Kliimaseaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

Kliimaseaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus 25.09.2023 Sisukord 1. Taust................................................................................................................................................ 2 2. Visioon, eesmärk ja sihtrühmad ...................................................................................................... 3 2.1 Kliimaseaduse visioon .................................................................................................................. 3 2.2 Kliimaseaduse eesmärgid ........................................................................................................ 4 2.3 Sihtrühmad .............................................................................................................................. 5 3 Hetkeolukord ning seotud uuringud ................................................................................................ 6 3.1 Rahvusvahelised kliimakokkulepped ...................................................................................... 6 3.2 Euroopa Liidu õigusaktid ........................................................................................................ 6 4 Kaalutud lahendused ..................................................................................................................... 10 5 Mõju .............................................................................................................................................. 12 6 Kliimaseaduse koostamine koosloomes ........................................................................................ 14 6.1 Teadlaskonna ja ekspertide kaasamine ................................................................................. 15 6.2 Era- ja mittetulundussektori kaasamine ................................................................................ 15 6.3 Riigi ja kohalike omavalitsuste kaasamine ........................................................................... 16 6.4 Noorte kaasamine.................................................................................................................. 16 6.5 Laiemad avalikud arutelud .................................................................................................... 16 1  1. Taust Kliimamuutused on kujunemas inimkonna suurimaks ohuks ja väljakutseks. Inimtekkeliste kliimamuutuste mõjud ulatuvad igaüheni ning nende mõjude ulatus ja ohtlikkus sõltub meie – kogu inimkonna ning iga riigi – võimekusest vähendada kasvuhoonegaaside paiskamist atmosfääri ning parandada looduse seisundit ja sidumisvõimet. Teadus on selge. Kui me eesmärkides ebaõnnestume, pärandame lastele oluliselt halvema elukeskkonna kui me ise oma eelkäijatelt saime. Kliimamuutuste pidurdamise kõrval on sama pakiline vajadus juba toimuvate muutustega kohaneda. Kliimakindlus ehk vastupidavus kliimamuutuste mõjudele on vaja läbiva põhimõttena lõimida igasse valdkonda nii riigi, kohalike omavalitsuste, ettevõtete kui ka üksikisikute tegutsemisaladel. Kliimamuutuste pidurdamine ning mõjudega kohanemine on mahukas üleilmne eesmärk, mis kujundab järgnevatel aastakümnetel majandusvaldkondi, rahvusvahelist koostööd ning ka igaühe elu. Keskmise õhutemperatuuri tõus Maailma keskmine õhutemperatuur, mis on praegu 1,1°C tööstuseelsest perioodist kõrgem, jätkab tõusmist. Euroopa mandriala temperatuur on viimase kümne aasta jooksul olnud keskmiselt 1,3°C üle tööstuseelse taseme, mis tähendab, et soojenemine on Euroopas olnud ~2 korda kiirem kui maailmas keskmiselt. Temperatuuri tõusu põhjuseks on järjest kasvav inimtekkeliselt atmosfääri paisatud kasvuhoonegaaside hulk, mis pärineb fossiilsetel kütustel põhinevatest energiasüsteemidest, maakasutusest ja selle muutusest, suurenevast tarbimisest jpt teguritest. Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi ÜRO) egiidi all tegutseva valitsuste vahelise kliimamuutuste paneeli (edaspidi IPCC) viimasena avaldatud kliimaaruandes1 rõhutatakse varasemast enam kohese kasvuhoonegaaside vähendamise vajadust, sest vastasel korral on võimatu piirata soojenemist 1,5 või isegi 2 kraadini. Kliimamuutused ulatuvad üle riigipiiride ja kontinentide, mõjutades inimeste heaolu, tervist ja turvalisust, looduse seisundit ja elurikkust, ökosüsteemide terviklikkust, oluliste looduse hüvede toimimist ning majanduse jätkusuutlikkust. Seega on kohaliku tasandi tegevusel nii piirkondlikud kui üleilmsed mõjud kliimale. Kliimamuutuste mõju Eestis Keskkonnaagentuuri koostatud „Eesti tuleviku kliimastsenaariumid aastani 2100“ 2 aruande kohaselt väljenduvad kliimamuutused Eestis peamiselt järgmistes ilmingutes: temperatuuritõus on kõrgem kui maailmas keskmiselt; lume- ja jääkate väheneb; jõgede vooluhulk Mida enam kliima soojeneb, seda suureneb; liikide levilad muutuvad; talvetormid laiaulatuslikumad on sagenevad; prognoositakse rohkem sademeid (aastas ebasoovitavad mõjud Eesti keskmiselt ca 20% rohkem). Samas ennustatakse muutusi sesoonsetes sademetes: talvel kasvab sademete hulk loodusele, inimestele ja eeldatavasti kuni 80% ja suvel ennustatakse sademete majandusele. vähenemist kuni 10%. Sellest tulenevalt on rohkem ette näha rannikualade üleujutusi ja erosiooni. Kliimamuutustest on haavatavad ka linnade elanikud, keda 1 https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/downloads/report/IPCC_AR6_SYR_FullVolume.pdf 2 https://www.kliimaministeerium.ee/media/932/download 2 ohustavad kuumalained, üleujutused või meretaseme tõusuga seotud ohud. Nimetatud nähtuste sagenemine suurendab tõenäoliselt katastroofide ulatust, mis põhjustavad märkimisväärseid majanduslikke kahjusid, terviseprobleeme ja surmajuhtumeid. Eestis on kliimamuutustest enim haavatavad piirkonnad tiheasustatud rannikualad ning siseveekogude-äärsed piirkonnad. Peamised kliimamuutustega kaasnevad probleemid on rannikumere või siseveekogude suurenenud vooluhulgast tingitud veetaseme tõus ja äärmuslikud sademed, mis toovad kaasa sagedasemad ja suuremad üleujutused. 2. Visioon, eesmärk ja sihtrühmad Hea kliimaseadus ei peaks tulevikus aitama mitte ainult kliimamuutustega paremini kohaneda, vaid võtta initsiatiiv, et muuta väiksema keskkonnajalajäljega ja kliimasõbralik majandus Eesti konkurentsieeliseks ning tagada hea elukeskkond ka järgmistele põlvkondadele. Kliimaseadusega seatakse majandussektorite põhised kliimaeesmärgid, elluviijad, rahalised vahendid ja kaasnevad kohustused, millega võetakse arvesse nii globaalsete kui ka siinsete kliimamuutuste mõju tervikuna. 2.1 Kliimaseaduse visioon Kliimaseaduse visiooniks on luua eeldused uue kõrgema lisandväärtusega, Majandus peab mahtuma looduse piiridesse ja kliimamuutustega kohaneva ja muutuvas maailmas konkurentsivõimelise majanduse väiksem jalajälg on konkurentsieelis. kujundamiseks, mille kaudu kasvab terve ühiskonna heaolu. See annab kindluse Eesti Kliimaseadus annab raami kes, mida ja millal inimestele, ettevõtjatele, organisatsioonidele teeb, et vähendada kliimamõjusid, leida ning avalikule sektorile, et rohereformid ning kliimamuutusi pidurdavad sammud seavad väiksemas keskkonnajalajäljes konkurentsieelis, eesmärgiks Eesti pikaajalise jätkusuutliku elada paremini ja tervemalt puhta loodusega arengu ja heaolu ning tagavad eesmärgistatud koos ning suuremast lisandväärtusest luua Eesti ning selgelt ja koordineeritult ellu viidud rahvale uut jõukust. tegevused. Eesti kliimaeesmärgid strateegilistes dokumentides ja Euroopa Liidu ülestes õigusaktides 3 Kuigi Eesti kliimaeesmärgid on kokku lepitud nii siseriiklikult strateegiates ja arengukavades (nt Strateegia „Eesti 2035“3, „Kliimapoliitika põhialused aastani 2050“4) ning Euroopa Liidu üleselt määrustes (nt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2021/1119 (edaspidi „Euroopa kliimamäärus“5), Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2023/857 (edaspidi „Jõupingutuste jagamise määrus“6) ning Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruses (EL) 2018/841(“Maakasutuse, maakasutuse muutuse ja metsanduse määrus”7), on nende eesmärkide täitmiseks tarvis õigusjõudu ning nende elluviimise reguleerimist. Õiguskantslerilt Riigikogule saadetud kirjas “Kliima kaitse ja põhiõiguste piirangud” toodi esile, et Eesti riik on võtnud endale kliimamuutuste leevendamisega seoses tähtajalisi kohustusi, mis eeldab nii ettevõtete kui ka eraisikute tegevuste muutust. Kirjas toonitati, et isikute õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult seaduse alusel. Praegu on kliimaeesmärgid kirjeldatud valdavalt arengukavades, aga arengukava ei ole õigust loov dokument. Valdkondlikud kliimaeesmärgid Majandussektorite panus kasvuhoonegaaside heite vähendamise eesmärkide täitmisse on keskselt jaotamata. Näiteks on jõupingutuste jagamise ning maakasutuse, maakasutuse muutuse ja metsanduse (LULUCF) määruses Eestile seatud riiklikud kasvuhoonegaaside heite vähendamise ja sidumise suurendamise kohustused, kuid jäetud riigi otsustada, milliste meetmete ja sektorite panuse toel see saavutada. See põhjustab olukorra, kus kliimamuutuste leevendamise puhul ei ole ühiskonnal (sh otsustajatel, ettevõtjatel) arusaama kui kiiresti iga majandussektor peaks liikuma ning kui suures mahus oma heitkoguseid vähendama. Lisaks riiklikele eesmärkidele on kasvuhoonegaaside heite vähendamise kohustus seatud energiatootmisele ja energiamahukale suurtööstusele läbi Euroopa Liidu kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteemi (ELi HKS). Kuigi EL HKSis ei ole riikidele ega igale üksikule ettevõttele kindlat sihttaset määratud, on oluline, et ka nendes sektorites on riigil võetud sihiks heite vähendamine ja kliimaneutraalsuse8 saavutamine vastavalt kokkulepitud eesmärkidele. Selgemat põhimõtete, rollide ja vastutuse määratlemist vajab ka kliimamuutuste mõjuga kohanemise valdkond. Kuivõrd kliimamuutuste mõjud avalduvad mitmetes erinevates valdkondades (nt tervis, päästevõimekus, maakasutus, majandus, looduskeskkond, toiduga kindlustatus, biomajandus jt), on kliimamuutuste suhtes vastupanu- ja kohanemisvõime parandamiseks ja kliimamuutuste ebasoodsate mõjude suhtes haavatavuse vähendamiseks vaja mitmete erinevate majandussektorite ja osapoolte koostööd ja panustamist ning ka ühtset õigusraamistikku vajalike tegevuste kokku leppimiseks ja ellu viimiseks. 2.2 Kliimaseaduse eesmärgid ● toetada liigirikkuse säilimist ja tagada looduslike ökosüsteemide hea seisund ja toimimine ning aidata kaitsta praegust ja tulevasi põlvkondi kliimamuutuste kahjuliku mõju eest; ● luua alus kliimamuutustele vastupidavale ja jätkusuutlikule majandusele ning tugevama konkurentsieelise tekkeks, sh jätkusuutlike energiatootmisvõimsuste edendamiseks; 3 https://www.valitsus.ee/media/4022/download 4 https://kliimaministeerium.ee/media/9407/download 5 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX%3A32021R1119 6 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32023R0857 7 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:02018R0841-20230511 8 Kasvuhoonegaaside heite ja sidumise tasakaalustamine, ehk kasvuhoonegaaside netoheite vähendamine nullini. Kliimaneutraalsuse eesmärki kohaldatakse inimtekkelistest allikatest pärineva heite ja nende neeldajates sidumise suhtes. 4  ● tagada ettenähtavus, selgus ja õiguskindlus Eesti 2030. aasta kliimaeesmärkide täitmiseks ja kliimaneutraalsuse saavutamiseks hiljemalt 2050. aastaks; ● leppida kokku üldised ja sektoraalsed kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärgid; ● panna paika peamised põhimõtted ja tegevused, mida on vaja kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärkideni jõudmiseks; ● kujundada kliimamuutuste osas kohanemisvõimeline riik ja ühiskond, pöörates tähelepanu eriti haavatavatele sektoritele ja ühiskonnagruppidele; ● tagada kliimamuutuste mõjuga kohanemiseks vajalike meetmete rakendamine; ● kujundada Eesti positsioon Euroopa Liidu ja rahvusvahelistes kliimaläbirääkimistes. Kliimaseadus sätestab: ● pikaajalised kasvuhoonegaaside heite vähendamise eesmärgid, näiteks kliimaneutraalsuse saavutamine hiljemalt aastaks 2050; ● vähemalt kümnendi täpsusega vahe-eesmärgid ja/või kasvuhoonegaaside vähendamiseks vajaminev kasvhoonegaaside eelarve9, mille abil luuakse trajektoor pikaajalise eesmärgi saavutamiseks ning mis on erinevate majandussektorite (energeetika, tööstus, transport, hooned, jäätmemajandus, põllumajandus, metsandus ning turbatootmine) vahel jagatud; ● kliimapoliitika eesmärkide saavutamiseks vajalike rahaliste vahendite ühtse juhtimise (heitkoguse ühikutega kauplemise tulud, kliimameetmete sotsiaalfond, süsiniku piirimeede jne) ning riigieelarve kujundamise kooskõlla viimise kliimapoliitika eesmärkidega; ● põhimõtted eesmärkide saavutamiseks vajalike poliitikate ja meetmete kujundamiseks ja/või nende kavandamise korraldamiseks, mida erinevate valdkondade poliitika kujundamisel ja rakendamisel arvestatakse, nt põhimõtete “kliimakindluse tagamine”, „ei kahjusta oluliselt“ ning „saastaja maksab“ järgimine; ● muutused maavarade väärindamise põhimõtetes väiksema heite ja suurema lisandväärtuse suunas; ● aruandluse korra ning vajalike andmete kättesaadavuse kliimaseaduses sätestatud eesmärkide saavutamise jälgimiseks ning vajaliku raamistiku kliimaseaduse ja sellega kaasnevate tegevuste ajakohastamiseks; ● kliimapoliitika eesmärkide täitmise vastutavad osapooled ning vastutuse jaotus eesmärkide täitmisel; ● püsiva seiremehhanismi eesmärkide täitmise üle. 2.3 Sihtrühmad Kasvuhoonegaaside heite vähendamise eesmärkide seadmine ja nende eesmärkide täitmise jälgimine mõjutab kõiki ühiskonnagruppe. Riigi ja kohaliku omavalitsuse asutused: majandussektorite põhiste kliimaeesmärkide ja kohustuste seadmine väljendab erinevate poliitikavaldkondade ning tasandite vastutust kliimapoliitika elluviimise eest ning toetab kliimaeesmärkide arvestamist valdkondlike eesmärkide seadmisel. Samuti on oluline, et valdkondlike poliitikate kujundamisel võetakse arvesse nii globaalsete kui ka regionaalsete kliimamuutuste mõju sektorile tervikuna. 9 Kasvuhoonegaaside eelarve all mõeldakse kasvuhoonegaaside netoheite indikatiivset kogumahtu, mis kõnealusel ajavahemikul eeldatavasti õhku paiskub, ilma et see ohustaks Pariisi kokkuleppest tulenevaid liidu kohustusi. 5 Ettevõtjad: heitkoguste vähendamiseks panustavad kõik põhilised majandussektorites tegutsevad ettevõtted sh energeetika, tööstus, transport, hooned, jäätmemajandus, põllumajandus, metsandus ning turbatootmine. Laiem avalikkus: Igaühel meist on seoses kliimamuutustega nii õigused kui ka kohustused. Inimeste põhiõiguste kohaselt on meil õigus puhtale ja hävimise eest kaitstud keskkonnale. Samas on Eesti Vabariigi põhiseaduse § 53 järgi igaüks kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud ning kahju hüvitamise korra sätestab seadus. 3 Hetkeolukord ning seotud uuringud Eesti ja ka Euroopa Liidu ning teiste multilateraalsete organisatsioonide kliimapoliitika põhineb rahvusvahelistel õigusaktidel ja kokkulepetel, millest olulisimad on Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsioon10 (edaspidi ÜRO UNFCCC) ning Pariisi kokkulepe11. 3.1 Rahvusvahelised kliimakokkulepped Kliimamuutuse leevendamise põhiraamistik ja printsiibid tulenevad 1992. a. loodud ÜRO kliimamuutuste raamkonventsiooni (UNFCCC) ja 2015. a Pariisi kokkuleppega seatud globaalsetest kliimaeesmärkidest. Detsembris 2015 toimunud Pariisi kliimakonverentsil COP21 võtsid 195 riiki vastu globaalse, õiguslikult siduva kokkuleppe kliima soojenemise pidurdamiseks. Euroopa Liit ratifitseeris selle 5. oktoobril 2016 ning Eesti 4. novembril 2016. aastal. Pariisi kokkuleppe põhieesmärgid on kliimamuutuste leevendamine ja heitkoguste vähendamine, et hoida ülemaailmse keskmise temperatuuri tõusu tuntavalt allpool 2 °C võrreldes tööstusrevolutsioonieelse tasemega ning püüdes piirata temperatuuri tõusu 1,5 °C võrreldes tööstusrevolutsioonieelse tasemega. Lisaks valdkondade ülestele eesmärkidele tuleb arvestada ka valdkonnapõhiste ÜRO tasandi eesmärkidega, mis läbi välislepingute muutuvad kohustuslikuks kõikidele liikmesriikidele, mh Eestile. Valdkondlike eesmärkide täitmisega arvestamine on oluline aspekt investeeringute planeerimisel. 3.2 Euroopa Liidu õigusaktid 2019. aasta lõpus esitas Euroopa Komisjon oma teatise Euroopa rohelise kokkuleppe kohta. Euroopa roheline kokkulepe on Euroopa Liidu majanduse kestlikuks muutmise tegevuskava. Selle saavutamise alustalaks on Euroopa Liidu kliimaneutraalsuse saavutamine aastaks 2050, sealjuures tagades õiglane üleminek jätkusuutmatutes sektorites töötavatele inimestele ja piirkondadele. 2021. aastal võttis Euroopa Liit vastu Euroopa kliimamääruse, millega seati üle-euroopaline eesmärk saavutada kliimaneutraalsus aastaks 2050 ning vähendada kasvuhoonegaaside netoheidet vähemalt 55% võrra aastaks 2030. 10 https://www.riigiteataja.ee/akt/13101704 11 https://www.riigiteataja.ee/akt/201112016003 6 2021. aasta alguses esitas Euroopa Komisjon teatise Euroopa Liidu uue kliimamuutustega kohanemise strateegia kohta, et suurendada kohanemis- ja vastupanuvõimet ning vähendada haavatavust kliimamuutuste suhtes. Euroopa Komisjon on alustanud juba ka Euroopa Liidu 2040. aasta kliimapoliitika raamistiku konsultatsiooniga, mis on sisendiks Euroopa Komisjoni poolt 2024. aasta suvel avaldatavale ettepanekule EL 2040. aasta kasvuhoonegaaside vähendamise eesmärgi seadmiseks ja selle saavutamiseks. 3.3. Ülevaade Eesti kliimadokumentidest Eestis on kliimamuutuste mõju leevendamist ja mõjuga kohanemist käsitletud strateegiates, poliitika põhialustes, valdkondlikes arengukavades ning tegevuskavades ja -programmides (vt joonist 1). Need dokumendid on siduvad avaliku sektori jaoks ning avalik sektor on kohustatud oma tegevuses neist dokumentidest kinni pidama. Strateegiate ja arengukavade täitmist tagab poliitiline vastutus, kuid see ei allu kohtulikule kontrollile. Kehtivate kliimavaldkonna dokumentide alla kuuluvad „Kliimapoliitika põhialused aastani 2050“ (edaspidi KPP), “Kliimamuutustega kohanemise arengukava aastani 2030” (edaspidi KOHAK) ning “Riiklik energia- ja kliimakava” (edaspidi REKK). Õigusaktidest käsitletakse kliimat atmosfääriõhu kaitse seaduses (edaspidi AÕKS), KMH/KSH kontekstis keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses (edaspidi KeHJS) ning viidatakse kaudselt jäätmeseaduses ja veeseaduses. Kliimaeesmärke seatakse vaid strateegilistes dokumentides ja arengukavades (vt joonis 1). 7 Joonis 1. Eesti kliimadokumendid ning nende hierarhia. Kliimaseaduse väljatöötamise aluseks on kliimameetmete analüüsid, kasvuhoonegaaside inventuur12 ja prognoosid13. Lisaks tuginetakse kliimaseaduse väljatöötamisel ka erinevate riigiasutuste, teadusasutuste ja organisatsioonide poolt tehtud asjakohastele uuringutele ja analüüsidele (vt tabel 1). Tabel 1. Analüüsid ja uuringud, mis on aluseks kliimaseaduse väljatöötamisel. Tegevus Koordineeriv asutus Jõupingutuste jagamise määrusega (JJM) ja maakasutuse, Kliimaministeerium maakasutuse muutuse ja metsanduse määrusega (LULUCF) kaetud sektorite uute ning olemasolevate meetmete laiendamise võimaluste kaardistus Üleminek kliimaneutraalsele elektritootmisele14 Kliimaministeerium Riiklik KHG inventuur Kliimaministeerium Riiklikud KHG prognoosid Kliimaministeerium 12 https://kliimaministeerium.ee/rohereform/kasvuhoonegaasid#aruanded 13 https://kliimaministeerium.ee/rohereform/kasvuhoonegaasid/prognoosid 14 https://energiatalgud.ee/sites/default/files/2022-12/D8%20Final%20report%20translated%206.12.2022%20clean.pdf 8  Teaduspartnerluse raamhange kliimaeesmärkide täitmist Rahandusministeerium toetavate teadusuuringute läbiviimiseks, sh vajalike täiendavate mõjuanalüüside läbiviimiseks JJM ja LULUCF 2030. aasta eesmärkide saavutamiseks Makromajanduslike mõjude analüüs valitud transpordi ja Arenguseire Keskus energeetika meetmetele Energiatõhususe meetmete kaardistamine ja hindamine15 Kliimaministeerium KHG heite vähendamise ja süsiniku sidumise suurendamise Regionaal- ja võimaluste analüüs põllumajanduses ja meetmete põllumajandusministeerium sotsiaalmajanduslik analüüs Transpordimaksude (sh automaksu) analüüsi ja ettepanekute Rahandusministeerium koostamine Uuringud toetavad kliimaseaduse koostamist, andes vajalikke lisateadmisi näiteks vahe- eesmärkide seadmiseks ja valdkondade vahelise jaotuse määramiseks. Uuringute tulemused on aluseks juhtrühma, töörühmade ja kliimanõukogu aruteludele. 15 Support to the renovation wave – energy efficiency pathways and energy saving obligation in Estonia (REFORM/SC2022/067). 9 4 Kaalutud lahendused Õigusselguse loomiseks ning mõjusaks kliimapoliitikaks on eelistatud lähenemine eraldi kliimaseaduse väljatöötamine. Kliimaseadus annab selguse millal, kes ja mida peab tegema, et tulevikus saaks puhtamast keskkonnast meie konkurentsieelis. Õiguskorra stabiilsuse, süsteemsuse ja õigusselguse tagamise seisukohast on kaalutud, kas kliimamuutuste leevendamise ja kohanemise valdkonda on vajalik täiendavalt õiguslikult reguleerida või on võimalik lahendusi leida mitteregulatiivsel viisil. Lisaks on kaalutud, kas valdkonda on kõige mõistlikum reguleerida uue tervikliku seaduse kehtestamisega või olemasoleva regulatsiooni täiendamisega. Sellest tulenevalt jõuti seisukohani, et täiendavate kliimaalaste strateegiliste dokumentide loomine ega olemasolevate dokumentide uuendamine ei taga kliimamuutuste käsitlemist valdkondade ülese prioriteetse teemana ega oma õiguslikku jõudu: - Kuivõrd EL õigusaktide ja rahvusvaheliste kokkulepete alusel ning Eesti riigi poolt võetud eesmärkidest tulenevalt on vajalik kehtestada riigipoolseid kohustusi ja nõudeid riigi, elanike ja ettevõtjate tegevusele, on vältimatu vajadus õigusliku reguleerimise järele. Vastasel korral ei ole võimalik riigile võetud kohustusi täita. - Teaduse areng ja tehnoloogiliste lahenduste väljatöötamine on tulevikus kindlasti abiks kasvuhoonegaaside sidumisel ja heite vähendamisel, kuid see ei ole tänases olukorras piisav ning praeguse seisuga ei ole võimalik ette näha, kas ja millal tehnoloogia sellisele tasemele jõuab, et kliimaneutraalsus saavutataks ilma kasvuhoonegaaside heite piirnormide ning täiendavate meetmete kehtestamiseta heite vähendamiseks ning kliimamuutustega kohanemiseks. - Muud meetmed nagu avalikkuse teavitamine, rahastamise suurendamine ning olemasoleva olukorra säilitamine ei lahenda käesolevas VTK-s käsitletavaid probleeme. Näiteks on avalikkuse teavitamine kliimamuutuste põhjustest ja nende mõjudest, sh teadlikkuse tõstmine, olnud riigi üheks prioriteediks ja kahtlemata on tegemist olulise meetmega, kuid kahjuks ei ole vaid teadlikkuse suurendamisega võimalik soovitud tulemuseni jõuda ja vajalik on ette võtta konkreetsemaid samme kliimaneutraalsuseni jõudmiseks. - Samuti ei piisaks ka üksnes rahastamise suurendamisest, kuivõrd Eesti riik ja kohalikud omavalitsused on koos EL toetuste süsteemiga investeerinud KHG heite vähendamisse ja kliimamuutustele vastupanuvõime suurendamisse, kuid kahjuks on KHG inventuuri ja prognooside andmete kohaselt selge, et ilma täiendavate meetmete ja nõuete kehtestamiseta ei ole võimalik kliimaneutraalsust aastaks 2050 saavutada. Kliimaeesmärgid on täna püstitatud erinevate strateegiate tasandil, kuid seaduse tasandil need hetkel puuduvad. Eeltoodust tulenevalt on jõutud järeldusele, et õigusselguse ning süsteemsuse huvides on oluline kliimaeesmärgid ning nende rakendamiseks vajalik raamistik kehtestada eraldiseisva tervikliku õigusnormide kogumina, olenemata sellest, kas need kehtestatakse eraldiseisva seadusena või senise regulatsiooni parema rakendamise läbi. Kliimaeesmärgid puudutavad paljusid erinevaid eluvaldkondi ja vastutus erinevate valdkondade eest on jagatud mitme ministeeriumi vahel. Kliimapoliitika reguleerimine ühes seaduses annaks juurde õigusselgust valdkonnas, kus kogu riik tervikuna peab kiirelt tegutsema, ent praktikas jagunevad eesmärgid ning ülesanded paljude eri osaliste vahel. 2023. aastal koostas Keskkonnaõiguse Keskus (KÕK) Eestimaa Looduse Fondi tellimisel „Eesti kliimaseaduse perspektiivikuse analüüsi”16. Analüüsis jõutakse samuti järeldusele, et Eesti vajab 16 https://media.voog.com/0000/0050/0611/files/Kliimaseaduse-perspektiivikus_analuus%20K6K%202023.pdf 10 õigusselguse loomiseks ning mõjusaks kliimapoliitikaks eraldiseisvat kliimaseadust. Täpsemalt on analüüsi järeldused, et: 1) õigusselguse tagamiseks ja põhiõiguste piiramisele seadusliku aluse andmiseks on vajalik Eesti kliimaeesmärkide ning nende poole liikumise peamiste meetmete kehtestamine seadusega; 2) kliimaalase regulatsiooni põhituumaks peaksid olema kliimaalased eesmärgid ning vahe-eesmärgid, ent olulised on ka regulatsiooni mõjusust tagavad elemendid nagu teaduspõhisus, kliimaeesmärkide ambitsiooni vähendamise keeld, selge vastutuse jaotus eesmärkide täitmisel, avalikkuse kaasamise nõuded jm; 3) sellise tervikliku ja selge elluviimismehhanismiga kliimaõiguse raamistiku loomine eeldab ka Eestis eraldiseisva kliimaseaduse väljatöötamist. Eesti õigusaktides on kliimat käsitletud eeskätt atmosfääriõhu kaitse seaduses Euroopa Liidus on enamik riike kliimaseaduse juba (AÕKS), seda peamiselt heitkoguse ühikutega kauplemise kontekstis, ning vastu võtnud ning suur osa neist, kellel seda veel ei energiamajanduse korralduse seaduses ole, on kliimaseadust ette valmistamas. (EnKS), millega reguleeritakse energiatõhususe eesmärke ja abinõusid ning taastuvenergeetika edendamise põhimõtteid. Teistes seadustes, näiteks looduskaitse seaduses, hädaolukorra seaduses, veeseaduses, planeerimisseaduses, keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses, ühisveevärgi ja kanalisatsiooni seaduses, maaparandusseaduses jt seadustes on kliimamuutuste leevendamist ja nendega kohanemist käsitletud pigem kaudselt ning üldisemalt, osa valdkonnast on reguleeritud killustatult erinevate õigusaktide vahel ja osa regulatsioonist on puudu. Kuna kliimamuutused puudutavad kõiki ühiskonna valdkondi ning seadusega tuleks luua riiklik kliimapoliitika raamistik, oleks AÕKSi ja EnKSi (ilmselt lisandub mitmeid teisi asjassepuutuvaid seadusi) muutmise puhul tegemist senisest regulatsioonist põhimõtteliselt erineva lähenemisega, mis eeldaks eraldiseisvate peatükkide lisamist, mis aga ei tagaks terviklikku ja ühtset regulatsiooni ning õigusselgust. Arvestades asjaolu, et Eesti õigussüsteemis kehtib üld- ja eriseaduste hierarhia, on teema killustatuse vältimiseks otstarbekas koondada ühtse eesmärgi nimel kehtestatavad sätted valdkonda hõlmavasse eriseadusesse analoogselt teiste valdkondlike eriseadustega. See oleks põhjendatud ka õigustehniliselt ning oleks kooskõlas õiguspoliitiliste eesmärkidega. Teine võimalus kliimaregulatsiooni lisamiseks kehtivatesse õigusaktidesse ilma uut seadust loomata oleks täiendada näiteks keskkonnaseadustiku üldosa seadust (KeÜS). Ka sellise lähenemise puhul tähendaks see olemasolevasse seadusesse täiesti uue ja sisult erineva peatüki lisamist. Üld- ja eriseaduste vahelise rollijaotuse ning õigusselguse huvides ei oleks põhjendatud ühe valdkondliku temaatika lisamine üldisi põhimõtteid ja printsiipe sisaldavasse üldseadusesse. 11 Kavandatava kliimaseaduse sisu Kliimaeesmärkide täitmine loob aluse jätkusuutlikule majandusele ja annab Eesti ettevõtjatele tugevama konkurentsieelise ning vastupidavuse kliimamuutuste kontekstis. Täpsemad eesmärgid ja meetmed lepitakse kokku koostöös töörühmadega. Kliimaseadusega on plaanis tagada Eesti kliimaeesmärkide täitmiseks k.a vahe-eesmärkideks ettenähtavus, selgus ja õiguskindlus, et anda sektoripõhiselt kõigile osapooltele võimalus vajalike ettevalmistuste tegemiseks. Kliimaeesmärkide täitmine loob aluse jätkusuutlikule majandusele ja annab Eesti ettevõtjatele tugevama konkurentsieelise ning vastupidavuse kliimamuutuste kontekstis. Eelnõu koostamise käigus ja selleks kokku kutsutud töörühmadega koostöös lepitakse kokku üldised ja sektoraalsed kasvuhoonegaaside heite vähendamise eesmärgid, võttes arvesse Eesti, Euroopa Liidu ja teiste rahvusvaheliste kokkulepetega võetud kohustusi. Oluline on paika panna peamised põhimõtted ja tegevuskava nende eesmärkideni jõudmiseks. Kuigi 2050. aastaks on eesmärgiks seatud kliimaneutraalsuse saavutamine, on vajalik tegeleda ka juba tekkinud negatiivse mõju tagajärgedega ning tagada vajalike meetmete rakendamine kliimamuutuste mõjuga kohanemiseks ja looduslike ökosüsteemide kaitsmiseks, toetades kliimamuutustele vastupanuvõimelise Euroopa kujundamise eesmärki. Kliimaseaduses on vajalik kokku leppida eesmärkide saavutamise edenemise jälgimise kord, sh aruandluse kord, seire (k.a. sektoripõhine) ja kliimaseaduse ja sellega kaasnevate tegevuste ajakohastamiseks vajalik raamistik. Hiljutistest põuaperioodidest ja teistest äärmuslikest ilmastikuoludest (rahe, tormid, liigsajuhood) ning 2015. aastal valminud prognoosidest tulenevalt on selge vajadus tegeleda kliimamuutustega kohanemise temaatikaga ning kokku leppida selleks vajalikud meetmed. Sealjuures on oluline erilist tähelepanu pöörata haavatavatele inimgruppidele ja sektoritele. Vajalik on ka kohalike omavalitsuste panus kliimamuutustega kohanemise meetmete rakendamisel linnaruumi ja asulate kujundamises. Koostöös selleks kokku kutsutud töörühmadega ning teiste kaasamiskanalite abil sisustatakse eelnõu väljatöötamise protsessis peamised põhimõtted (nt kliimakindluse tagamine, „ei kahjusta oluliselt“ ning „saastaja maksab“) kliimapoliitika kontekstis ning lepitakse kokku vastavate meetmete kehtestamise korraldamises. Kliimaseaduses määratletakse kliimapoliitika eesmärkide täitmise eest vastutavad osapooled ning pannakse alus erinevate tasandite ja valdkondade koostööle (sh riigi ja KOV vastutuse jaotus eesmärkide täitmisel). Praeguses õigusruumis on selgelt sõnastamata ka isikute kliimaalased õigused ja kohustused, mis tuleks samuti kliimaseaduses sisustada ja kokku leppida. Kliimaseadusega sätestatakse järelevalvemehhanism ning erinevate osapoolte vastutus kehtestatud kohustuste täitmata jätmise või rikkumise eest. 5 Mõju 12  Kliimaseaduse vastuvõtmisel tuleb üle vaadata olemasolevad arengudokumendid ja viia vastavusse nii kliimaseadusega määratletud põhimõtete kui ka riiklikult seatud vahe- ja pikaajaliste eesmärkidega. Kliimaseaduse väljatöötamisel tuleb kaaluda AÕKS 7. peatüki „Kliimamuutuste leevendamine ja osoonikihi kaitsmine“ kohandamist uuele kliimaseadusele vastavaks või hõlmata osa AÕKSist kliimaseadusesse. Kliimaseaduse vastuvõtmine mõjutab kõige rohkem jõupingutuste jagamise määrusega hõlmatud sektoreid (transport, põllumajandus, jäätmekäitlus, tööstuslikud protsessid (sh fluoritud kasvuhoonegaaside kasutamine) ja väikesemahuline energiatootmine), maakasutuse, maakasutuse muutuse ja metsanduse määrusega hõlmatud sektoreid (metsandus, turbatööstus, põllumajandus), suurtööstusi ning energeetikasektorit ja vastavaid valdkondi reguleerivaid seadusi. Vahendite suunamine investeeringuteks aitab vähendada heitkoguseid, aga toob läbi arendustegevuste ning tehnoloogia ekspordi ka raha majandusse. Riigi võimekuste arendamine võimaldab uute tehnoloogiate kasutamisel olla ettevõtetele referentsiks, aidates nii kaasa ettevõtete ekspordile globaalsel turul. Valdkondlike sektorite kliimaneutraalseks muutmine pakub võimalusi tehnoloogia arendamiseks ning tehnoloogia ekspordiks, mistõttu tuleks suunata vahendeid tehnoloogia arendamise tegevusse. Eesti ettevõtted tegelevad juba praegu kõrge lisandväärtusega tehnoloogia eksportimisega ning madala Eesti teadlased ja ettevõtjad võivad uue süsinikuheitega majandusele üleminek tehnoloogia arendamisel ja kasutuselevõtul ning pakub selleks uusi võimalusi. ringmajandusele üleminekul saada olulise Kliimaeesmärkide saavutamisel on positiivse tõuke, mis loob uusi võimalusi. maavaradel oluline roll, sest need võimaldavad kasutusele võtta taastuvenergia lahendusi, näiteks toota tuuleturbiine ja päikesepaneele. Seejuures on oluline roll ka ringmajandusel, mis võimaldab materjalide ümber töötlemisel toota uueks majandusmudeliks vajalikke ressursse ning panustada seeläbi Eesti konkurentsivõime kasvu. Kliimaeesmärkideni jõudmise trajektoori seadmisel on seega oluliseks osaks maavarade jm ressursside praegune ja planeeritav kasutamine Kui seni on kliimaeesmärke käsitlevad arengudokumendid (nt KPP) ja maapõueseadus olnud kaevandamise osas vastuolulised, siis kavandatav kliimaseadus peab nii põlevkivi kui ka turba (eelkõige energeetiliste maavarade) perspektiivide osas andma selguse ja eelnõu koostamise protsessi käigus tehakse ettepanekud ka maapõueseaduse muutmiseks. Energiatõhusa taristuehituse ja ehitusmaterjalide tööstuse jaoks vajalike maavarade ning kliimasäästliku majanduse toimimiseks (sh rohe- ja digipööre) vajalike kriitilise tähtsusega maapõueressursside uurimise ja (võimaliku) kaevandamise osas peab kavandatavas seaduses olema selgelt välja toodud eelpool nimetatud maavarade uurimise, kaevandamise, väärindamise ja rakendamise temaatika ning olulisus Eesti ühiskonnas. Lisaks on oluline arvestada, et maavarade kaevandamise ja kasutamise piiramisel ei hakataks kasutama selliseid materjale või tooret, millel on veelgi suurem kliimamõju ja tekitaks keskkonnale suuremat kahju. Kliimaseaduse koostamise käigus selgitatakse välja ja arutatakse huvigruppidega põhjalikult läbi eesmärkide, põhimõtete ja piirangutega seotud mõjud nii riigile, üksikisikutele kui majandussektoritele. Sealhulgas hangitakse täiendavad kulutõhususe ning julgeoleku, keskkonna - ja 13 sotsiaalmajanduslike mõjude analüüsid, kui need mõnes valdkonnas seoses kliimameetmete rakendamisega puuduvad. 6 Kliimaseaduse koostamine koosloomes Kliimaseadus puudutab kogu ühiskonda, sh kõiki majandussektoreid, mistõttu on seaduse väljatöötamisel eesmärk tagada laiapindne sihtrühmade kaasamine, hõlmates nii avalikku-, era- kui mittetulunduslikku sektorit, samuti teadlasi ning üksikisikuid. Allpool on välja toodud esialgne nägemus sellest, kuidas kaasamist korraldada. Erinevate sihtrühmade kaasamine on planeeritud läbi järgnevate kanalite: Kliimaseaduse koostamisega kaasnevad laialdased - Kliimanõukogu arutelud - Noorte Keskkonnanõukogu - Töörühmad - Arvamusrännakud Kliimaseaduse koostamise juhtimiseks moodustatakse juhtrühm, mida juhib kliimaministeeriumi kantsler ning mille liikmed on valdkondlikud asekantslerid, Riigikantselei, Linnade ja Valdade Liidu ning peamiste katusorganisatsioonide esindajad. Juhtrühm juhib kliimaseaduse väljatöötamise protsessi ning tagab erinevate töörühmade sisendi ühtluse. Tabel 2. Kaasamiskanalid Peamine Siht- või sidusrühm Siht- või sidusrühma ülesanded kaasamiskanal ● Töörühmade ettepanekute teadmispõhine hindamine ja valideerimine; ● Ettepanekute esitamine seaduseelnõu Teadlased ja eksperdid Kliimanõukogu koostamiseks; ● Seaduse jõustamise järgselt kliimaeesmärkide täitmise regulaarne seire ning soovituste andmine valitsusele ja Riigikogule. ● Ettepanekute esitamine seaduseelnõu koostamiseks ja seaduse Erasektor Töörühmad rakendamiseks ● Ettepanekute esitamine seaduseelnõu koostamiseks ja seaduse Mittetulundussektor Töörühmad rakendamiseks ● Töörühmade ettepanekute arutamine ja Juhtrühm nende üle otsustamine Ministeeriumid ● Protsessijuhtimine ja huvide Töörühmad tasakaalustamine ● Seaduseelnõu koostamine 14  Kliimaministri ● Laekunud ettepanekute sisuline Eestimaa piirkondade kaalumine ning tagasisidestamine külastused ● Ettepanekute esitamine seaduseelnõu KOVid Töörühmad koostamiseks ja seaduse rakendamiseks Noorte Keskkonnanõukogu ja ● Noorte ja noorteorganisatsioonide Noored kohtumised noorte- seisukoha kujundamine organisatsioonidega ● Ettepanekute esitamine seaduseelnõu Üksikisikud Arvamusrännakud koostamiseks ja seaduse rakendamiseks ● Ettepanekute esitamine seaduseelnõu Avalikkus Avalik konsultatsioon koostamiseks ja seaduse rakendamiseks 6.1 Teadlaskonna ja ekspertide kaasamine Teadlaskonna ja ekspertide kaasamise peamine kanal on kliimaministeeriumi juurde loodud kliimanõukogu. Kliimanõukogu on sõltumatu, liikmete kompetentsidel põhinev nõuandev kogu, mille liikmelisus on isikupõhine. Kliimanõukogu ülesanded on järgmised: - teiste siht- ja sidusrühmade ettepanekute teadmispõhine hindamine ja valideerimine; - regulaarne kliimaeesmärkide poole liikumise seire ning soovituste andmine Vabariigi Valitsusele kliimaeesmärkide täitmiseks; - Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule regulaarsete ülevaadete koostamine kliimaeesmärkide täitmise seisu kohta; - valdkondlike kliimapoliitika kõneisikute rolli täitmine. Kliimanõukogu esindajad osalevad vajadusel ka töörühmade töös. Kliimaseaduse koostamise käigus on kliimanõukogu roll suurem, olles kogu protsessis oluline partner kuni seaduse vastuvõtmiseni. Peale kliimaseaduse valmimist eeldab nõuandva kogu funktsioon eelpool nimetatud ülevaadete ja soovituste koostamist korra aastas. 6.2 Era- ja mittetulundussektori kaasamine Era- ja mittetulundussektor on kaasatud peamiselt läbi töörühmade. Töörühmade koosseisu kaasatakse erinevad ettevõtted ja organisatsioonid läbi katusorganisatsioonide. Samas on töörühmadele lisaks võimalik korraldada täiendavaid arutelusid, mis on vajalikud tulemuste saavutamiseks. Töörühmade ülesanne on anda sektorite poolt üksikute ettevõtete ülest nõu kliimaseaduse eelnõu koostamiseks. Arutelu kvaliteedi tagamiseks kutsutakse töörühmadesse valdkonnaga enim seotud era- ja vabasektori organisatsioonide esindajaid (ülejäänud huvilised saavad osaleda avalikkusele suunatud kanalite kaudu) ning töörühmade arutelud toimuvad füüsilises keskkonnas. 15 Kliimaseaduse koostamiseks plaanitakse moodustada järgnevad valdkondlikud töörühmad: - Energeetika - Transport ja liikuvus - Ruumiloome ja hooned - Elurikkus ja maakasutus - Kestlik toidusüsteem - Ressursikasutus Töögruppide arutelu tulemused avaldatakse kliimaministeeriumi kodulehel ning edastatakse kliimanõukogule valideerimiseks. Töögruppides tehtud soovitustele ja ettepanekutele annavad töögruppide juhid ja/või juhtrühm tagasisidet kaasamiskanali kaudu enne järgmist töögrupi koosolekut, et osalejad teaksid, milliste ettepanekutega on arvestatud ja millistega mitte ning miks. See võimaldab huvirühmadel oma töö tulemust ja mõju hinnata ning töörühmade juhtidel aruteludega edasi liikuda ja mitte takerduda juba arutatud teemadesse. Tagasiside koostamiseks kasutatakse nõuandva ekspertkogu ehk kliimanõukogu abi, kes annab töörühmade kohtumiste tulemustele oma hinnangu. See tagab seadusloome teadmistepõhisuse ja arvestatud ettepanekute kooskõla parima ekspertteadmisega. 6.3 Riigi ja kohalike omavalitsuste kaasamine Avalik sektor, sh kohalikud omavalitsused, on kaasatud läbi töörühmade. Kohalike omavalitsuste kliimapoliitikast tulenevad vajadused ja väljakutsed on paljudel läbi mõtestatud kliima- ja energiakavade koostamise käigus, mis annavad väärtusliku sisendi ka kliimaseaduse koostamisse. Samas kõikidel omavalitsustel nimetatud kavasid veel koostatud ei ole ning sisuliselt astuvad enamik omavalitsusi alles esimesi samme süsinikuheite süsteemseks vähendamiseks. Seetõttu luuakse tegevuste paremaks koordineerimiseks eraldi koordinaatori ametikoht Kliimaministeeriumisse, kes tagab ka KOVide süsteemse sisendi koordineerimise töörühmade ettevalmistuseks. 6.4 Noorte kaasamine Noori kaasatakse läbi Noorte Keskkonnanõukogu ja teiste noorteorganisatsioonide. Noorte Keskkonnanõukogu on Kliimaministeeriumi juurde loodud nõuandev kogu, mille ülesanne on esindada noorte ja noorteorganisatsioonide huve kliimaseaduse koostamise ja kliimapoliitika kujundamise raames. Noorte Keskkonnanõukogu esindajad osalevad vajadusel ka töörühmade töös ning on esindatud juhtrühmas. 6.5 Laiemad avalikud arutelud Laiemaks avalikuks kaasamiseks kasutatakse arvamusrännaku metoodikat kliimapoliitikast tulenevate valikukohtade, eelduste ja vajaduste lahti mõtestamiseks (https://arvamusrannak.ee/arvamusrannak/voimalikud-viisid-aruteluks). Arutelu tulemused annavad sisendi vastavate seadusandlike muudatuste, toetusmeetmete ja programmide väljatöötamiseks, et vastata kõige enam üksikisikute vajadustele ning ootustele. Tehtud soovitustele ja ettepanekutele annavad töögruppide juhid ja/või juhtrühm tagasisidet kliimanõukogu abiga. Täiendavalt on 2024. a kevadeks planeeritud ministri visiit erinevatesse Eesti piirkondadesse, et tutvustada ning saada tagasisidet valmivale kliimaseadusele ning mõtestada läbi selle rakendamine. 16 Kaasamise ajakava: Tähtaeg Tegevus oktoober 2023 Juhtrühma kohtumine oktoober 2023 Valdkondlike töörühmade moodustamine september - oktoober Arvamusrännaku läbiviimise kokkuleppimine 2023 september - oktoober VTK avalik konsultatsioon: tagasiside koondamine huvirühmadelt, 2023 KOVidelt, avaliku sektori asutustelt, Riigikogult (paralleelselt eelnõu koostamisega alustamine) oktoober - november VTK avaliku konsultatsiooni tulemuste kokkuvõtmine, Kliimaseaduse 2023 eelnõu koostamise ajakava ja protsessi ajakohastamine oktoober 2023 – aprill Kliimaseaduse eelnõu koostamise konsultatsioonid (töörühmade põhiselt) 2024 jaanuar - veebruar Arvamusrännaku läbiviimine (üksikisikute tasand) 2024 kevad 2024 Kaasamine piirkondlikul tasandil aprill 2024 Seaduseelnõu esmase versiooni valmimine ja EISis kooskõlastamine ning eelnõu täiendamine juuni 2024 VVle esitamine september 2024 Menetlus Riigikogus 1. jaanuar 2025 Eeldatav jõustumine 17