Kiri

Ando Leppiman Teie 31.12.2020 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Meie 09.01.2020 nr 1-8-5/52 [email protected] Suur-Ameerika 1 10122, Tallinn Turvategevuse seaduse ning sellega seonduvalt relvaseaduse ja sadamaseaduse eelnõu VA arvamus Lugupeetud kantsler Ando Leppiman Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium edastas 31.12.2019 Veeteede Ametile Siseministeeriumi poolt koostatud uue turvategevuse seaduse tervikteksti eelnõu arvamuse avaldamiseks tähtajaga 08.01.2020. Veeteede Ameti arvamus saadetakse Siseministeeriumile koos Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi lennundus- ja merendusosakonna sisendiga. Lühikese tähtaja tõttu ei ole võimalik väga detailset tagasisidet või alternatiivseid lahendusi pakkuda, kuna alternatiivsete lahenduste väljatöötamine nõuab põhjalikku analüüsi. Siiski püüame käesolevaga kaardistada laevandusvaldkonnaga seotud põhiprobleemid, mis meie hinnangul nõuavad põhjalikumat käsitlemist ennem kui antud eelnõuga edasi liigutakse. Üldise kommentaarina ütleme, et kuigi turvategevuse seadusesse on lisatud mõned sätted, mis justkui võimaldaksid tulevikus Eesti riigilipu all sõitvatel laevadel kasutada relvastatud turvatöötajate teenust, ei ole näha, et eelnõu oleks koosatatud kogu rahvusvahelise laevanduse eripärasid arvestades. Jääb mulje, et põhjalik analüüs on tegemata ja seega pole Eesti riigilipu all sõitval laeval ka seaduse jõustumisel võimalik relvastatud turvatöötajate teenust mõistlikul viisil ja rahvusvahelist praktikat järgides osutada. Näiteks sätestab turvategevuse seaduse eelnõu § 1 lõige 4, et Eesti riigilippu kandva laeva valvamisel ja kaitsmisel majandustegevusena kohaldatakse sõltumata laeva asukohast käesolevat seadust, kuid ei selgu, kuidas jõuavad relvad välissadamatesse turvaettevõtjate valdusesse. Kuna Siseministeerium ei ole koostöös Veeteede Ametiga põhjalikult teemat analüüsinud ei ole Veeteede Ametil ülevaadet, kuidas praktikas protsessid koostöös Politsei- ja Piirivalveameti ning Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametiga toimima hakkavad. Parim oleks olnud, kui kõigepealt kaardistatakse protsessid ja neist lähtuvalt luuakse seadus. Tuleks kaaluda mõiste „laev“ asemel mõiste „veesõiduk“ kasutuselevõtmist meresõiduohutuse seaduse § 2 punkt 1 mõistes. Meresõiduohutuse seaduse § 2 punkt 1 mõistes on veesõiduk ujuvvahend, mis on mõeldud veekogul liiklemiseks, sealhulgas teisaldatav ujuvvahend. Näiteks võib teisaldatavaks ujuvahendiks olla mõni süvendaja või naftatoodete ladustamiseks mõeldud alus, et ka nendel alustel oleks võimalik relvastatud turvatöötajate teenust kasutada. Valge 4 / 11413 Tallinn / 620 5500 / [email protected] / www.veeteedeamet.ee Registrikood 70002414 Tulenevalt 17.07.2017 valitsuse otsusest pidid seadusemuudatused, mis käsitlevad Eesti lipu all sõitvatel laevadel turvateenuste osutamise võimaluse laiendamist välismaiste turvaettevõttetele, jõustuma juba hiljemalt 31. detsembril 2019. Sel põhjusel peaks meie hinnangul juba käesolev eelnõu sisaldama regulatsiooni, mis võimaldaks ka välismaistel turvaettevõtetel Eesti lipu all sõitvatel laevadel teenust pakkuda, sarnaselt teiste riikidega. Sellest tulenevalt oleksime palunud kaaluda eelnõu mittekooskõlastamist, kuid põhjusel, et eelnõu Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi lennundus- ja merendusosakonda kooskõlastusringi ajal ei jõudnud ning sellest lähtuvalt ei saanud ka Veeteede Amet õigeaegselt arvamust avaldada, palume siiski esitada Siseministeeriumile palve meie ettepanekutega arvestada. Turvategevuse seaduse eelnõu Veeteede Ameti ja Siseministeeriumi vahel on toimunud suhtlus relvastatud turvatöötajate kasutamiseks Eesti riigilipu all sõitvatel laevadel juba 2017. aastast. Kahjuks ei ole Siseministeerium siiski antud eelnõu väljatöötamiskavatsusse ja konkreetsete asjasse puutuvate sätete koostamisse Veeteede Ametit kaasanud. Eelnevalt on koostöös Siseministeeriumiga jõutud arusaamisele, et laevade suhtes ja eriti rahvusvahelistes vetes sõitvate Eesti riigilippu kandvate laevade suhtes ei saa kohaldada üks-ühele regulatsioone, mis kehtivad Eesti territooriumil, kuna laeva puhul pole tegu Eesti territooriumiga.1 Küll aga kohaldab Eesti oma lipu all sõitvatel laevadel Eesti jurisdiktsiooni ning seda ka väljaspool Eesti territoriaalvesi. Seega kohaldub turvategevuse seadus (ja relvaseadus) ka Eesti lipu all sõitvatel laevadel. Turvategevuse seaduse eelnõu § 1 lõige 4 sätestab, et Eesti riigilippu kandva laeva valvamisel ja kaitsmisel majandustegevusena kohaldatakse sõltumata laeva asukohast käesolevat seadust, arvestades meresõiduohutuse seaduse erisusi. Kuna rahvusvahelises praktikas ei toimu laeva valve ja kaitse vaid laeva pardalt, vaid võib toimuda ka saatelaevadelt eskordina, sh pakuvad rahvusvahelises praktikas kaitset ka teiste riikide jõustruktuuride laevad2 ning tankerite või muude plahvatus- või tuleohtlikku lasti vedavate laevade puhul võivad relvade toomisel laevale ja sh relvastatud turvatöötajate kasutamisel laevadel olla piirangud, tuleks sätte sõnastust täpsustada selliselt, et turvategevuse seadus reguleeriks Eesti riigilippu kandva laeva valvamist ja kaitsmist vaid laeva pardalt, kuid mitte eskordi puhul. Puudub põhjus, miks piirata Eesti lipu all sõitvate laevade kaitset väljaspool laeva parrast (so väljaspool Eesti jurisdiktsiooni, sh rahvusvahelise koostöö käigus pakutavat sõjaväelist kaitset). Varasemate aruteludega käigus Siseministeeriumiga on ka leitud, et kaitse saatelaevade poolelt on alternatiiviks perioodil, kui välismaiste relvastatud turvatöötajate kasutamise võimalus Eesti lipu all laevadel veel puudub. Seega teeme ettepaneku muuta eelnõu § 1 lõike 4 ja § 18 lõike 4 sõnastused. Kasutada võib selle asemel relvaseaduse muutmise sätetes kasutatud sõnastust „Eesti riigilippu kandval laeval“ või meresõiduohutuse seaduses kasutatud mõistet „laeva pardal“. Turvategevuse seaduse eelnõu § 18 lõige 2 sätestab, et meresõiduohutuse seaduse alusel Eesti riigilippu kandva laeva valvamisel ja kaitsmisel kohalduvad turvatöötajale meretöö seaduse (edaspidi MTööS) §-des 14–15 sätestatud kohustused. Veeteede Amet leiab, et kõikide nimetatud 1 Eesti Vabariigi põhiseaduse § 2 lõige 1: Eesti riigi maa-ala, territoriaalveed ja õhuruum on lahutamatu ja jagamatu tervik. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaanne: https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=6&p=2 (03.01.2020): Riigivõimu teostamine rajaneb territoriaalprintsiibil. Ruumiks, kus asuvad isikud alluvad Eesti riigivõimule, on Eesti territoorium, mis koosneb maismaast, veealadest ja nende kohal olevast õhuruumist. 2 Näiteks Euroopa Liidu Navfor Operation Atalanta projekt Somaalias. Samas võivad sõjalaevad pakkuda kaitset ka vastava riigi territoriaalvetes 2 paragrahvides sätestatud laevapere liikmetele kehtestatud nõuete täitmine turvatöötajate poolt võib praktikas osutuda ebamõistlikuks, näiteks: a) MTööS § 14 punkt 5 kohustab kasutama reederi poolt määratud töö- või ametiriietust. Üldjuhul on laevades kasutusel ühtne laevapere liikmete riietus, nt tunked laevandusettevõtte logoga. Turvatöötajatel on aga kasutusel oma töökohustuste täitmiseks eririietus, koos turvaettevõtja logoga ja vajalike rakmete ja kinnitustega erivarustuse jaoks. b) MTööS § 14 punkt 7 kohustab täitma muid seaduses, kollektiiv- või töölepingus ettenähtud kohustusi. Ilma põhjaliku analüüsita ei tohiks automaatselt laiendada kogu meretöö seadusega, kollektiivlepinguga või meretöölepinguga ette nähtud kohustusi turvatöötajatele. Turvatöötajatel on tööleping oma tööandjaga, milles osad sätted lähevad suure tõenäosusega konflikti laevapere kollektiiv- või meretöölepinguga. Näiteks võivad kompensatsioonimäärad turvatöötaja surma või vigastuse puhul erineda laevapere vastavatest kompensatsioonimääradest. c) MTööS § 15 punkt 3 kohustab laevapere liige järgima kapteni või muu pädeva isiku korraldusi, mis on vajalikud lasti riknemise või hävimise vältimiseks. Turvatöötaja ei pea üldjuhul tegelema lastiga või vastutama lasti eest. Antud tegevus on ka turvatöötajale potentsiaalselt ka ohtlik, kuna tal puudub vastav ettevalmistus ja praktiline kogemus. Seega teeme ettepaneku täpsustada viiteid või eraldi sätestada, millised kohustused täpsemalt turvatöötajatele kohalduvad. Siseministri määrus: turvategevuse eeskiri (lisa 2) Määruse § 14 punkt 2 näeb ette laevasse puutuvate andmete esitamise, sh laeva omaniku nime. Kuna laev on kallis objekt, siis on laeva omanikuks tihti ettevõte, mille omanikeks omakorda rida ettevõtteid, sh ka nt liisingettevõte. Laeva omanik on üldjuhul laeva omaja rahalises mõttes ja tal puudub igapäevane kokkupuude laeva haldamise ja käitamisega. Seetõttu on asjakohasem teavitada Politsei- ja Piirivalveametit hoopis 01.07.2020 jõustuva laeva lipuõiguse ja laevaregistrite seaduse (edaspidi LaevaRS) muudatusega sisseviidavast laeva "vastutavast isikust“. Vastutav isik LaevaRS tähenduses on see, kes tegelikult ka tellib laeva turvateenuse ja omab ülevaadet laevast, tema tegevustest jne. Mainime ka, et vastutav isik on niigi Veeteede Ametile teada, kuna LaevaRS kohaselt peab laeva omanik või prahtija esitama laevaregistrile vastutava isiku kontaktandmed, ja sellest uuesti teavitamine läheb vastuollu andmete ühekordse küsimise põhimõttega. Samuti on Veeteede Ametile teada ka laeva omanik ja laeva laevapereta prahtija. Laeva registrinumbri asemel või alternatiivina oleks mõistlikum kasutada rahvusvahelist laevade identifikaatorit, so IMO numbrit. Relvaseaduse muudatused Eelnõuga muudetakse ühtlasi ka relvaseadust. Relvaseaduse eelnõus viidatud § 43 punkt 6 ühtlustab relvaseaduse § 37 lõige 21 terminoloogiat. Kommentaarina ütleme, et juba täna kehtiv säte ja ka eelnõuga välja pakutud uus sätte sõnastus ei võimalda praktikas laevale relvastatud turvateenust pakkuda. Säte põhineb eeldusel, et relv seotakse konkreetse kapteniga. Relv tuleks järelikult laevast eemaldada kui kapten laevas vahetub. Samas on siiski eelduseks, et turvatöötaja käsitleb relva, mitte kapten ja seega on arusaamatu, miks seotakse relvaloa või soetamisloa taotlemine kapteni isikuga. Seega on meie ettepanek viide kaptenile eemaldada. Samadel põhjustel tuleks eemaldada viide laeva kontaktisikule. 3 Ka konkreetse laevaga seostamise nõue on arusaamatu. Üldjuhul ei sõida laevad alati ja pidevalt ohtlikes piirkondades, kus relvastatud turvatöötajate kasutamine oleks õigustatud ja seega ei ole tavaks ka alatise relva omamine laeva pardal. See on praktikas ka ülimalt keeruline, kuna üldjuhul laeva poolt külastatavad riigid ei luba relvade toomist nende jurisdiktsiooni tsiviillaeva pardal. Samuti toome välja, et üldjuhul laevad läbivad ohtlikke piirkondi ja relvastatud turvamehed on pardal mõned päevad kuni 1-2 nädalat. Ei laevaettevõtted ega turvaettevõtjad tea üldjuhul ette, millal üks või teine konkreetne laev võib ohtlikku piirkonda läbida. Seega ei ole relvaluba ja soetamisluba taotledes võimalik siduda taotlust ühegi konkreetse laeva nime, registrinumbri või muu konkreetse laeva identifitseerimistunnusega. Mõeldav piirang oleks vaid siduda relvaloa või soetamisloa taotlemine turvateenuse osutamisega. Relvastatud turvatöötajate kasutamiseks laeva pardal võib aga ette näha eraldiseisva menetluse. Seega teeme ettepaneku eelnõus eristada relvaloa või soetamisluba taotlemist ning relvastatud turvatöötaja kasutamist laeva pardal. Laeva omanikule lisaks võib tegelikult laeva kasutada laeva (laevapereta) prahtija. Seega tundub ka selle osas terminoloogia puudulik. Siseministeerium koostas 03.04.2017 analüüsi, kus kaardistati võimalikud muudatused relvaseaduses. Antud eelnõust ei nähtu, et nendega oleks tegeletud. Väljavõte analüüsist: Võimalikud muudatused relvaseaduses: RelvS-i tuleb sisse viia erisused turvaettevõtete tegevusele Eesti lipu all sõitvatel laevadel ja Eesti turvaettevõtja tegevusele muu lipu all sõitvatel laevadel. Turvaettevõtjale, kellel on TurvaS-i § 61 või Eestis väljastatud tegevusluba, kehtiksid järgnevad nõuded: · Vaja on täiendada seadust selliselt, et ka laeval turvateenuse osutamiseks vajalike relvade nö sisse- ja väljavedu toimub PPA väljastatava eriloa alusel. · Eesti lipu all olevatel laevadel turvateenust pakkuv turvaettevõte peab olema tunnustatud päritoluriigi poolt või selle usaldusväärsus muud moodi tõendatud. · Turvaettevõtja vastutav isik, kes võib olla välisriigi pädevustunnistusega, on aktsepteeritud/kontrollitud PPA poolt. · Turvaettevõtja vastutav isik ja turvatöötaja ei pea olema Eesti kodanik või alalise elamisloaga, et relvi käidelda. · Turvatöötajatest, kes töötavad Eesti lipu all olevatel laevadel peab PPA-d teavitama ja neil peavad olema välisriigi vastava relva kandmisload, mille õigsus on kontrollitud PPA poolt. · Välisriigi või Eesti turvaettevõtja teavitab PPA-d relvadest, mida turvafirma kasutab Eesti lipu all sõitval laeval turvateenuse pakkumise otstarbel. · Viia sisse erisus, et välisriigi turvaettevõtja relvadel ei pea olema Eesti relvaregistri tüübikinnitust, et neid kasutada turvateenuse pakkumisel Eesti lipu all sõitvatel laevadel. · Tulirelvad mis on Eestis turvaettevõtjale keelatud, on keelatud ka Eesti ja välisriigi turvaettevõtjatele Eesti lipu all sõitvatel laevadel. · Eesti turvaettevõtja relvad ei pea olema Eesti relvaregistris, kui neid kunagi Eestisse ega Eesti merealasse ei tooda. · Peab analüüsima ja otsustama kuidas korraldatakse järelevalve PPA poolt väljastatud turvaettevõtte tegevuslubade üle laevadel väljaspool Eesti territoriaalvett. Kas teostatakse järelevalvet ettevõtte kuludega (see eeldaks sellise riigilõivusüsteemi ülesehitust) või sätestatakse, et PPA ei teosta järelevalvet relvade käitlemise ja hoiustamise üle väljaspool 4  Eesti territoriaalvett sõitvatel laevadel ning vastutus langeb laeva kaptenile ja kindlustusfirmale. · Intsidentidest ja tulirelva kasutamisest Eesti lipu all sõitvatel laevadel tuleb teavitada PPA-d, kes otsustab juhtumite käsitlemise üleandmise ametiabi ja koostöölepete korras. · Seadust tuleb täiendada nõudega, et load saanud turvaettevõtja omab selget vastutust relvade ja turvatöötajate eest. · PPA-l on vajalik luua lubade ja teavituste vastuvõtusüsteem, mis võimaldab võtta vastu ja töödelda erineva formaadiga loataotlusi ja teavitusi inglise keeles ning lahendada võimalikke intsidente. · Eesti lipulaevad, kuhu sisenevad relvastatud turvatöötajad peavad olema kindlustatud usaldusväärse kindlustuspakkuja juures. Selleks, et praktikas oleks võimalik Eesti riigilipu all sõitvatel laevadel kasutada relvastatud turvateenuse pakkujaid, on vaja turvategevuse seadust ja relvaseadust muuta koos. Välismaised turvaettevõtjad ja turvatöötajad Turvategevuse seaduse eelnõuga ei reguleerita välismaiste turvaettevõtjate ega turvatöötajate võimalusi pakkuda teenust Eesti lipu all sõitvatel laevadel. See on siiski hädavajalik laevade Eesti lipu alla toomise projekti vaatest, sest Eesti turvaettevõtjad ega turvatöötajad ei suuda alati pakkuda efektiivset ja kiiret teenust igas maailma paigas vastavalt laevaomanike vajadustele. Relvastatud turvateenuse vajadus võib tõusetuda kiirelt ja Eesti turvaettevõtja ei pruugi antud geograafilises asukohas kohal olla. Lisaks on vajalik tagada ka piisav pakkumiste olemasolu, et laevaomanikel oleks võimalus valida erinevate ettevõtjate vahel turvateenuste tellimisel. Kui pakkujate arv on väike, siis tõuseb laevaomaniku jaoks turvateenuse hind ja see omakorda muudab Eesti lipu kallimaks võrreldes teiste lipuriikidega ja seega konkurentsivõimetumaks. Sellest tulenevalt on oluline välismaiste turvaettevõtjate ja turvatöötajate kasutamise võimaldamine Eesti lipu all sõitvatel laevadel. Arvestades lühikest tähtaega ei ole käesolev analüüs lõplik ning tegemist on Veeteede Ameti esmaste tähelepanekutega. Arvestama peab, et teema lahendamine ja protseduuride lahti kirjutamine nõuab kombineerituna nii merenduse kui ka turvalisuse alast pädevust. Üldjuhul baseeruvad rahvusvahelises laevanduses relvastatud turvateenuse kasutamisega seotud protseduurid järgnevatel dokumentidel: IMO MSC.1/Circ.1405/Rev.2; IMO MSC.1/Circ.1406/Rev.3, ISO 28007-1:2015(E) ja BPM5. Need tuleb läbi töötada ja neist lähtuvalt teemat reguleerida. Sadamaseadus Eelnõuga tekib sadamale (valveobjektile) korraga kaks turvaplaani. Turvaplaan turvaseaduse mõistes on vajalik selleks, et turvaettevõtja saaks mehitatud valvet objektil pidada. Lisaks veel on vajalik turvaaudit, mis tundub olevat lihtsustatud variant ja sarnaneb osaliselt Veeteede Ameti riskianalüüsile. Sadamaseaduse alusel, mis tugineb määruse (EÜ) nr 725/2004 alustele, viib Veeteede Amet läbi riskianalüüsi, millele järgneb turvaplaan. Samuti viib hetkeseisuga Veeteede Amet iga-aastaselt läbi turvalisuse kontrolle (auditeid). Nõuded analüüsile ja turvaplaanile on kordades suuremad. 5 Selline olukord viib ülereguleerimiseni. Lahendusena pakume, et seaduses võiks olla viide, et kui tegemist on registreeritud sadamaga, millele kohaldub sadamaseaduse 3. peatükk „Turvalisuse nõuded“, siis antud tegevusi turvaseaduse mõistes tegema ei pea. Sadamaseadus sätestab kindlad ülesanded, mida turvaettevõtja selle valdkonna raames teha võib, seab turvaettevõtjale täiendava loakohustuse ja näeb ette sadama turvaülema nõuded. Turvaettevõtjale seatakse selle seaduse raames tegutsemiseks kahekordne loakohustus ehk sadamaseaduse reguleerimisalas tegutsemiseks peab turvaettevõtjal olema turvateenuse osutamiseks tegevusluba nii TurvaS-i alusel kui ka sadamaseaduse § 18 alusel. Vastavalt sadamaseaduse § 18 lõikele 1: Turvaettevõtjal peab olema tegevusluba käesolevas seaduses sätestatud ülesannete täitmiseks. Seaduses sätestatud ülesanded on välja toodud Sadamaseaduse § 16 lõigetes 3 ja 4: (3) Sadama turvaplaani koostab sadama pidaja või turvaettevõtja; (4) Sadamarajatise turvaplaani koostab sadamarajatise turvaülem või turvaettevõtja. Sellest tulenevalt väljastab Veeteede Amet sadama turvaettevõtja tegevusloa ettevõtetele ainult sadama ja sadamarajatise turvaplaani koostamiseks (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 725/2004 laevade ja sadamarajatiste turvalisuse tugevdamise kohta A osa p 4.3). Teiste turvateenuste osutamiseks sadamas (nt valvetegevus) pole eraldi sadama turvaettevõtja tegevusluba Veeteede Ameti poolt vajalik. Probleem: läbivalt vaadeldakse (nii turvategevuse seaduse eelnõu seletuskiri kui ka väljatöötamiskavatsuse kooskõlastustabel), et: 1. turvateenuse osutamiseks on turvaettevõtjale määratud kahekordne loakohustus; 2. seletuskirjades ei ole võetud arvesse, et tegevusluba SadS alusel on kohustuslik turvaettevõtetele ainult turvaplaanide koostamiseks; 3. määruse (EÜ) nr 725/2004 alusel on Veeteede Amet konventsionaalne valitsus, kellel on kohustus B osa p 4.5 alusel turvaorganisatsiooni volitamisel arvesse võtta sellise organisatsiooni pädevust. Palume hoida Veeteede Ametit kursis eelnõu edasise menetlusega ja sh sellega, millises ulatuses meie ettepaneketega arvestatakse. Koostajad: Eero Naaber, Veeteede Ameti arendusosakonna juhataja Kristjan Truu, Veeteede Ameti laevade järelevalve osakonna juhataja Pavel Muhhin, Veeteede Ameti laevade järelevalve osakonna vaneminspektor Kristjan Kaurla, Veeteede Ameti sadamate järelevalve osakonna järelevalveinspektor juhataja ülesannetes Katerin Peärnberg, Veeteede Ameti arendusosakonna nõunik Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Rene Arikas peadirektor Eero Naaber 620 5534, [email protected] 6