Arvamuse täpsustamine

Riigikogu Kantselei põ[email protected] 09.12.2022 nr 6-6/22-51 Arvamuse täpsustamine Käesolevaga Riigikohus täpsustab kohtute seaduse ja sellega seonduvate teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule (633 SE) oma 26.10.2022 kirjaga 6-6/22-51 esitatud ettepanekut kohtunõunike palgavahendite osas. Vastavalt komisjoni 21.11.2022 istungi järgselt saadud juhistele oleme kohtunõunike palgaprobleemi ja selle lahendamiseks kavandatavaid regulatiivseid lahendusi arutanud 2. detsembril Rahandusministeeriumi ja Justiitsiministeeriumiga ning leppinud kokku, et kohtunõunike palgad indekseeritakse 75% esimese astme kohtuniku ametipalgast tasemel alates 2024. aastast. Vastavalt sellele oleme korrigeerinud meie poolt 26. oktoobril esitatud ettepanekut (lisatud). Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  II. Riigikohtu täiendav ettepanek Riigikohtu kohtunõunike ebavõrdse kohtlemise lõpetamine I ja II astme kohtutes töötavate kohtujuristide töötasude osas Ettepaneku eesmärk on tagada Riigikohtu kohtunõunikele kohtusüsteemi terviklikku korraldust arvestav konkurentsivõimeline töötasu ja seeläbi õigusaktidega kohtunõunike pädevusse antud oluliste ülesannete tõhus täitmine. Riigikohtu kohtunõunike ametiülesanded PS § 149 lõike 3 esimese lause ja KS § 25 lõike 1 kohaselt on Riigikohus riigi kõrgeim kohus, kes vaatab KS § 26 lõike 1 kohaselt alama astme kohtulahendeid läbi kassatsiooni korras ning ka teistmise ja kohtuvigade parandamise menetluses. Nimetatud ülesandeid täidab Riigikohus KS § 28 lõike 1 kohaselt selleks moodustatud tsiviilkolleegiumis, halduskolleegiumis ja kriminaalkolleegiumis. Lisaks on Riigikohus PS § 149 lõike 3 teise lause ja KS § 26 lõike 3 kohaselt põhiseaduslikkuse järelevalve kohus, KS § 29 lõike 1 kohaselt on Riigikohtus moodustatud põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Riigikohus on põhiseaduslik institutsioon, mis täidab teisi võimuharusid tasakaalustades demokraatlikus õigusriigis olulist rolli. Riigikohtu ülesandeks on tagada nii üksikisikute õiguste kaitse kui ka riigivõimuorganite vaheliste konfliktide lahendamine. Kõikides eespool nimetatud kolleegiumides abistavad kohtunikke Riigikohtu ülesannete täitmisel KS § 31 kohaselt kohtunõunikud, kes üldistavad kohtupraktikat ja osalevad kohtuasjade menetluseks ettevalmistamisel. Riigikohtu kodukorra1 järgi on kohtunõunik Riigikohtu ametnik, kes nõustab ja abistab riigikohtunikke kohtuasja menetlusse võtmise otsustamisel ja menetlemisel; koostab kohtuasjades otsuste või määruste kavandeid ja annab arvamusi ning teeb menetlusseadustes ettenähtud alustel ja korras asja lahendamist ettevalmistavaid või muid korraldavaid määrusi või muid menetlustoiminguid. Samuti täidab kohtunõunik muid kolleegiumi esimehe antud seadusega kooskõlas olevaid teenistusülesandeid. Kohtunõunik peab KS § 31 lõike 3 kohaselt vastama kohtunikule esitatavatele haridusnõuetele. Riigikohtu pädevusse antud ülesannete lahendamine eeldab, et kohtuasju ettevalmistavad kohtunõunikud on valdkondlikud tippasjatundjad, kellel on väga head õigusteoreetilised teadmised ning kes suudavad kohtuasja ettevalmistamisel analüüsida selle laiemat mõju, suunata lahendite kirjutamisele kaasaaitamise kaudu kohtupraktikat ja kujundada õigusruumi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtunõunikud valmistavad ette põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjade menetlust ja lahendite kavandeid. Põhiseaduslikud vaidlused võivad alguse saada kõikidest kohtumenetlustest (kui kohus algatab üksikisiku subjektiivsete õiguste kaitseks konkreetse normikontrolli menetluse), kuid ka teiste institutsioonide (president, õiguskantsler, kohalik omavalitsus) taotlustest kontrollida õigusakti vastavust põhiseadusele. Samuti on Riigikohtu kui põhiseadusliku järelevalve kohtu pädevusse 1 https://www.riigikohus.ee/et/riigikohus/dokumendid, kodukorra punkt 40 1 antud mitmete teiste – isikute või institutsioonide – algatatud vaidluste lahendamine (nt valimiskaebused). Selle kolleegiumi kohtunõuniku töö eeldab seega väga laialdasi teadmisi riigi- ja konstitutsiooniõigusest, põhiseaduse ja selle kohaldamispraktika, samuti asjakohase rahvusvahelise õiguse tundmist. Riigikohtu halduskolleegiumil on otsustav sõna täidesaatva võimu tegevuse seaduslikkuse kontrollimisel ja selles avaliku- ning erahuvi tasakaalustamisel. Seega lahendatakse kohtuasju, mis mõjutavad olulisel määral riigi ja kohalike omavalitsuse üksuste ülesannete täitmist. Seeläbi kujundab halduskolleegiumi praktika täitevvõimu tegevust nt maksude kogumisel, planeeringute ja lubade väljaandmisel, keskkonna kaitsmisel, riigihangete läbiviimisel, toetuste määramisel jpt valdkondades. Riigikohtu kohtunõunikult oodatakse vähemalt sama põhjalikke erialateadmisi kui kõrgematelt ministeeriumide ametnikelt, sest vaidluste sisu on sageli väga spetsiifiline. Ühtlasi peab kohtunõunik olema kursis konkreetse valdkonna taustsüsteemi ja arengutega, sh EL õigusega. Haldusõigus jaguneb suure hulga eriseaduste vahel ning samuti tuleb silmas pidada, et halduskohtumenetluses tuleb valmis olla lahendama asju, mis pole ühegi teise kohtu pädevusse määratud. Seega, arvestades valdkondade suurt hulka ja kohtunõuniku kohtade piiratud arvu, vajab Riigikohtu halduskolleegium kohtunõunikke, kes tunnevad sügavuti mitut haldusõiguse valdkonda ning samuti kohtumenetlust. Riigikohtu tsiviilkolleegiumis kujundavad riigikohtunikud ja kohtunõunikud kohtulahendite kaudu õiguspraktikat, mõjutades selle kaudu olulisel määral ka majanduse toimimist. Nt vaidluste lahendamise omandiõiguse valdkonnas, äriühinguõiguses, pankrotimenetlustes, laenuturu valdkonnas, sh hüpoteegikäibe küsimustes, samuti nt üüri- ja müügilepinguga seotud küsimustes. Vähemtähtsaks ei saa pidada perekonnaõiguslike (elatis, lapsega suhtlemine jpm) ja pärimisõiguslike vaidluste lahendamisel kohtupraktikat ja ühiskonda laiemalt suunava rolli täitmist ning seadusandja teavitamist seadusega muutmist vajavatest probleemidest (nt elatise senine jäik seotus miinimumpalgaga). Oluline suunaandja seaduste muutmisel on Riigikohus olnud ka tarbijavaidluste lahendamisel, sh tarbijate kaitsmisel ebamõistlike laenukulude eest. Riigikohtu kriminaalkolleegium kujundab olulisel määral karistusõigust ning suunab õiguspraktikat süütegude menetlemisel (sealhulgas nii kohtute, prokuratuuri kui ka uurimisasutuste tööd). Süüteoasjade lahendamiseks arvamusi koostades peavad kohtunõunikud tundma sügavuti karistusõiguse erinevaid valdkondi (olgu selleks näiteks korruptsiooni-, rahapesu- või maksusüüteoasjad) ning kohtueelse menetluse ja kohtumenetluse toimimist (sh asjasse puutuvat kohtupraktikat). Muu hulgas tuleb kohtunõunikul tunda karistusõiguse kõrval ka teisi õigusharusid: näiteks peab kriminaalasjades hindama tsiviilhagide, avalik- õiguslike nõudeavalduste ning süüteomenetluses tekitatud kahju hüvitamise nõuete lahendamise õigsust. Väärteoasjades arvamuse andmine eeldab sageli väga erinevate eriseaduste sätete kohaldamist. Kohtunõunikelt oodatakse, et nad oskaksid hinnata seda, kas maa- ja ringkonnakohus on süüteoasja õigesti ja nõuetekohaselt lahendanud, aga samuti seda, kas asjas on esile kerkinud mõni selline küsimus, mille suhtes Riigikohtu seisukoha kujundamine arendaks õigust edasi. See eeldab kõrge professionaalsuse olemasolu. Kohtunõunike ülesandeks on ka kooskõlastusringile saadetud eelnõudele ja eelnõude väljatöötamiskavatsustele arvamuse andmine koostöös vastava kolleegiumiga. 2 Riigikohtu kohtunõuniku töötasu proportsioon esimese astme kohtuniku ja kohtujuristi töötasuga ja kohtunõuniku töötasu konkurentsivõime oluline vähenemine ajas On selge, et eespool kirjeldatud eeldustele vastavaid tippspetsialiste on Eestis piiratud arv ning samuti ei ole kahtlust, et riigi ressursse kavandades on oluline tagada vahendid, et Riigikohus kui õigusemõistmises lõplikke hinnanguid andev kohus on tööjõuturul konkurentsivõimeline. Täna ei ole Riigikohus tippjuristide segmendis konkurentsivõimeline ka võrdluses Justiitsministeeriumi, Õiguskantsleri Kantselei, prokuratuuri jt sarnase haridusliku ja kogemusliku taustaga teenistujaid vajavate Eesti riigiasutustega, kõnelemata advokatuurist ja rahvusvahelistest institutsioonidest. Nt on ringkonnaprokuröride kuutasu (põhipalk) alates 01.04.2022 avalikult kättesaadavate andmete kohaselt 4345 eurot ning ka abiprokuröridel võib see ulatuda oluliselt üle 3000 euro. Enamgi veel, Riigikohtu kohtunõunike töötasude vaatepunktist lähtudes valmistavad muret ka suundumused kohtusüsteemi sees. Riigikohtu kohtunõunike töötasu moodustas 2013 – 2014 aastal ligikaudu 75% I astme kohtuniku ametipalgast. 2013 aastal toimus kohtunike palkade korrigeerimine tulenevalt kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadusega (KRAPS) kehtestatud ajutise regulatsiooni lõpetamisega. Võrreldes selle perioodi Riigikohtu kohtunõunike keskmist töötasu (2380 eurot) I astme kohtunike ametipalgaga enne kohtunike töötasude erakorralist korrigeerimist alates 1. juulist 2013 (2666 eurot), moodustas kohtunõuniku töötasu 89% I astme kohtuniku töötasust. Kohtunõunike töötasude progresseeruv mahajäämus on eriti ilmekas viimasel kuuel aastal (2015-2021), mille kohta on ametnike aastatasud avalikult kättesaadavad2. Kui veel 2015. aastal moodustas Riigikohtu kohtunõunike keskmine töötasu (2380 eurot) 69% I astme kohtuniku töötasust (3444 eurot), siis 2021. aastal moodustas kohtunõunike keskmine palk (2539 eurot) vaid 58% I astme kohtuniku ametipalgast (4399 eurot). Kuu aastaga kasvas kohtunõunike keskmine tasu ainult 5,8%, siis esimese astme kohtuniku ametipalk on samal ajavahemikul kasvas 28%. Samasugune on kohtunõunike ja I ning II kohtuastme kohtujuristide töötasudega. võrdlustulemus Ka kohtujuristide tasu, mis 2015. aastal oli 1722 eurot (72% kohtunõuniku töötasust, erinevus 28%), on kuu aastaga kerkinud 28% ja oli 2021. aastal 2200 eurot – olles peaaegu järele jõudnud kohtunõuniku palgale (87% kohtunõuniku töötasust, erinevus vaid 13%) . . Vaadates viimaste aastate suundumusi ja prognoose ametipalkade indekseerimiseks, on selge, et kohtunõunike tasu konkurentsivõime püsivalt väheneb ja jääb peagi ka alla I ja II astme kohtute suutlikkusele värvata õigusalase magistrikraadiga juriste, tippkvalifikatsiooni või selle eeldusega uutest tulijatest rääkimata. Võttes arvesse Rahandusministeeriumi palkade indekseerimise prognoosi, oleks senise trendi jätkumisel 2024. aastal I ja II kohtuastme kohtujuristi miinimumpalk juba 4% suurem kui Riigikohtu kohtunõunike keskmine tasu. Kohtujuristi ja Riigikohtu kohtunõuniku ülesandeid ja vastutust ei saa pidada päris võrreldavateks. Riigikohtu kohtunõunike palgatase on selgelt kaotamas positsiooni võrdluses kohtunikega ja kohtute seaduses kohtuniku ametipalgaga fikseeritud seoses olevate I ja II astme kohtute 2 2022. aasta andmed avaldab Rahandusministeerium 2023. aastal, seepärast ei ole 2022. aastat võrdluses kasutatud. 3 kohtujuristide ametipalgaga, rääkimata võrdlusest sama kvalifikatsiooni ja kogemusega juristide palgatasemega erasektoris. Arvestades kohtunõunikule seatud tippkvalifikatsiooni ootust ja konkurentsi tööjõuturul, peab Riigikohtu kohtunõuniku tasu olema konkurentsivõimeline ning võrreldaval tasemel I astme kohtuniku palgaga. Raskused nõunikkonna komplekteerimisel väljendavad selgelt mahajäämust palgatasemes – juba kogemusega tippjuristide värbamine ei ole Riigikohtule jõukohane, kuid kõrgeimas kohtus lahendatavate asjade keerukust silmas pidades ei saa lugeda piisavaks üksnes paljulubavate ülikooli vastselt lõpetanud noorte palkamist ja väljaõpetamist. See mõjutab omakorda otseselt kohtunike töökoormust ning seda pikema perioodi jooksul, kuna noorte, ka väga säravate juristide palkamisel vajab tippkvalifikatsiooni omandamine aega, mis tähendab vähemat sisulist tuge riigikohtunikele. Riigikohtu kohtunõunike töötasude mahajäämuse oluliseks teguriks on asjaolu, et erinevalt kohtunike töötasudest, mis on reguleeritud KRAPS-s ja kohtujuristide töötasud, mis on indekseeritud kohtude seaduse järgi, ei ole kohtunõunike töötasud õigusakti tasemel reguleeritud. Kohtunõunike töötasudeks vahendite taotlemine toimub senini riigieelarve üldise regulatsiooni – riigieelarve seaduse ja selle alusel kehtestatud määruste kohaselt. Kuigi Riigikohus on igal aastal kohtunõunike töötasudeks vahendeid taotlenud, ei ole neid üldjuhul eraldatud. Selleks, et suurendada Riigikohtu kohtunõunike töötasude konkurentsivõimelisust, aga samuti tagada nende õige proportsioon kohtusüsteemi siseselt, tuleb ka kohtunõunike palk indekseerida sarnaselt kohtujuristide palgaga kohtute seaduses. § 1. Kohtute seaduse muutmine Kohtute seaduses tehakse järgmine muudatus: paragrahvi 31 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: „(7) Kohtunõuniku palk on pärast katseaega vähemalt 75% esimese astme kohtuniku ametipalgast, kuid ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka.“ § 2. Seaduse jõustumine Kohtute seaduse § 31 lõige 7 jõustub 1. jaanuaril 2024. aastal. Eelnõu mõju riigieelarvele Eelnõus on pakutud (eelnõu § 1, KS § 31 muutmine) Riigikohtu kohtunõuniku töötasu konkurentsivõimelisemaks muutmiseks selle sidumist esimese astme kohtuniku töötasuga selliselt, et kohtunõuniku palk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui 75% esimese astme kohtuniku ametipalgast. Lähtudes Rahandusministeeriumi prognoosist kohtunike ametipalkade osas, oleks kohtunõuniku prognoositav palk 2024. aastal 4303 eurot (palk koos tulumaksuga). Töötasu sidumisel on kasutatud samasugust mudelit, nagu kasutab KS § 1251 kohtujuristi puhul, kelle palk (praktikas tõlgendatakse kohtujuristi palgana põhipalka avaliku teenistuse seaduse § 61 lg 2 tähenduses) ei saa KS § 1251 lg 6 kohaselt olla väiksem kui 50% esimese 4 astme kohtu kohtuniku ametipalgast. Arvestades Riigikohtu kohtunõuniku eespool kirjeldatud töö erinevust kohtujuristi tööst, on töötasu alammääraks pakutud 75% kohtuniku ametipalgast. Riigikohtus on praegu 30,25 kohtunõuniku teenistuskohta. Eelarveline kulu 2024. aastal oleks seega 2 077 309 eurot (palgavahendid koos kõikide maksudega). Lisades 10% palkade diferentseerimiseks, oleks 2024. aastal, oleks eelarveline kogukulu 2 285 040 eurot. Riigikohus ei plaani, erinevalt kohtujuristidest, näha ette vanemkohtunõuniku teenistuskohta, kuid peab äärmiselt oluliseks kohtunõunike palkade diferentseerimist. 2023. aastal plaanib Riigikohus kohtunõunike palgavahenditeks 1 588 281 eurot. Riigieelarves tuleks kohtunõunike palgavahendid eristada teistest Riigikohtule eraldatavatest eelarvelistest vahenditest. See tagaks nende sihipärase ja efektiivse kasutamise. 5