Arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta

Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta 1. VTK-st ei selgu, miks on VTK-s toodud probleemide (vt p I alap 1) lahendamiseks vaja läbi viia laiem avaliku teenistuse reform, millega võtta avalikus teenistuses terviklikult kasutusele töölepingud. Teisisõnu, miks ei piisa VTK-s kirjeldatud probleemide lahendamiseks pakutud esimesest lahendusest (lk 1 p 1, VTK p IV alap 9). Ametnike ja töötajate võrdne kohtlemine või avaliku teenistuse ajakohastamine ei saa olla eesmärk iseenesest. Arvestades ametniku ja riigi erilist usaldussuhet, on teatud erisused (sh piirangud) riigivõimu teostavale teenistujale põhjendatud (PS § 30 lg 2 ls 1, nt ATS §-s 59 sätestatud ametniku streigikeeld). Samuti ei ole asjakohane põhjendada niivõrd põhimõttelist muudatust sellega, et ka teised riigid on viinud läbi avaliku teenistuse reforme. Niivõrd laiaulatusliku avaliku teenistuse reformi läbi viimist ei saa ka õigustada üksnes üksikute probleemidega ametnike ja töötajate võrdsuse tagamisel, vaid seda tuleks kaaluda vaid siis, kui praeguses avalikus teenistuses esinevad tõsised süsteemsed puudujäägid. VTK-st eelnevat ei nähtu. 2. Lisaks on VTK esitatud kooskõlastamiseks ilmselgelt ennatlikult. VTK-s tunnistatakse sõnaselgelt, et reformi ettevalmistamine vajab nii täiendavat sisulist analüüsi kui ka teiste osapooltega konsulteerimist. See ei ole kooskõlas Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrusega nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi määrus nr 180). Muu hulgas on puudulikult analüüsitud p-s 1 nimetatud lahenduse sobivust kehtivasse õiguskorda, sh kooskõla PS-ga (vt määrus nr 180 § 1 p 4). Kuigi VTK-s märgitakse, et VTK aluseks olevas 2023. aasta Rahandusministeeriumi uuringus „Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüs 2023“ (edaspidi Rahandusministeeriumi uuring) hinnati ametnike teenistussuhte töölepingulisele alusele üle viimise võimalusi ja sellele aitasid õigusliku seisukohta kujundada era- ja avaliku sektori õiguseksperdid, siis VTK-s ühelegi sellekohasele analüüsile ei viidata. Rahandusministeeriumi uuringu kohaselt aitasid seadusandliku seisukoha kujundada Justiitsministeerium, Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapitali eksperdid ja advokaadid advokaadibüroost Sorainen AS (p 2.1, lk 19). Riigiõiguse sihtkapitali ekspertide analüüs „Ametniku teenistussuhete üleviimine töölepingulisele alusele“ on avalikult kättesaadav Eesti Teaduste Akadeemia veebilehel (avaldatud 27. jaanuaril 2023). Nimetatud analüüsis tuuakse põhjendatult välja, et ametniku teenistussuhe on olemuslikult avalik-õiguslik ja suhte eraõiguslikuks muutmine ei tule kõne alla, kuna riigivõimu volituste omistamist ja selle teostamist ei saa muuta eraõiguslikuks (lk 7). Nõustuda tuleb analüüsi koostajatega ka selles, et vähemalt ulatuses, mis puudutab riigi tuumikülesannete täitmist, tuleb riigivõimu teostamiseks luua ametikohad (lk-d 6 ja 13, vt Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-86-07, p 26). Viimane järeldus muudab aga eesmärgi viia kõik avaliku teenistujad ühtse töösuhte regulatsiooni alla saavutamise võimatuks ja seab reformi läbi viimise mõttekuse ka piiratud kujul tõsise kahtluse alla. Ka Rahandusministeeriumi uuringus tõdetakse, et päris ühele õiguslikule teenistussuhte reguleerimise alusele Eesti õigusruumist tulenevate piirangute tõttu minna ei saa (p 2.1, lk 21). 3. VTK järgi tuleks analüüsida, kas avalike teenistujate ühtsetele töökorralduslikele alustele viimine ja avalike teenistujatega töölepingu sõlmimine on võimalik selliselt, et avaliku võimu volitused ei kaasne mitte isikuga töösuhte kokkuleppimisel, vaid ametikohaga. VTK kohaselt 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 1/2  Lisa 1 sõlmitakse tööle asumiseks isikuga riigiteenistuja leping, mis põhineb töölepingu seaduse regulatsioonil, arvestades avalikule teenistujale kohalduvaid vajalikke erisusi (nt jääb kehtima tänane ATS). Riigikohus leiab, et töölepingule omast paindlikkust ei ole võimalik saavutada läbi selle avalik-õiguslikule regulatsioonile allutamise. Ühtlasi ei sobi töölepingule omane paindlikkus avalikku teenistusse, kus teostatakse riigivõimu – juhid peavad saama tagada seaduslikkuse ja avalike ülesannete kestva toimimise. VTK-s pakutud lahenduse puhul võivad tekkida raskused ka teenistujaga sõlmitud lepingu kvalifitseerimisel. 4. Riigikohus märgib veel, et seadusandjal on kujundusõigus haldustegevusvormide valikul ja õigussuhete liigitamisel. Sellele seab siiski raamid põhiseadus. Arvestades ühelt poolt ametniku staatusega kaasnevaid võimuvolitusi haldusväliste isikute suhtes ja teisalt sellest tulenevat vajadust piirata ametniku põhiõigusi, tagamaks võimuvolituste kasutamise õiguspärasus, on keeruline riigi või kohaliku omavalitsuse ja ametniku vahelises suhtes näha eraõiguslikule töölepingule iseloomulikku. Selles olukorras tuleb kavandatava muudatuse kooskõla põhiseadusega (eriti §-ga 30) iseäranis põhjalikult analüüsida. Samuti ei ole välistatud vaatamata seadusandja tahtele vajadus lähtuda praktikas siiski materiaalsest lähenemisest ja kvalifitseerida kavandatavate muudatuste järel tekkiv õigussuhe riigi või kohaliku omavalitsuse ja ametniku vahel avalik-õiguslikuks. 5. Eeltoodu tõttu ei toeta Riigikohus VTK-s pakutud avaliku teenistuse reformi. 2/2  Rahandusministeerium Teie 08.09.2023 nr 1.1-26/5747-1 [email protected] Meie 09.10.2023 nr 6-6/23-44 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee