Vastus pöördumisele

Riigikogu Rahanduskomisjon [email protected] 17.11.2023 nr 7-7/23-622 Austatud pr Akkermann Tänan põhiseaduslike institutsioonide eelarvekorraldusega tegelemise eest, samuti võimaluse eest avaldada 23. oktoobril 2023 saadetud eelnõu kohta arvamust. Kuigi eelnõus pakutud lahendus on samm õiges suunas, siis arvestades sellega kaasnevat vajadust muuta riigieelarve aluspõhimõtteid ning tõenäosust minna vastuollu EL eelarve- ja arvestuspõhimõtetega, ei tee Riigikohus konkreetseid ettepanekuid eelnõu ja seletuskirja täiendamiseks. Küll aga teeksin ettepaneku võimalikult kiiresti arutada põhiseaduslike institutsioonide pakutud RES muudatusettepanekuid (eelnõu ja seletuskiri, mis olid 5. septembri kohtumise materjalides). Mul puudub täna teadmine, et komisjon oleks neid muudatusettepanekuid arutanud või välja toonud võimalikud probleemid nendega. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Villu Kõve Riigikohtu esimees Lisa: Riigikohtu arvamus (2 lk) Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected] www.riigikohus.ee  Riigikohtu arvamus Eelnõu eesmärgiks on suurendada põhiseaduslike institutsioonide finantssõltumatust, andes otsustusõiguse põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotluse üle Riigikogu rahanduskomisjonile (RES § 251 lõike 3 punkti 12 muutmine ja § 38 täiendamine lõikega 22). Kuigi väljapakutud seadusmuudatused mõningal määral vähendavad täitevvõimu mõju põhiseaduslike institutsioonide eelarve kujunemisele, ei taga need Riigikohtu hinnangul siiski institutsioonide finantssõltumatust vajalikus ulatuses/piisaval määral. Samuti tekitavad väljapakutud muudatused mitmeid rakenduslikke küsimusi ning võivad tingida vajaduse seaduse ulatuslikumaks muutmiseks. Põhiseaduslike institutsioonide finantssõltumatuse tagamiseks on vajalik, et nende eelarvetaotlus jõuaks põhiseaduslikult legitimeeritud organi ette, kelle pädevuses on sisuliselt otsustada põhiseaduslike institutsioonide eelarve üle, s.o Riigikogu täiskogu ette. Eesti praeguses riigieelarve ettevalmistamise süsteemis tähendaks see eelkõige seda, et põhiseadusliku institutsiooni konkreetse aasta eelarvetaotlus kajastuks riigieelarve eelnõus. Praegu kehtiva seaduse puuduseks on, et see ei kohusta Vabariigi Valitsust esitama Riigikogule põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotlust – ulatuses, milles institutsioon selle esitas. Sisuliselt esitatakse Riigikogule eelarvetaotlus ulatuses, milles Vabariigi Valitsus on selle heaks kiitnud (mis võib, aga ei pruugi kokku langeda institutsiooni enda taotlusega). Eelarvestrateegias peab valitsus küll Riigikogu jaoks välja tooma põhiseadusliku institutsiooniga tekkinud erimeelsused eelarve mahu üle; riigieelarve eelnõu esitamisel ei pane seadus valitsusele sellistki kohustust. Isegi juhul kui riigieelarve eelnõu seletuskirjas viidatakse institutsiooni ja valitsuse vahelistele erimeelsustele eelarvestrateegias esitatud eelarvemahtude üle, ei anna see ülevaadet põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotlusest konkreetse eelarveaasta jaoks. Tulemuseks on see, et Riigikogu ei ole riigieelarve eelnõu arutamisel teadlik põhiseadusliku institutsiooni tegelikust eelarvetaotlusest ega Vabariigi Valitsuse põhjendustest taotluse mahu muutmiseks, mistõttu tal ei ole sisuliselt võimalik otsustada institutsiooni eelarve üle. Ka eelnõus välja pakutud lahendus tähendaks, et põhiseadusliku institutsiooni enda eelarvetaotlus ei jõuaks Riigikogu täiskogu ette ning täiskogu ei saaks selle üle otsustada. Nii eelarvestrateegias kui riigieelarve eelnõus kajastuks põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotlus üksnes Riigikogu rahanduskomisjoni heaks kiidetud ulatuses. Samuti ei jõuaks ei eelarvestrateegia ega riigieelarve eelnõu puhul täiskoguni teave selle kohta, et põhiseadusliku institutsiooni esialgset eelarvetaotlust on rahanduskomisjoni poolt muudetud (selles aspektis eelnõu isegi vähendaks põhiseadusliku institutsiooni finantssõltumatuse garantiisid võrreldes kehtiva seadusega). Ühtlasi oleks eelnõus väljapakutud Riigikogu rahanduskomisjoni otsustusõigus omalaadne eelmenetlus, mida RKKTS riigieelarve vastuvõtmise menetluse reeglitest (RKKTS 12. peatükk) ei nähtu. Lahenduse uudsuse tõttu tekib küsimus, kuidas see sobituks olemasolevasse eelarveprotsessi (milles rahanduskomisjon osaleb Vabariigi Valitsuse esitatud riigieelarve eelnõu menetlejana) ning kas selle rakendamiseks piisab seaduse sedavõrd minimaalsest muutmisest. Seega tuleks põhiseaduslike institutsioonide eelarve erimenetluse tõttu täiendada riigieelarve seadust, sätestades selles kõik olulised asjaolud (ei piisa seletuskirjas esitamisest ja ainult sellest, millal põhiseaduslik institutsioon peab taotluse esitama rahanduskomisjonile ja ministeeriumile). Eelkõige ei ole päris selge, millal ja mille üle Riigikogu rahanduskomisjon täpsemalt otsustaks ning millest otsustamisel lähtuks – kas hinnataks põhiseadusliku institutsiooni eelarvevajadust üldiselt või konkreetsemalt eraldatavate eelarvevahendite mahtu/põhjendatust. Põhiseaduslike institutsioonide eelarvevajaduse küsimuses oleks ehk kohasem kaasa rääkima Riigikogu põhiseaduskomisjon, kuivõrd see on otseselt seotud institutsiooni põhiseaduslike ülesannete täitmisega. Asjaolust, et eelnõu annab otsustusõiguse rahanduskomisjoni pädevusse, võib järeldada, et otsustatakse pigem eelarvevahendite mahu üle. Eelarvevahendite täpsema jaotuse üle on aga põhjendatud otsustada eelarveprotsessi etapis, mil riigi rahanduslik olukord on piisavalt selge (seetõttu koostatakse riigieelarve eelnõu viimase rahandusprognoosi alusel (RES § 34)) ehk sügisel. Eelnõu seletuskirjast nähtub aga, et põhiseaduslik institutsioon peaks esitama eelarvetaotluse rahanduskomisjonile ja ministeeriumile juba pärast kevadise rahandusprognoosi selgumist 1. juuniks, kuigi menetlust sellele ei järgneks. Lisaks tekib küsimus, kui siduvad on rahanduskomisjoni otsustused ehk kas komisjon ise saab nendest hiljem (eelkõige riigieelarve eelnõu menetluses) kõrvale kalduda. Samuti vajaks selgitamist, kuidas suhestuvad üksteisesse eelarvestrateegia raames antud ning riigieelarve eelnõu ettevalmistamisel tehtud komisjoni otsustused. Eriti problemaatiline olekski eelnõu realiseerumisel edaspidi põhiseadusliku institutsiooni eelarve seos eelarvestrateegiaga. Kuivõrd riigieelarve eelnõu tuleb koostada eelarvestrateegi alusel (RES § 34), ei saaks põhiseaduslik institutsioon eelarveprojekti rahanduskomisjoninile esitada enne, kui Vabariigi Valitsus on eelarvestrateegia kinnitanud. Samas ei näe seadus ette tähtaega eelarvestrateegia kinnitamiseks, seadus nõuab üksnes, et seda tuleb teha arvestusega, et saaks strateegia Riigikogule esitada hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta lõppu (RES § 341). Kuivõrd RES § 34 sisuliselt välistaks eelnõus väljapakutud lahenduse, tekiks vajadus muuta nii RES §-i 34 kui ka RES §-i 251 viisil, et põhiseaduslike institutsioonide eelarve jääks eelarvestrateegiast üldse välja (samaaegselt ei saa olla eelarve aluseks kaks eelarvestrateegiat). See omakorda tooks kaasa vajaduse revideerida RES §-i 2 jt sätteid. Lõppkokkuvõttes võiks selline eelarvekorraldus minna vastuollu EL õigusega, arvestuse ja eelarvereeglitega. Katri Jaanimägi ([email protected]) Kadri Kivistik ([email protected]) Üllar Kaljumäe ([email protected])