Teie 07.08.2026
Meie 27.08.2026 nr 2-6/26-5822-2
Vastus selgitustaotlusele seoses teabenõude ja
AvTS-i tõlgendamisega
Lugupeetud pöörduja
Olete pöördunud Justiits- ja Digiministeeriumi poole selgitustaotlusega, milles esitate seoses 2024.
aasta 22. oktoobril Justiits- ja Digiministeeriumi poolt Advokaadibürooga Sorainen sõlmitud
töövõtulepingu neli järgmist küsimust:
1. Millisel õiguslikul alusel kvalifitseeritakse lepingujärgsed dokumendid AvTS § 35 lõike 2 punkti 1
alla, arvestades, et leping ise välistab sõnaselgelt nende käsitamise õigustloova akti eelnõuna?
2. Kas ministeerium on kaalunud lepingujärgsete dokumentide liigitamist AvTS § 35 lõike 2 punkti 2
alla? Kui ei, siis miks mitte?
3. Mis kuupäeval lepingujärgsed dokumendid Sorainen AS-i poolt üle anti ja millal ministeerium need
vastu võttis?
4. Millisel alusel leiab ministeerium, et AvTS § 36 lõike 1 punkti 8 keeld lepingujärgsete dokumentide
suhtes ei kehti?
Vastuseks esimesele küsimusele märgime, et lepingu objektiks on lepingu punkti 1.1. kohaselt töövõtja
poolt vastavalt hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale seaduseelnõu ning selle seletuskirja kavandi
ettevalmistamine. Eristada tuleb eelnõu ja seletuskirja kavandit ning lõplikku eelnõu ja seletuskirja.
Kooskõlastamisele saadetava eelnõu ja seletuskirja koostamist ei saa väljaspoole riigiaparaati
delegeerida, kuna tegemist on riigi tuumikfunktsiooniga ning see on ka lepingu punktiga 5.1 välistatud.
Seadusandlus kuulub riigivõimu tuumikülesannete hulka, mida riik tulenevalt PS § 3 lg-st 1 koosmõjus
§ 59 ja § 65 p-ga 1 ei tohi ära delegeerida, küll aga ei laiene keeld selles osas eelnõu kavandi
koostamisele. Reeglina ei kuulu riigi tuumikfunktsioonid eraõiguslikele isikutele üleandmisele, kuid
ülesande kuulumine tuumikfunktsioonide hulka ei tähenda alati, et eraõiguslike isikute kaasamine on
täielikult välistatud1. Antud juhul telliti lepinguga eelnõu ja seletuskirja kavand, mis oleks alusmaterjaliks
eelnõu ja seletuskirja koostamiseks, mille saaks esitada kooskõlastamiseks, seejärel valitsusele ning
Riigikogule.
Selle sama eelnõu põhjal on olnud Justiits- ja Digiministeeriumi suhtes järelevalvemenetlus, millega
seoses vastasime AKI-le2:
Andmekaitse Inspektsioon on saatnud Justiits- ja Digiministeeriumile teatise järelevalvemenetluse
algatamise kohta, milles juhib tähelepanu, et 2024. aasta 22. oktoobril Justiits- ja Digiministeeriumi poolt
Advokaadibürooga Sorainen sõlmitud töövõtulepingu alusel teostatud töö puhul võib olla tegemist
analüüsi või uuringuga, mis tuleb vastatavalt AvTS § 28 lg 1 p 18 ja § 29 lg-le 1 avalikustada ministeerimi
veebilehel.
Selgitame, et eelnimetatud töövõtulepingu alusel anti 2024. aasta 19. detsembril Justiits- ja
1
https://dspace.ut.ee/server/api/core/bitstreams/e296504e-acd3-423e-b7fb-b602f7b9f9a5/content, lk 19
2
https://jmdelta.just.sise/dhs/n/compoundWorkflowNodeRef/d42bd040-119d-41e2-b48b-aa730df15ce3
Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 /
[email protected]/ www.justdigi.ee
Registrikood 70000898
Digiministeeriumile üle esialgne eelnõu ja seletusnõu kavand (lisatud käesolevale kirjale), mis vajavad
edasist läbitöötamist. Kuna üle antud eelnõu ja seletuskirja kavand ei ole veel lõplikud, et ministeerium
võiks need kooskõlastamisele saata, siis oleme need tunnistanud AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 alusel
asutusesiseseks kasutamiseks.
Esitatud põhjenduste põhjal leidis AKI 3, et on põhjendatud, et Justiits- ja Digiministeerium on seadnud
lepingu alusel valminud eelnõu ja seletuskirja kavandile AK-märke. Täpsemalt leidis AKi oma teatises
järelevalve lõpetamise kohta, et:
Vastuses inspektsiooni järelepärimisele selgitasite, et töövõtulepingu alusel anti Justiits- ja
Digiministeeriumile üle esialgne eelnõu ja seletuskirja kavand, mis vajavad edasist läbitöötamist. Kuna
üle antud eelnõu ja seletuskirja kavand ei ole veel lõplikud, et ministeerium võiks need
kooskõlastamisele saata, siis olete need tunnistanud AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 alusel asutusesiseseks
kasutamiseks. Hetkel, mil eelnõu ja seletuskiri on valminud ja need saadetakse kooskõlastamisele,
avalikustate ka algse tööversiooni, mille advokaadibüroo välja pakkus. Tulenevalt AvTS § 35 lg 2 p-st 1
võib riigi- või kohaliku omavalitsuse asutuse juht tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud
teabeks õigust loovate aktide eelnõud enne nende kooskõlastamiseks saatmist või vastuvõtmiseks
esitamist. Lisaks eeltoodule annab AvTS § 35 lg 2 p 2 asutuse juhile võimaluse tunnistada
asutusesiseks kasutamiseks ka dokumendi kavand ja sinna juurde kuuluvad dokumendid enne nende
vastu võtmist või alla kirjutamist. Seaduse seletuskirja kohaselt on eeltoodud sätete eesmärgiks
võimaldada nn töödokumentide tunnistamine asutusesiseseks kasutamiseks. Inspektsiooni hinnangul
võib see olla eelkõige vajalik töörahu säilitamiseks ning selleks, et töödokumente ei käsitletaks lõpliku
dokumendina enne nende valmimist, mis võivad veel oluliselt muutuda. Kuna tellitud eelnõu ja
seletuskiri ei ole veel lõplikud dokumendid, vaid inspektsioonile arusaadavalt on tegemist ühe võimaliku
versiooniga, mis vajab veel läbi töötamist, siis ei ole piirangu kehtestamine enne lõpliku versiooni
valmimist keelatud. Seega inspektsioon antud juhul piirangu kehtestamisel rikkumist ei tuvastanud ja
lõpetab 16.06.2025 algatatud menetluse.
Seoses Teie teise küsimusega märgime, et ministeerium on kaalunud lepingujärgsete dokumentide
liigitamist AvTS § 35 lõike 2 punkti 2 alla. Tellitud kavandid on võimalik liigitada nii AvTs § 35 lõike 2 p
1 kui p 2 alla, kuna aga dokumendiregister on tehniliselt üles ehitatud selliselt, et võimaldab märgistada
dokumendid korraga üksnes ühe juurdepääsupiirangu alusega, siis tuli üks valida. Kuna antud juhul ei
ole eelnõu ja seletuskirja kavandid veel lõplikud dokumendid, vaid tegemist ühe võimaliku versiooniga,
mis vajab Justiits- ja Digiministeeriumi ametnike poolset läbi töötamist, siis leidsime, et seostamaks
kavandeid tulevase eelnõu ja seletuskirja lõpliku versiooniga, on kohasem tunnistada need
asutusesiseseks kasutamiseks AvTS § 35 lõike 2 punkti 1 alusel.
Vastuseks Teie kolmandale küsimusele märgime, et lepingu objekti üleandmise-vastuvõtmise akt on
kahepoolselt allkirjastatud 2024. aasta 19. detsembril.
Seoses Teie neljanda küsimusega märgime, et kuna lepinguga tellitud eelnõu ja seletuskirja kavand ei
kvalifitseeru analüüsiks ega uuringuks, siis ei laiene neile ka AvTS § 36 lõike 1 punktis 8 ette nähtud
keeld. Lisaks selgitame seoses AvTS § 36 lõikega 1, et kuigi AvTS § 36 lg-s 1 on välja toodud, millist
teavet ei tohi teabevaldaja tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks, ei ole see keeld absoluutne.
Kuidas suhestuvad omavahel AvTS § 35, mis näeb ette võimaluse teave asutusesiseseks kasutamiseks
tunnistada, ja AvTS § 36, mis keelab teatud teabele juurdepääsupiiranguid kehtestada, on analüüsitud
pikemalt Justiits- ja Digiministeeriumi analüüsis “Avaliku teabe seadus: võimalikud kitsaskohad ja
lahendused”4. Justiits- ja Digiministeerium jõudis nimetatud analüüsis järeldusele, et kuigi kehtiva
seaduse kohaselt on AvTS § 36 (AK-keeld) erinormiks § 35 (AK-nõue) suhtes, siis võib tõlgendus, kus
AvTS § 36 loetletud teavet ei või mitte mingil juhul tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks, kaasa
tuua ebaproportsionaalse riive. Näiteks on toodud analüüsis välja, et õiguskantsler on leidnud, et selline
tõlgendus tähendaks ühtlasi aluse puudumist tunnistada AK-teabeks ka äärmiselt tundlikke
isikuandmeid nagu näiteks riigieelarve puhul andmed inimese raviprotseduuri kohta, mille kulu on
kaetud riigieelarvest, kuna AvTS § 36 lg 1 p 9 kohaselt ei tohi asutusesiseseks kasutamiseks tunnistada
dokumente riigi, kohaliku omavalitsuse üksuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku eelarvevahendite
kasutamise kohta. Seega tuleb ka olukorras, kus AvTS § 36 näeb ette küll keelu tunnistada teave
asutusesiseseks kasutamiseks iga kord kaaluda, kas teave on võimalik AvTS §-st 35 tulenevalt täies
mahus avalikustada.
3
Samas
2
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liisa-Ly Pakosta
justiits- ja digiminister
3