Taotlus

Villu Kõve Teie nr Riigikohtu esimees Riigikohus Meie 01.11.2022 nr 6-3/211797/2205688 [email protected] Taotlus tunnistada kehtetuks haridus- ja teadusministri 16.08.2019 määruse nr 37 „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ § 2 lõike 1 punkt 5 Lugupeetud Riigikohtu esimees Eesti Vabariigi põhiseaduse § 142 lõike 2, õiguskantsleri seaduse § 18 lõike 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 lõike 1 punkti 1 alusel esitan Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks haridus- ja teadusministri 16.08.2019 määruse nr 37 „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ (edaspidi: stipendiumite määrus) § 2 lõike 1 punkt 5, kuna see on vastuolus kõrgharidusseaduse (KHaS) § 15 lõikega 4 ja Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 lõikes 1 ja § 94 lõikes 2 sätestatud seaduslikkuse põhimõttega, mille kohaselt peab määrus olema kooskõlas seadusega. KHaS § 15 lõike 4 järgi kehtestab üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja korra valdkonna eest vastutav minister määrusega. KHaS § 15 lõike 4 alusel antud stipendiumite määruse § 2 lõike 1 punkt 5 sätestab aga, et rakenduskõrgharidusõppe, bakalaureuseõppe, magistriõppe ning integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppe üliõpilasel on õigus taotleda stipendiumite määruse § 1 lõike 2 punktides 1, 2, 4 ja 5 nimetatud stipendiumit, kui ta vastab muudele õppeasutuse või Haridus- ja Noorteameti poolt stipendiumite määruse alusel stipendiumi määramiseks kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel. Seega volitab stipendiumite määrus stipendiumite saamise tingimusi kehtestama õppeasutust või Haridus- ja Noorteametit, kuigi KHaS § 15 lg 4 kui volitusnorm ei anna haridus- ja teadusministrile õigust volitada stipendiumite määramise muude tingimuste kehtestamist edasi õppeasutusele või Haridus- ja Noorteametile. Tegin 13.12.2021 haridus- ja teadusministrile ettepaneku viia stipendiumite määrus seadusega kooskõlla, kuid vaatamata lubadustele pole seda tehtud. I. Vaidlusalune säte 1. Stipendiumite määruse § 2 lõike 1 punktis 5 on sätestatud: „§ 2. Stipendiumite taotlemine (1) Rakenduskõrgharidusõppe, bakalaureuseõppe, magistriõppe ning integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppe üliõpilasel on õigus taotleda käesoleva määruse § 1 lõike 2 punktides 1, 2, 4 ja 5 nimetatud stipendiumit, kui ta vastab järgmistele tingimustele: [---]  2 5) ta vastab muudele õppeasutuse või Haridus- ja Noorteameti (edaspidi stipendiumi maksja) poolt käesoleva määruse alusel stipendiumi määramiseks kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel.“ II. Õiguskantsleri seisukoht 2. Põhiseaduse (PS) § 3 lõike 1 kohaselt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused tegema Riigikogu ja põhiõiguste piirangul peab olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimati mainitud nõue ministri määruste kohta on sätestatud ka PS § 94 lõikes 2.1 Riigikogu pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel.2 3. KHaS § 15 lõike 1 punkti 8 järgi on üliõpilasel õigus saada KHaS § 15 lõike 4 alusel kehtestatud tingimustel ja korras riiklikke stipendiumeid. 4. Kuigi seadus ei sätesta iga üliõpilase õigust saada stipendiumit, võib otsustus, kellele ja mis tingimustel stipendiumit maksta, piirata üliõpilaste mitmeid põhiõigusi. Stipendiumi saamine võib piirata PS §-s 37 sätestatud põhiõigust haridusele (stipendiumi maksmine võib mõjutada hariduse kättesaadavust, õppe jätkamist, vt ka Riigikontrolli audit „Kõrgharidusreform ja tööjõuvajadused“). Samuti võib otsustus, kellele ja mis tingimustel stipendiumit maksta, piirata inimese õigust võrdsele kohtlemisele (PS § 12 lg 1). Niisiis ei saa pidada ebaoluliseks otsust, kellele ja mis tingimustel riiklikku stipendiumit makstakse, eriti juhul, kui riigi rahalised võimalused stipendiumeid maksta on piiratud ja hüvest saavad osa vaid vähesed. 5. Riigikogu on siiski leidnud, et stipendiumite maksmise tingimuste ja korra kehtestamise võib delegeerida ministrile. Nii on KHaS § 15 lõikes 4 sätestatud volitusnorm, mille järgi kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja korra. 6. Haridus- ja teadusminister ongi seda volitusnormi silmas pidades kehtestanud stipendiumite määruse. 7. Stipendiumite määruse § 2 lõike 1 järgi on rakenduskõrgharidusõppe, bakalaureuseõppe, magistriõppe ning integreeritud bakalaureuse- ja magistriõppe üliõpilasel on õigus taotleda selle määruse § 1 lõike 2 punktides 1, 2, 4 ja 5 nimetatud stipendiumit, kui ta vastab selles sättes loetletud tingimustele. Lisaks neljale ministri kehtestatud tingimusele peab üliõpilane vastama ka muudele õppeasutuse või Haridus- ja Noorteameti poolt stipendiumite määruse alusel stipendiumi määramiseks kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel (stipendiumite määruse § 2 lg 1 p 5). 8. Haldusmenetluse seadus (HMS) sätestab, et haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud (HMS § 91 lg 1). 9. KHaS § 15 lõikes 4 sisalduv volitusnorm ei sätesta sõnaselgelt edasivolitamise õigust. Sõna üldtingimused kasutamine võib viidata sellele, et sätestada võib ka määruses tooduga võrreldes 1 RKPJK otsus asjas nr 5-20-12, p 62. 2 Samas, p 63.  3 täpsemaid tingimusi või lisatingimusi. Kuskilt ei nähtu kes neid täpsemaid või lisatingimusi kehtestada võiks. Muu hulgas ei ole ministrile antud õigust volitada neid täpsemaid tingimusi kehtestama õppeasutust või Haridus- ja Noorteametit. Õppeasutusele ning Haridus- ja Noorteametile ei tulene KHaSist ega mõnest muust seadusest õigust seada nende stipendiumite määramiseks lisatingimusi. 10. Nagu eespool on öeldud, ei keela põhiseadus Riigikogu pädevuses olevate küsimuste delegeerimist täitevvõimule, kui seaduses on piisavalt määratud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli.3 Volitusnormist peab selguma haldusorgan, keda volitatakse määrust andma. Sama nõuet tuleb silmas pidada ka juhul, kui Riigikogu peab võimalikuks, et täitevvõim volitab tingimuse seadmise edasi mõnele teisele haldusorganile. See tähendab, et volitusnormist peab lisaks edasivolitamise loale ilmnema haldusorgan, keda võib edasi volitada. 11. Järelikult ei saa pidada lubatavaks tõlgendust, et KHaS § 15 lõike 4 volitusnormi alusel võib haridus- ja teadusminister volitada õppeasutust või Haridus- ja Noorteametit kehtestama stipendiumi saamiseks lisatingimusi. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Lisa: õiguskantsleri kiri haridus- ja teadusministrile Aigi Kivioja 6938428 [email protected] 3 RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p 111. Liina Kersna Teie nr minister Haridus- ja Teadusministeerium Meie 13.12.2021 nr 6-3/211797/2108504 [email protected] Õpetajakoolituse erialastipendiumi maksmise tingimused Lugupeetud Liina Kersna Tallinna Ülikooli üliõpilane palus kontrollida, kas on õiguspärane, et ülikool eelistab õpetajakoolituse erialastipendiumi määrates magistriõppe loodus- ja täppisteaduste õpetajakoolituse õppekavadel õppivaid üliõpilasi teistele õpetajakoolituse üliõpilastele. Kõrgharidusseaduse (KHaS) § 15 lõikes 4 sätestatud volitusnorm ei anna haridus- ja teadusministrile õigust volitada stipendiumide määramise lisatingimuste kehtestamist edasi õppeasutusele või Haridus- ja Noorteametile. Õpetajakoolituse riiklikult esmatähtsad õppekavad, mille üliõpilastele makstakse riigi huvides õpetajakoolituse erialastipendiumi, saab määrata üksnes seaduses eneses või nõuetekohase volitusnormi alusel määruses, samuti on võimalik need otsustused teha halduslepingus (vt p 13). Seega palun Teil viia haridus- ja teadusministri määruse „Üliõpilaste riiklike stipendiumite liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja kord“ (edaspidi määrus) § 2 lõike 1 punkt 5 kõrgharidusseadusega kooskõlla. Kuna näiteks Tallinna Ülikooliga lõppeb haldusleping aastal 2021, soovitan uue halduslepingu sõlmimisel arvestada selles kirjas esitatud põhjendusi. Palun vastust ettepaneku täitmise kohta hiljemalt 17. jaanuariks 2022. 1. Põhiseaduse (PS) § 3 lõike 1 kohaselt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused tegema Riigikogu ja põhiõiguste piirangul peab olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue). Viimati mainitud nõue ministri määruste kohta on sätestatud ka PS § 94 lõikes 21. Riigikogu pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel2. 1 RKPJK otsus asjas nr 5-20-12, p 62. 2 Samas, p 63.  2 2. KHaS § 15 lõike 1 punkti 8 järgi on üliõpilasel õigus saada KHaS § 15 lõike 4 alusel kehtestatud tingimustel ja korras riiklikke stipendiume. 3. Kuigi seadus ei sätesta iga üliõpilase õigust saada stipendiumi, võib otsustus, kellele ja mis tingimustel stipendiumi maksta, piirata üliõpilaste mitmeid põhiõigusi. Stipendiumi saamine võib piirata PS § 37 sätestatud põhiõigust haridusele (stipendiumi maksmine võib mõjutada hariduse kättesaadavust, õppe jätkamist, vt ka Riigikontrolli audit „Kõrgharidusreform ja tööjõuvajadused“). Samuti võib otsustus, kellele ja mis tingimustel stipendiumi maksta, piirata inimese õigust võrdsele kohtlemisele (PS § 12 lg 1). Niisiis ei saa pidada ebaoluliseks otsust, kellele ja mis tingimustel riiklikku stipendiumi makstakse, eriti juhul, kui riigi rahalised võimalused stipendiume maksta on piiratud ja hüvest saavad osa vaid vähesed. 4. Riigikogu on siiski leidnud, et stipendiumide maksmise tingimuste ja korra kehtestamise võib delegeerida ministrile. Nii on KHaS § 15 lõikes 4 volitusnorm, mille järgi kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega üliõpilaste riiklike stipendiumide liigid, suurused ning nende määramise üldtingimused ja korra. 5. Haridus- ja teadusminister ongi seda volitusnormi silmas pidades kehtestanud määruse. Määruse § 4 lõike 1 kohaselt on erialastipendiumi eesmärk motiveerida üliõpilasi õppima täiskoormusega riigile prioriteetsetes valdkondades. 6. Määruse § 2 lõike 1 järgi on üliõpilasel õigus taotleda erialastipendiumi juhul, kui ta vastab selle sätte punktides 1−5 kehtestatud tingimustele. Seejuures peab üliõpilane vastama ka muudele õppeasutuse või Haridus- ja Noorteameti (stipendiumi maksja) kehtestatud ja eelnevalt avalikustatud tingimustele, mis tehakse teatavaks stipendiumi maksja veebilehel (määruse § 2 lg 1 p 5). 7. Niisiis on minister andnud õppeasutusele või Haridus- ja Noorteametile edasi volitused kehtestada stipendiumi saamise tingimused. 8. Haldusmenetluse seadus sätestab, et haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, võib määruse andmise teisele haldusorganile edasi volitada ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud (HMS § 91 lg 1). 9. KHaS § 15 lõikes 4 sisalduv volitusnorm ei sätesta sõnaselgelt edasivolitamise õigust. Kuigi sõna „üldtingimused“ kasutamine võib viidata sellele, et sätestada võib ka määruses tooduga võrreldes täpsemaid tingimusi, ei tulene volitusnormist ministri õigust volitada neid täpsemaid tingimusi kehtestama õppeasutust või Haridus- ja Noorteametit. 10. Nagu eespool on öeldud, ei keela põhiseadus Riigikogu pädevuses olevate küsimuste delegeerimist täitevvõimule, kui seaduses on piisavalt määratud täitevvõimu tegutsemise alused ja tingimused, et välistada täitevvõimu omavoli.3 Volitusnormist peab nähtuma haldusorgan, keda volitatakse määrust andma. Sama nõuet tuleb silmas pidada ka juhul, kui Riigikogu peab võimalikuks, et täitevvõim volitab tingimuse seadmise edasi mõnele teisele haldusorganile. See tähendab, et volitusnormist peab lisaks edasivolitamise loale ilmnema haldusorgan, keda võib edasi volitada. 3 RKPJK otsus asjas nr 3-4-1-3-16, p 111.  3 11. Järelikult ei saa pidada lubatavaks tõlgendust, et KHaS § 15 lõike 4 volitusnormi alusel võib haridus- ja teadusminister volitada õppeasutust või Haridus- ja Noorteametit kehtestama stipendiumi saamise lisatingimusi. Riigile prioriteetsed valdkonnad 12. Valdkonna eest vastutav minister sõlmib ülikooliga kolmeks kuni viieks aastaks halduslepingu, kus lepitakse kokku ülikooli missioonist, eesmärkidest ja riigi vajadustest lähtuvad kohustused ning nende täitmiseks toetuste määramine (KHaS § 43 lg 1). Halduslepingus lepitakse muu hulgas kokku üliõpilaste stipendiumifondi eraldamise alused ja vajaduse korral muude vahendite määramise tingimused (KHaS § 43 lg 3 p 5 ja 6). Ülikooliga sõlmitava halduslepingu ja rahastuskokkuleppe üle peab valdkonna eest vastutav minister ülikooliga läbirääkimisi. Läbirääkimistel juhindutakse riigi strateegilistest eesmärkidest ning võetakse arvesse ülikooli missiooni, eesmärke ja ülesandeid, prognoositavat kõrgharidusega spetsialistide vajadust tööturul, ministeeriumide, omavalitsusüksuste liitude, registreeritud kutse- ja erialaliitude ning ülikoolide ettepanekuid ja kõrgharidustaseme õppe korraldamiseks riigieelarves ette nähtud vahendeid (KHaS § 43 lg 4). 13. Eelnevat arvestades pole välistatud, et õpetajakoolituse erialastipendiumi maksmiseks vajalikud lisatingimused (mh riigi jaoks prioriteetsed õppekavad, mille üliõpilastele võib riiklikku stipendiumi maksta) ei kehtestata määrusega, vaid lepitakse kokku ülikooliga sõlmitavas halduslepingus. Sel juhul tuleb aga arvestada haldusmenetluse seaduse (HMS) nõuetega. Nii sätestab HMS § 101 lg 4, et piiritlemata arvu juhtumeid reguleeriv haldusleping jõustub määruse jõustumiseks ettenähtud korras. 14. Ministeeriumist selgitati, et ka praegu tuleneb Tallinna Ülikooliga sõlmitud halduslepingust juhis ülikoolile, milliste õppekavade üliõpilastele on lubatud stipendiumi riigi huvides maksta. Seda väljendavat halduslepingu punkt 3.1.10, mille järgi peab Tallinna Ülikool arvestama õppekavade avamisel, arendamisel ja õppe korraldamisel muu hulgas õppe- ja teadustegevuse kvaliteedi välishindamise tulemusi, tööjõu ja oskuste vajaduse seire- ja prognoosisüsteemi OSKA valdkondlike aruannete tulemusi ja soovitusi ning üliõpilaste tagasisidet. 2018. aastal ilmunud OSKA uuringuaruande järgi on Eestis aineõpetajate puudus ning eriti napib Eesti koolides loodusteaduslike ainete ja matemaatikaõpetajaid. Paraku ei saa üldisest kohustusest järgida erinevaid prognoose ja uuringuid järeldada, et ülikool peab asuma õpetajate puudust leevendama sellega, et ülikool maksab riigi eraldatava raha arvelt õpetajakoolituse erialastipendiumi eelisjärjekorras loodus- ja täppisteaduste õpetajakoolituse õppekavadel õppivatele üliõpilastele. Ministeerium ei saaks ülikoolile ette heita, kui ülikool otsustaks riigi eraldatud rahast maksta stipendiumi eelisjärjekorras mõne muu õpetajakoolituse õppekava üliõpilastele. Nt võiks ülikool eelistada tulevasi eesti keele õpetajaid, sest neidki on vähe ja õpetajate keskmine vanus kõrge (vt nt artikkel). 15. Niisiis ei ole riik andnud nt Tallinna Ülikoolile ühtki selget suunist, mis eriala üliõpilasele peaks eelisjärjekorras stipendiumi maksma, kuigi raha kõigile õpetajakoolituse õppekavade üliõpilastele ei jätku. Samas tuleb ministeeriumil tagada, et määruse § 4 lõikes 1 sätestatud erialastipendiumi makstes täidetakse eesmärki motiveerida üliõpilasi õppima täiskoormusega riigile prioriteetsetes valdkondades.  4 16. Ministeeriumi ja Tallinna Ülikooli vahel sõlmitavas halduslepingus õpetajakoolituse erialastipendiumide osas täpsemate tingimuste kokkuleppimine ei oleks halduslepingu muid kokkuleppeid arvestades liiga detailne regulatsioon, mis hakkaks ülikooli või riigi tegevust takistama (vrd detailseid kokkuleppeid punktides 3.1.1.8, 3.1.3, 3.1.8, 3.2.6, tabelid 1 ja 2). Pealegi on ministeerium ja ülikool teinud halduslepingus mitmeid muudatusi, mistõttu poleks ka õpetajakoolituse erialastipendiumi maksmise tingimuste muutmine halduslepingus, kui selline vajadus peaks tekkima, midagi erakordset. 17. Ülikoolide autonoomiat (PS§ 38 lg 2) ei ole rikutud, kui riik määrab täpsemalt riiklike stipendiumide saajad. Kuigi institutsionaalne autonoomia tähendab, et ülikoolid on asutusesiseselt ressursse jagades piisavalt iseseisvad, ei rikuta ülikoolide autonoomiat sellega, kui riik suunab ülikoolide tegevust, määrates kindlaks rahastamise prioriteedid4. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Koopia: avaldaja, Tallinna Ülikool Aigi Kivioja 6938428 [email protected] 4 Ivo Pilving, Hent Kalmo. Põhiseaduse § 38 kommentaar, komm 19 ja 22. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend. vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020.