Riigikantselei Teie 28.02.2023 nr 7-2/23-00367-2
[email protected]
Meie 31.03.2023 nr 6-6/23-16
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kohta.
Käesolevaga edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kohta
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post
[email protected]
www.riigikohus.ee
Lisa 1
Riigikohtu arvamus1 tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kohta
Käesoleva arvamusega ei võeta seisukohta tsiviilkriisideks ja riigikaitselisteks kriisideks
valmistumise ja nende lahendamisega seotud normistiku ühildatavuse ega muude eelnõu
põhimõtteliste lähtealuste kohta.
Eelnõus ja seletuskirjas on püsiva kriisiülesande regulatsioon ebaselge ja vastuoluline.
Põhiseseaduslike institutsioonide vaates vajaks täiendavat selgitamist, kas toimepidevuse
tagamine on või ei ole püsiv kriisiülesanne. Sõltuvalt sellest tuleks kõrvaldada võimalik
kontseptuaalne ja terminoloogiline segadus eelnõus ja seletuskirjas.
Eelnõu järgi on kriisiülesanded kas püsivad (§ 9) või ühekordsed (§ 43). Eelnõu § 9 pealkiri on
eksitav – paragrahvis käsitletakse üksnes püsivaid kriisiülesandeid. Seletuskiri selgitab § 9 osas
samuti kriisülesannet laiemalt kui üksnes püsiv kriisiülesanne. Eelnõus defineeritakse püsivat
kriisiülesannet seeläbi, et seda seostatakse üksnes täidesaatva riigivõimu asutuse või kohaliku
omavalitsuse üksuse põhiülesandega (ilmselt põhimääruses toodud põhiülesanne) ja juriidilise
isiku tegevusala või eesmärgiga, lisaks sellele on püsivaks kriisiülesandeks ka elutähtsa teenuse
toimepidevuse korraldamine ja selle osutamine (§ 9 lg 2). Erinevalt eelmisest on aga elutähtsa
teenuse toimepidevuse korraldamisel ja sellise teenuse osutamisel tegemist püsiva
kriisiülesandega nii kriisiolukorras kui ka enne seda. Samas toodud loetelus puudub
põhiseaduslik institutsioon, kuid ta on nimetatud § 9 lg-s 4. Kas on mõeldudki, et lisaks Eesti
Pangale, kes on seotud elutähtsa teenuse toimepidevusega (seega seostatud püsiva
kriisiülesandega ka läbi § 9 lg 2), käsitletakse ka teisi põhiseaduslikke institutsioone püsivate
kriisiülesannete omajatena?
Eelnevaga haakub ka küsimus, kas toimepidevuse tagamine on püsiv kriisiülesanne või mitte?
Alustame aga sellest, et eelnõu § 16 lg 1 säte ja seletuskirjas toodu on omavahel vastuolus.
Eelnõust saaks järeldada, et § 16 lg-ga 1 reguleeritakse nii püsiva kriisiülesannetega asutuse või
isiku – kelleks võib olla ka põhiseaduslik institutsioon – kui ka kõigi ülejäänud põhiseaduslike
institutsioonide suutlikkust järjepidevalt toimida ehk toimepidevust. See tähendaks, et sättega
reguleeritakse toimepidevuse tagamise kohustust sõltumata sellest, kas see on püsiva
kriisiülesandega asutuse või isiku või mõne muu institutsiooni toimepidevus (sellega on
kooskõlas ka § 16 üldselgitus seletuskirjas). Konkreetselt aga § 16 lg 1 kohta käivast
seletuskirja osast nähtub, et säte (seega ka paragrahv tervikuna?) peaks reguleerima üksnes
nende põhiseaduslikke institsioonide toimepidevust, kellele on pandud püsiv kriisiülesanne.
Omakorda jälle teistsuguse käsitluse annab seletuskirja lk 31, mille kohaselt toimepidevuse
tagamise kohustus on püsiv kriisiülesanne.
Võimalik, et vähemalt § 16 lg 1, aga ka nt § 11 ja selle lg 1 omavaheline ebamäärane
õigusselgus on seotud sellega, et püsiva kriisiülesandega asutuse ja isiku kui üldmõiste selgitus
on esitatud alles § 16 lõikes 1, kuid seda kasutatakse juba varem (nt § 13 lg-d 2 ja 11). Üldmõiste
tuleks kasutusele võtta koheselt, meie arvates paragrahvis 9. See võimaldaks meie arvates ka nt
§ 9 lõiked 3 – 5 koondada üheks sätteks – püsiv kriisiülesanne peab olema määratud seadusega.
Sellise järelduseni jõutakse meie arvates ka seletuskirjas.
Mõjude analüüs põhiseaduslikele institutsioonidele on puudulik ja eksitav. Seal on väidetud
(seletuskiri lk 379), et põhiseaduslikel institutsioonidel ei ole kriisiplaani koostamise ja õppuste
1
Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult
kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.
1/3
Lisa 1
korraldamise kohustust. Tõepoolest, põhiseaduslikel institutsioonidel puudub formaalne
kohustus koostada dokument „Kriisiplaan“, kuid võrreldes nõudeid kriisplaani koostamiseks
(rakendusakti kavand 4) ja toimepidevuse tagamiseks (§ 16 lg 2 p-d 1-10), on mõeldamatu, et
nende täitmiseks ei pea muutma ulatuslikult nii kehtivat dokumentatsiooni kui ka looma uut.
Kriisplaani kui ühe formaliseeritud dokumendi koostamise ja sellega seotud asjaajamise mõju
ressursikuluna, võrrelduna näiteks toimepidevuse või selle mitmete üksikkomponentide (nt
varud) ressursimahuga, on marginaalne. Tõepoolest ei ole põhiseaduslikult institutsioonil
kohustust korraldada kriisiõppusi, kuid tal on kohustus harjutada toimepidevusnõuete täitmist
(§ 16 lg 4). Erinevalt näiteks kriisõppustest ei nähta selle kulude katteks ette valitsuse kaudu
eraldatavaid täiendavaid vahendeid. Mõjude analüüs ei ole sisuline, vaid pigem õigustele
keskenduv ja analüüsi tulem on valdavalt vaid täiendavate inimtöötundide (täiendavate
korraldavate ametikohtade) vajaduse prognoos. Täiesti tähelepanuta on jäetud mõju
kaasuvatele majanduskuludele – nt kohustus tagada varud ja vahendid eelnõuga sätestatud
toimepidevusnõuete tagamiseks (§ 15 lg 2 p 7), varuasukoht ja sinna ümberpaiknemine (§16 lg
2 p 8), toimepidevuseks vajalike objektide kaitse (§16 lg 2 p 9) jne. Selline puudulik mõjude
hindamine ei ole korrektne, jättes eksliku mulje, et kriisivalmiduse või ka kriisides püsiva
toimepidevuse saavutamiseks ongi tarvis ennekõike üksnes bürokraatlikku tööd – koostada
dokumente.
Eelnõu § 27 lg 1 järgi otsustab Riigikogu sõjaseisukorra lõpetamise Vabariigi Presidendi või
Vabariigi Valitsuse ettepanekul. Põhiseadus ei reguleeri otsesõnu sõjaseisukorra lõpetamist,
kuid sõjaseisukorra kuulutab välja Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul või teatud
juhtudel Vabariigi President üksi (PS § 128). Seetõttu on põhiseaduslikult küsitav
sõjaseisukorra lõpetamise ettepaneku tegemise pädevuse andmine Vabariigi Valitsusele.
Seletuskirjas toodud väide, et ka põhiseadust tõlgendades ei saa järeldada, et sõjaseisukorra
lõpetamise ettepaneku tegemise ainuõigus on Vabariigi Presidendil, ei põhine mitte ühelgi
tõlgendusargumendil. Pigem saab põhiseadust süstemaatiliselt tõlgendades järeldada
vastupidist, sest sõjaseisukorra välja kuulutamise ja lõpetamise kaudu teostab Vabariigi
President oma PS § 127 lg-s 1 sätestatud pädevust riigikaitse kõrgeima juhina. Seda järeldust
kinnitab ka tõsiasi, et PS § 128 lg 1 annab ka demobilisatsiooni ettepaneku tegemise
ainupädevuse Vabariigi Presidendile. Demobilisatsioon ja sõjaseisukorra lõpetamine kuuluvad
mõlemad riigikaitselise kriisi deeskalatsiooni faasi.
Eelnõu §-s 48 nähakse ette, et füüsiline isik ei vastuta rahaliste kohustuste täitmata jätmisest
tuleneva lepingu rikkumise eest, kui see on põhjustatud sellest, et kriisiolukorra tõttu on
vähendatud palka, hüvitisi ja toetusi. Säte on põhjendatud, sest sellistel juhtumitel on lepingu
rikkumisel põhjuslik seos riigi tegevusega kriisiolukorras ressursside säästmisel. Samas ei ole
seletuskirjas põhjendatud, miks ei laiene säte muudele eelnõus ette nähtud meetmetele, mis
samuti füüsilise isiku majanduslikku toimetulekut võivad oluliselt raskendada, nt
majandustegevuse piiramine või asjade sundkasutusse andmine.
Eelnõu §-s 59 on ette nähtud üldvolitus põhiõiguste piiramiseks erakorralise või sõjaseisukorra
ajal. Üldvolitus põhiõiguste piiramiseks terves ühiskonnas ei saa üldjuhul olla kooskõlas
seadusereservatsiooni ega määratuse põhimõttega. Isegi kui eeldada, et eksisteerib mõni
erandlik konkreetne olukord, mil seda on võimalik põhiseaduspäraselt rakendada, tuleks selle
üldvolituse sõnastamisel arvestada PS §-s 130 sätestatud piirangutega.
2/3
Lisa 1
Eelnõu § 97 seletuskirjast nähtub, et sundtöö on ümber nimetatud „kodanikukohustuseks“
seetõttu, et sundtöö on üldjuhul rahvusvahelise õiguse järgi keelatud, kuid riigi julgeoleku jaoks
vajalikke abitöid tuntakse inglise keeles mõiste civic duties ehk kodanikohustuste all ja neile
sundtöö keeld ei laiene. Tuleb rõhutada, et õigusinstituudi ümber nimetamine ei muuda selle
lubatavuse eeldusi. Töökohustusele rahvusvahelisest õigusest ja põhiseadusest tulenevad
piirangud kehtivad ühtviisi sõltumata sellest, kas seda nimetada sundtööks või
kodanikukohustuseks. Seletuskirjas on analüüsitud kooskõla EIÕK artikliga 4, kuid täielikult
on jäetud analüüsimata kooskõla PS § 29 lg-ga 2, mis on sõnastatud EIÕK artiklist 4 erinevalt.
Igal juhul tuleks tõsiselt kaaluda, kas sõna „kodanikukohustus“ kasutamine kõnealuse
õigusinstituudi tähistamiseks on õigustatud. Tavakeeles on sellel sõnal täiesti teistsugune
tähendusväli ja selle kasutamine õiguskeeles üksnes ajutise sunniviisilise töö tähistamiseks
tekitab asjatut segadust.
Eelnõu § 102 lg-s 1 asja sundkasutusse võtmine ja sundvõõrandamine ning § 98 lg-s 1
sunniviisiline töö on võimalik juba n-ö lihtsas kriisiolukorras, ilma põhiseaduses sätestatud
erikordi kohaldamata. Tasub kaaluda, kas niivõrd intensiivselt põhiõigusi piiravad meetmed
peaksid olema niivõrd hõlpsasti kohaldatavad.
Eelnõu § 139 lg 3 järgi lahendatakse kriisiolukorras tekitatud kahju hüvitamise taotlus ühe aasta
jooksul. Seletuskirjas on seda põhjendatud eelkõige vajadusega suunata ressursse kriisiolukorra
lahendamisele ja suurenenud töömahuga, sest kriisiolukorras esitatakse eeldatavasti kahju
hüvitamise taotlusi rohkem. Eeltoodud põhjendused tekitavad küsimuse, kas eelnõuga on
soovitud kehtestada kohustuslik kohtueelne menetlus kriisiolukorras kahju hüvitamise nõuete
lahendamiseks. Kui see on olnud eesmärk, tuleks see sätestada selgelt (vt RKHKm 3-3-1-18-13,
p 11).
3/3