Arvamuse avaldamine

Rahandusministeerium Teie 24.11.2022 nr 1.1-10.1/9304-1 [email protected] 1.1-10.1/9305-1 Meie 15.12.2022 nr 6-6/22-68 6-6/22-67 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. aasta määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannet esitamise kord“ muutmise eelnõu kohta ja käesolevaga esitame Riigikohtu arvamuse (lisatud). Täname samuti võimaluse eest avaldada arvamust Vabariigi Valitsuse 31. juuli 2014. aasta määruse nr 123 „Vabariigi Valitsuse reservist vahendite eraldamise ja eraldatud vahendite kasutamise kord“ muutmise eelnõu kohta, mille osas Riigikohus ei soovi arvamust esitada. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus Vabariigi Valitsuse 19.detsembri 2019 määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannet esitamise kord“ muutmise eelnõu (14.10.2022) kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määruse nr 112 „Riigi eelarvestrateegia, riigieelarve eelnõu ja tõhustamiskava koostamise ning riigieelarve vahendite ülekandmise tingimused ja kord ning riigieelarve seadusest tulenevate aruannet esitamise kord“ (edaspidi RES-RE kord) muutmise eelnõu (14.10.2022) kohta Muudatused 1, 2, 3, 5 ja 8 Muudatused 1, 2, 3, 5 ja 8 ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Riigieelarve seaduse volitusnorm § 331 lg 5 paneb valitsusele eelarvestrateegia ning riigieelarve koostamise tingimuste ja korra kehtestamisega ülesande tagada riigieelarve seadusega ettenähtud tingimustele vastava eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamine. Riigieelarve seaduse regulatsioon eelarvestrateegia ja riigieelarve osas jaguneb paljude sätete vahel. Valitsus saab küll kehtestada tingimused ja korra kõikide riigieelarve seaduse sätete ulatuses, milles on kasutatud mõisteid eelarvestrateegia ja riigieelarve, kuid seda tehes peab ta kinni pidama iga konkreetse sätte kui normi eesmärgist ja piiridest. Niimoodi kogumis kõikide üksiksätete regulatsioone arvestades moodustubki terviklik regulatiivne kogum, millele peab eelarvestrateegia ja riigieelarve vastama. Eelnõu muudatustega 1, 2, 3, 5, ja 8 seostatakse vahendite maksimaalsed mahud riigieelarve seaduse § 251 lõikega 1. Riigieelarve seaduse § 251 lg 1 ei sätesta vahendite maksimaalseid mahtusid, vaid reguleerib eelarvestrateegiat ainult järgnevas ulatuses – eelarvestrateegias tuleb esitada riigi eelarvepoliitika põhisuunad, kajastada Vabariigi Valitsuse üldeesmärgid ning nende elluviimiseks planeeritavad vahendid (edaspidi rahastamiskava), aga samuti näeb see ette eelarvestrateegia koostamist igal aastal järgmist nelja aastat hõlmavana. Ka seaduse ja selle muutmise seaduste eelnõudele alates 2014. aastast lisatud seletuskirjadest ei nähtu, et § 251 lõike 1 alusel oleks seaduseandja soovinud reguleerida vahendite maksimaalseid mahtusid. Tingimused, mida seadusandja on riigieelarve seadusega ette näinud vahendite maksimaalsetele mahtudele ja mida valitsus peab arvestama määrusega täpsustava regulatsiooni kehtestamisel eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamisel, on seevastu sätestatud üksnes riigieelarve seaduse § 251 lõikes 3. Selles sättes on seaduseandja ette näinud, et eelarvestrateegias tuleb esitada kogu eelarvestrateegia perioodi hõlmavalt andmed tulemusvaldkondade vahendite maksimaalsete mahtude kohta. Säte määrab tingimused, mida eelarvestrateegia ja riigieelarve tingimuste ja korra kehtestamisel tuleb kõrvalekaldumatult järgida – vahendite maksimaalsed mahud eelarvestrateegias ja eelarves peavad olema ja saavad olla seotud üksnes tulemusvaldkondadega. Seega peab valitsus nägema ette eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamisel tingimused ja korra, mis tagavad eelarvestrateegia koostamise ja millest selguvad kõikide tulemusvaldkondade maksimaalsed mahud eelarvestrateegia nelja- aastaseks perioodiks. Selgitame ühtlasi, et regulatsioon § 251 lg 1 ei sätesta rahastamiskava üldmõistena, vaid üksnes Vabariigi Valitsuse üldeesmärkide elluviimiseks planeeritavate vahendite tähenduses,mitte aga eelarvestrateegia elluviimiseks, nagu ekslikult on arvatud seletuskirjas. Vaatamata sellele, et ka Vabariigi Valitsuse üldeesmärkide elluviimiseks planeeritavaid vahendeid nimetatakse § 251 lõikes 1 samuti rahastamiskavaks, ei ole see samatähenduslik rahastamiskavaga riigieelarve seaduse § 26 tähenduses (riigieelarve – riigi aastane rahastamiskava). Eelarvestrateegia koosneb neljast kogu riigieelarvet hõlmavast aastast, mitte ainult valitsuse üldeesmärkidest ja 1/4  Lisa 1 nende elluviimise vahenditest. Valitsuse üldeesmärgid ei hõlma nt põhiseaduslikke institutsioone ja nende vahendeid, aga samuti näiteks kohalike omavalitsusi ega nendele seaduse alusel ettenähtud vahendeid jt riigieelarve seaduses kajastatud vahendeid. Tõenäoliselt võis eelnõu autoreid eksitada riigieelarve seaduse sättes §251 lg 1 sulgudes kasutatud sõna edaspidi, millest ilmselt on järeldatud, et tegemist on üldmõistega. Kõigi riigieelarve seaduse reguleerimisalasse kuuluvate institutsioonide jaoks kehtivalt sätestab riigieelarve seaduse § 251 lg 1 üksnes seda, et riigi eelarvepoliitika põhisuunad kuuluvad eelarvestrateegia koosseisu (ei reguleeri, mis eelarvepoliitika põhisuunad on ning nähtuvalt riigieelarve seaduse regulatsioonist ei ole ka eelarvepoliitika põhisuunad seostatavad vahendite maksimaalsete mahtudega) ja seda, et eelarvestrateegia koostamine toimub iga-aastaselt järgmiseks neljaks aastaks. Seega riigieelarve seaduse § 251 lõike 1 alusel saaks valitsus üksnes vajadusel täpsustada, kuidas nelja-aastases eelarvestrateegias ja iga-aastases riigieelarves ning nende koostamise protsessis lähtutakse (arvestatakse) eelarvepoliitika põhisuundadega, valitsuse üldeesmärkidega ja nende elluviimise vahenditega. Kuna seaduseandja ei ole kehtivas riigieelarve seaduses alates 1. jaanuarist 2020 ette näinud maksimaalsete mahtude kindlaksmääramist üldpõhimõttena eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamisel, ei saa sellist tingimust kehtestada Vabariigi Valitsuse määrusega. Riigikohus on määruse õiguspärasuse asjaolusid korduvalt selgitanud ka oma lahendites. Näiteks 15.03.2022 lahendis 5-19-29/38 toob Riigikohus välja, et PS § 3 lõike 1 esimesest lausest tuleneb nõue, et määrus peab olema lisaks volitusnormile kooskõlas ka muude seaduste ja põhiseadusega (RKÜKo nr 3-4-1-8-09, p 161, RKPJKo nr 3-4-1-23-15, p 111). RKÜKo nr 3-4-1-8-09 otsuse punktis 161 selgitab Riigikohus, et PS § 87 p 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus määrusi seaduse alusel ja täitmiseks. See tähendab, et seadusandja volituse alusel antud määrus peab olema kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga ning olema ka muus osas kooskõlas seaduste ja põhiseadusega. Vabariigi Valitsus ei või oma määrusega astuda volitusest üle ja asuda reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud. Määrus, mis sisaldab seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid, ei ole kehtestatud seaduse alusel ja täitmiseks. Selline määrus on vastuolus PS § 87 p-ga 6. Seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid kehtestav määrus on vastuolus ka PS § 3 lg 1 esimese lausega, kuna Vabariigi Valitsus on sellega asunud riigivõimu teostama seadusliku aluseta. Riigikohus peab vajalikuks arvamuse andmist ka seletuskirjas toodud seisukohtade suhtes, mis eelnõu koostajate arvates tingivad vajaduse RES-RE korras regulatsiooni muutmiseks vahendite maksimaalsete mahtude osas, viidates riigieelarve seaduse § 251 lg 3 p 7 ebatäpsusele, mis võimalda tulemusvaldkondade (programmide) lõikes tegelikult ei kajastata finantseerimistehinguid ja käibemaksukulu ning seetõttu, et alates 2022. aastast ka mitte investeeringuid. Meie hinnangul on riigieelarve seaduse säte § 251 lg 3 p 7 täitmiseks piisavalt selgesti sõnastatud. Samuti ei ole meie hinnangul riigieelarve seaduses muid sätteid, mis sätestavad nõudeid eelarvestrateegiale ja riigieelarvele või nende koostamisele ningtakistaksid või välistaksid § 251 lg 3 p 7 täitmist sellisena, nagu seadusandja on selle ette näinud. Selliste sätete olemasolule kehtivas riigieelarve seaduses ei viita ka eelnõu autorid ise, vaid üksnes tõdevad, et tulemusvaldkondadel lõikes ei planeerita kolme eespool nimetatud vahendit. Kui on 2/4  Lisa 1 probleemid finantseerimistehingute, käibemaksu ja investeeringute kajastamisega, siis need saavad olla põhjustatud üksnes madalama taseme regulatsioonist. Märgime, et sellisel juhul on tõenäoline, et nende kolme vahendi osas võib määrusega kehtestatud regulatsioon olla vastuolus riigieelarve seaduses sätestatuga. Sellisel juhul tuleks regulatsiooni muuta vastava õigusakti konkreetsete sätete piires. Kui aga tegemist on probleemiga õiguskorra rakendamisel, tuleks abi otsida mitteregulatiivsetest abinõudest. muudeta. Muudatus 11 Meie arvates kitsendab kavandatav uus säte § 8 lg 1 paragrahv 8 eesmärki ja ka seletuskirjas lubatut. Teeme sellega seoses kaks ettepanekut. Esiteks, § 8 lõikes 1 sõnaselgelt sätestada, et põhiseaduslik institutsioon peab oma eelarve osas valitsusega läbirääkimisi ja teiseks, täpsustada määruse paragrahvis 8 riigieelarve seaduse sätet § 251 lg 3 p 12. RES-RE korra § 8 eesmärk on sätestada läbirääkimiste protsess. Läbirääkimisi ei saa asendada eelarvestrateegia projekti tutvustamisega, sest tutvustamine ja läbirääkimised ei ole samaväärsed. Varasemalt oli läbirääkimiste nõue sätestatud riigieelarve seadusega, sätte seadusest väljajätmisel selgitas Rahandusministeerium, et läbirääkiste õigus nähakse ette määrusega. Asjaolu, et praktikas ei ole läbirääkimisi üldjuhul toimunud ja ka käesoleval aastal õnnestus teha valitsusele üksnes eelarve tutvustus ja sedagi vaid põhiseaduslike institutsioonide tungival initsiatiivil, ei ole aktsepteeritav. Eelarvestrateegia ja riigieelarve ning nende koostamise protsessi ja selle raames tehtud otsuste läbipaistvuse, usaldusväärsuse ning legitiimsuse tagamiseks peab põhiseaduslikele institutsioonidele olema tagatud võimalus argumenteeritud aruteluks täitevvõimuga. See on äärmiselt oluline ka põhiseaduslike institutsioonide enesekorraldusõiguse ja autonoomia – sh oma eelarve kavandamisel – tagamiseks. Probleemidele selles on viidatud ka Rahandusministeeriumi koostatud riigieelarve seaduse väljatöötamiskavatsuses. Riigieelarve seaduse § 251 lg 3 p 12 paneb valitsusele kohustuse esitada eelarvestrateegias põhiseaduslike institutsioonide poolt taotletud vahendite mahtude muutmise või vahendite väljajätmise korral Vabariigi Valitsuse tehtud muudatuste ja erimeelsuste põhjendused. Ka see säte tingib argumenteeritud läbirääkiste toimumist. Võttes arvesse selle sätte täitmise praktikat, sh millisena esitati käesoleval aastal andmed riigieelarve seletuskirjas, on meie arvates hädavajalik määruses täpsustada, kuidas tuleb läbirääkimiste tulem ja võimalikud erimeelsused fikseerida. Riigieelarve seaduse § 251 lg 3 p 12 eesmärk on võimaldada erimeelsuste korral põhiseaduslike institutsioonide eelarvete osas tagada Riigikogule otsustamiseks vajalikud andmed. Selleks võiks meie arvates sätestada RES-RE korra paragrahvis 8, et erimeelsuste korral põhiseaduslik institutsiooni eelarve osas esitab valitsus Riigikogule ka põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotluse. Täiendav ettepanek Tunnustame esmalt Rahandusministeeriumit, kes on eelnõule lisatud seletuskirjas asunud õiguslikult korrektsele seisukohale, et riigieelarve seaduse § 251 lõike 3 punkti 7 saab kohaldada üksnes põhiseaduslikele institutsioonidele, kes on algatanud oma eelarve liigendamise riigieelarve seaduse § 26 lg 5 kohaselt, mitte aga üldpõhimõttena kõikidele põhiseaduslikele 3/4  Lisa 1 institutsioonidele. Meie arvates tuleks aga täpsustada ka RES-RE korra § 2 lõiget 3 ja sätestada, et vahendite maksimaalsed mahud esitatakse ja nendest lähtub eelarvestrateegia ning riigieelarve planeerimisel üksnes see põhiseaduslik institutsioon, kes on algatanud oma eelarvel liigendamise riigieelarve seaduse § 26 lõike 6 alusel. 4/4