, kuidas oma ülesandeid tõhusamalt täita. 11.1.4. Mõjutatud sihtrühmad Sihtrühmad, keda see kavandatav regulatsioon mõjutab, võib jagada tinglikult kolmeks: valitsusasutused, kes on täna LennSis loetletud kui riiklikke õhusõidukeid omavad ja valdavad asutused – PPA, Kaitsevägi, Maksu- ja Tolliamet ; muud valitsusasutused (järelevalve- ja julgeolekuasutused), kes kasutavad või plaanivad lähiajal hakata kasutama õhusõidukeid oma tööülesannete täitmiseks (nt Kaitsepolitseiamet, Keskkonnainspektsioon, Päästeamet , Veeteede Amet ), ning Kaitseliit, kelle jaoks sätestatakse samuti nõuded nende valduses olevatele õhusõidukitele ning vajadusel operatiivse lennuliikluse reeglid; valitsusasutused, kes annavad lennulube Eesti õhuruumi sisenemiseks ja sellest ülelendamiseks (Lennuamet, Välisministeerium, Kaitseministeerium). Kavandatav regulatsioon omab suurt positiivset mõju kahele esimesele sihtrühma grupile, sest nemad saavad omale seadusega juurde õigusi, mida neil on vaja seoses eelkõige laialdase mehitamata õhusõidukite kasutuselevõtuga oma ülesannete täitmiseks. Mehitamata õhusõidukid võetakse kasutusele ülesannete täitmise lihtsustamiseks ja efektiivsemaks muutmiseks. Nii näiteks saab PPA eriolukorra ajal paremini kontrollida, kuidas inimesed peavad kinni kogunemiskeelust või Keskkonnainspektsioon näeb mehitamata õhusõidukiga vette lastud ebaseaduslikke võrke paremini kui siis, kui inspektor paadiga veekogul on või Päästeamet teeb kevadeti nn lõkkepatrulle, et kontrollida tuleohutusnõudeid või koostöös PPAga otsitakse metsast või maastikult kaduma läinud (eksinud) inimesi . Kaitseliidu tegevusele on mõju positiivne, sest Kaitseliidul puuduvad LennSis täna sarnased võimalused nagu need on Kaitseväes. Olles mehitamata õhusõidukite omanikud ja valdajad ei ole neil võimalik praegu täita Kaitseliidu seadusega neile pandud ülesandeid , kuid kavandatav regulatsioon annab neile selle võimaluse. Kaitseliit , olles avalik-õiguslik juriidiline isik, saab tegutseda üksnes seadusega sätestatud piirides ning ei saa sarnaselt valitsusasutustega lihtsalt kokku leppida koostööd . Lennulube väljastavate asutuste jaoks on oluline, millisel juhul mis asutus peab lennuluba väljastama, mistõttu on nende jaoks oluline, kui seadusega on sätestatud millised lennud moodustavad riikliku lennu, sealhulgas kui see lend on teise riigi või rahvusvahelise organisatsiooni oma või tellitud (viimase puhul on tavaliselt tsiviilõhusõiduk see, mis tellimust täidab). Mõju nendele asutustele on siiski väike. 11. 2 . Alaliste ja ajutiste piirangualade kehtestamine mehitamata õhusõidukitele ja järelevalve nende üle Kavandatava regulatsiooniga antakse peale Vabariigi Valitsuse ja Lennuameti teatud juhtudel õigus kehtestada ajutin e lennupiiranguala ka näiteks PPA-le ja Päästeametile. Samas saavad hulk valitsusasutusi õiguse ise väljastada lennupiirangualal lendamiseks ühekordseid lennulube ning hulk järelevalveasutusi saavad õiguse lennupiirangualal järelevalvet teostada . Järelevalveasutused saavad lennupiirangualas oma mehitamata õhusõidukit ebaseaduslikult lennutajalt rikkumismenetluse käigus konfiskeerida ebaseadusliku lendamise käigus saadud pildi- ja videomaterjali (ka siis, kui see salvestatakse mujale kui õhusõiduki küljes olevasse kaamerasse). Ebaproportsionaalne oleks konfiskeerida õhusõiduk, kuid õiglane oleks ära võtta nõude rikkumisest saadud vili ehk pildi- ja videomaterjal, sest sageli sellepärast nõuet rikutaksegi. Rikkumise eest väärteokorras saadav rahatrahv on proportsionaalne rikkumise suurusega ning omab suuremat mõju tulevikus sarnase rikkumise ärahoidmiseks. Kavandatavad muudatused ei evi sotsiaalset , sealhulgas demograafilist mõju , samuti mitte mõju majandusele , regionaalarengule ega ole tuvastatud muud otsest või kaudset mõju. 11. 2 .1. M õju riigi julgeolekule ja välissuhetele Mõju välissuhetele puudub. Mõju riigi julgeolekule on positiivne, sest annab võimaluse nendele riigiasutustele, kelle territoorium või hoone on RiKSi või muu seaduse alusel riigikaitseobjekt või kes korraldavad nende objektide valvamist (nt PPA, Kaitsevägi), ise korraldada ja teha järelevalvet nende kohal kehtestatud lennupiirangute üle, muu hulgas väljastada ise ühekordne lennuluba. See küll suurendab vähesel määral nende töökoormust, kuid ka praegu oleks neil siiski kohustus taotlus läbi vaadata ja öelda oma arvamus (kas lubada või mitte). Kavandatava regulatsiooniga aga vahetatakse Lennuameti ja maa-alade või objektide (hoonete) valdajate või valve korraldajate ülesanded, kus loa andjaks on riigikaitseobjekti omanik või valdaja ja kooskõlastaja (arvamuse andja) rollis Lennuamet. Esmajoones järelevalveõiguse andmine on see, mis aitab kaasa riigi julgeoleku ja avaliku korra tõhusamale tagamisele. Lennupiirangualas ebaseadusliku lendamise käigus saadud pildi- ja videomaterjali konfiskeerimise õiguse andmine igal juhul omab positiivset mõju riigi julgeolekule, sest aitab kaasa sellele, et kui lennupiiranguala asub mõne riigikaitseobjekti kohal ning sellest objektist tehakse ebaseadusliku lendamise ajal pilti või video, siis väheneb võimalus, et see materjal satuks n-ö valedesse kätesse. 11. 2 . 2 . M õju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalit suse korraldusele on positiivne. Kavandatav regulatsioon aitab tõhustada nende ülesannete täitmist andes juurde mõned õigused, mis neil täna seaduses puuduvad, kuid mis aitaks neil tõhusamalt ja lihtsamalt oma ülesandeid täita. Uusi ülesandeid kavandatava regulatsiooniga kohalikele omavalitsustele ei kavandata lisada. Riigiasutuste ülesanded jäävad üldjoontes samaks, kuid mõni ülesanne, mille täitmiseks on juba võetud või plaanitakse kasutusse võtta mehitamata õhusõiduk, võib seeläbi teiseneda, töökoormus väheneda või natuke suureneda (olenedes ülesandest), kuid selle mõju üldjuhul jääb pigem väikseks. Mõju sagedus on väike, kuigi kavandatavad muudatused annavad riigiasutustele uusi õiguseid ja selgema regulatsiooni, kuidas oma ülesandeid tõhusamalt täita , ei ole suure tõenäosusega vaja iga päev luua ajutisi lennupiirangualasid või kontrollida alalistes lennupiirangualas seal mehitamata õhusõidukite lennutajaid (järelevalvet tehakse samadel alustel nagu see toimub ka muude järelevalveülesannete täitmise puhul) . Mõju ulatus on väike, sest võrreldes riigiasutuste arvuga, on neid riigiasutusi suhteliselt vähe, keda see kavandatav regulatsioon mõjutab. 11. 2 . 3 . M õju elu- ja looduskeskkonnale M õju elu- ja looduskeskkonnale on väike ja positiivne, sest järelevalveasutus saaks juurde õigus e teha järelevalvet ka mehitamata tsiviilõhusõidukite üle, kes lendavad looduskaitsealadel, mille kohal on lennupiiranguala. Lennupiiranguala on kehtestatud enamasti selleks, et mitte häirida linde nende pesitsusajal. Järelevalveõiguse andmine ka Keskkonnainspektsioonile tagab tõhusama järelevalve, et linde nende pesitsusajal ei häiritaks muu hulgas ka mehitamata õhusõidukitega. Mõju sagedus on suur, sest see mõjutab inspektorite tööd igapäevaselt, andes neile uusi õiguseid ja selgema regulatsiooni, kuidas oma ülesandeid tõhusamalt täita . 11.2.4. Mõjutatud sihtrühmad Sihtrühmad, keda see kavandatav regulatsioon mõjutab, võib jagada tinglikult neljaks : valitsusasutused (nt PPA, Kaitsevägi, Kaitsepolitseiamet, Välisluureamet , eri ministeeriumid) , kes soovivad oma territooriumi kohale mehitamata õhusõidukitele alalise lennupiiranguala kehtestamist või nende valvet tagavad asutused (nt PPA, Kaitsevägi); valitsusasutused ( nt PPA, Päästeamet ), kes soovivad ajutise lennupiiranguala kehtestamist sündmuse toimumise asukohas mehitamata õhusõidukitele ; maa-alade ja objektide omanikud või valdajad, kelle territooriumi või objekti kohale on kehtestatud lennupiirangud mehitatud ja mehitamata õhusõidukitele (nt looduskaitsealade valitsejad, PPA). eraõiguslikud füüsilised ja juriidilised isikud, kes lennutavad mehitamata õhusõidukeid. Mõju nende asutuste tegevusele, kes soovivad oma territooriumi või objekti kohale mehitamata õhusõidukitele alalise lennupiiranguala kehtestamist või kellel see on , on positiivne, sest sellega on tagatud paremini nende asutuste julgeolek ja turvalisus. Alalise lennupiiranguala kehtestamine on üks meede, mida saab rakendada julgeoleku ja turvalisuse tagamiseks, kuid mis sisuliselt selle asutuse enda jaoks iga kord ei tähenda seda, et ta saab sellega ühe ülesande juurde. Juurde saab järelevalveülesande see asutus, kes korraldab samal ajal selle asutuse (enamasti) kui riigikaitseobjekti valvamise (nt PPA, Kaitseliit, Kaitsevägi). Riigipiiri läheduses ja looduskaitsealadel aitavad lennupiirangud tõhusamalt liikumist kas maapinnal, veekogul või õhus kontrollida ja on seetõttu positiivse mõjuga. Mõju suurus on suurest mõjust väikese mõjuni , olenedes sellest, kui palju muid meetmeid on võimalik kohaldada selle kaitstava objekti või territooriumi kaitseks. Politsei- või päästesündmuse tõhusama lahendamise jaoks on vaja meedet, mis tagaks selle, et politsei- või päästesündmuse juht saaks tagada lennuohutuse oma mehitamata õhusõidukitele ning vajadusel isikute privaatsuse ja turvalisuse. Ajutise lennupiiranguala kehtestamise õiguse andmine oleks üks selline meede ning seetõttu on selle mõju asutustele positiivne. Kavandatav regulatsioon avaldab kergelt negatiivset mõju eraõiguslikele isikutele, kes lennutavad mehitamata õhusõidukeid, sest pärast kavandatava regulatsiooni jõustumist võib alaliste lennupiirangualade hulk kasvada ning asutustel tekib õigus teatud juhtudel ajutisi lennu piiranguid s eada . Samas ei ole lendamise õigus põhiõigus ega ole ka absoluutne, mistõttu riive on väike. Lisaks LennSile on ka muu regulatsioon, mis seab piirangud sellele, et mehitamata õhusõiduki valdaja ei saa igal pool lennata, näiteks K KS , julgeolekuasutuste seadus, riigipiiri seadus, isiku andme te kaitse üldmäärus ja nii edasi. LennS põhimõtteliselt annab võimaluse kohaldada ühte meedet, et teistest seadustest tulenevaid nõudeid täita ja kontrollida. Mõjutatavate isikute ring kasva b päev päevalt, kuid ei ole võrreldes Eesti elanikkonnaga siiski suur. Mõju sagedus on pidev (suur), sest alalised lennupiirangud on aastaringi, ajutiste piirangualade puhul väike, sest aasta jooksul ei juhtu iga päev selliseid õnnetusi või muid sündmusi, mille puhul oleks vaja kehtestada ajutine lennupiiranguala. Peamiselt kipuvad selliste politsei- ja päästesündmuste kohale, mis vajaks ajutise piiranguala kehtestamist, ajakirjanikud ja vahetus läheduses viibivad muud eraõiguslikud isikud uudishimust. 11. 3 . Õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil Kavandatava regulatsiooniga tagatakse tõhusam riigi julgeolek ja riigikaitse (laias käsitluses) , mis on seotud õhuruumiga ja ohtudega õhuruumist (nt renegaat, iseehitatud mehitamata õhusõidukitega riigikaitseobjekti ründamine , õhusõidukiga riigi sõjaline ründamine ) . Selleks on seadusega määratud ülesanded eri osapooltele, et oleks võimalik parem koostöö eri osapoolte vahel, sealhulgas tsiviillennundust korraldavate ja selle üle järelevalvet tegevate asutustega ning tagatud rahuajal tõhus Eesti õhuruumi kasutamise korraldus. Kavandatavad muudatused ei evi sotsiaalset , sealhulgas demograafilist mõju , samuti mitte mõju majandusele , regionaalarengule , elu- ja looduskeskkonnale ega ole tuvastatud muud otsest või kaudset mõju. 11. 3 .1. M õju riigi julgeolekule ja välissuhetele Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele on positiivne ning mõju ulatus ja sagedus suur, sest riigi julgeoleku ja riigikaitse tagamine on üks olulisimaid ülesandeid ning on sisuliselt PSi kohaselt iga kodaniku kohus. Kavandatav a regulatsiooniga igale kodanikule ülesandeid ei panda, kuid likvideeritakse need „augud“, mis on riigi tõhusaks kaitseks vaja, et kõikide riigikaitses osalevate poolte ülesanded oleks omavahel seostatud ja nn käsuahel töötaks tõrgeteta. 11. 3 . 2 . Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele Mõju kohaliku omavalitsuse korraldusele puudub , sest kavandatav regulatsioon ei puuduta neile seadustega pandud ülesannete täitmist . Mõju riigiasutustele on positiivne, väikese ulatuse ja sagedusega. Kavandatava regulatsiooniga n-ö parandatakse augud tänases regulatsioonis, mis puudutab eri osapoolte (sealhulgas Kaitseliidu kui avalik-õigusliku juriidilise isiku ja haldusülesandeid täitva Lennuliiklusteeninduse AS) tegevusi riigi julgeoleku ja riigikaitse tagamisel. See omakorda tähendab, et kavandatava regulatsiooniga ei anta neile uusi ülesandeid, mida nad juba täna ei täida, vaid täpsustatakse olemasolevaid. 11.3.3. Mõjutatud sihtrühmad Sihtrühmad, keda see kavandatav regulatsioon mõjutab, võib jagada tinglikult kolmeks : Kaitsevägi, Kaitseliit kui riigi sõjalise kaitse tagajad , sealjuures Kaitseliit kui sõjaväelise väljaõppe andja Kaitseväe kõrval ; PPA, Kaitsepolitseiamet kui peamised riigi(sisese) julgeoleku ja avaliku korra tagajad ; teised valitsusasutused, kui neile on pandud riigi sõjalise kaitsmise või riigi julgeoleku või avaliku korra tagamisega seotud ülesandeid, mis ühtlasi on seotud lennunduse või õhusõidukitega, ning Lennuliiklusteeninduse AS. Kõigile kolmele sihtrühma grupile on mõju sarnane – positiivne ja nende igapäevaseid tegemisi vähe mõjutav, kuid kriisisituatsioonis võib mõju olla väga suure ulatusega, kuid on siiski väikese sagedusega. Ent asutused peavad korraldama perioodiliselt oma asutuse see s ja omavahel õppusi, et kriisisituatsiooni tekkides teaks kõik osapooled, mis on nende ülesanded ja kuidas nn käsuahel töötab (see peab siis töötama tõrgeteta). 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Mõju eraõiguslike isikute halduskoormusele sisuliselt puudub. Mõju on kaudne, sest kavandatava regulatsiooniga ei kehtestata ühtegi lennupiiranguala, milles lendamiseks oleks isikutel vaja taotleda ühekordne luba alas lendamiseks. Kuigi kavandatava regulatsiooniga muudetakse loa taotlemise menetlust, ei suurene sellega loa taotleja halduskoormus, sest kui seni esitas ta loa taotluse Lennuametile, siis tulevikus esitab ta selle territooriumi, mille kohal lennupiirangud on, valdajale (või valitsejale). Kui lähitulevikus käivitub UTM-süsteem, siis taotluse esitamisega seotud halduskoormus jääb samaks, sest see esitatakse sama süsteemi kaudu (st ei pea esitama igale asutusele eri kanaleid pidi eraldi). 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Kohalikule omavalitsusele ei kaasne kavandatava regulatsiooniga ühtegi kulu ega saa ka tulu. Kavandatava regulatsiooniga riigiasutustele ei kaasne otseseid kulusid, mida nad juba ei planeeri või ei kavatse või ei saa planeerida iga-aastaselt oma eelarvesse. Kavandatava regulatsiooniga korrastatakse lennundusega seotud regulatsiooni, sest seda ei reguleerita ELi otsekohalduvate määrustega, mida on vaja õigusselguse huvides ning kõrgel tasemel lennundusohutuse ja lennundusjulgestuse tagamiseks. See annab riigiasutustele parema võimaluse oma asutusesisest tööd organiseerida ning kavandada suuremaid arenguid tehniliste lahenduste kasutuselevõtmiseks tulevikus. Praegu peab isik, kes soovib lennata lennupiirangualas, tasuma ühekordse loa saamiseks riigilõivu. Kuna kavandatakse loa taotlemise regulatsiooni muuta, siis vaadatakse muu hulgas üle riigilõivu tasumise kohustus. Praegu ei ole veel otsust tehtud, kas loa taotlemisel tuleks riigilõivu tasuda või mitte. Kuna loa taotluse lahendamine ei ole väga ajamahukas töö, siis isegi kui riigilõivu peab isik selle eest tasuma, oleks tulu ri igieelarvesse väga marginaalne. 14. Edasine mõjude analüüs Eelnõu ettevalmistamise käigus analüüsitakse kavandatavate muudatuste mõjusid täiendavalt. Kavandatav regulatsioon omab küll mõju riigiasutuste, Kaitseliidu ja Lennuliiklusteeninduse AS tööle , selle mõju on positiivne, kuid samas mitte olulise mõjuga . S ee tähendab, et ei lisata uusi ülesandeid, mida ükski asutus juba ei t äida , kuid mõni ülesanne võib teiseneda ehk muutuda selle täitmise viis . VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus Kuna alternatiive kavandatavas regulatsioonis ei ole, siis eelnõu plaanitakse koostada VTK-s kirjeldatud kujul. 15.1. Töötatakse välja uus tervikseadus ei 15.2. Muudatused tehakse senise seaduse struktuuris jah 15.3 Selgitus Kavandatavad muudatused on võimalik eraldi lõigete, paragrahvide või peatükkidena senise seaduse struktuuri integreerida. Koostatakse mitme seaduse muutmise seaduse eelnõu ühe paketina, s ee t ähendab, et ei koostata iga seaduse muutmiseks eraldi eelnõu. Mitmed vajalikud nõuded saab kehtestada määrustega, kuid selleks on vaja sätestada seadusega neile volitusnormid. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Seadused, mida muudetakse: lennundusseadus, Kaitseväe korralduse seadus, korrakaitseseadus (vajadusel), riigilõivuseadus (vajadusel) , muud eriseadused (vajadusel; väärteomenetluses pildi- ja videomaterjali konfiskeerimise sätte lisamiseks) . Vaja on üle vaadata ja vajadusel täiendada mitmeid määruseid, nagu näiteks : * Vabariigi Valitsuse 11. mai 2004. a määrus nr 189 „Lennupiirangud ja piirangud riiklikule õhusõidukile lennuks ülehelikiirusel “ , * Vabariigi Valitsuse 18. juuli 2000. a määrus nr 240 „Eesti õhuruumi kasutamine ja lennuliikluse teenindamine Tallinna lennuinfopiirkonnas“ , * Vabariigi Valitsuse 25. veebruari 2000 . a määrus nr 71 „ Õhusõiduki sundmaandamise kord “, * kaitseministri 18. oktoobri 2019. a määrus nr 20 „Kaitseväe lennundusmäärustik“. Vabariigi Valitsuse 11. detsembri 2008. a määrus nr 168 „Jõu kasutamine tsiviilõhusõi duki tekitatud ohu tõrjumiseks“ muutub kehtetuks. Samuti on v aja koostada mõni uus määrus. 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse VTK ja hiljem seaduse eelnõu saadetakse kooskõlastusringile või arvamuse küsimiseks järgmistele asutustele ja organisatsioonidele: Kaitsevägi, Kaitseliit, Välisluureamet , Siseministeerium, Välisministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Justiitsministeerium, Rahandusministeerium, Keskkonnaministeerium, Politsei- ja Piirivalveamet, Kaitsepolitseiamet, Lennuamet, Mak su- ja Tolliamet, Päästeamet, Keskkonnainspektsioon , Veeteede Amet ning Lennuliiklusteeninduse AS. Vajadusel kaasatakse veel teisi asutusi ja isikuid. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Lisaks VTKs tehtud mõjuanalüüsile koostatakse täpsustatud mõjuanalüüs eelnõu koostamise käigus, mis lisatakse eelnõu seletuskirja. Eraldi mõjuanalüüsi ei ole kavas koostada. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) Ei koostata 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise aeg Sügis 2020 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg I poolaasta 2021 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Malle Piirsoo, tel 717 0177, [email protected] ; Piret Põld, tel 717 0048, [email protected] Saatja: <[email protected]> Saadetud: 28.06.2020 20:38 Adressaat: <[email protected]>; <[email protected]>; <[email protected]>; Lennuamet <[email protected]>; <[email protected]>; <[email protected]>; <[email protected]>; VA_eva <[email protected]> Teema: Eelnõu esitamine arvamuse avaldamiseks Manused: 2020010006_5-1_20_2119_26062020.asice Tere! Esitame arvamuse avaldamiseks Lennundusseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse väljatöötamise kavatsuse (riiklik lennundus ja õhuruumi kasutamise korraldamine riigikaitselisel eesmärgil). Viide EISist: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3dc85c9d-8e1b-49a0-bdd5- 86d1e175e5a6 Tähtaeg: 17.07.2020 Lugupidamisega Mona Sikkar Õigus- ja haldusküsimuste asekantsleri ning kaitseplaneerimise asekantsleri referent Kaitseministeerium 717 0277 [email protected] *** AMETIALASEKS KASUTAMISEKS *** Selles e-kirjas sisalduv teave (kaasa arvatud manused) on mõeldud ametialaseks kasutamiseks ning seda võivad kasutada vaid e-kirja adressaadid. E-kirjas sisalduvat teavet ei tohi ilma saatja selgelt väljendatud loata edasi saata ega mistahes viisil kõrvalistele isikutele avaldada. Juhul, kui Te olete saanud käesoleva e-kirja eksituse tõttu, teavitage sellest koheselt saatjat ning kustutage e-kiri oma arvutist. This e-mail and any attachments may contain sensitive and privileged information. If you are not the intended recipient, please notify the sender immediately by return e-mail, delete this e-mail and destroy any copies. Any dissemination or use of this information by a person other than the intended recipient is unauthorized and may be illegal.