Elektrituruseaduse muutmisest seoses riigiabiloa otsusega SA.47354

Tere Edastan Eesti Energia poolt koostatud kirja. Lugupidamisega Maris Rahnik sekretär Eesti Energia AS Lelle 22, 11318 Tallinn Tel: 5173515 e-post: [email protected] www.energia.ee Hr. Sven Sester Riigikogu majanduskomisjoni esimees [email protected] Pr. Kadri Simson Minister, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium [email protected] Koopiad: Rahandusministeerium [email protected] Justiitsministeerium 02.03.2018 nr KA-JUH-13/111 [email protected] Elektrituruseaduse muutmisest seoses riigiabiloa otsusega SA.47354 Lugupeetud esimees Sven Sester Lugupeetud minister Kadri Simson Euroopa Komisjon avaldas 15. detsembril 2017 riigiabiloa otsuse nr SA.47354, millega Komisjon kinnitas, et Eesti poolt teavitatud muudatused elektrituruseaduses sätestatud Eesti taastuvenergia ja tõhusa koostootmise toetusskeemis sobivad kokku Euroopa Liidu siseturuga ning Komisjonil puuduvad nende osas vastuväited. Käesolevaga esitab Eesti Energia AS oma ettepanekud ja seisukohad, arvestades, et Eesti poolt teavitatud muudatused erinevad mõningas osas praegu Riigikogu menetluses 3. lugemisel olevast elektrituruseaduse muutmise seaduse eelnõust nr 290 SE. Sellel eesmärgil on Eesti Energia AS palvel Advokaadibüroo Jesse & Kalaus, mille partner Tanel Kalaus on aastaid spetsialiseerunud riigiabi küsimustele, koostanud õigusliku arvamuse (lisatud). Õiguslik arvamus annab vastused järgmistele küsimustele: - Kas ja millises ulatuses on riigil õigus ja/või kohustus muuta riigiabiloa otsuse tekstist lähtuvalt elektrituruseaduse sõnastust võrreldes Eesti poolt Komisjonile teavitatud elektrituruseaduse muudatustega? - Kes on riigiabiloa otsuse adressaadid ning kas adressaatidel on võimalik otsust täide viia ilma Eesti poolt teavitatud elektrituruseaduse uut sõnastust muutmata? Õiguslikus arvamuses on advokaadibüroo eelviidatud küsimustes tehtud analüüsi tulemusena jõudnud järeldusele, et elektrituruseaduse muutmisel ei ole lubatud sisuliselt kalduda kõrvale riigi poolt teavitatud tingimustest, näiteks „olemasoleva tootja“ määratlemisel, kuna Komisjoni otsuse nr SA.47354 näol on tegemist vastuväidete esitamata jätmise otsusega (decision not to raise objections), millega Euroopa Komisjon andis nõusoleku elektrituruseaduse muutmiseks Eesti poolt teavitatud tingimustel, seadmata lisatingimusi. Seejuures oleks lisatingimuste seadmine Komisjoni poolt läinud vastuollu kõrgemate Euroopa Liidu õigusaktidega, kuna EESTI ENERGIA AS Lelle 22, 11318 Tallinn Reg. kood 10421629 Tel 465 2222 [email protected] Faks 465 2200 www.energia.ee Komisjoni otsus on tehtud eelmenetluse protseduuri (preliminary procedure) raames ning ametlikku uurimismenetlust (formal investigation) algatamata. Komisjonile teavitatud elektrituruseaduse muudatustest kõrvalekaldumine võib kaasa tuua turuosaliste poolseid vaidlustusi ning põhjustada vajaduse asuda Komisjonilt taotlema uut riigiabi luba, et elektrituruseaduse reaalne rakendamine ei tooks kaasa ebaseadusliku riigiabi andmist. Seega tuleb õiguslike riskide vältimiseks tagada, et elektrituruseadusesse tehtavate muudatuste tekst vastaks võimalikult täpselt Eesti poolt Komisjonile teavitatud muudatuste tekstile ning et sellesse ei oleks lisatud mingeid täiendavaid lisatingimusi. Komisjoni otsuse adressaatideks on riik ning süsteemihaldur Elering AS. Arvestades, et otsusel on eelnimetatud adressaatidele vertikaalne vahetu mõju, on mõlemal otsuse adressaadil kohustus lähtuda oma tegevuses Komisjoni otsusest selle siduvas osas, st Eesti poolt teavitatud elektrituruseaduse muudatustest ja Komisjoni poolt nende ellu viimise osas antud tingimusteta nõusolekust. Tulenevalt sellest, et Euroopa Komisjoni hinnangul on Eesti poolt teatatud toetusskeemi muudatused ELTL artikli 107 lõike 3 alusel siseturuga kokkusobivad, võib koheselt pärast vastava Euroopa Komisjoni otsuse tegemist lähtuvalt Euroopa Liidu otsekohalduvatest õigusaktidest ja ka konkurentsiseaduse § 301 lõikest 21 Euroopa Komisjonile teatatud riigiabi sisaldava toetusskeemi muudatused ellu viia. Seega ei ole vajadust teha elektrituruseadusesse viidet ei riigiabile, Euroopa Komisjoni otsusele, selle aluseks olevatele riigiabi suunistele ega ka sellele, et vastav Euroopa Komisjoni otsus on riigiabi andmise aluseks ja täitmiseks kohustuslik. Palume elektrituruseaduse muutmisel arvestada eeltoodud seisukohtadega. Detailsem kokkuvõte ja analüüs on esitatud käesoleva kirja lisas. Vajadusel oleme valmis andma lisaselgitusi Teile sobival ajal. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andres Sutt Juhatuse liige Lisa: Advokaadibüroo Jesse & Kalaus õiguslik arvamus 28.02.2018.  ÕIGUSLIK ARVAMUS KELLELE: Eesti Energia Aktsiaselts KELLELT: Tanel Kalaus, Advokaadibüroo Jesse & Kalaus KUUPÄEV: 28. veebruar 2018 TEEMA: Küsimused seoses Euroopa Komisjoni otsuse SA.47354 ja elektrituruseadusega SISSEJUHATUS JA ASJAOLUD Käesoleva õigusliku arvamuse on Advokaadibüroolt Jesse & Kalaus tellinud Eesti Energia Aktsiaselts seoses Euroopa Komisjoni („Komisjon“) poolt 6. detsembril 2017 tehtud otsusest nr SA.47354 („Otsus“) tulenevalt elektrituruseaduse („ELTS“) muutmise seaduse eelnõu („Eelnõu“) muutmise vajadusega. Eesti Vabariik („Riik“) teavitas Komisjonile esitatud riigiabi teatises („Teatis“) ELTS-i muutmise kavatsusest ja taotles Komisjonilt vastavate muudatustega seoses riigiabi luba. Riigi poolt Komisjonile teavitatud ja Teatises sätestatud ELTS-i muudatused on kirjeldatud Otsuse punktides 2.1.1 ja 2.1.2. Seejuures on nn „olemasolevate tootjate“ mõiste osas tehtavad muudatused kirjeldatud Otsuse lõigus (12). Riigi poolt esitatud Teatise alusel sätestab Komisjon Otsuse punktis 4, et tal ei ole kahtlusi Riigi poolt teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse osas – nimelt on Komisjoni hinnangul teatatud meede Euroopa Liidu toimimise lepingu („ELTL“) artikli 107 lõike 3 alusel siseturuga kokkusobiv. KÜSIMUSED Eesti Energia Aktsiaselts on palunud et Advokaadibüroo Jesse & Kalaus annaks käesolevas õiguslikus arvamuses ülevaatlikud seisukohad järgmistes küsimustes:  Kas ja millises ulatuses on Riigil õigus ja/või kohustus muuta Otsuse tekstist lähtuvalt Eelnõu sõnastust võrreldes Komisjonile Teatises teavitatud ELTS-i muudatustega?  Kes on Otsuse adressaadid ning kas adressaatidel on võimalik Otsust täide viia ilma Teatises teavitatud ELTS-i uut sõnastust muutmata? JÄRELDUSTE KOKKUVÕTE Advokaadibüroo Jesse & Kalaus on eelpool viidatud küsimustes jõudnud analüüsi tulemusena järgmiste kokkuvõtlike järeldusteni:  Võrreldes Komisjonile Teatises teavitatud ELTS-i muudatustega on Riigil õigus muuta Eelnõu sõnastust vaid juhul, kui vastavad muudatused täidavad ära kõik järgnevad tingimused: - tegemist on formaalse või haldusliku iseloomuga muudatusega; ja - muudatus ei saa mõjutada abimeetme siseturule vastavuse hindamist. Advokaadibüroo Jesse & Kalaus OÜ | Öpiku maja | Valukoja 8, 11415 Tallinn | +372 521 8959 | +372 510 1791 | [email protected]  Meile teadaolevalt soovitakse lisada ELTS-i võrreldes Teatises sätestatuga järgmised täiendavad „olemasoleva tootja“ mõiste tingimused: (i) tootmisseadme projektile on väljastatud ehitusluba ja (ii) tootmisseadme aluse maa omandiõigus kuulub tootjale. Meie hinnangul ei vasta nimetatud muudatused kummalegi eelpool viidatud erandi tingimusele. Otsust ei ole võimalik ka tõlgendada selliselt, et Otsus nõuab vastavate täiendavate tingimuste lisamist ELTS-i. Seda seisukohta kinnitab nii Otsuse resolutsiooni kui selgelt siduva Otsuse osa tekst, Komisjoni poolt Otsuse tegemisel kasutatud menetluse vorm kui ka Otsuse enda ja Komisjoni jaoks kohustuslike riigiabi suuniste tekst. Nagu sissejuhatuses viidatud, sätestab Komisjon Otsuse resolutsioonis (punktis 4), et tal ei ole kahtlusi Riigi poolt teatatud meetme (mida kirjeldati Teatises) siseturuga kokkusobivuse osas, kuna Komisjoni hinnangul on teatatud meede ELTL artikli 107 lõike 3 alusel siseturuga kokkusobiv. Komisjon ei ole teinud tingimuslikku otsust, st ei ole Riigi poolt teatatud abimeetme siseturuga kokkusobivuse osas esitanud mingeid täiendavaid lisatingimusi. See tähendab, et Otsuses sisalduva riigiabi loa implementeerimisel Eesti seadusandlusesse tuleb lähtuda vaid selle dokumendi sõnastusest, mille alusel Komisjon loa abi andmiseks andis, st Teatise sõnastusest. Seega puuduvad Otsuses sellised tingimused, mille alusel tuleks Eelnõud võrreldes Teatises sätestatuga muuta. Seejuures on võimalike vaidluste vältimiseks mõistlik kasutada Eelnõus täpselt sellist sõnastust, nagu Riik kasutas Teatises, kuna sellisel juhul on ilma kahtlusteta tegemist Otsusele ja Euroopa Liidu õigusele vastava ja õiguspärase käitumisega.  Otsusel on kaks adressaati – ühest küljest Riik ja teisest küljest süsteemihaldurina Elering AS („Elering“). Arvestades seda, et Otsusel on adressaatidele vertikaalne vahetu mõju, on mõlemal Otsuse adressaadil kohustus lähtuda oma tegevuses Komisjoni Otsusest selle siduvas osas. Nagu eelnevalt selgitatud, on Otsuses sisalduvateks ja seega kohustuslikeks tingimusteks Teatises esitatud ja Otsuse punktides 2.1.1 ja 2.1.2 korratud ELTS-i tehtavate muudatuste kirjeldus ning Otsuse resolutiivosas esitatud Komisjoni seisukoht, et nendele kirjeldatud ELTS-i muudatustele vastavat riigiabi võib anda. Muus osas peavad Otsuse adressaadid kohaldama neile jäetud diskretsiooniõigust ning Riigil ei ole õigust ega ka põhjust vastavat diskretsiooniõigust ELTS-i muudatustega välistada. Seega on nii Riigil kui Eleringil võimalik Otsust täide viia ilma Teatises teavitatud ELTS-i uut sõnastust muutmata. 2|8 ANALÜÜS 1. Kas ja millises ulatuses on Riigil õigus ja/või kohustus muuta Otsuse tekstist lähtuvalt Eelnõu sõnastust võrreldes Komisjonile Teatises teavitatud ELTS-i muudatustega? 1.1 Riigiabi puudutav alusregulatsioon (sh nii riigiabi mõiste kui ka selle lubatavus ja vastavad üldised protseduurireeglid) on sätestatud ELTL artiklites 107–109, mis põhiseaduse („PS“) kaudu on otsekohalduvad ka Eestis. 1.2 Nimetatud sätete kohaselt on antud Komisjonile pädevus võtta vastu otsuseid selle kohta, kas konkreetset talle teatavaks saanud riigiabi võib pidada siseturuga kokkusobivaks või mitte. Vastavat Komisjoni pädevust ning liikmesriikide vastavaid õigusi ja kohustusi täpsustab otsekohalduv nõukogu määrus (EL) 2015/1589 („Määrus“) 1, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad ELTL artikli 108 kohaldamiseks. 1.3 Määruse kohaselt loetakse Komisjoni poolt heaks kiidetud abimeetmesse tehtud muudatused uueks abiks, mille kohta tuleb sarnaselt mis tahes muu uue abimeetmega esitada Komisjonile täielik riigiabi teatis, milles taotletakse Komisjonilt riigiabi luba. Nimetatud rangest reeglist kehtestab erandi Komisjoni määrus (EÜ) 794/2004, mis sätestab, et sellisteks muudatuseks ei peeta puhtalt formaalseid või halduslikke muudatusi, mis ei saa mõjutada abimeetme ühisturule vastavuse hindamist (ELTL-i sõnastusest lähtuvalt tuleks vastava erandi tekstis sõna „ühisturg“ asendada sõnaga „siseturg“). 1.4 Arvestades seda, et tegemist on ELTL-is ja Määruses sätestatud range üldise riigiabi keelu suhtes kehtestatud erandiga, tuleb vastavat erandit samuti kohaldada väga rangelt ja konservatiivselt. See tähendab, et seda erandit ei ole võimalik mingil viisil laiendada, nt teha sellele tuginedes abimeetmesse ilma uut teatist esitamata muudatusi, millele Komisjon on teatud kontekstis viidanud, kuid mis siiski erandi tingimustele ei vasta. 1.5 Nagu eelnevalt viidatud, on Riigi poolt Komisjonile teavitatud ja Teatises sätestatud ELTS-i muudatused kirjeldatud Otsuse punktides 2.1.1 ja 2.1.2. Seejuures on nn „olemasolevate tootjate“ mõiste osas tehtavad muudatused kirjeldatud Otsuse lõigus (12). 1.6 Eelnõuga seoses on siseriiklikult esitatud väiteid, et sellesse saaks või isegi tuleks lisada Otsuse lõigus (42) Komisjoni poolt esitatud seisukohtadest lähtuvalt järgmised täiendavad „olemasoleva tootja“ mõiste tingimused: (i) tootmisseadme projektile on väljastatud ehitusluba ja (ii) tootmisseadme aluse maa omandiõigus kuulub tootjale. Meie nimetatud väidetega ei nõustu. 1.7 Eeltoodust tulenevalt on Riigil õigus teha Teatises kirjeldatud ja Otsuse punktides 2.1.1 ja 2.1.2 refereeritud planeeritavate ELTS-i muudatuste kirjelduses ilma uut riigiabi teatist esitamata ja ametlikku riigiabi menetlust algatamata vaid selliseid muudatusi, mis täidavad ära kõik järgnevad tingimused:  tegemist on formaalse või haldusliku iseloomuga muudatusega; ja  muudatus ei saa mõjutada abimeetme siseturule vastavuse hindamist. 1.8 Otsuse lõigus (42) Komisjoni poolt esitatud seisukohtadest lähtuvad seni välja pakutud Eelnõu muudatused (vt õigusliku arvamuse punkti 1.6) ei oleks ei formaalsed ega haldusliku iseloomuga muudatused, vaid muudaksid „olemasoleva tootja“ mõistet sisuliselt ja (nagu allpool selgitatud) oleks meie hinnangul vastuolus Komisjoni enda kehtestatud „Keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunistega aastateks 2014–2020“ („EEAG“). Seetõttu ei kohalduks nimetatud muudatuste osas Komisjoni määruses (EÜ) 794/2004 sätestatud erand isegi siis, kui nende puhul oleks võimalik väita, et need ei saaks mõjutada abimeetme siseturule vastavuse hindamist. 1.9 Samas oleme seisukohal, et vastavate muudatuste puhul ei ole võimalik kindlalt väita ka seda, et need ei saaks mõjutada abimeetme siseturule vastavuse hindamist. Ühelt poolt on tõesti võimalik väita, et need seisukohad on esitanud Komisjon, kellel on endal õigus hinnata abimeetme vastavust siseturule. Teiselt poolt ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, et huvitatud osapooltel on 1 NÕUKOGU MÄÄRUS (EL) 2015/1589, 13. juuli 2015, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (kodifitseeritud tekst). 3|8  riigiabi menetluse käigus võimalik esitada omapoolseid vastuväiteid, mis võivad Komisjoni seisukohta mõjutada, ning samuti on neil võimalik Komisjoni poolt antavaid hinnanguid kohtus vaidlustada. Kui vastavaid ELTS-i muudatusi ei ole Teatises Komisjonile teavitatud, siis ei ole ka huvitatud osapooled saanud nende osas omapoolseid võimalikke vastuväiteid esitada. Igal juhul ei ole eeltoodust tulenevalt võimalik väita, et Otsuse lõigust (42) lähtuvad seni välja pakutud Eelnõu muudatused (vt õigusliku arvamuse punkti 1.6) ei saaks mõjutada abimeetme siseturule vastavuse hindamist. 1.10 Seega oleme kindlal seisukohal, et ilma uut riigiabi teatist esitamata ei oleks võimalik lisada Eelnõusse Otsuse lõigust (42) lähtuvalt seni välja pakutud täiendavaid „olemasoleva tootja“ mõiste tingimusi (vt õigusliku arvamuse punkti 1.6). 1.11 Seejuures ei vasta tõele ka Eelnõuga seoses esitatud väited, et Eelnõud mitte ainult ei võiks, vaid lausa tuleks lähtuvalt Otsuse lõigust (42) muuta, kuna vaid sellisel juhul on Eelnõus kajastatud kõik Otsuse tingimused. 1.12 Komisjon tegi 6. detsembri 2017 Riigi poolt Teatises kirjeldatud abimeetme suhtes Otsuse, mis oma sisult on vastuväideteta ehk lisatingimusteta otsus. Otsuse resolutiivosa lõik (97) sisaldab vaid luba Komisjonile teavitatud riigiabi andmiseks – järelikult on tegemist vastuväidete esitamata jätmise otsusega (decision not to raise objections) Määruse artikli 4 lõike 3 mõttes. 1.13 Määruse artikli 4 lõike 3 sätestab nimelt järgnevat: „Kui komisjon pärast esialgset uurimist leiab, et teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse kohta ei ole ilmnenud mingeid kahtlusi, kuivõrd see jääb ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 reguleerimisalasse, otsustab ta, et nimetatud meede sobib siseturuga kokku („vastuväidete esitamata jätmise otsus”). Otsuses tuleb täpsustada, millist ELi toimimise lepingu erandit on kohaldatud.“ Nagu käesoleva õigusliku arvamuse sissejuhatuses selgitatud, sätestabki Komisjon Otsuse punktis 4, et tal ei ole kahtlusi Riigi poolt teatatud meetme siseturuga kokkusobivuse osas, kuna Komisjoni hinnangul on teatatud meede ELTL artikli 107 lõike 3 alusel siseturuga kokkusobiv. 1.14 See tähendab, et Otsuses sisalduva riigiabi loa implementeerimisel Eesti seadusandlusesse tuleb lähtuda vaid selle dokumendi sõnastusest, mille alusel Komisjon loa abi andmiseks andis, st Teatise sõnastusest. Seega puuduvad Otsuses sellised tingimused, mille alusel tuleks Eelnõud võrreldes Teatises sätestatuga muuta. 1.15 Seda, et Otsus oli lisatingimusteta otsus, st Komisjon ei seadnud riigiabi loa andmisele lisatingimusi ega esitanud Riigile vastuväiteid, kinnitab lisaks asjaolu, et Määruse artikli 4 lõike 4 kohaselt on lisatingimusi ja vastuväiteid sisaldava otsuse tegemine lubatud ainult Komisjoni ametliku uurimismenetluse (formal investigation) käigus. 1.16 Käesoleval juhul Komisjon ELTL artikli 108 lõikes 2 viidatud ametlikku uurimismenetlust ei algatanud, vaid Otsus tehti ELTL artikli 108 lõike 3 alusel algatatud eelmenetluse (preliminary procedure) faasis. Seega, kuivõrd Komisjon ei algatanud ametlikku uurimismenetlust, on Komisjon teinud teadlikult Otsuse lõigu (97) kohaselt lisatingimusteta otsuse, mis lähtub Teatises esitatud meetme kirjeldusest ja millest on siduv vaid resolutiivosa, st otsus mitte esitada kirjeldatud abimeetme osas vastuväiteid. 1.17 Isegi kui väita, et Komisjon tegelikult tahtis lisada Otsusesse siduvaid tingimusi (mida me ei mööna), ei oleks Komisjon saanud neid antud juhul Otsusesse lisada, kuna Komisjon ametlikku uurimismenetlust ei algatanud. 1.18 See, et Otsuse kirjeldavas osas (nt Otsuse lõigus (42)) on Komisjon esitanud teatud omapoolseid seisukohti, ei mõjuta ega muuda Riigi poolt Teatises esitatud abimeetme kirjelduse algset sõnastust, mille suhtes Komisjon Riigile riigiabi loa andis, ega anna ka Riigile õigust vastavaid muudatusi algsesse sõnastusse sisse viia (vt selle kohta ka eelpool esitatud selgitusi). 1.19 See, et liikmesriik on kohustatud järgima Komisjoni poolt tehtud otsuses sisalduvaid tingimusi vaid tingimusliku otsuse puhul, nähtub Määruse artiklist 28, mille lõige 1 sätestab järgmist: „Kui kõnealune liikmesriik ei täida tingimuslikku või negatiivset otsust, eriti käesoleva määruse artiklis 16 osutatud juhtudel, võib komisjon anda asja otse Euroopa Liidu Kohtusse vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 108 lõikele 2.“ 4|8 1.20 Ka Euroopa Kohtu praktikast2 tuleneb, et olukordades, kus Komisjon on tagantjärele leidnud, et Komisjoni poolt lubatud skeemi alusel antud individuaalne abi pole olnud loa saanud skeemiga hõlmatud, on Komisjon jõudnud sellistele järeldustele, tingimuslikele otsustele tuginedes – see tähendab, et Komisjoni poolt vaidlustatud juhtudel on riigiabi loa otsus sisaldanud pärast ametliku uurimismenetluse läbimist sätestatud lisatingimusi, mida liikmesriik pole individuaalset abi andes täitnud. Järelikult ei ole Euroopa Kohtu praktikast lähtudes alust arvata, et käesoleval juhul, kus selgelt on tehtud lisatingimusteta otsus, oleks Komisjonil võimalik hiljem väita, et Eelnõusse oleks Otsuse lõigust (42) lähtuvalt tulnud sisse viia mingid muudatused, nt lisada „olemasoleva tootja“ mõistele täiendavad tingimused. 1.21 Lisaks eeltoodule viitab Otsuse lõigus (42) esitatud seisukohtade mittesiduvusele nii asjaolu, et Otsuse lõigus (41) kinnitab Komisjon üheselt, et „olemasoleva tootja“ mõistele vastavuse kontroll on liikmesriigi vastava asutuse pädevuses, kui ka Otsuse lõigus (42) esitatud seisukohtade endi sõnastus, mis on vaadeldav obiter dictum seisukohtadena. Nimelt on Otsuse lõigus (42) toodud Komisjoni sõnastus pehme ning ei sisalda endas käskivat kõneviisi: „Footnote 66 EEAG might be read as a transposition of the legal principle of „legitimate expectations“...“ (meiepoolsed rõhutused). See kinnitab veelkord arusaama, et Otsuse lõigus (42) toodud seisukoht ei mõjuta Riigile antud riigiabi loa sisu. 1.22 Samuti kinnitab seda, et Otsuse lõigus (42) esitatud Komisjoni seisukohad ei saa omada sellist siduvat tähendust, nagu on kirjeldatud käesoleva õigusliku arvamuse punktis 1.6, asjaolu, et Komisjon ei saa lisada Otsusesse tingimusi, mis lähevad vastuollu Komisjoni enda jaoks kohustuslike suunistega. Nimelt oleks punktis 1.6 esitatud tõlgenduse jaatamisel Komisjoni poolt Otsuse lõigus (42) esitatud seisukohad vastuolus EEAG lõiguga (44), mis näeb ette, et omandiõigus projektiga seotud maa osas pole tööde alustamise seisukohalt oluline. 1.23 Kohtupraktika kohaselt3 on Komisjon kohustatud järgima iseenda kehtestatud suuniseid, sest ainult nii on täidetud õiguspärase ootuse põhimõte. See tagab selle, et Komisjoni enda kehtestatud suunised on üldised ja neid kohaldatakse võrdselt kõikide osaliste suhtes. Juhul, kui Komisjon otsustab iseenda kehtestatud suuniseid eirata, peab ta andma sellise tegevuse õigustamiseks piisavad põhjendused, mis pole seotud pelgalt üldiste õiguslike põhimõtetega. Põhjendused peavad olema konkreetsed ning nimetatud olukorras peab kõrvalekalle suunistest olema mõistlikult vajalik. 1.24 Esiteks pole Komisjon Otsuse lõigus (42) üldse kinnitanud, et ta soovib EEAG-s määratletud põhimõttest kõrvale kalduda. Lisaks, isegi kui vastavast põhimõttest kõrvalekaldumist võiks Otsuse tekstist välja lugeda (mida me ei mööna), ei ole Komisjon kuidagi vastavat kõrvalekaldumist selgitanud ega põhjendanud, miks see antud juhul mõistlik oleks. Järelikult ei saa kuidagi asuda seisukohale, et Otsuse lõigus (42) on Komisjon seadnud „olemasoleva tootja“ mõiste osas sellised täiendavad piirangud, mis lähevad vastuollu EEAG lõigus (44) sätestatud põhimõttega, nõudes projektiga seotud maa osas omandiõigust. Vastasel juhul oleks selline Komisjoni käitumine juurdunud kohtupraktika kohaselt ebaseaduslik. Eeltoodust tulenevalt pole võimalik asuda seisukohale, et Otsuse lõik (42) on osa Otsuse kohustuslikust osast ja selles kirjeldatud seisukohad tuleb kohustuslikus korras ELTS-i sisse viia. 1.25 Isegi kui siseriiklikult mitte nõustuda väitega, et Otsuse puhul on siduvaks vaid selle resolutsioon (st Otsuse punkt 4), siis ei ole Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse doktriinist lähtuvalt võimalik vastavat seisukohta Eesti õigusesse sisse kirjutada, kuna sellega võidakse minna Euroopa Liidu õigusega vastuollu. Nimelt on Riigikohus leidnud, et ühenduse institutsioonide võetud meetmete kehtivuse üle saab otsustada üksnes ühenduse õiguse põhjal. 4 Seega tuleks igal juhul vältida selliste täienduste ja tõlgenduste lisamist Eesti õigusaktidesse, mille puhul ei ole kindel, et need vastavad Euroopa Liidu õigusele. 2 Judgment of the Court of Justice in case C-313/90 of 24 March 1993, CIRFS v. Commission; Judgment of the Court of Justice in case C-47/91 of 5 October 1994, Italian Republic v. Commission; Judgment of the Court in case C-321/99 P of 16 May 2002, ARAP and RAR v. Commission; Judgment of the Court of First Instance in joined cases T-447/93, T-448/93 and T-449/93 of 6 July 1995, Associazione Italia Tecnico Economica del Cemento et al. v. Commission and Judgment of the Court of First Instance in case T-422/07 of 18 January 2012, Djebel SGPS v. Commission. 3 Judgement in Joined Cases C-189/02, C-205/02, C-208/02 and C-213/02 Dansk Rorindustri and others v. Commission [2005] ECR I-5425; Judgement in Case T-127/04 KME v. Commission [2009] ECR II-01167; Judgment in Case T-15/02 BASF v. Commission [2006] ECR II-497. 4 RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 29 jj. 5|8 1.26 Lisaks on oluline märkida, et Otsuses lõigus (42) kasutatud mõiste „legal title to the land“ osas puudub nii Euroopa Liidu kui Eesti õiguses legaaldefinitsioon ning seetõttu on vastava Komisjoni seisukoha sisu ebaselge. Igal juhul ei ole võimalik seda viidet mõista pelgalt omandiõigusena Eesti õiguse tähenduses, nagu seda on tehtud käesoleva õigusliku arvamuse punktis 1.6 refereeritud ettepanekuid tehes. 1.27 Nimelt, kuna võla- ja asjaõigustega seonduv pole Euroopa Liidu tasandil reguleeritud, tuleb konkreetse mõiste sisustamisel lähtuda liikmesriigi siseriiklikust õigusest 5. Eesti õiguse kohaselt ei ole kinnisasjale ehitamiseks vajalik, et ehitajale kuuluks asjaõigus vastavale kinnistule – selleks võib piisata ka võlaõiguslikust kokkuleppest. Lisaks, isegi kui väita, et Komisjon on pidanud silmas just asjaõigust, siis asjaõigusseaduse § 5 lõike 1 kohaselt on lisaks omandiõigusele olemas veel neli kinnisasjaõigust – servituut, reaalkoormatis, hoonestusõigus, ostueesõigus. Seega on punktis 1.6 refereeritud Eelnõu täiendamise ettepanekud igal juhul (st sõltumata sellest, kas Otsuse lõiku (42) pidada siduvaks või mitte) liialt piiravad. 1.28 Seega on eeltoodust tulenevalt meie hinnangul selge, et Otsuses ei sisaldu muid Riigi jaoks siduvaid tingimusi kui Teatises esitatud ja Otsuse punktides 2.1.1 ja 2.1.2 korratud ELTS-i tehtavate muudatuste kirjeldus, ning olukorras, kus Riik hakkaks Eelnõusse lisama võrreldes Teatises kirjeldatuga sisulisi muudatusi, näiteks Otsuse lõigus (42) toodud soovituslikke obiter dictum seisukohti, väljuks Riik sellega lubatavast formaalsete ja haldusliku iseloomuga muudatuste tegemise raamistikust ning riskiks sellega, et Riigi tegevus oleks Euroopa Liidu õigusega vastuolus. 1.29 Seetõttu on eriti oluline, et Eelnõus sätestataks toetuse saamise tingimused selliselt, nagu need olid kirjeldatud Teatises, mille Riik esitas Komisjonile ja millele tuginedes Komisjon Otsuse tegi, kuna selliste tingimuste kehtivuses ei saa olla kahtlust. Vastasel juhul ei toimi Riik enam talle ELTL artikli 107 lõike 3 alusel antud riigiabi andmist lubava Otsuse piirides ning on oma tegevuses vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Sellel võivad olla aga tõsised tagajärjed, alustades Komisjoni poolt läbi viidava uurimismenetluse ja trahvi määramisega ning lõpetades näiteks Riigi-poolse kahju hüvitamise kohustusega. 1.30 Seejuures on võimalike vaidluste vältimiseks mõistlik kasutada Eelnõus täpselt sellist sõnastust, nagu Riik kasutas Teatises, kuna sellisel juhul on ilma kahtlusteta tegemist Otsusele, ELTL-ile ja Määrusele vastava ja õiguspärase käitumisega, kuna ei ole üritatud kohaldada käesoleva õigusliku arvamuse punktis 1.3 kirjeldatud erandit. Mis tahes sõnastuslike muudatuste puhul võrreldes Teatise tekstiga avataks igal juhul uks väidetele, et tegemist ei ole vaid formaalsete ja haldusliku iseloomuga muudatustega. Sellised vaidlused oleksid nii aja- kui ressursikulukad ning takistaksid muuhulgas Eelnõu eesmärkide täitumist. 2. Kes on Otsuse adressaadid ning kas adressaatidel on võimalik Otsust täide viia ilma Teatises teavitatud ELTS-i uut sõnastust muutmata? 2.1 Otsuse adressaadiks on igal juhul Riik. Samas, tulenevalt asjaolust, et Elering on Riigi omandis olev ettevõtja, mille üle Riigil on kontroll ning mis teostab süsteemihalduri ülesandeid, on Otsus siduv ka Eleringi jaoks, sest Elering on otsuses puudutatud isikuks. Lisaks on Elering vaadeldav kaudselt Otsuse adressaadina, kuivõrd Eleringil on süsteemihaldurina tulevikus õigus otsustada individuaalse abi andmise üle (ka Komisjon viitab Otsuse lõigus (41), et vastav pädevus on Eleringil kui Eesti TSO-l). Sarnaselt on kaebeõiguse puhul Euroopa kohtupraktikas nähtud riigiabi otsuste puhul adressaadina näiteks kohalikke omavalitsusi, kui neil on piisav autonoomia abi andmiseks.6 Seega on Otsusel kaks adressaati – ühest küljest Riik ning teisest küljest süsteemihaldurina Elering. 2.2 Kuivõrd Otsus on suunatud kindlatele adressaatidele, on Otsusel adressaatidele olemas ka vertikaalne vahetu mõju (vertical direct effect)7 ja seega peab Elering süsteemihaldurina igal juhul riigiabi andes lähtuma Komisjoni Otsusest selle siduvas osas. 5 AG Mazak Opinion in case C-61/09, Landkreis Bad Dürkheim v. Aufsichts- und Dienstleistungsdirke, para 42. 6 ECJ, Judgement of 15 December 1999, Verb. Cases T-132/96 and T-143/96, The Free State of Saxony et al. v. Commission, Rec. 1999, II-3663, No. 91. 7 Case Franz Grad v. Finanzamt Traunstein [1970] ECR 825; Case C-18/08 Foselev Sud-Ouest SARL v. Adsministration des douanes et droits indirect [2008] ECR I-9745. 6|8 2.3 Nagu eelnevalt selgitatud, on Otsuses sisalduvateks ja seega kohustuslikeks tingimusteks Teatises esitatud ja Otsuse punktides 2.1.1 ja 2.1.2 korratud ELTS-i tehtavate muudatuste kirjeldus ning Otsuse resolutiivosas esitatud Komisjoni seisukoht, et nendele kirjeldatud ELTS-i muudatustele vastavat riigiabi võib anda. Nimetatud tingimustele tuginedes on Eleringil võimalik otsustada, kas konkreetne elektrienergia tootja vastab „olemasoleva tootja“ mõistele või mitte, st kas talle võib toetust maksta või mitte. Seega ei oleks mingil juhul õige väita, et Eelnõu praegune sõnastus ei luba Eleringil teostada talle kui süsteemihaldurile pandud kohustusi. 2.4 See, et Otsuse lõikudes (41) kuni (43) esitatud mittesiduvad seisukohad pole Eelnõu tekstis sõnastatud, ei takista kuidagi Eleringi oma kohustusi täitmast. 2.5 On selge, et pea iga haldusotsustuse tegemisel on vastaval isikul teatav diskretsiooniõigus, st enamasti ei ole otsustuse aluseks olevad tingimused kehtestatud niivõrd täpselt, et haldusorgani tegevus oleks taandatav sisuliselt kastikestesse ristide tegemisele. Sellist täpsusastet ei nõua ka ükski õigusakt. 2.6 Antud juhul nähtub Teatise tekstist selgelt, et Riik on soovinud jätta Eleringile selles küsimuses, keda lugeda „olemasolevaks tootjaks“, teatud diskretsiooniõiguse. Vastav diskretsiooniõigus nähtub ka Teatise teksti aluseks olevast EEAG lõigust (44). Sellises olukorras ei saa Elering nõuda, et ELTS-i teksti täiendavalt täpsustataks, kuna Eleringil on õigus ja kohustus vastavat diskretsiooni kohaldada vastavalt oma parimale äranägemisele ja õigusaktides sätestatud põhimõtetele. Seega ei takistaks Teatises esitatud abimeetme kirjelduse täpselt sellises sõnastuses ELTS-i ületoomine kuidagi Eleringi oma kohustusi täitmast. 2.7 Otsuse lõikudes (41) kuni (43) esitatud mittesiduvate seisukohtade Eelnõus sätestamist ei nõua ka põhiõigused, sh PS § 3 ja § 11 tulenevad seaduslikkuse ja seadusereservatsiooni põhimõtted, millele seoses Otsusega on viidatud. 2.8 On õige väita, et isikute õigusi võib piirata üksnes seadusest tulenevalt, kuid antud hetkel pole see seoses Eelnõuga otseselt relevantne. Ühelgi isikul pole PS-ist või muudest õigusaktidest tulenevat üldist ja absoluutset õigust Riigilt toetust saada. Seega on Riigil õigus ja vabadus ELTS-is sätestada need tingimused, millele vastamise korral toetust makstakse, ning teha seda sellise täpsusastmega, nagu Riik õigusaktidele tuginedes mõistlikuks peab. 2.9 See, millisel juhul tuleb vastavate toetuste maksmiseks küsida eelnevalt Komisjonilt riigiabi luba, on sätestatud kohustuslike Euroopa Liidu õigusaktidega (vt käesoleva õigusliku arvamuse punkti 1). Nimetatud Euroopa Liidu õigusaktide ja nende alusel antud aktidega (nt EEAG) on seejuures täpsustatud, millistele tingimustele vastavad siseriiklikud abimeetmed peavad vastama, et need võiksid Euroopa Liidu õiguse kohaselt lubatud olla. Seejuures sisaldavad vastavad Euroopa Liidu õigusaktid mitmeid täpselt defineerimata mõisteid ning jätavad lõpliku otsuse tegemisel diskretsiooniruumi. Kõike seda peab Riik Eelnõud koostades arvestama. 2.10 Nimelt on PS § 3 alusel rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid õigussüsteemi lahutamatu osa. Rahvusvahelise õiguse all on silmas peetud ka Euroopa Liidu õigust. Riigikohus on reservatsioonideta üle võtnud Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse doktriini. Nagu eelnevalt viidatud, on Riigikohus leidnud, et ühenduse institutsioonide võetud meetmete kehtivuse üle saab otsustada üksnes ühenduse õiguse põhjal, ning ühenduse meetme kehtivust ega selle toimet liikmesriigis ei saa mõjutada väited, nagu oleks see vastuolus üldiselt kõnealuse riigi põhiseaduse või põhiõigustega.8 2.11 Käesoleva õigusliku arvamuse punktist 1 nähtub, et Riigil pole õigust muuta ELTS-i sõnastust selliselt, nagu on viidatud õigusliku arvamuse punktis 1.6, kuna seda tehes kaldutaks ebaseaduslikult kõrvale Teatise sõnastusest, mille alusel Komisjon Otsuses riigiabi andmiseks loa andis. Seega juhul, kui Riik muudaks ELTS-i vastavate sätete sõnastust õigusliku arvamuse punktis 1.6 kirjeldatud viisil, oleks selline muudatus vastuolus nii Euroopa Liidu õiguse kui PS §-s 3 sätestatud põhimõtetega. 8 RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 29 jj. 7|8 2.12 Järelikult tuleb antud juhul nii Eelnõu koostamises kui Eleringi tegevuses lähtuda sellest Komisjoni Otsuse osast, mis on ilma igasuguste kahtlusteta siduv, st Teatises kirjeldatud ELTS-i muudatustest ja nende osas Otsuse resolutiivosas antud riigiabi loast. 2.13 Nagu eelnevalt selgitatud, ei näinud (ja lähtuvalt Komisjoni poolt läbi viidud menetluse vormist ei saanudki näha) Komisjoni Otsuse lõik (97) ette kohustuslikke lisatingimusi Teatises kirjeldatud abimeetme siseturuga kokkusobivuse osas. Seetõttu ei saa ka Otsusest tulenevalt mingeid lisatingimusi ELTS-i lisada, kuigi Elering võib selguse ja omapoolse võimaliku vastutuse välistamise huvides selliste lisatingimuste ELTS-is sätestamist soovida. 2.14 On selge, et Riigil ei ole eeltoodust tulenevalt kuidagi võimalik vabastada Eleringi diskretsiooni teostamisega kaasnevast võimalikust vastutusest ning see ei ole ka ei Euroopa Liidu ega siseriikliku õiguse kohaselt vajalik. 2.15 Seega on nii Riigil kui Eleringil võimalik Otsust täide viia ilma Teatises teavitatud ELTS-i uut sõnastust muutmata. 8|8