Liisa-Ly Pakosta Teie 05.11.2025 nr JDM/25-1228/-1K, 8-
Justiits- ja Digiministeerium 1/8941-1
[email protected]
Meie 12.11.2025 nr 18-2/252337/2508181
HÕNTE väljatöötamiskavatsus
Austatud minister
Tänan, et tegelete õigusloome raamistiku korrastamisega. Palun võimalusel kaaluda järgnevaid
muudatusi – need võiksid vähendada kulusid, tõstes samal ajal loodavate normide taset.
Väljatöötamiskavatsuse vajalikkus
Väljakujunenud õiguskorras võiks eelistada probleemi lahendamist võimalikult kiiresti
konkreetse, selgelt sõnastatud õigusakti muudatusega, millele lisatakse seletuskirjas üksnes olulist
sisaldav mõjuanalüüs. Juhtudel, mil tuleb parandada seaduses ilmnenud viga või lahendada esile
kerkinud probleem, võiks väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamise asendada arusaadavalt
sõnastatud väikesemahulise eelnõu ja seletuskirja koostamisega ning anda neile, keda muudatus
puudutama hakkab, piisavalt aega esitada konkreetseid ettepanekuid eelnõu parandamiseks.
Nõnda hoitaks kõikide asjaosaliste aega kokku.
Teisisõnu: kui on näha, et probleemi lahendamiseks on vaja olukorda reguleerida õigusaktiga, kuid
tegemist ei ole uudse lahendusega ning kui eelnõu koostamine võtab eeldatavasti vähem aega kui
VTK koostamine, siis tulekski kohe alustada eelnõu tegemist ning VTK-st loobuda. On arusaadav,
et kui ei ole veel teada, kas eelnõu keskne lahendus (millest lähtuvalt tuleb kehtestada ka muud
normid) saab piisava toetuse, püütakse hoiduda eelnõu kõigi vajalike sätete väljatöötamisest.
Sellises olukorras võiks VTK koostamise asemel tutvustada eelnõu keskset sätet ja selle juurde
lisada seletuskirja, milles antaks teada, et muud muutmist ja lisamist vajavad normid (sh
rakendussätted) esitatakse järgmises kooskõlastusringis.
Osalemine Euroopa Liidu õigusloomes
Euroopa Liidu (EL) õiguse põhiseaduspärase ülevõtmise tähtsust on raske üle hinnata. Seetõttu on
väga oluline, et HÕNTE näeks ette raamistiku, mis suunab vastavalt eelnõu koostajat.
Kavandatavad muudatused on selle juures kindlasti abiks. Samas võivad probleemid, mille tõttu
on eelnõus keeruline või isegi võimatu leida põhiseaduspärast lahendust, olla sellised, mida saab
vältida ainult veel varasemas etapis – EL õigusakti eelnõu läbirääkimistel.
Palun Teil mõelda, kas kuidagi oleks võimalik regulatiivsete vahenditega aidata kaasa sellele, et
võimalikud vastuolud Eesti Vabariigi põhiseadusega tuvastataks juba läbirääkimiste ajal, mil on
võimalik EL õigusakti eelnõu muuta.
2
Oluline on, et Euroopa Liidu õiguse kujundamisel osalevad ametnikud lähtuksid läbirääkimistel
Eesti Vabariigi põhiseadusest ning püüaksid saavutada tulemuse, mis oleks kooskõlas
põhiseadusega. Kui tegemist on alles EL-i õigusakti eelnõuga, ei saa selle põhiseaduspärasuse
hindamisel tugineda põhiseaduse täiendamise seadusele. Ametnikul ei ole voli kujundada lõplikku
seisukohta küsimuses, kas mõni põhiseaduse säte kujutab endast põhiseaduse aluspõhimõtet või
mitte, ega ka küsimuses, kuidas tõlgendada põhiseadust kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.1 Selle
volituse annab Eesti õiguskord Riigikohtule. Seega tuleb ametnikul läbirääkimistel osaledes
toimida alalhoidlikult ning püüda läbirääkimistel saavutada õigusakti võimalikult suur kooskõla
kõigi põhiseaduse sätetega, millele Riigikohus ei ole andnud teistsugust tõlgendust. Sel eesmärgil
on vaja Euroopa Liidu seadusandlike algatuste põhiseaduspärasust pidevalt ja terviklikult
analüüsida. Kui ilmneb, et kavandatava Euroopa Liidu õigusakti säte võib olla mõne Eesti
Vabariigi põhiseaduse normiga vastuolus, tuleb sellest teatada nii Vabariigi Valitsust kui ka
Riigikogu.
Kõik Euroopa Liidu õigusaktides tehtavad valikud ei ole Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise
seaduse (PSTS) kaudu põhiseadusega automaatselt ühitatavad. See, et mõne valdkonna
reguleerimine on Euroopa Liidu pädevuses, ei tähenda, et selles valdkonnas kaotab põhiseadus
tervikuna oma tähenduse. Eesti Vabariigi põhiseaduse järgimine Euroopa Liidu õigusaktide
koostamisel ja hiljem ülevõtmisel ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Vastupidi, see toetab
paremini Eestis rakenduva Euroopa Liidu õiguse loomist.
Selleks, et tagada põhiseaduse rakendumine, on oluline, et analüüsitaks kõigi Euroopa Liidu
õiguslike algatuste kooskõla põhiseadusega. See analüüs on vajalik, et kindlaks teha:
a) kas põhiõiguste kaitse on tagatud sellisel moel, nagu põhiseadus ette näeb. Muu hulgas tuleb
kontrollida, kas kavandatavad põhiõiguste piirangud − näiteks võimalikud lisanduvad karistused,
aruandluskohustus või ettevõtlusvabaduse kitsendamine − oleksid rakendudes Eesti oludes
proportsionaalsed;
b) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada, järgides põhiseaduslike institutsioonide ülesehitust
ja toimimisloogikat;
c) kas Euroopa Liidu õigusakti saab rakendada ilma põhimõttelist laadi muudatusteta riigielu
korralduses;
d) kas juhul, kui Euroopa Liidu õigusakti eelnõu läbirääkimistel ei õnnestu saavutada kooskõla
kõigi põhiseaduse normidega, saaks tugineda PSTS §-dele 1 ja 2.
Siin ei ole silmas peetud seda, et kõigi Euroopa Liidu õiguslike algatuste kõiki sätteid tuleb
kirjalikus vormis võrrelda kõigi Eesti põhiseaduse sätetega. See poleks mõistlik, vajalik ega
tegelikult võimalik. Oluline on lihtsalt, selgelt ja lühidalt kirja panna algatuse või planeeritava akti
tuum – mida see toob kaasa Eesti isikutele ja institutsioonidele – ning seejärel keskenduda
muudatuse põhiseaduspärasuse hindamisele.
Kui analüüsimisel selgub, et Euroopa Liidu õigusliku algatusega on oht minna vastuollu
põhiseaduse mõne sättega, siis tuleb analüüsis näidata, milles seisneb vastuolu põhiseaduse
normiga, ning selgitada, millised juhised saab ametnik läbirääkimisteks (nt tuleks saavutada
1
„Sellest, et sätted on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas, ei saa järeldada, et samad sätted on kooskõlas ka Eesti
Vabariigi põhiseadusega“ (RKÜKo, nr 3-2-1-71-14 , p 81). „Eesti seadused, sh vaidlusalused normid, peavad olema
kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka põhiseadusega ning ei ole põhjust jätta nende põhiseaduspärasust hindamata
ainuüksi põhjusel, et need võivad olla ühtlasi vastuolus EL-i õigusega“ (RKPJKo, nr 5-20-10, p 42). „Kui EL-i õigus
annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada, peavad valitud
vahendid olema kooskõlas nii EL-i õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele“ (RKPJKo, nr 3-4-1-5-08, p 36).
3
algatuse muutmine või liikmesriigile valikuvõimalus või erand). Teadaolevalt on Euroopa Liidu
põhiõiguste hartat toodud põhjuseks, miks tuleks/võiks jätta kõrvale mõni põhiseaduse säte, mis
kaitseb põhiõigust hartaga võrreldes ulatuslikumalt. Euroopa Liidu põhiõiguste harta muutus
õiguslikult siduvaks Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009. Lissaboni leping jõustati
Eesti suhtes välislepingu ratifitseerimisega. Teisisõnu ei ole seda vormistatud Eesti Vabariigi
põhiseaduse II peatüki „Põhiõigused, vabadused ja kohustused“ muutmise seadusena, mille
menetlusele kohalduks vastavad erinormid (vt PS XV ptk; RKKTS 13. ptk). Ka harta artiklis 53
on rõhutatud, et harta sätteid ei või tõlgendada nii, et need kitsendavad või kahjustavad riigi
põhiseadusega tunnustatud inimõigusi või põhivabadusi. Seega ei tohi hartat põhjuseks tuues jätta
kõrvale põhiseadust.
Riigikogule tuleb selgelt teada anda, kui vastuvõetud Euroopa Liidu õigusaktis on normid, mille
kooskõla Eesti põhiseadusega on vaieldav. Kui tegemist on Euroopa Liidu õigusaktiga, mille
ülevõtmiseks on vaja Eestis vastu võtta seadus, tuleb seletuskirjas näidata, millised õigusakti
ülevõtmiseks algatatud seaduseelnõu sätted on vastuolus Eesti põhiseadusega ja milles vastuolu
seisneb. Kui seaduseelnõu koostajad leiavad, et vastuolu tõttu saab tugineda PSTS-ile, peab
seletuskirjas esitama selle kohta analüüsi.
Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs
Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs on lisaks EL õiguse ülevõtmisele vääramatult vajalik ka
riigisiseses õigusloomes. Praktika on selle osas seni paraku ebaühtlane vaatamata sellele, et
korraldate tänuväärselt ka asjakohaseid koolitusi. Loodetavasti on võimalik kavandatavate
muudatustega suunata eelnõu koostajaid senisest enam eelnõu põhiseaduspärasust analüüsima
ning ka analüüsi kvaliteeti parandada.
Olemasolevaid põhiseaduspärasuse analüüse uurides on jäänud näiteks silma, et näiteks piirangu
proportsionaalsust hinnates kiputakse keskenduma sellel, kui oluline on põhiõiguse piiramise
eesmärk. Näiteks selgitatakse pikalt seda, kui oluline on võidelda kuritegevuse vastu või kaitsta
looduskeskkonda. Seejuures libisetakse üle aga sellest, milline põhiõiguse piirang eelnõuga
kaasneb ning kas ja miks konkreetsel juhul on just see põhiõiguse piirang sobiv, vajalik ja
mõõdukas. Seega jääb teadmata, miks peab omandit või privaatsust piirama just sellisel moel nagu
eelnõu ette näeb.
Lugupidamisega
/allkirjastatud digitaalselt/
Ülle Madise
Evelin Lopman 693 8431
[email protected]