Arvamuse avaldamine

Rahandusministeerium Teie 14.10.2022 nr 4-2/8237-1 [email protected] Meie 17.11.2022 nr 6-6/22-60 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamis- kavatsuse kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamiskavatsuse kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 riigieelarve seaduse muutmise väljatöötamiskavatsuse kohta Soovime esmalt tunnustada Rahandusministeeriumi, et seekord on otsustatud riigieelarve seaduse muutmiseks ka väljatöötamiskavatsus (VTK) koostada ja ühtlasi täname võimaluse eest avaldada sellele arvamust. Võttes arvesse dokumendi mahukust, keerukust ja ajasurvet, saame kahjuks keskenduda üksnes kõige olulisemale ja ainult sellele, milles dokument vajaks meie hinnangul kõige rohkem muutmist ja täiendamist. Dokumendis on kahtlemata ka palju väärtuslikku ning tunnustame ministeeriumi veelkord kogu ettevõtmise eest. Meie ettepanekud ja sisukohad on järgmised: 1) Vajadusel täiendada riigieelarve arvestuspõhimõtteid, üle vaadata nõuded riigieelarve ülesehitusele ja seletuskirjale (p 9.2). VTK-s on märgitud, et vaja on reguleerida , kas ja kui kaua võib eelmise aasta eelarvet (liigendust) peale eelarveaasta lõppu muuta. Kehtiv RES sätestab regulatsiooni üksnes selle tarbeks, kui riigieelarves sätestatud tulude ja kulude mahtu on vaja muuta kehtiva eelarveaasta jooksul (RES §-d 43–45). Pärast eelarveaasta lõppu tehtavad kanded võivad mõjutada järgneva aasta eelarvet, eriti osas, mis puudutab investeeringuid. Lisaks peavad ühe aruandeperioodi tulud ja kulud olema üldjuhul kajastatud ühes eelarves (ühtsuse põhimõte). Seetõttu tuleks regulatsiooni kehtestamisel pidada silmas esmalt muudatuste mõju järgneva aasta riigieelarvele ning teisalt määrata kindlaks konkreetne tähtaeg, mille jooksul on võimalik eelarvet pärast arvestusperioodi lõppu muuta. Muudatuste sisu peaks selguma enne järgmise aasta eelarve eelnõu esitamist Riigikogule ja selle vastuvõtmist. Seejuures ei tohiks muuta ebaproportsionaalselt suures osas tagantjärele eelmise aasta eelarvet ning tuleks läbi mõelda, kas eelarve liigenduse tagantjärele muutmise üle otsustamise peaks andma samuti Riigikogu pädevusse (PS § 65 p 6). 2) Täpsustada KOV-i rahastussüsteemi, selgemalt kehtestada riiklike ülesannete rahastamise ulatuse määramise põhimõtted (p 9.3). KOV-i rahastamissüsteemi täpsustamisel tuleb silmas pidada PS §-s 154 KOV-ile antud finantsgarantiisid, nagu on märgitud ka VTK-s. See tähendab muu hulgas seda, et lisaks täpsema KOV-i finantseerimist puudutava süsteemi loomisele peab süsteem tagama endiselt ka paindlikkuse, kui KOV-ile pandud riiklike ülesannete täitmise maht või maksumus peaks muutuma. Seega tuleb lisaks detailsele riikliku ülesande täitmise ühe tunni maksumusele mõelda läbi ka protseduur selle jaoks, kui konkreetset maksumust oleks eelarveaasta jooksul vajalik muuta. VTK-s on näitena toodud, et vahendite ebapiisavuse korral kaetakse tekkinud vahe järgmisel eelarveaastal, kuid see ei pruugi olla piisav, et tagada rahaliste vahendite olemasolu konkreetsel aastal. Ka juhul, kui KOV-il on põhimõtteliselt võimalik arvestada sellega, et ta saab finantsvahendid tagasi järgmisel eelarveaastal, jääb selgusetuks, kas täiendavad kulud peab KOV esialgu katma enda vahendite arvelt või on täiendavaid eelarvevahendeid võimalik eraldada ka jooksva aasta kestel. See eeldab teisalt jällegi lisaeelarve vastuvõtmist (RES § 44). 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel. 1/5  Lisa 1 VTK-s on tehtud ettepanek kehtestada kord, mille kohaselt peavad KOV-i finantseerimise süsteemi puudutavad otsused olema vastu võetud hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust (sh KOV-i tulumaksu osa suuruse muutmine (hetkel reguleerib seda TuMS § 5 lg 1 p 1)). VTK-s on viidatud nii tasandus- kui ka toetusfondist jaotatavate toetuste põhimõtete reguleerimisele. Muu hulgas on tehtud ettepanek määrata tasandusfondi jaotamise aluseks olevad arvnäitajad seadusega ja fondi parameetrite omavahelised vahekorrad riigieelarvega. Kui regulatsiooni kehtestamise eesmärgiks on, et hiljemalt kolm kuud enne riigieelarve vastuvõtmist oleks KOV-ide riigieelarves määratud eelarvevahendid tervikuna selged, tuleb arvestada sellega, et RES § 38 lg 1 kohaselt esitab Vabariigi Valitsus riigieelarve eelnõu koos seletuskirjaga Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust. Riigieelarve tuleb vastu võtta eelarveaasta alguseks (RES § 43 lg 1). Isegi kui Vabariigi Valitsus esitab riigieelarve eelnõu koos seletuskirjaga kolm kuud enne eelarveaasta algust, ei tähenda see veel, et eelarve samal kujul ja mahus vastu võetakse, isegi kui tasandusfondi arvnäitajad määratakse seadusega. Seega võib VTK-s nimetatud kohustuse panemine minna vastuollu Riigikogu rolliga eelarve menetlemisel ning selle menetlemise tähtaegadega. Uue regulatsiooni kehtestamisel tuleks eelnevat silmas pidada. Regulatsiooni kehtestamisel soovitud kujul tuleks ettepoole tuua riigieelarve eelnõu ja seletuskirja Riigikogule esitamise tähtaeg ja sätestada sarnane regulatsioon ka riigieelarvele endale, st et see tuleb Riigikogu poolt vastu võtta kolm kuud enne eelarveaasta algust. Kui toetuste jaotuspõhimõtteid on tõepoolest vajalik muuta, tuleks plaanitava regulatsiooni korral muuta ka toetuste jaotuspõhimõtteid sisaldavaid õigusakte. Vastukaaluna vähendaks see paindlikkust eelarvevahendite jaotamisel. 3) Täiendada regulatsiooni ja suurendada põhiseaduslike institutsioonide iseseisvust eelarve koostamisel (p 9.4). Vajalik oleks kujundada põhiseaduslike institutsioonide eelarve menetlemisele täpsem regulatsioon RES-is ning eristada seda ministeeriumide ja teiste riigiasutuste eelarvete menetlemise protsessist. PS §-s 146 sätestatud kohtute sõltumatuse põhimõttega võib vastuollu minna see, kui kohtute eelarvete menetlemisel on kaalukas roll Vabariigi Valitsusel ning põhiseaduslike institutsioonide roll piirdub üksnes eelarveplaani esitamisega. Võimude lahususe põhimõttega oleks paremini kooskõlas, kui põhiseaduslikud institutsioonid saaksid enda eelarve kujundamisel kaasa rääkida ka riigieelarve eelnõu menetlemisel Riigikogus ning säilitada eelarveprotsessis teatav autonoomsus võrreldes täidesaatva võimuga. Lõppotsus eelarve vastuvõtmise üle jääb ikkagi seadusandlikule võimule, ent võimaldab põhiseaduslike institutsioonide suuremat kaasamist. Kohtute eelarveid puudutava regulatsiooni kujundamisel tuleb silmas pidada seda, et kohtute põhifunktsiooniks on õigusemõistmine, mis ei tohiks saada kahjustatud. Seetõttu tuleks muudatuste tegemisel kaaluda, et kohtute toimepidevuse ja oma ülesannete täitmise tagamiseks tuleks vajadusel eraldada kohtutele lisaraha juhul, kui eelarveaasta kestel suureneb nende ülesannete täitmise maht selliselt, et korrakohase õigusemõistmise tagamine satub ohtu. Esimese ja teise astme kohtutele on selline võimalus praegusel juhu ette nähtud üksnes erandjuhul (KS § 43 lg 3) ning Riigikohtule juhul, kui Vabariigi Valitsus algatab lisaeelarve eelnõu (RES § 44 lg 1). Seega ei pruugi ka maksimaalsete vahendite põhimõtte kohaldamine põhiseaduslikele institutsioonidele (RES § 19 lg 7) olla eelpool nimetatud põhiseaduslike väärtustega kooskõlas. Kui käsitada põhiseaduslikke instutsioone ja nende eelarvemenetlust võimalikult suures osas lahus täidesaatva võimu omast, tuleks mõelda ka sellele, et anda põhiseaduslikele institutsioonidele nt võimalus algatada vajadusel nende enda eelarvete muutmine eelarveaasta kestel sarnaselt Vabariigi Valitsusele kehtivas RES-is. 2/5  Lisa 1 4) Dokumendis vajab täiendamist lahendamist vajavate probleemide, eesmärkide, ja muudatuste käsitlus, et moodustuks omavahel selgesti seostatud tervik, nagu hea õigusloome ja normitehnika eeskiri ette näeb. Omakorda kõige suurem probleem selles kolmikus on eesmärgiga (eesmärkidega). Dokumendi osas „Probleem, sihtrühm ja eesmärk“ on esitatud lahendatavaks probleemiks see, et riigieelarve ei ole piisavalt arusaadav ning riigieelarve seaduses ja praktikas ei ole rakendunud kõik need eesmärgid, mida 2014. ja 2017. aastal riigieelarve seaduse muutmisel kavandati. Nii sõnastatud probleemist on võimalik aru saada vaid seda, et riigieelarve ei ole piisavalt arusaadav, kuid ülejäänud sõnastus on liiga üldine. Kui probleem on selles, et tekke- ja tegevuspõhise eelarve regulatsioonid ja praktikas rakendamine on puudulikud, siis tulekski see selgesti välja öelda. Meie arvates on hädavalik probleemi selge ja arusaadav sõnastamine. Eriti just üksikprobleemide tasemel tuleks püüda neid hinnata põhjus-tagajärg põhimõttel. Selline lähenemine võimaldaks lõppkokkuvõttes välja selekteerida need probleemid, mis vajavad lahendamist, aitaks lahendusteni jõuda õiges järjekorras ja mitte tegeleda probleemidega, mis on hoopis mõne teise probleemi tagajärjeks. See omakorda võimaldaks mitte ainult üksikprobleemide lahendamisel ressurssidega säästlikult käituda, vaid ka lõppkokkuvõttes saavutada kogu soovitud tulemuse oluliselt väiksema jõupingutuse ja ressursikuluga. Võimalik, et pakutud lähenemise tulemusena ühtlustuksid osad ka mahus – kõige suurem hulk probleemistikust on koondatud osasse 1.2, mis ei ole ka proportsionaalne ei eesmärgi (alaeesmärkide), ega muudatuste vaates. Nii osade pealkirjad kui ka alapealkirjad vajaksid läbimõtlemist ja ümbersõnastamist. Pealkirjad võiksid võtta kokku selges ja lihtsas sõnastuses, kas probleemi olemuse, põhjuse või olulisuse ning seda läbivalt. See võiks olla lihtne, kui omakorda iga probleemi sisuline selgitus oleks ühetaoliste põhimõtete järgi koostatud. Sellisest probleemi sisukirjelduse ühtlustamisest – kõik lahti kirjutada ühetaoliste kriteeriumide kohaselt – tulekski meie arvates dokumendi probleemide osa ümbervaatamist ja selgemaks kirjutamist alustada. See aitaks vabaneda ka lihtsast keelelise selguse probleemist (vt ka meie arvamuse lõpus toodud tähelepanekud mõistete ja keelekasutuse kohta). Kokkuvõtvalt probleemide osast dokumendis. Oleme seda ka varem selgitanud, et praeguses olukorras võiks kaaluda lähenemist, kus alustatakse eesmärkide seadmisest. Aga mõlemal juhul peaks probleemid ja eesmärgid moodustama terviku. Mõlemal juhul peaksid eesmärgid, ilmselt kõige üldtunnustatuma eesmärkide seadmise metoodika järgi, olema konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajastatud. Praegune eesmärk (alaeesmärgid) sellele praktiliselt ei vasta. Nii eesmärkidest kui ka kavandatavatest muudatustest jääb mulje, et me ei teagi, mida, miks ja kuidas me soovime saavutada ning see, millist mõju õigusruumi muudatus jt mitteregulatiivsed vahendid kaasa toovad, selgub n-ö rakendamisel. Dokumendis on kirjas, et riigieelarve seaduse muutmise eesmärk on: „riigieelarve planeerimise, täitmise, aruandluse ja hindamise põhimõtted, protsess ja rollijaotus võimaldavad osapooltel ülesandeid ellu viia arusaadava ja läbipaistva eelarve kaudu“. 3/5  Lisa 1 Lisaks eesmärgi enese püstitamise (sõnastamise) probleemile ei ole eesmärk seostatav lahendamist vajava probleemiga, välja arvatud ehk see, et mõlemas on kasutatud sõna arusaadavus. Kui eesmärk on arusaadav ja läbipaistev iga-aastane riigieelarve ja selleks plaanitakse muuta riigieelarve planeerimise, täitmise, aruandluse ja hindamise põhimõtteid, protsessi ning osapoolte rollijaotust, siis saaks seda selgesti välja öelda. Eesmärgi sõnastusest ega dokumendist tervikuna ei selgu, kes on need osapooled, kelle jaoks plaanitakse eesmärgina nimetatud põhimõtteid, protsessi ja rollijaotust, aga ka ülesandeid riigieelarve seaduses (?) edaspidi sätestada. Kas silmas on peetud dokumendi osas 6 nimetatud osapooli? Või on osapoolteks hoopis dokumendi eelmises punktis nimetatud sihtrühmad? Viimasel juhul saaks eesmärgi sõnastust parandada asendades sõna osapool sõnaga sihtrühm. Kas tulevikus muutub riigieelarve protsessi tähendus– st protsess ei hõlma nt riigieelarve planeerimist, riigieelarve aruandlust? Sellise sõnastusega eesmärgist ei ole võimalik aru saada, mida ja mis ajaks tegelikult saavutada soovitakse, seega ei saa ka muid hästi püstitatud eesmärgi kvaliteedikriteeriume järgida. Lisaks eesmärgile on esitatud alaeesmärgid. Nagu probleemi ja selle tahkude (osade) vaheline seos, on ka eesmärgi ja alaeesmärkide seos ebamäärane. Õigupoolest on raske aru saada, kas tegelikult on püütud alaeesmärkide abil eesmärki detailiseerida või on pigem soov esitada täiendavaid eesmärke. Esimene alaeesmärk seostub eesmärgiga üksnes läbi riigieelarve planeerimise, samas kaks ülejäänud alaeesmärki on pigem eesmärgi täpsustused. Erinevalt eesmärgist on alameesmärgid oluliselt arusaadavamad. Plaanis on luua riigi terviklik ja kvaliteetne finantsjuhtimise süsteem, mis tegeleb riigieelarve planeerimise, aruandluse ja kontrolliga. Riigieelarve täitmine edaspidi ei kuulu finantsjuhtimise alasse. Plaanis on terviklikult ära kirjeldada ja reguleerida riigieelarve täitmise kontrollisüsteem. Seda süsteemi ilmselt plaanitakse juurutada etapiviisiliselt – esmalt püütakse võimalikult säästlikult juhtida üksnes rahavoogusid ja finantsriske. Kuid sellisel juhul on finantsjuhtimisel edaspidi oluliselt teistsugune, piiratum sisu – miks see vajalik on, dokumendist ei selgu. Meie arvates kavandatud eesmärk ja alaeesmärgid ei hõlma kõiki probleeme (nad ei ole seotud kõikide kirjeldatud probleemidega). Eesmärk (eesmärgid) ja sellest kinnipidamine tagab lõppkokkuvõttes selle, et tulemuseks on terviklik riigieelarve korraldus. Eesmärk võimaldab kaaluda, kas probleem vajab üleüldse lahendamist. Kui see ongi teadlikult valitud lähenemine, siis tuleks seda dokumendis selgitada, millised probleemid ja mis põhjustel jäetakse lahendamata. Kuid meie arvates oleks eesmärgi/alaeesmärkide omavaheline seos oluliselt selgem, kui dokumendist selguks, milline eesmärk/alaeesmärk on seotud millise probleemiga. Eelnev probleem süveneb seetõttu, et ka kavandatavad muudatused on seostatud üksnes probleemidega, aga mitte eesmärgi ega alameesmärkidega. Kui analüüsida, milline muudatus millise eesmärgiga ja millises ulatuses on siiski seostatav, on meie arvamus järgmine: Muudatuse 9.1 abil saab ilmselt saavutada strateegilise raamistiku terviklikkuse alaeesmärgi (3a), kuid mitte terviklikku ja kvaliteetset finantsjuhtimise süsteemi (alaeesmärk 3b). Samas ei nähtu muudatuse sisust, kuidas plaanitakse kõrvaldada keskne probleem – nimelt see, et eelarvestrateegias ja eelarveprotsessis ei domineeriks finantsjuhtimine. Finantsjuhtimisse klassikalises tähenduses panustaks ka muudatus 9.6, kuid et finantsjuhtimise sisu plaanitakse nähtuvalt alaeesmärgist 3b ilmselt muuta, siis muudatus 9.6 panustab ilmselt alaeesmärki 3c. Ülejäänud muudatusi (9.29.5) saab ilmselt mingil määral eesmärgiga seostada. 4/5  Lisa 1 Millise muudatusega plaanitakse parandada riigieelarve läbipaistvust on ebaselge – saab tuletada, et ilmselt 9.2 ja ilmselt ka 9.3 sobiks. Kuid eelarve läbipaistvust on dokumendis, eriti aga viidatud IMF raportis, mõtestatud oluliselt laiemas tähenduses, kui need muudatused katavad. Dokumendist ei selgu ka nt see, miks on otsustatud vaatamata kaardistamisel selgunud puudustele mitte tegeleda eelarve usaldusväärsusega. Kokkuvõtvalt jääb probleem-eesmärk-muudatus käsitlusest mulje, et eesmärk on muuta seadust. Kuid ka hea õigusloome ja normitehnika eeskirja järgi on seaduse (õigusruumi) muutmine vahend eesmärgi saavutamiseks. Selliste eesmärkide seadmine riigieelarve seaduse või selle muutmise jaoks on tõenäoliselt suurem väljakutse kui n-ö lihtsa eriseaduse puhul. Nõustume seisukohaga, et tõenäoliselt on 2014, 2017 ja ka ilmselt hilisemate riigieelarve seaduse ja selle alusel antud õigusruumi muudatuste mitteküllaldane kvaliteet ja hilisemad raskused nende rakendamisel tingitud paljuski sellest, et nende puhul ei koostatud VTK-d. Praegune VTK ei ole meie arvates aga piisavalt kvaliteetne, et käivitada järgmised tegevused – hakata välja töötama õigusaktide muudatusi. Lisaks VTK täiendamisele tasuks meie arvates kaaluda ka kontseptsiooni väljatöötamist: see aitaks hoida ka edasises tegevuses kavandatud erinevaid töörühmi n-ö ühel lehel, vähendaks vajadust nende töö pideva koordineerimise järele, maandaks oluliselt riske, et iga töörühm järgib mingit oma versiooni tulevasest riigieelarve seadusest. 5) Lisaks eelnevale oleme seisukohal, et dokument vajaks põhjalikku keeletoimetamist. Dokumendist oli kohati väga keeruline aru saada. Kirjapilt ei varieeru mitte ainult dokumendi eri osade vahel, vaid ka sama osa või jaotise piires. Võimalik, et dokumendis ongi juba kohati kasutatud uusi mõisteid, mida kavatsetakse ka uude regulatsiooni sisse viia, kuid siis oleks tulnud dokumendis need uued mõisted lahti seletada. Näited: Probleem 1.1.4.: Strateegiliste dokumentide aruandlus on terviklikult käsitlemata, nende eesmärk ja roll eelarveprotsessis on määratlemata, mõisted on ühtlustamata. Mis on strateegilised dokumendid? Mis on strateegiliste dokumentide aruandlus? Tekstist selgub, et lisaks strateegiliste dokumentide aruandlusele on ka strateegiliste arengudokumentide aruandlus. Punkti 1.1.4 tekstist selgub, et probleem on lihtne – eelarve ja eelarvestrateegia koostamise algusajaks puudub terviklik ülevaade kasutatud ja kasutada olnud vahenditest ning saavutatud eesmärkidest. Nii võikski lihtsalt ja selgelt öelda ka pealkirjas. Mida tähendab strateegiline juhtimine ei ole terminoloogiliselt selgelt määratletud (lk 5)? Kas see tähendab, et strateegilises juhtimises kasutatavad mõisted on ebaselged. Muudatus 9.1: Selgemalt kirjeldada strateegiline raamistik ning eelarveprotsessis paremini seostada strateegiline planeerimine ja finantsjuhtimine. Järgneb hoopis, et eelkõige on vaja kokku leppida ja kirjeldada strateegilise juhtimise raamistik, mis arvestab strateegilise planeerimise üldpõhimõtteid ja teoreetilisi aluseid. Võimalik, et kavandataksegi kahte raamistikku, ilmselt on siis vaja alustada juhtimise raamistikust. 5/5