Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus

Riigikantselei Meie 28.10.2025 nr 1.1-10.1/4657-1 Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus Austatud riigisekretär Esitame Vabariigi Valitsuse istungile edastamiseks Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Jürgen Ligi rahandusminister Lisad: 1. Seaduseelnõu 2. Seletuskiri 3. Kooskõlastustabel Kersti Rahlin 5885 1391 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272  Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirja lisa 1 Kooskõlastustabel II KOOSKÕLASTUSRINGI TAGASISIDE Justiits- ja Digiministeerium Märkused nr 1–4 Kultuuriministeerium Märkused nr 5–7 Eesti Siseaudiitorite Ühing Märkused nr 8–11 Arvestatud/ mittearvesta- Nr Märkused RAM märkused tud/ selgitatud Justiits- ja Digiministeerium Eelnõu § 1 p 4 (VVS § 922 lg 5) – sättes defineeritakse siseauditi mõiste Arvestatud VVS § 922 lõike 5 sõnastust on muudetud 1 avalikus sektoris. Justiits-ja Digiministeerium on seisukohal, et siseau- ning seletuskirja täiendatud. diti mõiste sisustamisel tuleb lähtuda Rahvusvahelise Siseaudiitorite Instituudi sõnastatud mõistest, kuna siseauditi funktsiooni eesmärk on Ülemaailmsete siseauditi standardite viima- ühesugune olenemata sellest, kas seda tehakse era- või avalikus sektoris. ses redaktsioonis (2025.a.) puudub sõna "si- Sättest ega seletuskirjast ei ole arusaadav, miks on eelnõus viidatud rah- seauditeerimine". Eelnõu kohaselt tähendab vusvahelises kasutuses olevast mõistest kõrvale kaldutud, näiteks on sõna “siseaudit” tegevust. välja jäetud siseauditi roll valitsemise, riskijuhtimise ja kontrolliprotses- side täiustamisel. Samuti palume hinnata, kas eelnõus soovitakse regu- leerida siseauditit, mis kehtiva audiitortegevuse seaduse (AudS) § 71 järgi on kindlustandev töö, või siseauditeerimist kui tegevust, protsessi. Rahvusvaheline Siseaudiitorite Instituut kasutab terminit "internal audi- ting". Palume selgitada, kas eelnõu koostaja hinnangul on "internal au- diting" ja "internal audit" sünonüümid ning mõlemad eesti keelde tõlgi- 1  tavad kui „siseaudit“ või on need kaks erinevat terminit, vastavalt „si- seaudit ja „siseauditeerimine“. Võrdluseks, vandeaudiitorite ja INTO- SAI standardite puhul on "auditing" tõlgitud kui auditeerimine ehk tege- vus, protsess ning "audit" tõlgitud kui audit ehk tulemus, aruanne. Oleme seisukohal, et ka eelnõus tuleks lähtuda samadest põhimõtetest ning eristada auditit kui tulemust ning auditeerimist kui tegevust. Eelnõu § 1 p 4 (VVS § 922 lg 6–10) – palume hinnata, kas siseaudiitori Arvestatud Eelnõus sisaldunud VVS § 922 lõiked 6–10 on 2 rolli, õiguseid ja kohustusi, mis on toodud eelnõukohase VVS § 922 lõi- muudetud, nende asemele on sätestatud lõige getes 6–10, on tingimata tarvis reguleerida konstitutsioonilise seaduse 5 ning sellekohased muudatused on tehtud ka tasemel. VVS sätestab Vabariigi Valitsuse toimimise ja täidesaatva riigi- seletuskirjas. võimu teostamise alused, mitte konkreetse ametikoha ülesanded. Jus- tiits- ja Digiministeeriumi hinnangul on VVS-is põhjendatud fikseerida, Nõustume, et täidesaatva riigivõimu asutuste et asutused peavad looma sisekontrolli süsteemi ning tagama siseauditi siseauditi korraldamisel võiks lähtuda üle- funktsiooni. Siseauditi üksuse või siseaudiitori õigused ja kohustused ei maailmsetest siseauditi standarditest. Plaa- pea olema reguleeritud VVS-i tasemel. Siiani on siseauditi üksuse õigu- nime 2004. aastal koostatud "Siseauditi hea sed ja kohustused reguleeritud asutuse juhi kinnitatud üksuse põhimää- tava" kaasajastada lähtudes ülemaailmsete si- ruses ning siseaudiitori õigused ja kohustused ametijuhendis. Siseauditi seauditi standardite uuest versioonist ning üksuse õiguste ja kohustuste reguleerimine õigusloova akti tasandil muuta see siseauditi korraldamise soovitusli- oleks õigustatud juhul, kui Rahandusministeeriumi hinnangul on prakti- kuks juhendiks avalikule sektorile, hõlmates kas olnud probleeme sellega, et täidesaatva riigivõimu asutuste siseau- selles edaspidi nii siseauditi standardite järgi- diti üksused ei ole pääsenud ligi tööks vajalikule teabele või ei ole sei- mise kui muud siseauditi teostamise põhimõt- ranud töö käigus tehtud soovituste täitmist. Kui Rahandusministeeriumi ted. hinnangul on vaja fikseerida siseauditi mandaat (õigused ja kohustused) õigusloovas aktis, siis võiks seda teha VVS-i alusel antavas Vabariigi Valitsuse määruses, nagu see on ka praegu. Oluline on, et siseauditi funktsioon oleks kvaliteetne ja ühetaoline. Seega oleks kohane seaduses sätestada, et siseauditi tegevuses lähtutakse Rahvusvahelise Siseaudiito- rite Instituudi välja antud ülemaailmsetest siseauditi standarditest. Kuna standardid on vabatahtlikud dokumendid, mille järgimine ei ole kunagi olemuselt kohustuslik, siis võiks valitsusel olla võimalus vajadusel keh- testada täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi korraldusele kehtivad nõuded määrusega. Seda viimast osades, kus teadaolevalt eksisteerivad probleemid siseauditi mandaadi rakendamisel. Eeltoodust lähtuvalt teeme ettepaneku muuta VVS-i järgmiselt: 2  „§ 922. Siseaudit täidesaatva riigivõimu asutuses (1) Siseaudit on sõltumatu ja objektiivne nõu- ja kindlustandev tegevus, mis aitab kaasa organisatsiooni eesmärkide saavutamisele, kasutades süsteemset ja korrakohast lähenemist, et hinnata ning täiustada valitse- mise, riskijuhtimise ja kontrolliprotsesside mõjusust. (2) Siseauditi korralduse ministeeriumi valitsemisalas otsustab minister ja Riigikantseleis riigisekretär. Siseauditi korraldamiseks moodustatakse täidesaatva riigivõimu asutuse juhi vahetus alluvuses siseaudiitori ame- tikoht või struktuuriüksus või määratakse siseauditi eest vastutav isik ja ostetakse siseaudit sisse. (3) Täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi korraldamisel on soovitav lähtuda ülemaailmsetest siseauditi standarditest. (4) Siseauditi korraldamise põhimõtted täidesaatva riigivõimu asutustes kehtestab (alternatiiv: võib kehtestada) Vabariigi Valitsus määrusega.“. 3 Eelnõu § 1 p 5 (VVS § 923) – eelnõuga muudetakse Rahandusministee- Arvestatud Nõustume, et VVS §-is 923 sätestatud Rahan- riumi pädevust täidesaatva riigivõimu asutuse sisekontrolli ja siseaudii- dusministeeriumi pädevust ei ole eraldi õigus- tori kutsetegevuse korraldamisel. Seletuskirja kohaselt puudub vajadus normina vajalik kehtestada. tsentraalselt koordineerida ja analüüsida sisekontrolli süsteemi rakenda- mist ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist. Justiits- ja Digiminis- teerium on seisukohal, et eelnõus kavandatud Rahandusministeeriumi pädevuse sätted tuleks lisada VVS §-i 65, mis määratleb Rahandusmi- nisteeriumi valitsemisala. Kehtiva VVS § 923 lg-d 2 ja 3, mis reguleeri- vad ametiasutuste vahelist teabevahetust, ei ole aga Justiits- ja Digimi- nisteeriumi hinnangul vajalikud. Kõikidel ministeeriumitel on õigus oma vastutusel olevates küsimustes, sh siseauditi valdkonnas, pöörduda teiste asutuste poole, küsida küsimusi ning saada selgitusi ja infot. See- tõttu leiame, et VVS § 923 tuleks tunnistada kehtetuks. 4 Palume arvestada ka käesoleva kirja lisades esitatud eelnõu ja seletus- Arvestatud Eelnõu ja seletuskirja failis tehtud normitehni- kirja failis jäljega tehtud normitehniliste ja keelemärkustega ning mär- lised ja keelemärkused on sisse viidud. Samuti kustega eelnõu mõju kohta. on arvestatud märkustega eelnõu mõju kohta ning sellekohased täpsustused on seletuskirjas toodud. Kultuuriministeerium 5 Paragrahvi 922 lisatavate lõigete 5–10 osas on ettepanek jätta välja viide Arvestatud VVS § 922 lõiked 5 -10 on muudetud (vt täidesaatva riigivõimu asutusele, sest VVS räägibki ja laieneb üksnes kooskõlastustabeli märkust nr 2). 3  neile asutustele. Sõna “asutusesisene” samuti mittevajalik, sest siseaudit on asutusesisene ka siis kui teenust sisse ostetakse. Eelnõus olev sõnastuse definitsioon ei ole kooskõlas kehtivate siseauditi standarditega. Korrektne on, et meil on kas sama sõnastus või vähemalt mõte. Pakume järgmise sõnastuse: Siseauditi ülesanne asutuses on tugevdada valitsemis-, riskijuhtimis- ja kontrolliprotsesse ja aidata kaasa asutuse eesmärkide saavutamisele, pakkudes sõltumatut, riskipõhist ja objektiivset nõu, kindlustunnet, mõistmist ja perspektiivi tegevuse tõhususe, aruandluse usaldusväär- susese, õigusaktide järgimise, varade kaitsmise ja eetilise käitumise osas. Lõike 6 sõnastus võiks olla järgmine: Siseaudiitori ülesanne on anda sõltumatu arvamus sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse kohta. Lõike 7 võiks kasutada ühte sõna „teave“, mis hõlmab nii dokumente, infosüsteeme kui ka muud. Lõike 8 mõte võiks olla, et siseaudiitoril on õigus kontrollida, kas avas- tatud puudused on kõrvaldatud ja tehtud ettepanekud täidetud. Sõna „jäl- gimine“ on kuskilt eemal millegi vaatlemine, mitte veendumine et sai kõrvaldatud ja nüüd korras. Kui muuta lõike 9 sõnastust järgmiselt, siis langeks ära vajadus lõike 10 järele: “Siseaudiitor peab oma tegevuses olema objektiivne ja kompetentne, hoidma tegevusega teatavaks saanud teavet konfidentsiaalsena, tegut- sema nõutava hoolsusega ning käituma siseaudiitori eetikanõuete koha- selt. Konfidentsiaalsuse hoidmise kohustus ei kehti seaduse alusel avaldatava teabe suhtes.” 6 Seletuskirjast ei selgu kas § 923 lõike 1 punkti 2 kohaselt Rahandusmi- Arvestatud VVS § 923 on tervikuna kehtetuks tunnista- nisteerium edaspidi nõustab riigiasutusi kõikides sisuteemades siseaudi- tud ning seletuskirja vastavalt muudetud (vt kooskõlastustabeli märkust nr 3). 4  tiga seonduvalt või ainult siseauditi korraldamisega seonduvates küsi- mustes. Kui esimene variant, siis peaks Rahandusministeeriumil tek- kima vajadus sekkuda teise ministeeriumite sisuküsimustesse. 7 Seletuskirja leheküljel 2 on märgitud lause: “AudS-is sätestatud kutse- Arvestatud Seletuskirja on täpsustatud. taseme nõuet ei oma paljud pikaajalise töökogemusega avaliku sektori siseaudiitorid, kuna nad pole sooritanud kutsetaseme saamiseks vaja- likku CGAP®-i eksamit, mida aastatel 2011–2020 oli võimalik teha ka eesti keeles.” Ei saa nõustuda antud väite kategoorilisusega. Juurde tuleks lisada ar- vandmed- kui paljudest pikaajalise töökogemusega siseaudiitoritest, siis ei ole sooritanud eksamit. Pigem on vahepeal 10. a toiminud süsteem suunanud siseaudiitoreid eksameid tegema ja neid ei teinud üksikud. Va- jadus süsteemi muutmiseks tuleneb ennekõike riigi rahalistest võima- luste piiratusest, kuna olemasoleva süsteemi ülalhoidmine on väikesele riigile kulukas ning saadav kasu on väiksem kui kulu. Seletuskirja leheküljel 4 on toodud järgmine lause: “Ka Eesti infoturbes- tandardi rakendamist hindavatele IT-audiitoritele ei ole kehtestatud ko- hustusliku kutsetaseme nõuet.” Märkus: see ei vasta tõele. Korrektne on, et IT-audiitoritele ei ole keh- testatud kohustusliku kutsetaseme nõuet seaduse tasemel. Tegelikult on teenuse läbiviijatele kutsetaseme nõuded kehtestatud, aga küberturvali- suse seadusest tulenevate rakendusaktiga (KÜTS § 7 lg 5), mille koha- selt peab IT auditi juhtivaudiitoril olema teatud sertifikaat ( vt lisa 3 p 8.2, https://www.riigiteataja.ee/akti- lisa/1300/1202/4007/MKM_m4_lisa3.pdf# Eesti Siseaudiitorite Ühing 8 ESAÜ juhib tähelepanu puudustele VVS eelnõu kooskõlastusprotsessis. Selgitatud Seaduseelnõu ettevalmistamiseks oleme huvi- 2023. a novembris esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muut- rühmade ja avalikkuse kaasamisel ning koos- mise seaduseelnõu VTK, milles tehti ettepanek lihtsustada siseaudiitori kõlastamisel lähtunud Vabariigi Valitsuse 13. kutsete struktuuri, mitte aga seda täielikult kaotada. Seejärel, 2024. a jaanuari 2011. a määruses nr 10 „Vabariigi Va- oktoobris esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muutmise sea- litsuse reglement” sätestatust ja nimetatud duse eelnõu, milles samuti ei olnud viiteid kutse te täielikule kaotami- reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaa- sele. Sarnaselt ei olnud VTK-s ning 2024. a oktoobris esitatud eelnõus samise heast tavast. 5  viiteid kogu AudS-is toodud siseauditi regulatsiooni tühistamisele. See- Erinevate kutse- ja äriühenduste kaudu jõuab tõttu on eksitavad seletuskirja punktides 2 ja 10 esitatud väited, justkui teave kavandatavatest seadusmuudatustest oleksid kavandatud muudatused ministeeriumide ja huvirühmadega võimalikult laiale puudutatud isikute ringile. kooskõlastatud. Samuti rõhutame, et nii VTK kui ka 2024. a oktoobris Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sel- esitatud eelnõu keskendusid üksnes siseauditi kutsetegevuse korrastami- lest tulenevalt teiste seaduste muutmise sea- sele avalikus sektoris. Värskelt esitatud VVS eelnõusse on lisatud muu- duse eelnõu esimesse kooskõlastusringi oli li- datused, mis mõjutavad olulisel määral ka erasektoris tegutsevaid si- saks ministeeriumitele kaasatud ka ESAÜ, seaudiitoreid. 2 Muudatused puudutavad mitmeid eriseadusi, sealhulgas kelle liikmete hulgas on esindajaid nii era- kui krediidiasutuste seadust, väärtpaberituru seadust ning rahapesu ja terro- riigisektori siseaudiitorite hulgast. rismi tõkestamise seadust. Vaatamata sellele ei ole asjassepuutuvaid or- ganisatsioone ega asutusi kooskõlastusprotsessi kordagi kaasatud. Sega- Umbes pooled esimesel kooskõlastusringil dust lisab asjaolu, et eelnõude infosüsteemis 30. juunil 2025. a kooskõ- esitatud märkustest (31 märkust 66-st) puudu- lastusringile saadetud krediidiasutuste seaduse ja teiste seaduste muut- tasid VVS-is kavandatud muudatusi (millest mise eelnõu (Basel III regulatsioon) seletuskirjas on jätkuvalt kirjas eelnõu uues versioonis loobuti) ning veerand nõue, kus siseauditi funktsiooni juhtivale isikule kohaldatakse AudS-is (16 märkust 66-st) käsitles Vabariigi Valitsuse atesteeritud siseaudiitoritele sätestatud nõudeid ja tegevuse õiguslikke 4. oktoobri 2012. a määrust nr 79 “Täide- aluseid. saatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri” (mis eelnõu uue versiooni kohaselt tunnistatakse kehtetuks). Kuna olemasolevat mittetoimivat süsteemi pole otstarbekas jätkata, lähtusime eelnõu uue versiooni kujundamisel järgmistest kaaluka- test märkustest: 1) Justiits- ja Digiministeerium: “Puudub va- jadus õigusakti tasemel avaliku sektori siseau- diitori kutse reguleerimise järele ning toetame siseaudiitori kutse nõudest loobumist.”; 2) Kaitseministeerium: “Valitsussektori tee- nistussuhteid reguleerib avaliku teenistuse seadus (ATS). Seetõttu on arusaamatu paral- leelse süsteemi loomine AudS-is.”. 9 VVS eelnõu esimene olulisem muudatus on ettepanek kaotada siseau- Selgitatud Eesti siseaudiitori kutsed põhinevad Siseau- diitorite kutsed (atesteeritud siseaudiitor ja avaliku sektori siseaudiitor). ESAÜ ei nõustu tehtud ettepanekuga. Ühingu hinnangul on siseaudiito- diitorite Instituudi (IIA) rahvusvaheliste serti- rite kutsenõude säilitamine oluline, et tagada siseauditeerimise asjatund- fikaatide (Certified Internal Auditor®, CIA® likkus, metoodilise lähenemise ühetaolisus, usaldusväärsus ja sõltuma- 6 tus nii avalikus kui ka erasektoris. Kutseeksami läbimine kinnitab, et si- ja Certified Government Auditing Professio- seaudiitor omab vajalikku teoreetilist ettevalmistust, praktilisi oskusi ja nal, CGAP) tunnustamisel. Siinkohal on olu- tegutseb siseaudiitori kutse-eetika raamistikus. Samuti on kutse säilita- lised järgmised asjaolud: neid sertifikaate ei miseks kohustuslik end järjepidevalt täiendada, hoidmaks oma oskusi ja ole võimalik saada eesti keeles, nende soeta- teadmisi ajakohastena. Tulenevalt kutsete kaotamisest soovitakse tun- nistada kehtetuks kohustus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si- mine on kallis ning avaliku sektori üksuse si- seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset. Rõhutame, et ka praegu ei seaudiitori kutse aluseks olnud CGAP-sertifi- ole kõigil avaliku sektori üksustes töötavatel siseaudiitoritel kutse oma- kaadi väljastamine lõpetati 01.07.2021. mise kohustust. Viidatud kohustus kehtib üksnes siseaudiitoritele, kes tegelevad iseseisvalt kutsetegevuse raames (AudS § 75). Arvestades, et siseaudiitoritel on ligipääs tundlikule teabele ning oluline roll organisat- IIA ei sea siseaudiitori kutse olemasolu kohus- siooni riskijuhtimise ja kontrolli-protsesside hindamisel, on mõistetav, tuslikuks, vaid julgustab siseaudiitoreid oma et iseseisvalt tegutsevatelt siseaudiitoritelt oodatakse kõrget professio- asjatundlikkust tõendama asjakohaste kutse- naalset pädevust. Lisaks eeldatakse neilt mitte üksnes kontrollifunkt- tunnistuste ja kvalifikatsioonidega, jättes va- siooni täitmist, vaid ka võimekust nõustamisteenuse pakkumiseks. Muu- baks, milline on asjakohane kvalifikatsioon. datuse põhjendusena viidatakse seletuskirja punktis 1.1, et atesteeritud Valitsusepoolne kutsete omistamine on IIA ar- siseaudiitori ja avaliku sektori siseaudiitori kutse omamise kohustus ei vates üleliigne ja võib tekitada segadust. ole praktikas ennast õigustanud. Korduvalt viidatakse seletuskirja samas punktis ka kutse (sertifikaadi) taotlemise kulukusele. Samas puuduvad Riigisektori siseaudiitoritel kutsetaseme ole- viited, millistele allikatele, uuringutele või arvutustele nimetatud väited masolu nõuet ei ole sätestatud ka Euroopa tuginevad. ESAÜ-le teadaolevalt viis 2023. a maikuus RM läbi veebi- Liidu regulatsioonides. põhise uuringu, mille tulemusena hindas valdav osa vastanud juhtidest, et siseauditi pakutav lisandväärtus kaalub üles siseauditile tehtava kulu ning et avalikkusele oluliste organisatsioonide siseauditi meeskonnas võiks olla vähemalt üks erialase kutsega siseaudiitor. Ka seletuskirja punktis 1.1 mainitakse, et 2024. aasta 1. jaanuari seisuga ei olnud kut- sega siseaudiitorit viiendikus täidesaatva riigivõimu asutustes. Seega suuremas osas (80%) avaliku sektori siseauditi üksustes on siseaudiitori kutsega audiitor siiski olemas. Seletuskirja punktis 3.1.1 toodud väitega, et ka Eesti infoturbestandardi (E-ITS) rakendamist hindavatele IT-audii- toritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet, saab nõus- tuda osaliselt, kuna IT-audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kut- setaseme nõuet vaid seaduse tasandil. Sertifikaadi nõue on sätestatud küberturvalisuse seaduse alusel (KÜTS § 7 lg 5) 3 kehtestatud ettevõt- lus- ja infotehnoloogiaministri määruse „Eesti Infoturbestandard“ lisas 3. Nimetatud lisa p 8.2 kohaselt peab juhtaudiitoril olema E-ITS auditi läbiviimise aja vältel vähemalt üks kehtiv sertifikaat (CISA või ISO 7  27001juhtiva audiitori sertifikaat). Audiitortegevuse registris on hetkel registreeritud ligikaudu 130 siseaudiitori kutse või kutsetaseme omanikku. Seletuskirja punkti 3.2 kohaselt jäävad varasemalt antud kut- sed ja kutsetasemed kehtima ka edaspidi. Samas ei selgu, kuidas korral- datakse nende ajakohasena hoidmine. 10 VVS eelnõu teine oluline ettepanek näeb ette siseaudiitori kutsetegevuse Selgitatud Eelnõus on arvesse võetud Vabariigi Valitsuse standardite kehtetuks tunnistamise. Seletuskirja punkti 5 kohaselt soovib kavandatud 0-bürokraatia ettepanekud, sh et- RM nende asemel koostada siseauditi korraldamise juhendi ning aval- tepanekud tunnistada kehtetuks täidesaatva dada selle oma veebilehel hiljemalt eelnõu seadusena jõustumise ajaks. riigivõimu asutuste siseauditeerimise üldees- Seletuskirjast ei selgu, kas siseauditi korraldamise juhend koostatakse kiri ja rahandusministri määrusega kehtesta- sektorite ülesena või ainult täidesaatva riigivõimu asutuste tarbeks. Sa- tud siseaudiitori kutsetegevuse standardid. muti puudub info, kas kavandatav juhend saab olema kohustuslik või soovituslik. ESAÜ peab kriitiliselt tähtsaks, et siseauditi kutsetegevuse Eelnõuga kavandatud muudatused ei keela raamistik säiliks kujul, mis tagab auditeerimisprotsessi järjepidevuse ja ega takista IIA siseauditi raamistiku (The IIA's kvaliteedi. Ilma kohustusliku ja ühtse raamistikuta võib auditi ulatus, International Professional Practices kvaliteet ja lähenemine muutuda ebaühtlaseks, mis omakorda vähendab Framework, IPPF) ja “Ülemaailmsete siseau- siseauditi väärtust ja usaldusväärsust juhtkonna ning teiste huvigrup- diti standardite” järgimist. pide, sh avalikkuse silmis. Ühtne ja standardipõhine lähenemine aitab tagada, et siseauditi tegevused on metoodilised, objektiivsed ja võrrel- davad sõltumata sektorist või organisatsiooni suurusest. Sarnaselt VVS esimesele ettepanekule puuduvad ka selle muudatuse puhul viited ana- lüüsidele või allikatele, millele tuginedes on jõutud järeldusele, et regu- latsiooni kaotamine toetab avaliku sektori ressursside tõhusat, õiglast ning vastutustundlikku kasutamist. 11 Arvestades VVS-i eelnõuga kavandatavate ümberkorralduste suurt ula- Selgitatud Eelnõuga kavandatavad muudatused eelkõige tust, oleks põhjendatud nende mõju eraldi kulude-tulude analüüs ning vähendavad erinevaid kohustuslikke nõudeid ettepanekute kooskõlastamine kõigi asjassepuutuvate huvigruppidega, nii siseaudiitoritena töötavatele inimestele sh erasektoriga. Ühingu hinnangul on ühtsesse raamistikku kuuluv sõl- (kutse hankimine, kohustuslik täienduskooli- tumatu kontrollimehhanism siseauditi näol vajalik, et tagada nii avaliku tus, aruandlus), siseauditi üksustele (nõue kui erasektori asutustes asjatundlik ja süsteemne riskide ja kontrollide omada teatud kutsetasemega siseaudiitorit, hindamine ning ressursside läbipaistva ning sihipärase kasutamise järe- aruandluse ja välise kvaliteedihindamise ko- levalve. Loodame, et ESAÜ juhatuse tähelepanekud toetavad edasist si- hustus) kui ka asutustele ja ettevõtetele (vaba- sulist arutelu ning loovad soodsa pinnase valdkonna tasakaalustatud ja dus otsustada siseauditi vajaduse ja selle tõendatud vajaduste põhiseks arendamiseks. vormi üle). Riigil kaob kohustus ja kulu tõlkida siseauditi standardeid ja muid sellega seotud dokumente 8  ning koolitada spetsialiste. Asutustel ja ettevõ- tetel avardub võimalus palgata siseaudiitoriks valdkonda ja ettevõtet hästi tundvaid isikuid olenemata siseaudiitori kutsetaseme olema- solust. Mitmes olulisemas ärivaldkonnas (pangan- dus, kindlustus, börsiettevõtted) tulenevad nõuded siseauditile Euroopa Liidu õigusakti- dest ja need on oluliselt leebemad kui AudS-is sätestatud siseauditi reeglistik. I KOOSKÕLASTUSRINGI TAGASISIDE Justiits- ja Digiministeerium Märkused nr 1–19 Haridus- ja Teadusministeerium Märkused nr 20–24 Kultuuriministeerium Märkused nr 25–26 Sotsiaalministeerium Märkused nr 27–30 Välisministeerium Märkused nr 31–35 Kaitseministeerium Märkused nr 36–46 Regionaal- ja Põllumajandusministeerium Märkused nr 47–50 Kliimaministeerium Märkused nr 51–53 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Märkused nr 54–56 Eesti Siseaudiitorite Ühing Märkused nr 57–66 Arvestatud/ mittearvesta- Nr Märkused RAM märkused tud/ selgitatud 9 Justiits- ja Digiministeerium Eelnõu § 2 p 1 – VVS § 921 lõiget 1 täiendatakse punktiga 5, mille kohaselt Arvestatud VVS § 921 lõike 1 punkti 5 muutmisettepanek on 1 sisekontrolli süsteem peab võimaldama „tagada asutuse tegevust ja sise- eelnõust välja jäetud. kontrollisüsteemi tõhusust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise“. Justiitsministeerium ei kooskõlasta pakutud muudatust järgmiste põhjen- dustega: 1.1.VVS muudatuse kohaselt käsitleb sisekontrollisüsteem edaspidi lahuta- matu osana riskide tuvastamist, hindamist ja haldamist. Eelnõu seletuskir- jast ega mõjuanalüüsist ei selgu, mis on ajendanud ja kust tuleneb vajadus reguleerida riskijuhtimise süsteemi olemasolu asutustes kohustuslikuna. Seletuskirjas ei ole põhjendanud, miks on vaja sisekontrolli süsteemi senist käsitlust täiendada ning millist probleemi soovitakse sellega eelduslikult lahendada. Sisekontrolli süsteemi eesmärk on maandada riske ning toetada selle abil asutuse eesmärkide saavutamist. Riskijuhtimine kätkeb endas asu- tuse eesmärkide saavutamist ebasoodsalt mõjutada ja takistada võivate ris- kide tuvastamist ja haldamist. 1.2.Seletuskirjast ei selgu, kui paljudes ministeeriumites ja asutustes on ris- kijuhtimise süsteem käesolevaks ajaks olemas või arendamisel. Kuna sea- duse muudatused on plaanitud jõustuma üldises korras, siis kui suur osa asutustest ei vastaks seaduse jõustumisel enam nõuetele? Näiteks Justiits- ministeeriumil ei ole organisatsiooniülest riskide juhtimise süsteemi. Eel- nõus ei ole sätestatud asutustele nõuetega kooskõlla viimiseks mõistlikku üleminekuaega. Juhul, kui nõue kehtestatakse, siis tuleks näha ette vähe- malt 1-1,5-aastane üleminekuaeg. Eelnõu § 2 p 2 – VVS § 921 täiendatakse lõikega 11, mille kohaselt: Arvestatud VVS § 921 lõike 11 muutmisettepanek on eelnõust 2 „(11) Asjakohase ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasu- välja jäetud. tuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimissüs- teem, mis on proportsionaalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse astmega ning mis tagab: 1)organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse; 2)heade juhtimistavade järgimise; 3)ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse; 4)usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise; 5)tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“ 10 Justiitsministeerium ei kooskõlasta pakutud muudatust järgmiste põhjen- dustega: 2.1.VVS muudatusega sätestatakse kohustus, et valitsusasutuses ja hallata- vas riigiasutuses peab olema ja toimima tõhus juhtimissüsteem. Juhtimis- süsteemile esitatavate nõuete käsitlemine struktuuriliselt VVS peatükis „61. Sisekontroll ja siseaudiitori kutsetegevus“ on eksitav, kuna juhtimine on mõistena laiem kui sisekontrolli süsteem. Juhtimissüsteem hõlmab organi- satsiooni tervikjuhtimist, sealhulgas eesmärkide seadmist, strateegilist pla- neerimist, otsuste tegemist ja tegevuste koordineerimist. Sisekontrolli süs- teem on osa juhtimissüsteemist ning keskendub enam riskide maandami- sele, organisatsiooni usaldusväärsuse tagamisele, aga ka tegevuse seadus- likkuse tagamisele ning vigade ennetamisele ja avastamisele. Seletuskirjas puudub analüüs juhtimise käsitlemise põhjendatuse ja vajaduse kohta sea- duse vormis ega selgu, mis on ajendanud reguleerima juhtimissüsteemi ole- masolu taolisel kujul asutustes kohustuslikuna. 2.2.Eelnõu seletuskirjas puudub viide, millisest üldtuntud standardist või metoodilisest juhendist pakutud sõnastus tuleneb. Lisaks kordab juhtimis- süsteemi määratlus osaliselt sisekontrolli süsteemi olemust, mis on kirjel- datud VVS § 921 lõikes 1. Samuti sisaldab muudatus mitmeid määratlemata õigusmõisteid, näiteks „asjakohane juhtimine“, „usaldusväärne informat- sioon“, „juhtimissüsteem“, „head juhtimistavad“. 2.3.Pakutav muudatus kordab osaliselt VVS kehtivat regulatsiooni. Näiteks käsitlevad: 1) täidesaatva riigivõimu asutuste juhtimist VVS § 49 (ministri pädevus ministeeriumi juhina), § 53 (kantsleri pädevus) ja § 73 (ameti ja inspekt- siooni peadirektori pädevus); 2)ministeeriumi staatust ja struktuuri VVS § 46; 3)ministeeriumite valitsemisalasid VVS § 57-69. 2.4.Seletuskirjas puudub selgitus ning mõjuanalüüs selle kohta, kas ja kui- das juhtimissüsteemi olemasolu kohustuslikuks tegemine mõjutab asutuste töökoormust ja eelarvelisi vahendeid ning mida ja millist eesmärki soovi- takse muudatusega saavutada. Nii tõendatult toimiva riskijuhtimise süs- teemi kui üldise juhtimissüsteemi loomine ja juurutamine eeldab täiendavat inim- ja rahalist ressurssi (mh riskijuhi ja kvaliteedijuhi värbamist, IT-la- henduse kasutusele võtmist riskide haldamiseks ja nende sidumiseks stra- 11  teegiliste eesmärkide ja tööplaaniliste tegevustega), mida riigieelarve kär- bete tingimustes ei pruugi asutustel olla võimalik täiendavalt oma eelarve- listest vahenditest katta. 2.5.Samuti ei nähtu seletuskirjast, kui paljudel ministeeriumitel ja valitse- misala asutustel on käesoleval ajal juhtimissüsteem, sh selle osana riskijuh- timise süsteem olemas või arendamisel ning kui paljudel asutustel juhtimis- süsteeme loodud ei ole. Kuna muudatused jõustuvad üldises korras, siis asutused, kus juhtimissüsteemi senini loodud ega rakendatud pole, ei vasta seaduse jõustumisel VVS nõuetele. Taolise nõude põhjendatuse ja kehtes- tamise korral tuleb anda asutustele ka piisavalt pikk, vähemalt 1-1,5-aas- tane üleminekuaeg enda seaduse nõuetega kooskõlla viimiseks. 2.6.Samuti ei selgu eelnõust ega seletuskirjast, milline on vastav tõenda- mise eesmärk, milliste kriteeriumite alusel, millise regulaarsusega ja kes annab hinnangu juhtimissüsteemi toimimise tõhususe kohta. Palume sele- tuskirjas selgitada, kes, kuidas, milliste kriteeriumite alusel, milliste as- jaoludega seoses ning kellele peaks edaspidi tõendama juhtimissüsteemi tõ- husat toimimist? Seletuskirjas puudub selgitus ka selles osas, kas juhtimis- süsteem peaks olema loodud ja üles ehitatud CAF mudeli, Lean-põhimõ- tete, ISO 9001 või muu juhtimissüsteemi mudeli alusel, mille rakendamine on soovituslik, või vabas vormis asutuse parimate teadmiste ja vajaduste kohaselt. Selleks, et oleks võimalik hinnata VVS § 92 lg 11 kavandatud nõude vaja- likkust, põhjendatust ja proportsionaalsust, tuleb seletuskirjas avada ja sel- gitada muudatuste mõju ja eesmärki, muudatusest tingitud täiendavat töö- koormust, samuti kaasuvate täiendavate ressursside vajadust. Eelnõu § 2 p 3 – VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse lausega „Siseaudiitori Arvestatud 3 VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse või siseauditi üksuse puudumise korral peab asutuse juht tõendama, et si- eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse sekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja tegevustasandeid, eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu- juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, limiidid ja sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asutuse te- –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat. gevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Justiitsministeeriumi ei kooskõlasta pakutud muudatust järgmiste põhjen- dustega: 3.1. Seletuskirjas on viidatud, et sellekohase tõendamise täpsemad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täi- 12  desaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“. Juhime tähele- panu, et tõendamise kohta nõudeid üldeeskirja kehtivas redaktsioonis ega muudatuse kavandis sätestatud ei ole. 3.2. Eelnõus ja seletuskirjas puudub selgitus tõendamiskohustuse vormi ja viisi kohta – kellele, millega seoses, millisel kujul, millise regulaarsuse ja milliste kriteeriumite alusel peab asutuse juht sisekontrolli süsteemi vasta- vust tõendama. Palume määruse eelnõud täiendada ja seletuskirja lisada asjakohased selgitused. 3.3. Asutuse juhile täiendavate kohustuste panemisel tuleb põhjendada nende vajalikkust ning selgitada, milline töökoormus täiendavate kohus- tustega kaasneb. Seletuskirjas ei ole selgitatud sätte sisu ega eesmärki. 3.4. Kasutatud on määratlemata õigusmõisteid, näiteks „juhtimis- ja tege- vusstandardid“, kuid nende sisu ei ole seletuskirjas avatud. Eeltoodut arvesse võttes ei ole võimalik hinnata kavandatud normi põh- jendatust ega proportsionaalsust. Eelnõu § 2 p 5 – VVS § 923 lg 1 muudatuse kohaselt „Rahandusministee- Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- 4 rium: ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- 1) annab metoodilisi juhendeid täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrol- saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi lisüsteemi rakendamiseks ja hindamiseks ning teeb ettepanekuid sisekont- rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud rolli tõhustamiseks; asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- 2) nõustab täidesaatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse kor- tes. raldamisel ja selle kvaliteedi hindamisel ning teeb ettepanekuid siseauditi paremaks korraldamiseks.“ Muudatusega vähendatakse Rahandusministeeriumi senist rolli sisekont- rolli süsteemi ja siseaudiitori kutsetegevuse kesksel koordineerimisel ja korraldamisel. Eelnõu seletuskirjas on Rahandusministeerium tõdenud, et riigisektori sisekontrollisüsteem on ulatuslik ja mitmetahuline ning selle kui terviku keskne koordineerimine ei ole praktiliselt teostatav. Samuti tun- nistatakse kehtetuks siseaudiitori koondarvamuse andmine sisekontrolli- süsteemide rakendamise ja tulemuslikkuse kohta. Samas VVS § 923 lg 1 p 1 uue sõnastuse kohaselt teeb Rahandusministee- rium ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks ning VVS § 923 lg 1 p 2 ko- haselt ettepanekuid siseauditi paremaks korraldamiseks. Ühtlasi juhime tä- helepanu, et kavandatud VVS muudatuste kohaselt ei ole Rahandusminis- teeriumil enam pädevust sisekontrolli süsteemide rakendamise koordinee- rimiseks. Rahandusministeeriumil puudub ka asjakohane teave, mille pin- 13  nalt süsteemi (mitte) toimimist analüüsida ning sellest lähtuvalt teha ette- panekuid sisekontrolli süsteemi tõhustamiseks. Rahandusministeeriumi pä- devus teha ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks tuleks seadusest välja jätta. Rahandusministeeriumi senise rolli ja pädevuse vähendamise ning edasise nõustava rolliga täitmisega ei ole kooskõlas ega proportsionaalsed Vaba- riigi Valituse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise sise-eeskiri“ kavandatavad järgmised muudatu- sed: Siseauditi funktsiooni tegevusaruande andmekoosseisu detailsus suure- neb võrreldes kehtiva vormiga märkimisväärselt ja oluliselt. Täidesaatva riigivõimu asutuse juhile sätestatakse kohustus esitada Ra- handusministeeriumile rahandusministri kehtestatud korras siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumendid. Eel- nõust ega seletuskirjast ei selgu, mida Rahandusministeeriumi hindamine sisuliselt tähendab. Samas Rahandusministeeriumil koordineerivat ega hin- davat rolli seaduse muudatuste kohaselt siseauditeerimise korraldamisel enam ei ole. Ülaltoodud märkusi arvesse võttes ei saa nõustuda eelnõu seletuskirjas too- Arvestatud 5 VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja. dud väidetega, et: 1) „halduskoormus siseaudiitorina töötavatele inimestele ja nii siseaudiitori teenuseid pakkuvatele ettevõtetele kui ka siseauditit omavatele organisat- sioonidele jääb tervikuna samaks“ (seletuskiri lk 13); 2) „seaduseelnõuga planeeritavad muudatused ei too riigile ega kohalikele omavalitsustele kaasa täiendavaid kulusid ega tulusid, samuti ei mõjuta muudatused nende halduskoormust.“ (seletuskiri lk 14); 3) „seadus on kavandatud jõustuma üldises korras, kuivõrd muudatused ei vaja pikemat ülemineku perioodi“ (seletuskirja lk 14). Justiitsministeeriumi hinnangul suurendatakse eelnõus VVS-s kavandatud muudatustega bürokraatiat ja asutuste töökoormust võrreldes praegu keh- tiva korraldusega. Muudatused ei kanna endas bürokraatia vähendamise eesmärki. Eelnõust ega seletuskirjast ei nähtu, mida ja millist eesmärki soo- vitakse muudatustega saavutada. Varem kooskõlastamisel ja arvamuse avaldamiseks saadetud väljatöötamiskavatsus ei sisaldanud VVS muuda- tusi eelnõus ega rakendusaktide kavandites käsitletud kujul ning seletuskir- jas ei ole avatud piisavalt muudatuste vajalikkust, põhjendatust ja proport- 14  sionaalsust saavutatava eesmärgiga. Seetõttu jätab Justiitsministeerium eel- nõu kooskõlastamata osas, mis puudutab Vabariigi Valitsuse seaduse § 921 lõigete 1, 11 ja 3 muudatusi. Eelnõu § 1 p 17 – AudS § 36 lõigete 1 ja 2 muudatuse kohaselt saab siseau- Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 6 diitori kutset taotleda isik, kellel on Rahvusvahelise Siseaudiitorite Insti- omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- tuudi (IIA) väljastatud kehtiv siseaudiitori sertifikaat (CIA) või kes omab torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. samaväärset siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni, ning avaliku sek- Ametikohale sobivust ja asjatundlikkust saab tori siseaudiitori kutset saab taotleda isik, kes viimase kolme aasta jooksul edaspidi näidata muude erinevate kvalifikatsioo- on CIA sertifikaadi saamiseks edukalt sooritanud eksami I osa või omanda- nide ja sertifikaatidega. Sellist lähenemist toetab nud muu samaväärse siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni. Selline ka IIA. IIA leiab, et siseauditi kutseala toimib nõue piirab isikute õigust ja võimalust tegutseda vabalt valitud tegevusalal, kõige paremini iseregulatsiooni korras. IIA ja kuna seob riigisiseselt nõutava kutse saamise IIA välja antava sertifikaadiga selle kohalikud üksused on näidanud, et suudavad või korraldatava eksamiga. Nimetatud eksamit ei ole võimalik kutse saami- oma liikmeid edukalt hallata, arendades ja eden- seks teha eesti keeles. Palume analüüsida, kas selline piirang on proportsio- dades üleilmseid siseauditi standardeid, eetikat, naalne, arvestades asjaolu, et riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse asutuse sertifikaate ja täiendõpet ning oma liikmete järe- asjaajamiskeel on eesti keel. levalvet ja distsipliini - seega on valitsusepoolne Samuti palume selgitada, millised „muud samaväärsed kvalifikatsioonid" kutsete omistamine üleliigne ja võib tekitada se- võimaldaksid siseaudiitori kutset saada. gadust. Nimekirja siseauditiga seotud isikutest, sealhul- gas enda andmete avaldamisest huvitatud rahvus- vahelise sertifikaadiga siseaudiitoritest, jääb ka edaspidi haldama Eesti Siseaudiitorite Ühing (ESAÜ). Eelnõu § 1 p 28 – AudS § 67 lõigete 3 ja 4 muudatuste kohaselt on avaliku Arvestatud Kuna eelnõu kohaselt plaanitakse tunnistada keh- 7 sektori siseaudiitor või atesteeritud siseaudiitor kohustatud osalema Eesti tetuks nõue omada täidesaatva riigivõimu asutu- siseaudiitoreid ühendava organisatsiooni või Audiitorkogu korraldatavas ses siseaudiitori töö tegemiseks siseaudiitori kut- täiendusõppes või muus asjakohases koolituses vastavalt 20 või 40 akadee- sed või kutsetaset, siis toob see endaga kaasa ka milise tunni ulatuses aastas. Palume selgitada, kas koolituskohustuse täit- siseaudiitori muu regulatsiooni kehtetuks tunnis- misel võib „muu asjakohase koolitusena“ arvestada ka tööandja asutuse te- tamise, sh täienduskoolituse kohustuse. gevusvaldkonnaga seotud koolitusi ja millises mahus. Eelnõu § 1 p 31 – AudS § 68 lõike 2 muudatuse kohaselt peab siseaudiitor Arvestatud AudS § 68 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. 8 oma kutsetegevuses järgima siseauditi kutsetegevust reguleerivaid õigu- sakte ja IIA kutsestandardeid. Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditee- rimise üldeeskirja muudatuse punkti 8 (millega muudetakse üldeeskirja § 2 lõiget 5) kohaselt on „standardid üldeeskirja tähenduses Rahvusvahelise 15  Siseaudiitorite Instituudi (IIA) poolt välja töötatud rahvusvahelised siseau- diitori kutsetegevuse raampõhimõtted (IPPF)®, mis sisaldavad ülemaailm- seid siseauditi standardeid, valdkondlikke nõudeid ja ülemaailmseid juhi- seid. Standardeid kohaldatakse igale isikule, kes osutab siseauditi teenust.“ Juhime tähelepanu, et standardid on vabatahtlikud dokumendid, mille jär- gimine ei ole kunagi olemuselt kohustuslik. Standardid ei saa olla üldjuhul kohustuslikud juba seetõttu, et põhiseaduse § 3 teise lõike teise lause koha- selt saavad täitmiseks kohustuslikud olla üksnes avaldatud seadused. Lisaks tuleb arvestada asjaoluga, et IIA standardite autoriõigus kuulub IIA-le. Täp- semad juhised standarditele viitamise kohta on leitavad Eesti Standardimis- ja Akrediteerimiskeskuse kodulehelt https://www.evs.ee/et/standardid-ja- oigusaktid. Viide on leitav ka Justiitsministeeriumi kodulehe kaudu: https://www.just.ee/oigusloome-arendamine/hea-oigusloome-ja-normiteh- nika/honte-kasiraamat. Arvestades põhiseadusest tulenevat seaduste avaldamise nõuet ning stan- dardite autoriõigusega seonduvat, palume esmalt analüüsida, kas IIA stan- dardite kohustuslikuks tegemine on üldse põhiseaduspärane. Juhul kui standardite kohustuslikkus on siiski õiguspäraselt võimalik, peab riik rahvusvahelise kutsetegevuse standardite õigusaktiga kohustuslikuks tegemisel tagama nende standardite, sh valdkondlike nõuete eesti keeles kättesaadavuse, samuti teenistujate asjakohase koolitamise jne. Sellega ei ole eelnõu seletuskirja mõjuanalüüsis arvestatud – palume seletuskirja vas- tavalt täiendada. Samuti juhime tähelepanu, et võrreldes kehtiva audiitortegevuse seadusega kohustuslikuks tehtud rahvusvaheliste standarditega on siseauditeerimise üldeeskirja muudatusega kohustuslikku ala laiendatud ka ülemaailmsete ju- histe järgimisele. Juhised on kutsestandardite kohaselt aga soovituslikud: „Ülemaailmsed juhised toetavad standardeid, pakkudes siseauditi teenuste osutamiseks mittekohustuslikku teavet, nõu ja parimaid praktikaid. Rahvus- vaheline Siseaudiitorite Instituut kiidab need heaks ametliku läbivaatamise ja heakskiitmise protsessi kaudu1“. Eeltoodust lähtudes teeb Justiitsminis- teerium ettepaneku jätta soovituslikud juhised kohustuslikust alast välja. Eelnõu § 1 p 35 – AudS § 75 lõike 1 muudatusega sätestatakse, et vähemalt Arvestatud Eelnõu kohaselt loobutakse täidesaatva riigi- 9 ühel avaliku sektori üksuses töötaval siseaudiitoril peab olema avaliku sek- võimu asutuses siseaudiitori kutse reguleerimisest tori siseaudiitori või atesteeritud siseaudiitori kutse. õigusakti tasandil. Justiitsministeerium jääb oma varasema, eelnõu väljatöötamiskavatsuse ta- gasisides (Justiitsministeeriumi 11.01.2023 kiri nr 8-2/6762 ja 21.11.2023 16  kiri nr 8-2/6622) toodud seisukoha juurde. Leiame, et puudub vajadus õi- gusakti tasemel avaliku sektori siseaudiitori kutse reguleerimise järele ning toetame siseaudiitori kutse nõudest loobumist. Justiitsministeerium teeb et- tepaneku jätta kutse nõue eelnõust välja järgmiste põhjendustega: 1.Muudatus piirab põhjendamatult valitsussektori asutuste võimalusi so- biva pädevusega siseaudiitori(te) värbamiseks, kuna organisatsioonile so- bivam siseauditi funktsiooni teostaja võib olla mõne muu valdkonna spet- sialist (näiteks infotehnoloogia). Nii kutse olemasolu eeldus kui ka eksami- kohustus kitsendab isikute ringi, kes saaksid ja võiksid organisatsioonis si- seaudiitori rolli täita. Siseaudiitori värbamisel tuleks esikohale seada ootu- sed kandideerija haridusele ja varasemale töökogemusele, mis toetavad si- seaudiitori tegevust konkreetses organisatsioonis, samuti vaimsele võime- kusele, isikuomadustele ja eetilistele tõekspidamistele. Sarnaselt eelnõu se- letuskirjas märgitule ei ole kutse olemasolu olnud Justiitsministeeriumis värbamisel määravaks, kuid võib anda kandideerimisel eelise. Kutse nõudel on märkimisväärne mõju eeskätt väikestele avaliku sektori siseauditi ük- sustele, mille koosseisus võib olla vaid 1-3 siseaudiitori ametikohta. 2.Eelnõu seletuskirjast ega mõjuanalüüsist ei selgu, kui paljudes avaliku sektori siseauditi üksustes töötab vähemalt üks nõutava kutsega siseaudiitor ning kui paljudes üksustes ei ole käesoleval ajal ühtegi asjakohase kutsega siseaudiitorit. Palume seletuskirja antud infoga täiendada. See annaks üle- vaate muudatuse mõju võimalikust ulatusest. 3.Samuti juhime tähelepanu, et kutse nõude kehtestamisel peab tööandja tagama ja hüvitama nii eksami sooritamisega kui ka kutse säilitamiseks va- jalikel koolitustel osalemisega kaasnevad kulud. Taoliste täiendavate kulu- dega tööandjatele, sh riigieelarvele, ei ole eelnõu seletuskirjas arvestatud. Samuti toome välja töötajate ebavõrdse kohtlemise olukorras, kus ühele kutsega siseaudiitorile võimaldatakse asutuse kulul oluliselt suuremas ma- hus täienduskoolitustel osalemist kui teistele, mis piirab nende võimalust enda kutsetegevuses edasi arendamisel ja vajaliku kutseeksami sooritamiseni jõudmisel. Punktides 11-17 anname esmase tagasiside eelnõule lisatud Vabariigi Valit- Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 10 suse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr siseauditeerimise üldeeskiri“ kavandatud muudatustele. 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- Põhjalikuma tagasiside anname määruse eelnõu kooskõlastamise käigus. mise üldeeskiri“. 17  Määruse tekstis kasutakse mõisteid kõrgem juhtorgan, kõrgem juhtkond, Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 11 tippjuhtkond, tegevjuhtkond, juhtkond. Kuidas need suhestuvad mõistega tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr „tippjuhtkond“? Kas taoline mõistete paljusus on vajalik? Erinevate mõis- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- tete kasutamine tekitab tõlgendamisküsimusi, milliseid juhtimistasandeid mise üldeeskiri“. igal konkreetsel juhul silmas on peetud. Eelnõus tuleb läbivalt kasutada ühte mõistet samas tähenduses. Juhime tähelepanu, et mõistet „tippjuht- kond“ kasutatakse ka ülemaailmsetes siseauditi standardite2 eestikeelses tõlkes. Seejuures on nimetatud standardite järgimine siseaudiitoritele oma töös kohustuslik. Määruse tekstis kasutatakse mõisteid siseaudit vs siseauditeerimine. AudS Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 12 § 71 kohaselt on siseaudit kindlustandev töö. Õigusaktides tuleks mõisteid tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr kasutada läbivalt samas tähenduses. 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- mise üldeeskiri“. Siseauditeerimise üldeeskirja § 2 kohaselt moodustab organisatsiooni mi- Arvestatud 13 nisteerium koos valitsemisalas olevate asutustega. Sellest lähtuvalt ei ole Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistad kehtetuks valitsemisala asutuse juhil võimalik üldeeskirja muudatusega täidesaatva Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus nr riigivõimu asutuse juhile kavandatavaid kohustusi (aruandlus- ja raportee- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- rimiskohustus Rahandusministeeriumile ja Riigikantseleile) sisuliselt täita. mise üldeeskiri“. Nimelt saab valitsemisala valitsusasutuse või valitsusasutuse hallatava rii- giasutuse juht täita loetletud kohustusi üksnes siseauditi funktsiooni olema- solul tema juhitavas asutuses ja/või tema juhitava asutuse kohta. Täidesaatva riigivõimu asutuse juhile sätestatav kohustus saata Rahandus- Arvestatud 14 ministeeriumile siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud and- Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- med ja dokumendid ei ole kooskõlas VVS § 923 lg 1 kavandatava muuda- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus tustega, mille kohaselt on Rahandusministeeriumi roll vaid asutusi nõus- nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi- tada siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel. Antud kohustus seab eba- teerimise üldeeskiri“. võrdsesse olukorda asutused, kus siseauditi funktsioon on loodud, ja asutu- sed, kus siseauditi funktsiooni loodud ei ole. Samuti ei nähtu kooskõlasta- misele saadetud materjalide hulgas Rahandusministeeriumi kehtestatava korra kavandit ega viidet volitusnormile. Vajab põhjalikumat avamist, mis kujul ja millise regulaarsusega ja millega seonduvalt tuleks edaspidi asutuse juhil taolised andmed ja dokumendid Rahandusministeeriumile esitada. Täidesaatva riigivõimu asutuse juhile sätestatav kohustus saata Riigikant- Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 15 seleile hindamiseks informatsiooni siseauditi läbiviimisel tuvastatud as- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus jaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toimimist üldiselt, ei ole nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi- kooskõlas VVS §-s 77 sätestatud Riigikantselei pädevusega. Eelnõust ega teerimise üldeeskiri“. 18  seletuskirjast ei selgu, milline on teemaga seonduvalt Riigikantselei roll ning taolise teabe esitamise eesmärk ja põhjendus. Tegevusaruande Rahandusministeeriumile esitamise kohustus koos vormis Arvestatud 16 toodud detailsusega ei ole proportsionaalne. VVS § 923 lg 1 kavandatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- muudatuse kohaselt on Rahandusministeeriumi ülesandeks nõustada täide- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus saatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel. nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi- Aruande vormi jaotiste 4 ja 5 andmekoosseisu esitamisega kaasneb nii esi- teerimise üldeeskiri“. tajale kui Rahandusministeeriumile endale oluline töökoormus, mille sisu- line väärtus ja eesmärk seletuskirjast ei nähtu. Kuna tegevusaruande vormi jaotises 5 tuleb soovituste arvu eristada siseauditi funktsiooni ja teiste kind- luse pakkujate lõikes, siis palume eelnõu täiendada ning avada mõiste „tei- sed kindluse pakkujad“ sisu. Kas „teiste kindluse pakkujate“ all peetakse silmas asutuse, sh siseauditi funktsiooni raames sisse ostetud-tellitud töid (välisaudiitorilt, IT-audiitorilt) või mõeldakse siinkohal laiemalt ka Riigi- kontrolli ja Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna vms auditites tehtud soovituste järeltegevuste seiret. Siseauditi üksuse perioodiliste kvaliteedi sisemiste ja väliste hindamiste ko- Arvestatud 17 hustuslikkus. Arvestades avaliku sektori siseauditi üksuste väiksust, kus Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- võib teenistuses olla ainult 1-3 inimest, on sellise kohustuse olemasolu tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus koormav ja ressursimahukas ning vajab selleks eraldi täiendavat ressurssi nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi- üksuse põhitegevuse kõrvalt, sh ka eelarvevahendeid välise hindamise sisse teerimise üldeeskiri“. ostmiseks. Kas ja kuivõrd on see riigieelarve kärpe tingimustes riigi vaates mõistlik ja otstarbekas? Palume kaaluda taolise nõude põhjendatust ning võimalust jätta väline hindamine kohustuslikuks vaid teatud juhtudel, näi- teks siseauditi üksustele, kes viivad läbi välisvahenditest rahastatavate pro- jektide projektiauditeid vmt. Palume arvestada ka käesoleva kirja lisades esitatud eelnõu ja seletuskirja Arvestatud 18 Eelnõus ja seletuskirjas on normitehniliste ja kee- failis jäljega tehtud normitehniliste ja keelemärkustega ning märkustega lemärkustega arvestatud niivõrd kui see on eelnõu eelnõu mõju kohta. sisulise muutmise tõttu võimalik. Vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lõikele 5 palume eelnõu esi- Arvestatud Eelnõu esitatakse Justiits- ja Digiministeeriumile 19 tada Justiitsministeeriumile täiendavaks kooskõlastamiseks pärast praegu- kooskõlastamiseks. sel kooskõlastamisel saadud arvamuste läbivaatamist ja vajaduse korral eel- nõu parandamist, et enne eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamist kontrollida selle vastavust hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale. Haridus- ja Teadusministeerium 19  Eelnõust ja selle seletuskirjast tuleneb, et edaspidi kaotatakse avaliku sek- Arvestatud Eelnõu kohaselt loobutakse täidesaatva riigi- 20 tori üksuse ja avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutsetasemed ja et neid võimu asutuses siseaudiitori kutse reguleerimisest hakkab asendama siseaudiitori kutse. Samas audiitortegevuse seaduse järgi õigusakti tasandil. on kutsetasemed ka vandeaudiitorite kutsel, nende kaotamist eelnõus ei re- guleerita. Kas süsteemi ühetaolisuse tagamiseks on olnud kaalumisel ka avaliku sektori vandeaudiitori kutsetaseme asendamine avaliku sektori van- deaudiitori kutsega? Eelnõuga on kavas täiendada Vabariigi Valitsuse seaduse § 922 lõiget 3, Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse 21 mille järgi peab siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral asutuse eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse juht tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu- tegevustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, li- sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 miidid ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asu- –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat. tuse tegevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult. Seletuskirjas märgitakse, et tõendamise täp- semad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse määruses „Täidesaatva rii- givõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“ (üldeeskiri). Nimetatud ül- deeskirjast ega selle kavandatavatest muudatustest paraku ei selgu, millised on konkreetsed tõendamise nõuded ning milline on tõendamise eesmärk. Meie hinnangul vajab seletuskiri ja üldeeskiri sellekohast täiendamist. Vabariigi Valitsuse seaduses on plaanis muuta Rahandusministeeriumi pä- Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandusmi- 22 devust (§ 923 lõige 1). Muudatuse järgi annab Rahandusministeerium me- nisteeriumi uue pädevusena sätestatakse täidesaatva toodilisi juhendeid ning nõustab täidesaatva riigivõimu asutusi ja teeb ette- riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi rakenda- panekuid siseauditi paremaks korraldamiseks. miseks juhendite andmine ja nimetatud asutuste Üldeeskirja § 4 lg 2 punkti 4 muudatuse järgi aga esitab Rahandusministee- nõustamine siseauditiga seotud küsimustes. riumile rahandusministri kehtestatud korras siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumendid. Meie hinnangul ei ole kir- jeldatud kohustus kooskõlas seaduse eelnõus määratletud Rahandusminis- teeriumi nõustava rolliga. Samuti ei selgu kavandatavast regulatsioonist ega selgitustest, mida Rahandusministeeriumi hindamine sisuliselt tähendab. Palume üldeeskirja muudatused viia kooskõlla seaduse eelnõu muudatus- tega ja selgitada Rahandusministeeriumi hindamise sisu. Üldeeskirja § 4 lõige 2 punkti 6 muudatuse kohaselt peab täidesaatva riigi- Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 23 võimu asutuse juht saatma Riigikantseleile hindamiseks informatsiooni si- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus seauditi läbiviimisel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigi- nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi- teerimise üldeeskiri“. 20  halduse toimimist üldiselt. Muudatuste paketist ei selgu, milline on teema- dega seonduvalt Riigikantselei roll, ning milline on sellise info esitamise eesmärk ja põhjendus. Palume seda selgitada. Üldeeskirja § 13 lõige 1 muudatus paneb organisatsiooni siseauditi korral- Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 24 damise eest vastutavale isikule kohustuse esitada teiste hulgas Rahandus- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus ministeeriumile tegevusaruande siseauditi tegevuse kohta möödunud ka- nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi- lendriaastal. Tegevusaruande vormi kavandi punktide 4 ja 5 järgi on kohus- teerimise üldeeskiri“. tus esitada väga detailne ülevaade läbiviidud kontrollide, nende tulemuste ja järeltegevuste kohta. Leiame, et see kohustus ei ole ühelt poolt kooskõlas Rahandusministeeriumi rolliga (sealjuures kaasneb nii esitajale kui ka Ra- handusministeeriumile halduskoormus, mille sisuline väärtus jääb riigi efektiivse juhtimise seisukohast arusaamatuks) ning teiselt poolt jääb sel- gusetuks detailse ülevaate esitamise kohutus olukorras, kus Vabariigi Valit- suse seadus annab asutuse juhile võimaluse luua siseaudiitori ametikoht või struktuuriüksus lähtuvalt vajadusest. Meie hinnangul seab see kohustus ebavõrdsesse olukorda asutused, kus toimib siseauditi tegevus, ja asutused, kus siseauditi funktsiooni loodud ei ole. Palume detailse ülevaate kohustus ümber vaadata. Kultuuriministeerium Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi Arvestatud Osundatud muutmisettepanek on eelnõust välja 25 VVS) § 921 lõikega 11 . Kultuuriministeeriumi hinnangul ei ole nimetatud jäetud. lõikest tulenev juhtimissüsteemi definitsioon metoodiliselt korrektne ning võib tekitada segadust nii asutuste juhtides kui ka valdkonna asjatundjates. Eelnõu seletuskirjas puudub viide, millisest üldtuntud standardist või me- toodilisest dokumendist pakutud sõnastus tuleneb. Lisaks kordab juhtimis- süsteemi definitsioon osaliselt sisekontrolli süsteemi olemust, mis on kir- jeldatud VVS § 921 lõikes 1. Kultuuriministeerium on asutusesiseselt näiteks juhindunud kvaliteedijuh- timise põhimõtetest ja defineerinud kõnealuse mõiste järgmiselt: „Juhtimis- süsteem toetab organisatsiooni visiooni ja strateegiliste eesmärkide saavu- tamist läbi väärtuspõhise juhtimise, fikseerides töökorralduse ja põhimõt- ted, millest lähtutakse ministeeriumi töö planeerimisel ja seirel, tööprotses- side juhtimisel, üle vaatamisel ja parendamisel. Juhtimissüsteemi aluseks on teenuse- ja protsessikeskne lähenemisviis, mis lähtub Vabariigi Valitsuse määrusest „Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused“. 21  Eelnõukohasest sõnastusest ei ole üheselt aru saada, mis on juhtimissüs- teem ja milline on selle erinevus võrreldes sisekontrolli süsteemiga. Samuti on küsitav, kas nii detailne regulatsioon seaduse tasandil on üldse vajalik. Pigem võiks siinkohal kaaluda juhtimise hea tava või muu asjakohase ju- hendi koostamist. Eelnõu § 2 punktiga 3 täiendatakse VVS § 922 lõiget 3 teise lausega. Nime- Arvestatud 26 VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse tatud täienduse puhul jääb arusaamatuks kellele ja mis dokumentidele tugi- eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse nedes peab asutuse juht tõendama sisekontrolli süsteemi toimimist. Eelnõu eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu- seletuskirja kohaselt on täpsemad nõuded sätestatud Vabariigi Valitsuse sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 04.10.2012 määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat. mise sise-eeskiri“. Viidatud määrus ja pakutud muudatused ei räägi aga si- sekontrolli süsteemi toimimisest, vaid siseauditi korraldamisest ja aruand- VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- lusest riigiasutustes, tuues sisse ka asutuse juhi kohustused. Sisekontrolli ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- süsteem võib asutuses toimida ka ilma siseauditita. saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi Eelnõu § 2 punktis 5 esitatakse VVS § 923 lõike 1 uus sõnastus. Kultuuri- rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud ministeerium toetab muudatust, mille kohaselt Rahandusministeerium asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- edaspidi nõustab metoodiliselt ja annab juhiseid või soovitusi sisekontrolli tes. süsteemi rakendamiseks või siseauditi paremaks korraldamiseks täide- Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- saatva riigivõimu asutustes. Arusaamatuks jääb aga, miks on vajalik nende tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr ülesannete täitmiseks Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud täide- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- saatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja, mis kohustab mise üldeeskiri“. andma Rahandusministeeriumile aru näiteks igas ministeeriumis tehtud si- seauditi tähelepanekute arvu ja soovituste numbrilise elluviimise kohta. Juba umbes 2016. aastal tegid täidesaatva riigivõimu asutuste siseaudiitorid Rahandusministeeriumile ettepaneku nimetatud määrus bürokraatia vähen- damiseks kehtetuks tunnistada. Kokku alla 100-le riigi ametiasutustes töö- tavale siseaudiitorile on audiitortegevuse seadus piisav regulatsioon ning paremaks nõustamiseks ja soovituste andmiseks saab Rahandusministee- rium vajalikku teavet küsida ka toimivates siseauditi juhtide võrgustikes või ringkirjadena. Siinkohal väärib ka märkimist, et näiteks Eesti infoturbes- tandardi auditit läbiviivate audiitorite üle puudub riigil igasugune järeleval- veline meede, rääkimata eraldiseisvast aruandlusest. Sotsiaalministeerium Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 923 lõikega 1 plaanitakse kujundada Arvestatud 27 Rahandusministeeriumi tegevust järgmiselt: „Rahandusministeerium: 1) Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr 22  annab metoodilisi juhendeid täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrolli- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- süsteemi rakendamiseks ja hindamiseks ning teeb ettepanekuid sisekont- mise üldeeskiri“. rolli tõhustamiseks; 2) nõustab täidesaatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle kvaliteedi hindamisel ning teeb ettepa- nekuid siseauditi paremaks korraldamiseks.“. Nimetatud muudatusega jäe- takse välja Rahandusministeeriumi kohustus analüüsida täidesaatva riigi- võimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamist ning korraldada siseau- diitori kutsetegevust või selle korraldamise hindamist. Eelnõuga saab olema Rahandusministeerium rolliks nendel teemadel valitsusasutusi üks- nes juhendada ja nõustada. Samas eelnõu juures oleva Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruse nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise sise-eeskiri“ (edas- pidi määrus nr 79) muutmise kavandi muudatuse (p 15) kohaselt tuleb Ra- handusministeeriumile esitada siiski rahandusministri kehtestatud korras siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumen- did. Märgime, et määrusega kavandatud kohustus esitada Rahandusministee- riumi nõudmisel andmeid ja dokumente ei ole kooskõlas eelnõu VVS § 923 lõikega 1 määratletud Rahandusministeeriumi nõustava rolliga ning mää- ruses plaanitavatest muudatustest ei selgu, mida on mõeldud Rahandusmi- nisteeriumi läbi viidava siseauditi üksuse hindamise all. Leiame, et määruse kavand ja eelnõu on selles aspektis vastuolus. Määruse nr 79 muutmisega plaanitakse kehtestada uus tegevusaruande Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 28 vorm (määruse lisa), mis kohustab siseaudiitoreid esitama andmeid vähe- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr malt sama detailsuse astmega, kui hinnangu andmisel sisekontrollisüstee- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- mile, mis tähendab, et siseaudiitorite halduskoormus 2 tegelikkuses ei vä- mise üldeeskiri“. hene. Samuti ei selgu eelnõust, miks on oluliselt tõstetud aruande detailsu- sastet. Eelnõu kohaselt on Rahandusministeeriumi rolli oluliselt vähenda- tud ning eelnõust ei selgu, miks plaanitakse endiseks jätta kohustus esitada tegevusaruanne Rahandusministeeriumile ja mida Rahandusministeerium kogutud andmetega peale hakkab. Tegevusaruandes sisalduvad andmed ei ole omavahel sisuliselt võrreldavad. Samuti ei selgu eelnõust, miks nõu- takse detailsema aruande esitamist Rahandusministeeriumile, kui siiani esi- tatud aruannetega sisuliselt ei ole tegeletud. Määruse nr 79 muutmisega (p 15) plaanitakse kehtestada nõue, et juht peab Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 29 tagama siseauditi üksuse olemasolul siseauditi üksuse välise kvaliteedi hin- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr 23  damise vähemalt kord viie aasta jooksul. Samuti tuleb määruse nr 79 muu- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- detava lisaga kehtestatavas tegevusaruandes esitada andmed siseauditi ük- mise üldeeskiri“. suse sisemiste ja väliste kvaliteedi hindamiste kohta. Leiame, et muudatus- tega kehtestatakse suuremaid kohustusi, millega kaasnevad kulud olukor- ras, kus riik on kärpimas eelarvet ja siseauditi üksused on enamjaolt väike- sed, 1–3 töötajaga, üksused. Plaanitav muudatus tõstab asutuste niigi väi- keste siseauditi üksuste halduskoormust, mille tõttu eksisteerib risk, et väi- keste üksuste siseaudiitorid ei jõua tegeleda enam oma sisulise tööga, vaid peavad tegelema oma üksustes kvaliteedihindamiste läbiviimisega. Väliste kvaliteedihindamiste läbiviimisega seonduvalt tuleb leida täiendavaid fi- nantsvahendeid, et oleks võimalik läbi väline kvaliteedihindamine, mis ar- vestades tänast majandusolukord ning siseauditi üksuste arvulist koosseisu, on ebaotstarbekas kulu. Seletuskirjas on välja toodud, et üheks peamiseks raskuseks on ilmnenud välise kvaliteedihindamise teostumine, siis pea- miste muudatuste hulgas seda ei mainita, kuidas plaanitud muudatusega olukord paraneb. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse teise lausega sõnastuses: „Siseaudiitori või Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäe- 30 siseauditi üksuse puudumise korral peab asutuse juht tõendama, et sisekont- takse eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täienda- rollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja tegevustasandeid, juhtkonna takse eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, limiidid ja muud normid vastavad võimalusega. Samuti täiendatakse VVS § 922 õigusaktides sätestatud nõuetele ning asutuse tegevuse eesmärgipärasuse ja lõigetega 5 –10, milles sätestatakse siseauditi otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Sele- mandaat. tuskirjas märgitakse, et sellekohase tõendamise täpsemad nõuded on sätes- tatud määruses nr 79. Kahjuks aga ei selgu määruse kavandist ega ka eel- nõust, millised on tõendamise nõuded ja millisel kuju tuleb tõendus esitada. Välisministeerium Eelnõuga muudetava Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 923 lõike 1 ko- Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- 31 haselt on Rahandusministeeriumi pädevuses anda metoodilisi juhendeid ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamiseks ja hin- saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi damiseks, teha ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks, nõustada täide- rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud saatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- kvaliteedi hindamisel ning teha ettepanekuid siseauditi paremaks korralda- tes. miseks. Eelnõu seletuskirja kohaselt muudetakse VVS § 923 lõike 1 teksti selleks, et ajakohastada Rahandusministeeriumi pädevust täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrolli ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel. Seega, 24  VVS kohaselt on Rahandusministeeriumile antud nõuandev roll. VVS § 922 lõike 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruse nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“ (eel- nõule lisatud rakendusakti kavand) § 4 kavandatavate muudatuste kohaselt peab täidesaatva riigivõimu asutuse juht esitama Rahandusministeeriumile rahandusministri kehtestatud korras siseauditi funktsiooni tegevuse hinda- miseks vajalikud andmed ja dokumendid. VVS § 923 lõikega 1 ei ole antud Rahandusministeeriumile pädevust hinnata täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditi funktsiooni tegevust. Eelnõust ja selle seletuskirjast jääb selguse- tuks, miks on sellisel juhul vaja esitada Rahandusministeeriumile kui nõuandvale organile siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumendid. Palume seletuskirja asjakohase selgitusega täien- dada. Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse VVS § 921 lõikega 11 , mis puudutab Arvestatud Osundatud muudatus on eelnõust välja jäetud. 32 nõudeid valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimi- vale tõhusale juhtimissüsteemile. Palume seletuskirjas selgitada, kas ja mil- lisest üldtuntud standardist või metoodilisest dokumendist pakutud sõnas- tus tuleneb. Eelnõu sõnastusest ei ole ka üheselt arusaadav, mis on juhti- missüsteem ja mis on selle erinevus võrreldes sisekontrolli süsteemiga. Eelnõu seletuskirja punktis 6 on hinnatud üksnes siseaudiitori kutsetaseme Arvestatud Mõjude analüüs sisaldub seletuskirjas. 33 kaotamise nõuete sotsiaalset mõju. Palume eelnõu seletuskirjas esitada põh- jalikum mõjude analüüs, mis annaks üksikasjaliku ülevaate mh eelnõuga VVS-s tehtavate muudatustega kaasnevatest mõjudest. Eelnõu seletuskirja lisana esitatud Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 34 määruse nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldees- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr kiri“ muutmise eelnõu kavandi punktiga 15 muudetava määruse § 4 lõike 2 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- punkti 2 kohaselt peab täidesaatva riigivõimu asutuse juht tagama siseauditi mise üldeeskiri“. üksuse olemasolul selle välise kvaliteedihindamise läbiviimise vähemalt iga viie aasta järel. Välisministeeriumi hinnangul on Eesti ametiasutuste si- seauditi üksuste suurust arvestades pingelises riigieelarve situatsioonis eba- mõislik nõuda kõikidelt siseauditi üksustelt välist kvaliteedi hindamist. Teeme ettepaneku sellest nõudest loobuda või siduda see kohustus siseau- diti üksuse suurusega sarnaselt määruse § 9 lõikes 3 sätestatuga. „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja“ kavanda- Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 35 tava § 4 lõike 2 punktiga 6 pannakse täidesaatva riigivõimu asutuse juhile tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr 25  kohustus saata Riigikantseleile hindamiseks informatsiooni siseauditi läbi- 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- viimisel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toi- mise üldeeskiri“. mimist üldiselt. Palume täiendavalt selgitada, milline on teemaga seondu- valt Riigikantselei roll ning mis on nimetatud informatsiooni esitamise ees- märk. Kaitseministeerium Kaitseministeerium on jätkuvalt seisukohal, mida ta on väljendanud vas- Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 36 tava eelnõu väljatöötamiskavatsuste tagasisides (Kaitseministeeriumi omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- 3.11.2022 kiri nr 5-13/22/4005 ja 1.11.2023 kiri nr 5-13/23/3563), ning torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. mille kohaselt puudub vajadus õigusakti tasemel avaliku sektori siseaudii- Vt RAM kommentaari märkusele nr 6. tori kutse reguleerimise järele. Mõned varasemalt esitatud argumendid: 1) Käesolev muudatus puudutab eelkõige avaliku sektori valitsussektori osa (st keskvalitsus ja kohalik omavalitsus), mille teenistussuhteid reguleerib avaliku teenistuse seadus (ATS). AudS jõustumisest alates 2010. aastal on jäänud arusaamatuks, miks on olnud vajalik paralleelse süsteemi loomine AudS-is. 2) Kutsetaseme olemasolu ei nõuta seaduse tasemel üheltki teiselt avaliku teenistuse ametikoha grupilt. Näiteks ei ole seaduse tasemel kutsetaseme nõuet Riigikontrolli audiitoritel, kellega sarnast tööd avaliku sektori siseau- diitorid teevad. Ka Rahvusvaheline Siseaudiitorite Instituut (IIA) ei sea kutse olemasolu kohustuslikuks, vaid julgustab siseaudiitoreid oma asja- tundlikkust demonstreerima asjakohaste kutsetunnistuste ja kvalifikatsioo- nidega. Seejuures jätab IIA vabaks, milline on asjakohane kvalifikatsioon. Põhjamaades (Soome, Rootsi, Norra, Taani, Island) ei ole teadaolevalt kut- setaseme olemasolu avaliku sektori siseaudiitoritel kohustuslik. Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et siseauditi funktsiooni rakendamine avalikus sektoris oli Euroopa Liidu tungiv soovitus, mis sisaldus ka liitu- mislepingus ning seetõttu on siseauditi valdkonna regulatsioon sätestatud õigusakti tasandil. Tõesti, Euroopa Liidu ootustest lähtuvalt reguleeriti 2000. aastal Vabariigi Valitsuse seaduses täidesaatva riigivõimu asutuste si- seauditi funktsiooni loomise kohustus. Seejuures ei ole Euroopa Liit kor- dagi nõudnud siseaudiitoritelt kutsetaseme olemasolu. Seega täidaks Eesti Euroopa Liidu nõudeid ka siis, kui AudS-ist avaliku sektori siseaudiitori kutse välja jätta. 26  AudS § 36 muudatuse kohaselt saab siseaudiitori kutset taotleda isik, kellel Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 37 on IIA väljastatud kehtiv siseaudiitori sertifikaat (CIA) või kes omab sama- omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- väärset siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni, ning avaliku sektori si- torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. seaudiitori kutset saab taotleda isik, kes viimase kolme aasta jooksul on CIA sertifikaadi saamiseks edukalt sooritanud eksami I osa või omandanud muu samaväärse siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni. Selline regu- latsioon on piirav (piirab isikute õigust tegutseda vabalt valitud tegevu- salal), kuivõrd seob siseriikliku kutse saamise IIA poolt välja antava serti- fikaadiga või korraldatava eksamiga. Eestis peab olema võimalik kutset saada riigikeeles. Mis puudutab samaväärset kvalifikatsiooni mõistet, siis ei ole seletuskirjas selgitatud, milliseid samaväärseid kvalifikatsioone Ra- handusministeerium teab olemas olevat, mis võimaldaks siseaudiitori kut- set saada. AudS § 67 lõigete 3 ja 4 muutmine. Selle kohaselt on avaliku sektori si- Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 38 seaudiitor või atesteeritud siseaudiitor kohustatud osalema Eesti siseaudii- omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- toreid ühendava organisatsiooni või Audiitorkogu korraldatavas täiendusõp- torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. pes või muus asjakohases koolituses kas siis 20 või 40 akadeemilise tunni ulatuses aastas. Ebaselge on, milliseid koolitusi võib hõlmata „muu asjako- hase koolitusena“. Näiteks kas tööandja tegevusvaldkonnaga seotud kooli- tusi võib arvestada koolituskohustuse täitmise mahtu. Seejuures IIA ei eelda sertifikaatide omanikelt konkreetse koolituspakkuja koolituste läbi- mist. AudS § 68 lõige 2 muutmine: Siseaudiitor peab oma kutsetegevuses jär- Arvestatud AudS § 68 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. 39 gima siseauditi kutsetegevust reguleerivaid õigusakte ja IIA kutsestandar- deid. Esiteks ei selgita AudS lahti, mida tähendab lühend IIA. Teiseks on küsitav, kas Eesti seadusega on korrektne muuta kohustuslikuks rahvusva- helise standardi rakendamine. Kui kohustus määratakse õigusaktiga, siis peab olema riigi poolt tagatud ka selle standardi kättesaadavus, teenistujate koolitamine jne. Eelnõu mõjua- nalüüsis ei ole sellega arvestatud. AudS § 75 lõige 2 muutmine: Vähemalt ühel avaliku sektori üksuses tööta- Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 40 val siseaudiitoril peab olema avaliku sektori siseaudiitori või atesteeritud omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- siseaudiitori kutse. Leiame, et muudatus piirab põhjendamatult asutuse kaa- torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. lutlusi personaliotsuste tegemisel, jättes tagaplaanile näiteks ootused hari- dusele, varasemale töökogemusele, isikuomadustele, riigisaladuse loa ole- 27  masolu või valmisolekut selle taotlemiseks. Seejuures on nõudel märkimis- väärne mõju avaliku sektori üksustele, mille teenistujate koosseisus on üks- kaks siseauditi valdkonna ametikohta. Nõustume seletuskirjas märgituga, et siseaudiitori kutse võib olla tööle kandideerimisel eeliseks, kuid see ei saa olla määravaks. VVS § 921 lõiget üks täiendatakse punktiga 5, mille kohaselt sisekontrolli Arvestatud VVS § 921 lõike 1 punkti 5 muutmisettepanek on 41 süsteem võimaldab tagada asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhus- eelnõust välja jäetud. tust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise. Kaitse- ministeerium ei toeta kavandatud muudatust järgmistel põhjustel: 1. Sisekontrolli süsteemi mõiste toodi VVS-i 2000. aastal ning on 24 aasta jooksul selliselt asutustes rakendunud. Rahandusministeerium ei ole sele- tuskirjas põhjendanud, miks on vaja senist käsitlust täiendada või millist probleemi see lahendab. 2. Antud säte on sõnastatud läbi iseenda – „Sisekontrolli süsteem on tervik- lik abinõude kompleks, mis võimaldab tagada sisekontrollisüsteemi tõhus- tust mõjutada võivate riskide tuvastamise.“ See ei ole hea õigusloome tava kohaselt korrektne. 3.Sisekontrolli süsteemi eesmärk on maandada riske ning seeläbi toetada asutuse eesmärkide saavutamist. Asutuse eesmärkide saavutamist ebasood- salt mõjutada ja takistada võivate riskide tuvastamine ja haldamine on ris- kijuhtimise eesmärk. Palun vastav muudatus eelnõust välja jätta. VVS § 921 täiendatakse lõikega 11, mille kohaselt asjakohase ja usaldus- Arvestatud VVS § 921 lõike 11 muutmisettepanek on eelnõust 42 väärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasutuses toimima tõhus juhtimis- välja jäetud. süsteem. Kaitseministeerium ei toeta kavandatud muudatust järgmistel põhjustel: 1.Täiendus ei väljenda sõnaselgelt ega ühemõtteliselt, mida soovitakse re- guleerida, ning sisaldab mitmeid määratlemata õigusmõisteid, näiteks „as- jakohane juhtimine“, „usaldusväärne informatsioon“, „juhtimissüsteem“, „head juhtimistavad“. Seletuskirjas puudub analüüs juhtimise abstraktse käsitlemise põhjendatuse ja vajaduse kohta seaduse vormis. 2. Juhtimissüsteemi käsitlemine VVS-is sisekontrolli ja siseaudiitori kutse- tegevuse peatükis on eksitav. Juhtimissüsteem hõlmab organisatsiooni ter- vikjuhtimist, sealhulgas eesmärkide seadmist, strateegilist planeerimist, ot- suste tegemist ja tegevuste koordineerimist. Sisekontrolli süsteem on osa 28  juhtimissüsteemist ning keskendub enam riskide maandamisele, organisat- siooni usaldusväärsuse tagamisele, aga ka tegevuse seaduslikkuse tagami- sele ning vigade ennetamisele ja avastamisele. 3.VVS-is on reguleeritud asutuse juhtimine, struktuur ja ministeeriumite pädevused järgmiselt: 3.1. täidesaatva riigivõimu asutuste juhtimist käsitlevad VVS § 49 (mi- nistri pädevus ministeeriumi juhina), § 53 (kantsleri pädevus) ja § 73 (ameti ja inspektsiooni peadirektori pädevus); 3.2. ministeeriumi staatus ja struktuur on kirjeldatud VVS § 46; 3.3. ministeeriumite valitsemisalad on reguleeritud VVS § 57-69. Seega palume üle kontrollida, kas nende dubleerimine VVS § 921 lg 11 on vajalik ning selgitada eelnõu seletuskirjas, millises osas sätted üksteisest erinevad. Kavandatud kujul palun vastav muudatus eelnõust välja jätta. Toetame VVS § 922 lõike 4 kehtetuks tunnistamist. Arvestatud VVS § 922 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks. 43 Kaitseministeerium toetab VVS § 923 lg 1 muutmist järgmiste märkustega: Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- 44 1.VVS § 923 lg 1 p 1 uue sõnastuse kohaselt teeb Rahandusministeerium ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks. Rahandusministeeriumil puudub saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi info, mille pealt selliseid ettepanekuid teha. Ühtlasi juhime tähelepanu, et rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud kavandatud VVS muudatuste kohaselt ei ole Rahandusministeeriumil enam asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- pädevust sisekontrollisüsteemide rakendamise koordineerimiseks. Eelnõu tes. seletuskirjas on Rahandusministeerium ise tõdenud, et riigisektori sisekont- rollisüsteem on ulatuslik ja mitmetahuline ning selle kui terviku keskne koordineerimine ei ole praktiliselt teostatav. Tekib küsimus, et kui sisekont- rollisüsteemi ei ole võimalik keskselt koordineerida, siis kuidas on võima- lik teha ettepanekuid selle tõhustamiseks. Kokkuvõttes tuleks Rahandusmi- nisteeriumi pädevus teha ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks seadu- sest välja jätta. 2.VVS § 923 lg 1 p 2 kohaselt teeb Rahandusministeerium ettepanekuid siseauditi paremaks korraldamiseks. Ka siin on küsitav, millise info pinnalt on Rahandusministeerium pädev seda tegema. Seega võiks selle muudatu- sest välja jätta. Tulenevalt kavandatud muudatustest kajastatakse VVS-i ühes peatükis pa- Arvestatud 45 Mõisted on ühtlustatud. ralleelselt mõisteid sisekontrolli süsteem, sisekontrollisüsteem, sisekontroll ning siseaudiitori kutsetegevus, siseaudit. Samas VVS-is on neist sisustatud vaid mõisted sisekontrolli süsteem ja siseaudiitori kutsetegevus. 29  Täiendavalt AudS ja VVS muutmise ettepanekutele anname esmase tagasi- Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 46 side ka lisatud Vabariigi Valitsuse määruse „Täidesaatva riigivõimu asutuse tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr siseauditeerimise üldeeskiri“ (üldeeskiri) kavandatud muudatustele. Kuna 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- vastav valitsuse määruse muudatus koos seletuskirjaga peaks tulema kõiki- mise üldeeskiri“. dele ministeeriumitele kooskõlastamiseks peale AudS ja VVS muudatuste vastuvõtmist Riigikogu poolt, siis toome hetkel välja vaid enam ebakõla tekitanud asjaolud määruse eelnõus. Detailsema tagasiside anname tulevi- kus vastava määruse eelnõu kooskõlastuse käigus. 1. Määruse tekstis kasutatakse läbisegi mõisteid kõrgem juhtorgan, kõrgem juhtkond ning tippjuhtkond, tegevjuhtkond. 2. Mõiste siseaudit vs siseauditeerimine. AudS § 71 kohaselt on siseaudit kindlustandev töö. Õigusaktides tuleks mõisteid kasutada ühte moodi. 3. Arusaamatu on tippjuhtkonna asendamine kõrgema juhtkonnaga. 4. Rahvusvaheliste kutsetegevuse raampõhimõtete kohaselt on siseauditee- rimisel kohustuslikud ülemaailmsed siseauditi standardid ja valdkondlikud nõuded. Ülemaailmsed juhised on raampõhimõtete kohaselt soovituslikud. Üldeeskirja kohaselt on standarditeks kõik raampõhimõtete osad. 5. Loetletud kohustused täidesaatva riigivõimu asutuse juhile pole esitatud sõnastuses rakendatavad, kui organisatsiooniks üldeeskirja tähenduses on ministeeriumi valitsemisala. Valitsemisala valitsusasutuse või valitsusasu- tuse hallatava riigiasutuse juht saab täita loetletud kohustusi tema juhitava asutuse kohta ja/või siseauditi funktsiooni olemasolul tema juhitavas asu- tuses. 6. Kohustus täidesaatva riigivõimu asutuse juhile saata Rahandusministee- riumile siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumendid, ei ole kooskõlas VVS § 923 lg 1 kavandatud muudatustega, mille kohaselt on Rahandusministeeriumi roll vaid nõustada asutusi siseau- diitori kutsetegevuse korraldamisel. 7. Kohustus täidesaatva riigivõimu asutuse juhile saata Riigikantseleile hin- damiseks informatsiooni siseauditi läbiviimisel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toimimist üldiselt, ei ole kooskõlas VVS § 77 sätestatud Riigikantselei pädevusega – Riigikantselei ei vastuta riigi- halduse toimimise eest üldiselt. 8. Põhjendamatu on sellise detailsusega tegevusaruannete esitamine Rahan- dusministeeriumile. Näiteks tähelepanekute arv riskisuse/olulisuse alusel; erinevate kindlustandvate tööde leidude põhjal tehtud soovitustega tegele- 30  mise seire. VVS § 923 lg 1 kavandatud muudatuse kohaselt on Rahandus- ministeeriumi ülesandeks nõustada täidesaatva riigivõimu asutusi siseau- diitori kutsetegevuse korraldamisel. Tegevusaruande Rahandusministeeriu- mile esitamise kohustus koos vormis toodud detailsusega ei ole selle üle- sandega proportsionaalne. Kaitseministeeriumi hinnangul tasub Rahandusministeeriumil kaaluda ül- deeskirja vajalikkust. Kui AudS § 68 lg 2 muudatusega sätestatakse IIA standardite kohustuslikkus, siis jääb selgusetuks, miks on sellele täienda- valt vaja kehtestada üldeeskirja. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium Kehtiva VVS § 921 lõike 1 kohaselt on sisekontrolli süsteem valitsusasu- Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja. 47 tuse ja valitsusasutuse hallatava riigiasutuse juhtimisel rakendatav seadus- likkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks, mis või- maldab tagada: 1) õigusaktidest kinnipidamise; 2) vara kaitstuse raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest, ebakompetent- sest juhtimisest ja muust sarnasest tingitud kahju eest; 3) asutuse tegevuse otstarbekuse asutuse ülesannete täitmisel; 4) asutuse tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni ko- gumise, säilitamise ja avaldamise. Eelnõu kohaselt soovitakse täiendada VVS-i § 921 lõiget 1 punktiga 5 järg- mises sõnastuses: „5) asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhusust mõjutada võivate ris- kide tuvastamise, hindamise ja haldamise.“ Eelnõu seletuskirja kohaselt on tegemist sisekontrollisüsteemi olulise abinõuga sisekontrolli eesmärkide ta- gamiseks. Samuti täiendatakse eelnõu kohaselt VVS-i § 921 lõikega 11 järgmises sõ- nastuses: „Asjakohase ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsu- sasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimis- süsteem, mis on proportsionaalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja kee- rukuse astmega ning mis tagab: 1) organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse; 2) heade juhtimistavade järgimise; 3) ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse; 4) usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise; 5) tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“ 31  Rahandusministeerium on oma kodulehele lisanud juhendi sisekontrolli- süsteemi rakendamise kohta. Juhendi kohaselt on sisekontrollisüsteemi ra- kendamise välja töötamisel arvesse võetud maailmas kõige enam praktikas kasutatavat COSO sisekontrolli integreeritud raamistikku. Eelpool toodust tulenevalt jääb ebaselgeks, millisest üldiselt tunnustatud sisekontrollisüsteemi raamistikust on VVS-i muudatuse eelnõu koostajad eelnõu muudatuste tegemisel lähtunud. Samuti ei selgu eelnõu seletuskir- jast, millist eesmärki täidab sisekontrollisüsteemi ja juhtimissüsteemi ter- mini määratlemine VVS-is. Määratlemata on mh terminid asjakohane ja usaldusväärne juhtimine ning tõhus juhtimissüsteem. Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruse nr 79 „Täidesaatva riigi- võimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“ (edaspidi üldeeskiri) muuda- tuste kohaselt tuleks anda hinnang sisekontrollisüsteemile skaalal mõjus, parendamist vajav, oluliselt parendamist vajav ja mitterahuldav (vt määruse lisa tegevusaruande vorm). Seega tekitab segadust, kuidas valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses rakendatav juhtimissüsteem peab olema tõhus ning selle osana rakendatav sisekontrollisüsteem mõjus. Juba oma olemuselt on tegemist vastuoluliste eesmärkidega, kuna ühel juhul on eesmärk saavutada mõjusus (tulemused võrrelduna eesmärkidega ja suhestatuna nende eesmärkide saa- vutamiseks kasutatud ressurssidega) ja teisel juhul tõhusus (väljundi – kaup, teenused või muu tulemus – ja selle saamiseks kasutatud ressursside suhe). Samuti juhime tähelepanu, et seaduse eelnõu kohaselt on kavandatud täien- dada VVS § 921 lõikega 11. Kavandatud VVS § 921 lõige 1 1 punkt 5 ko- haselt peab juhtimissüsteem tagama usaldusväärse ja asjakohase informat- siooni alusel otsuste vastuvõtmise. Seletuskirjas ei ole aga selgitatud, mis täpselt on asjakohane informatsioon. Palume lisada seletuskirja selgitus, millisest üldtunnustatud raamistikust tu- lenevalt on sisekontrolli- ja juhtimissüsteem VVS-is kirjeldatud, ja analüüs sisekontrolli- ja juhtimissüsteemi detailse määratlemise vajaduse kohta VVS-i tasandil. Eelnõu kohaselt täiendatakse VVS-i § 922 lõiget 3 teise lausega järgmises Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse 48 sõnastuses: „Siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral peab asu- eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse tuse juht tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu- ja tegevustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, li- sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat. 32  miidid ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asu- tuse tegevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Eelnõu seletuskirjas ei selgitata, millist ees- märki nimetatud muudatus täidab. Eelnõu seletuskirja kohaselt on selleko- hase tõendamise täpsemad nõuded sätestatud üldeeskirjas. Viidatud määrus ja selle kavandatavad muudatused ei sätesta, kuidas, millisele informatsioo- nile ja toimingutele tuginedes asutuse juht lõikes 3 sätestatud nõuete täit- mist tõendama peab. Palume täiendada seletuskirja asjakohase selgitusega. Kehtiva VVS-i § 923 lõike 1 kohaselt Rahandusministeerium: Arvestatud 49 1) koordineerib täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi ra- VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- kendamist ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist; ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- 2) analüüsib täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakenda- saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi mist ning korraldab siseaudiitori kutsetegevuse või selle korraldamise hin- rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud damist, samuti teeb ettepanekuid nende tõhustamiseks. asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- Eelnõu seletuskirja kohaselt kavandatakse muuta VVS-i § 923 lõike 1 teksti tes. selleks, et ajakohastada Rahandusministeeriumi pädevust täidesaatva riigi- võimu asutuste sisekontrolli ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel. Edaspidi on eelnõu kohaselt Rahandusministeeriumi roll nõustada täide- saatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle kvaliteedi hindamisel ning teha ettepanekuid siseauditi paremaks korralda- miseks. Ebaselgeks jääb, kelle pädevus on koordineerida siseaudiitori kut- setegevuse korraldamist (mh vastavate õigusaktide eelnõude koostamine). Samuti tekitavad küsimusi „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- mise üldeeskirja“ kavandatavad muudatused seoses siseaudiitori tegevu- saruande detailsusega. Kuna kavandatava muudatusega on Rahandusminis- teeriumi roll edaspidi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel nõuandev, tekib küsimus, kuidas tegevusaruandes nõutud informatsioon (nt tehtud tä- helepanekute arv, tehtud soovituste arv), aitab Rahandusministeeriumit tema ülesande täitmisel. Palume täiendada seletuskirja asjakohase selgitu- sega. Üldeeskirja muutmise rakendusakti kavandi punktiga 15 kavandatakse Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 50 muuta üldeeskirja § 4 sõnastust ning sätestada asutuse juhi kohustused si- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr seauditeerimise korraldamisel. Sama paragrahvi lõike 6 kohaselt saadab 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- asutuse juht Riigikantseleile hindamiseks informatsiooni siseauditi läbivii- mise üldeeskiri“. misel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toimi- mist üldiselt. VVS-i §-s 77 sätestatud Riigikantselei ülesannete hulgas ei ole määratletud vastutust riigihalduse toimimise eest üldiselt, seetõttu jääb 33  ebaselgeks üldeeskirja lisada kavandatav kohustus, millest tulenevalt peab asutuse juht Riigikantseleile siseauditi läbiviimisel tuvastatud asjaolude kohta informatsiooni edastama. Kliimaministeerium Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse VVS § 921 lõikega 11. „Asjakohase ja Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja. 51 usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimissüsteem, mis on proportsio- naalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse astmega ning mis tagab: 1) organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse; 2) heade juhtimistavade järgi- mise; 3) ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse; 4) usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise; 5) tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“ Kliimaministeeriumi hinnangul tekitab sisekontrolli süsteemi paragrahvi all juhtimissüsteemi käsitlemine segadust valdkonna asjatundjates. Eelnõu seletuskirjas puudub ka viide, millisest standardist või metoodikast tuleneb esitatud definitsiooni sõnas- tus, sest esitatud juhtimissüsteemi definitsioon sarnaneb osaliselt sisekont- rolli süsteemi olemusega, mis on juba defineeritud VVS § 92¹ lõikes 1. Siin- juures tõstatub küsimus, et mis on juhtimissüsteem (eelnõus on kasutatud erinevaid defineerimata õigusmõisteid, nt „asjakohane ja usaldusväärne“) ja milline on selle erinevus võrreldes sisekontrolli süsteemiga. On küsitav, kas selline detailne ja erakordne regulatsioon seaduse tasandil on üldse va- jalik. Soovitame kaaluda juhtimise hea tava põhimõtete rakendamise suu- namiseks asjakohase juhendi koostamist. Eelnõu § 2 punktiga 3 täiendatakse VVS § 922 lõiget 3 teise lausega järg- Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse 52 mises sõnastuses: „Siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse peab asutuse juht tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu- juhtimis- ja tegevustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduu- sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 rireeglid, limiidid ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõue- –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat. tele ning asutuse tegevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks ra- kendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Eelnõu seletuskiri viitab, et täp- semad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“. Viidatud määrusest ja pakutud muudatustest ei selgu tõendamise nõuded ning aru- saamatuks jääb tõendamise eesmärk, sest seletuskiri ei ava sätte eesmärki ega lahendatava probleemi olemust. Määrus 79 täpsustab aga siseauditi kor- raldamise ja aruandluse regulatsiooni riigiasutustes ning loetleb asutuse 34  juhi kohustused selles. Kliimaministeeriumi hinnangul on antud muudatuse näol tegemist ülereguleerimisega. Asutuse juht vastutab ka käesolevalt si- sekontrolli süsteemi tõhusa toimimise eest ja sisekontrolli süsteem peab asutuses toimima paljude õigusaktide nõudeid arvesse võttes. Eelnõu § 2 punktis 5 esitatakse VVS § 923 lõike 1 uus sõnastus. „(1) Ra- Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- 53 handusministeerium: 1) annab metoodilisi juhendeid täidesaatva riigivõimu ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamiseks ja hindamiseks ning teeb et- saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi tepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks; 2) nõustab täidesaatva riigivõimu rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle kvaliteedi hinda- asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- misel ning teeb ettepanekuid siseauditi paremaks korraldamiseks.“ Kliima- tes. ministeerium toetab Rahandusministeeriumi rolli muudatust siseauditi suu- nal, mille sisuks on siseauditi metoodiline nõustamine ja juhiste või soovi- tuste andmine siseauditi paremaks korraldamiseks täidesaatva riigivõimu asutustes ning sisekontrollisüsteemi rakendamiseks ja hindamiseks. On ras- kesti mõistetav, miks selliste ülesannete täitmiseks on Vabariigi Valitsuse määrusega vaja kehtestada siseauditi tegevuse aruandlus, mis kohustab si- seaudiitoreid (mõjuanalüüsis pole paraku käsitletud kui palju on meil ühe kuni kahe liikmelisi siseauditi üksuseid) andma Rahandusministeeriumile aru detailselt igas ministeeriumis tehtud siseauditi tähelepanekute (sh teiste kindluse andjate aruannetes toodud tähelepanekute) arvu ja soovituste numbrilise elluviimise kohta. Vabariigi Valitsuse määruse „Täidesaatva rii- givõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri” muutmise määruse lisa – „Aruanne siseauditi funktsiooni tegevuse kohta 20…. aastal“ sisaldab muu- hulgas järgmist: Punktis 3. „Kvaliteedi tagamise ja täiustamise programmi rakendamine“ tuleb aru anda siseauditi üksuse kvaliteedi perioodilistest si- semistest ja välimistest hindamistest. Punktis 4. „Siseauditi tööplaani täit- mine“ tuleb muuhulgas esitada tähelepanekute arv riskisuse ja olulisuse alusel, ning koondhinnang auditeeritud valdkonna SKS-le. Punktis 5. Kind- lustandvate tööde leidude põhjal tehtud soovitustega tegelemise seire tule- mustest tuleb esitada soovituste arv olulisuse alusel (2 kõrgeimat taset 1 > 2) seejuures nii siseauditi tööde kui ka teiste välisaudiitorite tööde osas. Sa- muti tuleb aru anda siseauditile kulunud vahendite summa kohta aruan- deaastal. Arvestades ametiasutustes töötavate siseaudiitorite arvu ja audii- tortegevuse seaduse regulatsiooni, tuleb pidada taolise detailse aruande esi- tamist ressursilises mõttes koormavaks. Nõustamise ja juhiste või soovi- 35  tuste andmine peaks tuginema siseaudiitorite võrgustiku koostööle ning va- jalikku teavet saab Rahandusministeerium küsida ka vastavate koostöökir- jadega. Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium Eelnõu näeb ette paragrahvi 921 lõike 1 täiendamise punktiga 5 järgmises Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja. 54 sõnastuses: „5) asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhusust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise.“; Arvestades VVS pa- ragrahvi 921 kehtivat sõnastust on viienda punkti tegevus sõnastatud läbi iseenda, mis ei ole kooskõlas hea tavaga. Pakutav sõnastus on: sisekontrolli süsteem võimaldab tagada asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhu- sust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise. Samuti tuleb keeleliselt mõelda läbi mõistete „sisekontrolli süsteem“ ja „sisekont- rollisüsteem“ kasutamine. Eelnõu näeb ette sama paragrahvi täiendamise lõikega 11, mille kohaselt Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja. 55 „Asjakohase ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimissüsteem, mis on proportsionaalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse ast- mega ning mis tagab: 1) organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse; 2) heade juhtimistavade järgimise; 3) ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse; 4) usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise; 5) tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“. Niisiis, eelnõus on juhtimissüsteemi käsitletud sisekontrolli süsteemi pa- ragrahvi all. Selline lähenemine on eksitav. Meile teadaolevalt on sisekont- rolli süsteem ja juhtimissüsteem erinevad mõisted. Juhtimissüsteem on laiem mõiste, mis hõlmab kogu organisatsiooni juhtimist, samal ajal kui sisekontrolli süsteem keskendub enam riskide maandamisele, organisat- siooni usaldusväärsuse tagamisele, aga ka tegevuse seaduslikkuse tagami- sele ning vigade ennetamisele ja avastamisele. Juhtimissüsteem hõlmab or- ganisatsiooni tervikjuhtimist, sealhulgas eesmärkide seadmist, strateegilist planeerimist, otsuste tegemist ja tegevuste koordineerimist. See keskendub üldiselt järgmistele valdkondadele: 1) (inimesed, finantsid, tehnoloogia) 2) efektiivsus ja tulemuslikkus 3) juhtimisstiilid ja otsustusprotsessid. 36  Sisekontrolli süsteem on osa juhtimissüsteemist ning selle fookus on spet- siifilisem. Sisekontrolli süsteemi põhilised eesmärgid on: 1) varade kaitse 2) finantsaruandluse usaldusväärsuse tagamine 3) seaduste ja määruste järgimine 4) pettuste ja vigade ennetamine ning avastamine. Sisekontrolli süsteem ai- tab kindlustada, et organisatsioon töötab tõhusalt ja vastavalt kehtestatud eeskirjadele ning tagab protsesside ja finantsandmete täpsuse ja usaldus- väärsuse. Samuti on oluline märkida, et § 921 lõige 11 dubleerib vähemalt osaliselt täna kehtivat regulatsiooni. Näiteks sätestab VVS § 42 lg (2), et valitsusasutuse põhimääruses peavad sisalduma: 1) asutuse täielik nimi, asukoht ning tema kõrgemalseisva valitsusasutuse nimi; 2) asutuse tegevusvaldkond ja ülesanded; 3) asutuse juhtimise korraldus ning juhtide õigused ja kohustused; 4) asutuse struktuur ja struktuuriüksuste põhiülesanded; 5) muud asutuse tegevuse korraldamise olulised sätted. § 42 lg 2 ning § 921 lg 11 reguleerivad suures osas samu küsimusi, kuid kasutavad erinevat terminoloogiat, mis võib olla eksitav ning viia arvamu- seni, et on vaja veel midagi täiendavalt luua, reguleerida, vormistada vms. VVS § 921 lg 11 osas on pigem tegemist ülereguleerimisega, kuivõrd asu- tuse juhi kohustused on juba VVS-s sõnastatud (näiteks § 49 ministri päde- vus ministeeriumi juhina, § 53 kantsleri pädevus ning § 73 ameti ja inspekt- siooni peadirektori pädevus). 56 Eelnõu kohaselt täiendatakse §922 lõiget 3 teise lausega järgmises sõnastu- Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse ses: „Siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral peab asutuse juht eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja tege- eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu- vustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, limiidid sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asutuse te- –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat. gevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pi- devalt ja tulemuslikult.“ Eelnõu seletuskiri toob välja, et varasemad ana- loogsed kohustused ei andnud soovitud tulemust ning nendest on mõist- likkuse printsiibis lähtuvalt loobutud. Seetõttu on arusaamatu, kuidas ja kel- lele selline tõendamine peaks toimuma, ka seletuskirja viide täidesaatva rii- givõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirjale ei anna vastust. 37  Eelnõu § 2 punktis 5 esitatakse VVS § 923 lõike 1 uus sõnastus. Toetame Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- 57 muudatust, mille kohaselt Rahandusministeerium edaspidi nõustab metoo- ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- diliselt ja annab juhiseid või soovitusi sisekontrolli süsteemi rakendamiseks saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi või siseauditi paremaks korraldamiseks täidesaatva riigivõimu asutustes. rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud Arusaamatuks jääb aga, miks on vajalik nende ülesannete täitmiseks Vaba- asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- riigi Valitsuse määrusega kehtestatud täidesaatva riigivõimu asutuse siseau- tes. diteerimise üldeeskirja, mis kohustab andma Rahandusministeeriumile aru näiteks igas ministeeriumis tehtud siseauditi tähelepanekute arvu ja soovi- tuste numbrilise elluviimise kohta. Teeme ettepaneku eelpoolnimetatud üldeeskiri kui sisutu regulatsioon üldse tühistada. Eesti Siseaudiitorite Ühing Eelnõu kohaselt sätestab AudS-i § 1 p 5 kavandatud muudatuse tulemusena Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 58 siseaudiitorite tegevuse õiguslikud alused avaliku sektori üksustes (varem omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- ka avaliku huvi üksustes), kuid mitte erasektoris. Teeme ettepaneku täien- torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. dada AudS-i § 1 punkti 5 viisil, mis hõlmaks ka erasektori siseaudiitorite Seetõttu tunnistatakse kehtetuks ka AudS § 1 tegevuse õiguslikud alused. punkt 5. Eelnõu kohaselt sõnastatakse AudS-i § 36 lg 2 ümber ning selle kohaselt Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus 59 saab avaliku sektori siseaudiitori kutset taotleda isik, kes viimase kolme omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii- aasta jooksul on täitnud sama lõike punktis 1 või punktis 2 toodud nõuded. torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset. Eelnõukohasest sõnastusest ei ole üheselt aru saada, kuidas viidatud ajape- Seetõttu tunnistatakse kehtetuks ka AudS § 36 rioodi (viimased kolm aastat) arvestatakse ning ka seletuskirjast ei selgu, lõige 2. millisest ajahetkest tuleb arvestust alustada. Teeme ettepaneku lisada seletuskirja põhjendus perioodi pikkuse valiku osas ning juhised perioodi täpseks arvestuseks. Eelnõu kohaselt viitab AudS-i uuendatud § 36 lg 1 p 1 Siseaudiitorite Ins- Arvestatud Viidatud regulatsioonid tunnistatakse kehtetuks. 60 tituudile (IIA)ning § 68 lg 2 viitab kutsetegevuseks kohustuslikele IIA kut- sestandarditele. Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määruse nr 79 muudatustes viitab § 2 lg 5 IIA-le kui Rahvusvahelisele Siseaudiitorite Instituudile ning § 2 lg 3 ülemaailmsetele siseauditi standarditele. Selguse huvides soovi- tame seaduses ja määruses kasutada läbivalt ühesuguseid mõisteid. Juhime tähelepanu, et kavandatavate AudS-i muudatuste (§ 36, § 1854 lg 1) Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohus- 61 kohaselt jääb avaliku sektori osas kehtima kolm erinevat kutset/kutsetaset: tus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si- avaliku sektori üksusesiseaudiitori kutsetase, avaliku sektori ühingu siseau- seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset/kut- diitori kutsetase ning avaliku sektori siseaudiitori kutse. setaset. Selguse huvides soovitame kaaluda järgmisi võimalusi: 38  - Avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme saanud siseaudiitoritele väljastada avaliku sektori siseaudiitori kutse. - Avaliku sektori ühingu siseaudiitoritel võimaldada riigi- ja haldusõiguse alamosa eksami sooritamisel omandada avaliku sektori siseaudiitori kutse (vajadusel kehtestada üleminekuperiood). Eelnõu kohaselt täiendatakse VVS § 921 lõikega 11, mis puudutab nõudeid Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja. 62 valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimivale tõhu- sale juhtimissüsteemile. Eelnõu seletuskirjas esitatud juhtimissüsteemi de- finitsioon sarnaneb osaliselt VVS § 92¹ lõikes 1 defineeritud sisekontrolli süsteemi olemusega. ESAÜ on arvamusel, et sisekontrolli süsteemi parag- rahvi all juhtimissüsteemi käsitlemine võib tekitada segadust nii juhtides kui valdkonna asjatundjates. Kutseühinguna usume, et seaduse tasandil juh- timisega seonduvate definitsioonide määratlemine on üle reguleerimine ning seda on mõistlikum lahendada muul viisil. Eelnõu kohaselt täiendatakse VVS § 922 lõiget 3 lausega, mis puudutavad Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäe- 63 asutuse juhi tõendamiskohustust sisekontrollisüsteemi toimimise osas si- takse eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täienda- seaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral. Seletuskirjas märgi- takse eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise takse, et täpsemad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 võimalusega. Samuti täiendatakse VVS § 922 määruses nr 79. Viidatud määrusest ja pakutud muudatustest ei selgu tõen- lõigetega 5 –10, milles sätestatakse siseauditi damise nõuded ning arusaamatuks jääb tõendamise eesmärk, sest seletus- mandaat. kiri ei ava sätte eesmärki ega lahendatava probleemi olemust. ESAÜ toetab eelnõus VVS § 923 lõikega 1 kavandatavat Rahandusminis- Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus- 64 teeriumi rolli muudatust siseauditi suunal, mille sisuks on edaspidi siseau- ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide- diti metoodiline nõustamine ja juhiste või soovituste andmine siseauditi pa- saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi remaks korraldamiseks täidesaatva riigivõimu asutustes ning sisekontrolli- rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud süsteemi rakendamiseks ja hindamiseks. asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus- Selgusetuks jääb, miks seostatakse nõustamine ja juhendamine detailse tes. aruandlusega Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määruse nr 79 alusel (plaan koguda infot igas ministeeriumis läbiviidud siseauditite tähelepanekute ja tehtud soovituste arvu kohta). Soovitame seletuskirja asjakohase selgitusega täiendada. Sarnaselt erasektoris ja/või avalikus sektoris (riigi asutatud sihtasutused, Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte- 65 avalikõiguslikud isikud) töötavate siseaudiitoritega juhinduvad kõik täide- tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr saatva riigivõimu asutuste siseaudiitorid IIA kutsetegevuse standardist ning 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri- mise üldeeskiri“. 39  AudS-ist, mistõttu Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määrus nr 79 “Täide- saatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri” ei ole siseauditi valdkonna reguleerimiseks otstarbekas. Soovitame kaaluda üldeeskirja vajalikkust eraldiseisva õigusaktina. Soovitame avaliku sektori siseaudiitori kutse väljastamiseks vajaliku riigi- Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohus- 66 ja haldusõiguse alamosa eksami küsimused uuendada kooskõlas IIA väljas- tus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si- tatava CIA sertifikaadi I osa eksami materjalide uuendamise ajakavaga. seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset/kut- setaset. Soovitame kaaluda siseriiklikus tegevusaruandes akadeemiliste tundide ar- Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohus- 67 vestuse asendamist IIA poolt rakendatava arvestusega. Hetkel tuleb siseau- tus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si- diitoritel IIA-le täiendõpe raporteerida põhimõttel 1 täiendõppe tund = 50 seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset/kut- minutit ning Rahandusministeeriumile 1 täiendõppe tund = 45 minutit (aka- setaset. deemiline tund). Samuti soovitame täiendusõppe arvestusse lisada ka muud erialast arengut toetavad tegevused (sh lektorina ülesastumine, erialase kirjanduse tõlki- mine, kutseühingu juhtimises osalemine). 40  EELNÕU august 2025 Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus § 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine Vabariigi Valitsuse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 49 lõike 1 punktis 131, § 73 lõike 1 punktis 21, 61. peatüki ja § 922 pealkirjas asendatakse sõnad „siseaudiitori kutsetegevus“ sõnaga „siseaudit“ vastavas käändes; 2) paragrahvi 922 lõiked 1, 2 ja 4 tunnistatakse kehtetuks; 3) paragrahvi 922 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Siseauditi korraldamiseks moodustatakse vajaduse korral täidesaatva riigivõimu asutuse juhi vahetus alluvuses siseaudiitori ametikoht või luuakse selline struktuuriüksus või määratakse siseauditi eest vastutav isik ja soetatakse väliselt teenuse pakkujalt.“; 4) paragrahvi 922 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses: „(5) Siseaudit täidesaatva riigivõimu asutuses on sõltumatu, objektiivne, kindlust ja nõu andev tegevus, mis lisab väärtust asutuse tegevusele ning aitab kaasa asutuse eesmärkide saavutamisele riskijuhtimis-, kontrolli- ja valitsemisprotsesside mõjususe süsteemse ja korrakohase hindamise ja täiustamise kaudu.“; 5) paragrahv 923 tunnistatakse kehtetuks. § 2. Audiitortegevuse seaduse muutmine Audiitortegevuse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 1 punktid 4 ja 5, §-d 5 ja 6, § 16 lõike 2 punktid 5–7, § 19 lõike 1 punkt 4, § 20 lõike 2 punkt 2 ning lõiked 5 ja 51, § 21 lõige 5, 2. peatüki 3. jagu, 4. peatükk, § 121 lõiked 5 ja 6, § 123 lõike 1 punktid 6–9 ja lõiked 2–4, § 130 lõike 1 punkt 4, § 132 lõige 5 ning § 159 tunnistatakse kehtetuks; 2) paragrahvi 1 punktist 8 jäetakse välja sõna „siseaudiitorite,“; 3) paragrahvi 19 lõikest 3 jäetakse läbivalt välja sõnad „või siseaudiitori“; 4) paragrahvi 20 lõikes 8 asendatakse sõnad „vandeaudiitori kutset, avaliku sektori vandeaudiitori kutsetaset, siseaudiitori kutset või kutsetaset“ sõnadega „vandeaudiitori kutset või avaliku sektori vandeaudiitori kutsetaset“; 5) paragrahvi 21 lõikes 6 asendatakse sõnad „vande- või siseaudiitorite“ sõnaga „vandeaudiitorite“; 6) paragrahvi 22 lõike 1 sissejuhatavast lauseosast jäetakse välja sõnad „ja siseaudiitori“; 1 7) paragrahvi 22 lõike 2 punktis 5 asendatakse sõnad „vande- ja siseaudiitori“ sõnaga „vandeaudiitori“; 8) paragrahvi 22 lõike 2 punktis 6 asendatakse tekstiosa „§-des 46 ja 70“ tekstiosaga „§-s 46“; 9) paragrahvi 22 lõike 2 punktist 7 jäetakse välja sõnad „, sisekontroll ja siseaudiitori kutsetegevus“; 10) paragrahvi 941 täiendatakse pärast tekstiosa „konsolideeritud kestlikkusaruande“ tekstiosaga „ning nende aruannete raamatupidamise seaduse § 25 lõikes 1 sätestatud nõuetele vastavuse“; 11) paragrahvi 130 lõike 1 punktist 1 jäetakse välja sõnad „või siseaudiitorile“; 12) paragrahvi 1853 lõike 7 esimeses lauses asendatakse tekstiosa „2026. aasta“ tekstiosaga „2029. aasta“. § 3. Investeerimisfondide seaduse muutmine Investeerimisfondide seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 311 lõike 3 punktist 1 jäetakse välja sõna „atesteeritud“; 2) paragrahvi 349 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks. § 4. Kindlustustegevuse seaduse muutmine Kindlustustegevuse seaduse § 103 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks. § 5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 481 lõige 8 tunnistatakse kehtetuks. § 6. Krediidiasutuste seaduse muutmine Krediidiasutuste seaduse § 60 lõike 1 teine lause tunnistatakse kehtetuks. § 7. Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse muutmine Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse § 42 lõike 3 teine lause tunnistatakse kehtetuks. § 8. Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse muutmine Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse § 51 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks. § 9. Raamatupidamise seaduse muutmine Raamatupidamise seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 24 lõike 8 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõnad „raamatupidamiskohustuslane, kelle majandusaasta aruandeid auditeeritakse“ sõnadega 2 „raamatupidamiskohustuslane, kes ei ole mikroettevõtja ja kelle majandusaasta aruandeid auditeeritakse“; 2) paragrahvi 25 lõike 4 teises lauses asendatakse sõna „auditeeritava“ sõnadega „audiitorkontrolli kohustusega“; 3) paragrahvi 38 lõike 1 punkt 2 tunnistatakse kehtetuks. § 10. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muutmine Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse § 724 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks. § 11. Väärtpaberituru seaduse muutmine Väärtpaberituru seaduse § 832 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks. Lauri Hussar Riigikogu esimees Tallinn 2025 Algatab Vabariigi Valitsus 2025 (allkirjastatud digitaalselt) 3  Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Sisekontrolli ja siseauditeerimise reeglid avalikus sektoris on alates 2000. aastast sätestatud Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi ka VVS) 61. peatükis. Nimetatud peatükis sätestatu kohaselt rakendatakse täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja tema kutsetegevuse alusena audiitortegevuse seaduses (edaspidi AudS) sätestatut. AudS-is siseaudiitori kutsetegevuse kohta sätestatud sisulisi norme ei ole üle kümne aasta muudetud. Eelnõuga kavandatavad seadusmuudatused on suunatud siseauditi ajakohastamisele avalikus sektoris ja avaliku huvi üksustes. Siseauditi ajakohastamiseks kavandatavad seadusmuudatused, sh siseaudiitori kutse omamise nõude ja siseaudiitori tegevusaruande esitamise kohustuse kehtetuks tunnistamine toovad kaasa töökoormuse vähenemise. Halduskoormuse kasvu eelnõukohased muudatused kaasa ei too. Siseaudiitorite väga väikese arvu tõttu ei ole Eestis loodud siseaudiitorite eksamisüsteemi, vaid peamiste kutsetasemete eksamid asendati Siseaudiitorite Instituudi (inglise keeles – The Institute of Internal Auditors, edaspidi ka IIA) poolt väljastatavate sertifikaatide tunnustamisega: atesteeritud siseaudiitor = Certified Internal Auditor® (edaspidi ka CIA®) ja avaliku sektori üksuse siseaudiitor = Certified Government Auditing Professional® (edaspidi ka CGAP®). Alates 2021. aasta 1. juulist ei väljasta IIA CGAP® sertifikaate, mistõttu pole enam võimalik teha vastavat eksamit ega omistada Eestis uusi avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetasemeid. IIA rahvusvaheliste sertifikaatide õppe- ega eksamite materjale ei ole tõlgitud eesti keelde ning IIA sertifikaatide soetamine on üsna kulukas. Eestis siseaudiitori kutse saamiseks kohaliku kutseeksami korraldamine oleks samuti kulukas protsess ning väikese nõudluse tõttu ei ole see finantsiliselt otstarbekas. Ka IIA ei toeta kohalike siseaudiitori kutsete kehtestamist, kuna see kutseala toimib nende hinnangul kõige paremini iseregulatsiooni mudeli alusel. IIA hinnangul oleks riigi sekkumine siseauditi kutsealasse pigem segadust tekitav ja ebavajalik. Enamikes arenenud riikides puudubki riigi tasandil siseauditi regulatsioon ning selle asemel kohaldatakse siseauditi tegevuse alusena siseauditi kutsetegevuse rahvusvahelisi raampõhimõtteid (The International Professional Practice Framework ehk IPPF, mille põhilisemaks koostisosaks on ülemaailmsed siseauditi standardid). Eesti siseaudiitorite kutsete haldamine praegusel viisil, s.o rahvusvaheliselt aktsepteeritava sertifikaadi täiendav tunnustamine, kutse registreerimine audiitortegevuse registris (edaspidi ATR) ning iga-aastane aruandlus töömahu ja läbitud täienduskoolituste kohta, ei loo lisandväärtust siseaudiitori kutsele ning on pigem kulukas bürokraatia nii siseaudiitoritele kui ka riigile. 2024. aasta 1. jaanuari seisuga ei olnud kutsega siseaudiitorit viiendikus täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditi üksustest, kuna väiksemate (kuni kolme töötajaga) siseauditi üksuste mehitamine on osutunud problemaatiliseks. Lisaks ei ole atesteeritud siseaudiitori ja avaliku sektori siseaudiitori kutse omamise kohustus praktikas ennast õigustanud, kuna on ilmnenud, et sobivaimaks siseauditi funktsiooni teostajaks võib olla pigem spetsialist mõnes asutusele olulises spetsiifilises valdkonnas. Siseauditeerimise kui kutsetegevuse alased teadmised on samuti vajalikud, kuid neist ei piisa spetsiifilises valdkonnas siseauditi läbiviimiseks. 1 Eelnõuga kavandatakse siseauditi valdkonna ajakohastamiseks vajalikud järgmised seadusmuudatused: 1) tunnistatakse kehtetuks siseaudiitori kutsed ja kutsetasemed ehk atesteeritud siseaudiitori kutse, avaliku sektori siseaudiitori üksuse kutsetase ja avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutsetase; 2) tunnistatakse kehtetuks siseaudiitorile esitatavad nõuded ja siseaudiitori kutsetegevuse õiguslikud alused. 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Seaduseelnõu valmistasid ette ja seletuskirja koostasid Rahandusministeeriumi rahandusteabe poliitika osakonna nõunik Ellen Kass (tel 5885 1432, [email protected]) ning sama osakonna jurist Kersti Rahlin (tel 5885 1391, [email protected]). Eelnõu toimetas keeleliselt personali- ja õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (töölt lahkunud) ja sama osakonna keeletoimetaja Heleri Piip (tel 5303 2849, [email protected]) ning juriidilist kvaliteeti kontrollis personali- ja õigusosakonna õigusloome valdkonnajuht Virge Aasa (tel 5885 1493, [email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu, Euroopa Liidu õiguse rakendamise ega Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga. Eelnõukohase seadusega muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust (RT I, 30.12.2024, 4), audiitortegevuse seadust (RT I, 07.01.2025, 13), investeerimisfondide seadust (RT I, 03.12.2024, 20), kindlustustegevuse seadust (RT I, 03.12.2024, 10), kohaliku omavalitsuse korralduse seadust (RT I, 14.03.2025, 9), krediidiasutuste seadust (RT I, 8.07.2025, 30), krediidiinkassode ja ostjate seadust (RT I, 31.12.2024, 45), makseasutuste ja e-raha asutuste seadust (RT I, 8.07.2025, 34), raamatupidamise seadust (RT I, 10.07 2025, 3), rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seadust (RT I, 14.03.2025, 23) ning väärtpaberituru seadust (RT I, 10.06.2025, 2). Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu poolthäälte enamus. 2. Seaduse eesmärk Seaduseelnõu peamiseks eesmärgiks on siseaudiitori kutsetegevuse aja- ja asjakohastamine. Selleks tunnistatakse kehtetuks kohustus omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset. Muudatuse tulemusena ei ole nimetatud asutuses siseaudiitori aruande allkirjastajal vaja omada sellekohast kutset. Ametikohale sobivust ja asjatundlikkust saab edaspidi näidata muude erinevate kvalifikatsioonide ja sertifikaatidega. Siseaudiitori kutse omamise kohustuse kehtetuks tunnistamine toob endaga kaasa AudS-is sätestatud kogu siseaudiitorit puudutava regulatsiooni kehtetuks tunnistamise. Ajendiks kehtivate õigusnormide ning reaalse olukorra ülevaatamiseks ja vajaduste hindamiseks oli IIA otsus lõpetada alates 2021. aasta 1. juulist CGAP®-i sertifikaadi väljastamine, mis oli Eestis avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme andmise üheks eelduseks. Samuti oli ajendiks viimastel aastatel probleemiks kujunenud AudS-is ja Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise 2 üldeeskiri“ sätestatud siseauditi juhtimise ja korraldamise ning selle kvaliteedi tagamise regulatsioonide järgimata jätmine. Siseauditi kutsetegevuse korraldamisega seotud peamised raskused on ilmnenud välise kvaliteedihindamise teostamisel ja siseauditi üksusesse nõuetele vastava kutsetasemega isikute värbamisel. AudS-is sätestatud kutsetaseme nõuet ei oma ka mitmed pikaajalise töökogemusega avaliku sektori siseaudiitorid, kuna nad pole sooritanud kutsetaseme saamiseks vajalikku CGAP®-i eksamit, mida aastatel 2011–2020 oli võimalik teha ka eesti keeles. Nimetatud asjaolud on toonud endaga kaasa vajaduse ajakohastada siseaudiitori kutse omamise nõuet ja kutsetegevust puudutavaid regulatsioone ning viia need kooskõlla tegelike võimaluste ja vajadustega. Siseauditi süsteemi ajakohastamine on ratsionaalne ja vajalik ka seetõttu, et olemasoleva süsteemi jätkuv haldamine on väikesele riigile ebamõistlikult kulukas. Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on koostatud vastavalt Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 1 lõikes 1 sätestatule ning see on kooskõlastatud ministeeriumide ja huvirühmadega 2023. aasta novembris1. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs 3.1. Atesteeritud siseaudiitori kutse ja avaliku sektori siseaudiitori kutsetasemete kaotamise põhiseaduspärasuse analüüs Eesti senised siseaudiitori kutsed põhinevad IIA rahvusvaheliste sertifikaatide tunnustamisel. Nende sertifikaatide saamine on kulukas, samuti ei ole võimalik sertifikaatide saamiseks vajalikku eksamit sooritada eesti keeles. Avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutse aluseks olnud CGAP® -sertifikaadi väljastamine lõpetati 1. juulil 2021. a ning Eestis ei korraldata samaväärset kutseeksamit selle väikese nõudlusega kaasneva ebaproportsionaalse kulukuse tõttu. Eeltoodust tulenevalt on eelnõuga kavandatavaks peamiseks muudatuseks täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitorina töötamiseks siseaudiitori kutse omamise nõude kehtetuks tunnistamine. Põhiõiguste ja -vabaduste piiramisel on kaks mõõdet: formaalne ehk vormiline ja materiaalne ehk sisuline. See tähendab, et põhiõigusi piirav õigusloov akt on põhiseaduspärane, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Järgnevalt on esitatud analüüs seaduseelnõu formaalse ja materiaalse põhiseaduspärasuse osas. Riive seisneb mingisuguse õiguspositsiooni ebasoodsas mõjutamises. Kui sellel on legitiimne eesmärk ja see eesmärk on kaalukas, siis on riive kooskõlas põhiseadusega. Eesti Vabariigi Põhiseaduse (edaspidi PS) § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Nimetatust tuleneb parlamendireservatsioon ehk olulisuse põhimõte, mis nõuab, et demokraatlikus riigis peab olulised küsimused otsustama seadusandja. Eelnõu parlamendireservatsiooni järgimiseks tuleb see Riigikogu koosseisu poolthäälteenamusega vastu võtta (PS § 65 punkt 1), välja kuulutada (PS § 107 lõige 1) ja avaldada (PS § 3 lõige 2, § 108). 3.1.1 Riive legitiimne eesmärk PS § 11 sätestab, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Sellest tuleneb, et põhiõiguse riivel peab olema legitiimne 1 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/6b17551b-92d8-40b0-ac63-7df644508165 3 eesmärk ja riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik, mõõdukas). Igaühe õigus vabale eneseteostusele on PS § 19 lõikes 1 sätestatud väärtus. PS § 19 lõike 1 kommentaaride kohaselt on vaba eneseteostus kui inimväärikuse väljendus, mis hõlmab sisuliselt kogu mõeldavat inimtegevuse spektrit. Eneseteostusvabaduse elemendiks on muu hulgas tegutsemisvabadus ehk vabadus teha või tegemata jätta seda, mida isik soovib. PS § 29 kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. PS § 29 piiriklausel sätestab, et seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. PS § 29 kommentaaride kohaselt on täiskasvanud inimese ja tema perekonna inimväärse äraelamise eelduseks õigus olla majanduslikult aktiivne ja teenida elatist enda valitud valdkonnas ja viisil. AudS-is sätestatud regulatsiooni kohaselt saab atesteeritud siseaudiitori kutset ja avaliku sektori siseaudiitori kutsetasemeid omada isik, kellele on rahandusministri või tema volitatud ministeeriumi ametniku otsusega antud sellekohane kutse. Samas ei ole kutse omamise nõuet kehtestatud ühelegi teisele Eesti avaliku teenistuse ametikoha grupile. Nii näiteks ei ole seaduse tasemel kehtestatud kutsetaseme nõuet Riigikontrolli audiitoritele, kes teevad sarnast tööd avaliku sektori siseaudiitoritega. Ka Eesti infoturbestandardi rakendamist hindavatele IT- audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet seaduse tasemel. Iga kutse omamise kohustus piirab isiku vaba eneseteostust. Ka IIA ei toeta kohalike kutsete sisseseadmist, kuna siseauditi kutseala toimib kõige paremini iseregulatsiooni korras. Riigi poolt kutsete omistamine on üleliigne ja võib tekitada segadust, mistõttu on see mittevajalik. Siseaudiitori kutse omamise nõue piirab lisaks ka täidesaatva riigivõimu asutuse võimalusi sobiva pädevusega siseaudiitori värbamiseks ega võimalda värbamisel arvestada selliste asjakohasemate kriteeriumitega nagu näiteks haridus, varasem töökogemus, isikuomadused, riigisaladuse loa olemasolu või valmisolek selle taotlemiseks jms. Sobivaimaks siseaudiitoriks võib olla hinnatud spetsialist mõnes asutusele või organisatsioonile olulises spetsiifilises valdkonnas. Olukorras, kus sisuliselt iga isik võiks töötada siseaudiitorina, eriti valdkondades, milles ta on pädev (nt lennunduses endised lendurid jne), piirab kutse omamise kohustus põhjendamatult isiku õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Kuna aja jooksul on selgunud, et atesteeritud siseaudiitori kutse andmisel ja omamisel puudub sisuline vajadus, esineb legitiimne põhjus sellekohase regulatsiooni kehtetuks tunnistamiseks. Samuti, kuna eelnõus sätestatud muudatused vähendavad õiguste ja vabaduste piiranguid, siis ei saa need olla vastuolus PS-ga. 3.2. Atesteeritud siseaudiitori ja avaliku sektori siseaudiitori kutsete kaotamise proportsionaalsuse analüüs Vabariigi Valitsuse 2020. aasta 25. juuni protokollilise otsuse „Haldusjuhis Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli, rakendamiseks“ punkti 2.1 kohaselt tuleb enne reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või nendel tegutsemist piiravate kehtivate õigusnormide muutmist hinnata nende proportsionaalsust. Hindamine peab olema vastavuses normi olemuse, sisu ja mõjuga. Käesoleva analüüsi tegemisel on lähtutud kõnealuse protokollilise otsuse punktides 3.2 ja 3.3 esitatud üldtingimustest ning arvestatud seaduseelnõu koostamise põhjuseid ja eelnõuga tehtavate muudatuste ulatust. Siseauditi rakendamine avalikus sektoris oli Euroopa Liidu tungiv soovitus, mis sisaldus ka liitumislepingus ning seetõttu sätestati siseauditi valdkonna regulatsioon õigusakti tasandil. 4 Siseauditi valdkonna kaasajastamine toob endaga kaasa vajaduse muuta VVS-is sätestatud siseauditi valdkonda reguleerivaid asjakohatuid ja reaalse eluga kooskõlas mitteolevaid õigusnorme ning tunnistada kehtetuks AudS-is sätestatud siseauditi regulatsioon tervikuna. Eelnõukohaste muudatuste kehtestamine on tingitud vajadusest kaasajastada siseauditi valdkonda Eestis, kuna kehtiv avaliku sektori siseauditi mudel enam ei toimi. Eelnõu kohaselt lõpetatakse rahvusvaheliste siseaudiitori sertifikaatide CIA® ja CGAP® tunnustamine ning edaspidi ei anta siseaudiitori kutset ega siseaudiitori kutse all olevaid kutsetasemeid. Avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset ei ole võimalik anda juba seetõttu, et IIA ei väljasta enam avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme andmise üheks eelduseks olnud CGAP®-i sertifikaati. Avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutse pole aga praktikas end õigustanud ning alates 2010. aastast on seda kutsetaset omistatud kõigest neljale spetsialistile. Avaliku sektori ühingu siseaudiitori volitused on väga ahtad ega ahvatle seda kutsetaset omandama, mistõttu puudub ka nõudlus ja vajadus sellise kutsetaseme järele. Siseaudiitor osutab teenust eelkõige organisatsiooni kõrgeimale juhtorganile ja tegevjuhtkonnale läbi põhjendatud kindlustunde andmise selles, et organisatsiooni protsessid toimivad juhtorgani seatud moel, varad on kaitstud ja seadusi järgitakse nõuetekohaselt. Siseauditi ülesandeks on hinnata ja täiustada organisatsiooni valitsemise, riskijuhtimise ja kontrollimise protsesse. Eelnõukohased muudatused ei too endaga kaasa riske avaliku sektori üksuse ega avaliku sektori ühingu siseaudiitori osutatava teenuse tarbijale, s.o avalikule sektorile. Eelnõus sätestatud muudatuste kohaselt võib iga isik töötada siseaudiitorina, eriti valdkondades, milles ta on pädev (nt lennunduses endised lendurid jne). Kuna enne seaduseelnõuga planeeritavate muudatuste jõustumist antud kõnealused kutsetasemed ja kutse jäävad kehtima, siis võib nii atesteeritud siseaudiitori kutse (sisuliselt CIA sertifikaat) kui ka avaliku sektori siseaudiitori kutsetase (sisuliselt CGAP sertifikaat) olla edaspidi erialasele tööle kandideerimisel eeliseks. Siseaudiitori kutse omamise kohustuse kaotamisega avarduvad võimalused siseaudiitori värbamiseks. Siseaudiitori regulatsiooni kehtetuks tunnistamisega suureneb ühiskondlik õiglus, kuna juurdepääs siseaudiitori töö tegemisele saab olema vaba. Seetõttu muutub siseaudiitori töö kättesaadavamaks laiemale isikute ringile. AudS-is ja VVS-is tehtavad muudatused on vajalikud ja sobivad siseauditi valdkonna kaasajastamiseks. Muudatuste tegemisel on lähtutud aja jooksul reaalses elus kujunenud olukorrast ning arvestatud Vabariigi Valitsuse kavandatud 0-bürokraatia ettepanekuid. Siseauditi valdkonna regulatsiooni muudatused ei lähe kaugemale, kui on vaja valdkonna kaasajastamiseks. Eelnõukohased muudatused ei mõjuta siseaudiitorite ja nende osutatavate teenuste vaba liikumist Euroopa Liidus. Samuti ei mõjuta muudatused teiste Euroopa Liidu kvalifikatsioonidega isikutel Eestis töö leidmist. IIA innustab kõiki siseaudiitorina tegutsevaid isikuid jätkuvalt oma pädevust tõstma ning omandama rahvusvaheliselt tunnustatud siseaudiitori sertifikaadi. Seega, kui isik leiab, et ta oleks siseaudiitori sertifikaadiga tööturul konkurentsivõimelisem, säilib tal võimalus omandada sellekohane sertifikaat. Ainuüksi kutsenimetuse kaitsmise lõpetamine ei mõjuta siseaudiitori töö kvaliteeti. Ka praegu ei tehta väliseid hindamisi ega järgita detailselt standardeid, vaid siseauditi kasu ja kvaliteeti hindavad teenuse tarbijad. Teaduse ja tehnoloogia areng ei oma mõju teabe sümmeetriale teenuse osutaja ja teenuse saaja vahel. Teaduse ja tehnoloogia arengu mõju siseauditi valdkonnale võib seisneda vaid siseaudiitori võimaluses enda tööd tehnoloogiale tuginedes edukamalt teha, mis omakorda võib tekitada uusi auditeerimist vajavaid riske. Samuti ei vähenda teaduse ja tehnoloogia areng vajadust kompetentsete siseaudiitorite järele. 5 Kuna eelnõus toodud muudatuste kohaselt ei kehtestata siseaudiitori kutsealale uusi piiravaid nõudeid, vaid juurdepääs nimetatud kutsealale antakse ülaltoodud põhjustel vabaks, siis ei ole siseauditi töö tegijal edaspidi kohustust sooritada kutse saamiseks eksameid, läbida kutse säilitamiseks täiendkoolitusi ega täita muid AudS-is siseaudiitori kutse osas praegu sätestatud nõudeid. Kutsele juurdepääsu piiramise lõpetamine ei avalda mõju siseaudiitori osutatava teenuse kvaliteedile, kuna teenuse kvaliteedi tagamine on pidev ja dünaamiline protsess, mis toimub professionaalse enesehinnangu ja tegevuse tulemuslikkuse hindamise kaudu. Siseaudiitori töö tulemuslikkus sõltub audiitori motivatsioonist ja võimetest ning tema võimalusest enda töö tulemusi näha. Kuna siseaudiitori kutsele juurdepääsu vabaks laskmine avaldab positiivset mõju nii siseauditi töö tegijatele kui ka selle teenuse tarbijatele, siis võib eelnõus sätestatud muudatusi hinnata eesmärgipäraseks ja proportsionaalseks. 3.3. Eelnõu sisu analüüs Eelnõu koosneb 11-st paragrahvist: § 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine (edaspidi VVS); § 2. Audiitortegevuse seaduse muutmine (edaspidi AudS); § 3. Investeerimisfondide seaduse muutmine (edaspidi IFS); § 4. Kindlustustegevuse seaduse muutmine (edaspidi KindlTS); § 5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine (edaspidi KOKS); § 6. Krediidiasutuste seaduse muutmine (edaspidi KAS); § 7. Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse muutmine (edaspidi KIOS); § 8. Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse muutmine (edaspidi MERAS); § 9. Raamatupidamise seaduse muutmine (edaspidi RPS); § 10. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muutmine (edaspidi RahaPTS); § 11. Väärtpaberituru seaduse muutmine (edaspidi VPTS). § 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muudatused VVS § paragrahvi 49 lõike 1 punkti 131, § 73 lõike 1 punkti 21, 61. peatüki pealkirja ja § 922 pealkirja muudetakse kuna, siseaudiitor ei ole edaspidi piiratud kutsenimetus. Seetõttu sõnastatakse nimetatud sätted siseauditi kui tegevuse kaudu. Pealkirja sõnastuse muutmine toob endaga kaasa vajaduse jätta pealkirjast välja sõna “kutsetegevuse”, kuna kasutusele võetud sõna “siseaudit” hõlmabki juba sellekohast tegevust. VVS § 922 lõiked 1, 2 ja 4 tunnistatakse kehtetuks. Lõige 1 tunnistatakse kehtetuks, kuna sättes viidatud AudS-i regulatsioon tunnistatakse eelnõu kohaselt kehtetuks ning edaspidi ei rakendata täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ega tema kutsetegevuse alusena audiitortegevuse seaduses sätestatut. Lõikes 2 sisaldub täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja kehtestamiseks antav volitusnorm. Kuna edaspidi on kavas nõuandeid täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi teostamiseks anda uute siseauditi standardite kohaselt kaasajastatud "Siseauditi hea tava" soovitusliku juhendina, puudub vajadus nimetatud üldeeskirja kehtestamise volitusnormi järele. Lõige 4 tunnistatakse kehtetuks, kuna sättes viidatud täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja järele puudub vajadus ning lõikes 2 sisalduv volitusnorm 6 tunnistatakse kehtetuks. Seetõttu kaotatakse ka nimetatud üldeeskirjas sätestatud korras sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse kohta siseaudiitori aruande esitamise kohustus. VVS § 922 lõike 3 täiendamisega antakse täidesaatva riigivõimu asutusele, kellel on vajadus siseauditi teenuse järele, võimalus osta siseaudit sisse. Kehtivas regulatsioonis siseauditi teenuse sisse ostmise võimalust ei ole, vaid on sätestatud, et siseauditi teenuse järele vajaduse ilmnemisel tuleb moodustada täidesaatva riigivõimu asutuse juhi vahetus alluvuses siseaudiitori ametikoht või luua struktuuriüksus. Muudatuse tulemusena saab täidesaatva riigivõimu asutus siseauditi teenuse järele vajaduse ilmnemisel valida talle sobivaima võimaluse sellekohase teenuse saamiseks, st kas osta teenust sisse või moodustada asjaomane ametikoht või struktuuriüksus. VVS § 922 lõigetes 5 ja 6 sätestatakse siseauditi roll ja võimalus selle täpsema korraldamise sätestamiseks. Lõikes 5 toodud siseauditi roll lähtub ülemaailmsete siseauditi kutsetegevuse standardites kajastatud siseauditi määratlusest. Seega tegemist ei ole siseauditi valdkonna jaoks uue lähenemise ega uute põhimõtetega. Lõikega 5 sätestatakse täidesaatva riigivõimu asutuses siseauditi määratlus. Selle kohaselt on siseaudit sõltumatu, objektiivne ning kindlust ja nõu andev tegevus. Siseaudit lisab väärtust täidesaatva riigivõimu asutuse tegevusele ning aitab riskijuhtimise-, kontrolli- ja valitsemisprotsesside hindamisega kaasa asutuse eesmärkide saavutamisele. Kuna vaatamata siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamisele säilib siseaudit kui tegevus ning see toob endaga kaasa vajaduse sisustada siseaudit ühetaoliselt, siis tuleb seaduse tasandil sätestada ka siseauditi definitsioon. Siseaudit tugevdab organisatsiooni võimet luua, kaitsta ja säilitada väärtust, pakkudes juhtkonnale sõltumatut, riskipõhist ja objektiivset kindlust, nõu, mõistmist ja perspektiivi. Siseauditi ulatus hõlmab kogu organisatsiooni kõiki tegevusi, kogu vara ja personali. Nendest asjaoludest lähtuvalt on koostatud ka siseauditi definitsioon. VVS § 923 tunnistatakse tervikuna kehtetuks, kuna Rahandusministeeriumi pädevuse reguleerimine täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrolli ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel on ebavajalik. Lõige 1 tunnistatakse kehtetuks, kuna aja jooksul on ilmnenud, et Rahandusministeeriumil ei ole sisekontrollisüsteemi rakendamise ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamise koordineerimise, analüüsi ja hindamise kohustust olnud võimalik ka seni täita selleks piisava teabe ja andmestiku puudumise tõttu. Kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks siseauditi kohta regulaarse aruandluse ja kvaliteedihindamise kohustus, siis kahaneb Rahandusministeeriumil kehtivas seaduses sätestatud kohustuste täitmise võimalus veelgi. Samas ei ole ka vajadust tsentraalselt koordineerida ja analüüsida täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamist, siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist ega selle hindamist. Ka IIA on rõhutanud, et riigi sekkumine siseauditi kutsealasse on pigem segadust tekitav ja ebavajalik. Lõiked 2 ja 3 tunnistatakse kehtetuks, kuna kõikidel ministeeriumitel on õigus pöörduda teabe saamiseks teiste asutuste poole, sealhulgas küsida küsimusi ning saada selgitusi ja infot oma vastutusel olevates küsimustes. Seetõttu pole põhjendatud siseauditi valdkonnas sellise õiguse eraldi esiletoomine. § 2. Audiitortegevuse seaduse muudatused AudS § 1 punktid 4 ja 5, § 5, § 6, § 16 lõike 2 punktid 5–7, § 19 lõike 1 punkt 4, § 20 lõike 2 punkt 2, § 20 lõiked 5 ja 51, § 21 lõige 5, 2. peatüki 3. jagu, 4. peatükk, § 121 lõiked 5 ja 6, § 123 lõike 1 punktid 6–9, § 123 lõiked 2–4, § 130 lõike 1 punkt 4, § 132 lõige 5 ja § 159 tunnistatakse kehtetuks. Nimetatud sätted reguleerivad siseaudiitorile esitatavaid nõudeid, 7 siseaudiitori tegevuse õiguslikke aluseid ja riiklikku järelevalvet siseaudiitori üle. Kuna juurdepääs siseaudiitori kutsele antakse vabaks, tunnistatakse kehtetuks kõik siseauditit reguleerivad õigusnormid, sealhulgas atesteeritud ja avaliku sektori siseaudiitori ning siseauditi mõisted, siseaudiitori kutseeksami sooritamise ja kutse ning kutsetaseme andmise, äravõtmise ja tunnustamise regulatsioon, siseaudiitorile esitatavad nõuded, riikliku järelevalve teostamine siseaudiitori üle ning siseaudiitori tegevusaruanne. AudS § 1 punkti 8 muudatus tuleneb siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamisest. Seetõttu tuleb nimetatud sättest jätta välja tekstiosa „siseaudiitorite,“, kuna seadus ei reguleeri edaspidi siseaudiitori üle järelevalve teostamise aluseid. AudS § 19 lõike 3 muudatusega välistatakse kutseeksami raames kirjutatud essee alusel eksamineeritava isiksuseomaduste sobivuse hindamine siseaudiitori kutsetegevuseks. Muudatus tuleneb asjaolust, et juurdepääs siseaudiitori kutsele antakse vabaks, mistõttu ei kohaldata edaspidi kutse saamise eeldusena kutseeksami sooritamise kohustust. Seetõttu jäetakse nimetatud sättest välja tekstiosad „või siseaudiitori“ ning kõnealune kohustus jääb edaspidi kehtima vaid finants- ja kestlikkusvandeaudiitorile. AudS § 20 lõike 8 muudatusega sätestatakse asjaolu, et kutseeksami tasu eksamineeritava asemel avaliku sektori üksuse poolt maksmist ei kohaldata edaspidi siseaudiitori kutse või kutsetaseme taotlemisel. Nimetatud võimaluse kehtetuks tunnistamine on tingitud siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamisest. AudS § 21 lõike 6 muudatusega võib kutseeksami programmi kehtestamisel ning selle alusel küsimuste, ülesannete ja näidisvastuste koostamisel ning avalikkusele kättesaadavaks tegemisel edaspidi arvestada vaid rahvusvaheliselt tunnustatud vandeaudiitorite organisatsioonide soovitusi ja nõudeid. Vajadus ja võimalus arvestada rahvusvaheliselt tunnustatud siseaudiitorite organisatsioonide soovituste ja nõuetega langeb ära seaduses siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamise tõttu. AudS § 22 lõike 1 muudatusega jäetakse sätte sissejuhatavast lauseosast välja viide siseaudiitorile, kuna siseaudiitori kutseeksamit edaspidi ei tehta, mistõttu puudub vajadus selle eksamiga hõlmatavate valdkondade sätestamiseks. Lõikes 1 sätestatud kutseeksami valdkonnad kohalduvad edaspidi vaid finants- ja kestlikkusavandeaudiitori kutseeksamile. AudS § 22 lõike 2 punkti 5 muudatusega jäetakse kutseeksami teemade hulgast välja siseaudiitori tegevuse alused, kuna tegemist on siseaudiitorile vajaliku teemaga siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamise tõttu. AudS § 22 lõike 2 punktis 6 tehakse normitehniline muudatus. Sättest jäetakse välja viide AudS §-le 70, kuna nimetatud paragrahv tunnistatakse eelnõu kohaselt kehtetuks. AudS 2. peatüki 3. jaos sätestatud §-de 33–38 kehtetuks tunnistamisega kaotatakse siseaudiitorile kutse ja kutsetaseme andmise, äravõtmise ning tunnustamise regulatsioon. Kuna juurdepääs siseaudiitori kutsele antakse vabaks, siis langeb ära vajadus nimetatud regulatsiooni järele. AudS § 130 lõike 1 punkti 1 muudatusega jäetakse Rahandusministeeriumi pädevusest välja siseaudiitorile ettekirjutuse tegemine. Muudatus on tingitud siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamisest seaduses. AudS § 1853 lõike 7 esimese lause muudatus on tehnilist laadi sättes märgitud aastaarvu parandamiseks. Muudatusega sätestatakse asjaolu, et kestlikkusvandeaudiitorite nimekirja kantakse enne 2026. aasta 1. jaanuari kutse saanud vandeaudiitor, kes on täiendanud oma teadmisi ja oskusi kestlikkusaruande ja selle audiitorkontrolli koolitusel enne 2029. aasta 1. jaanuari. Kehtivas seaduses on kestlikkusaruande ja selle audiitorkontrolli koolitusel osalemise aastaarv sätestatud ekslikult kolme aasta võrra lühem. Muudatus haakub sättes oleva teise 8 lausega, mille kohaselt ei kanta kestlikkusvandeaudiitorite nimekirja vandeaudiitorit, kes ei läbi nimetatud koolitust enne 2029. aasta 1. jaanuari. § 3. Investeerimisfondide seaduse muudatused IFS § 311 lõike 3 punkti 1 muudatusega jäetakse sättest välja sõna „atesteeritud“, kuna sellekohast kutset edaspidi ei anta ning kogu atesteeritud siseaudiitorit puudutav regulatsioon tunnistatakse AudS-is kehtetuks. Edaspidi peab enne fondivalitseja siseauditi funktsiooni täitva isiku valimist või määramist esitama valitav või määratav isik fondivalitsejale punktis 1 loetletud andmed ja dokumendid siseaudiitori teenust osutava isiku kohta. IFS § 349 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 4. Kindlustustegevuse seaduse muudatused KindlTS § 103 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatused KOKS § 481 lõige 8 tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 6. Krediidiasutuste seaduse muudatused KAS § 60 lõike 1 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 7. Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse muudatused KIOS § 42 lõike 3 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 8. Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse muudatused MERAS § 51 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 9. Raamatupidamise seaduse muudatused RPS § 24 lõike 8 saatelauses täpsustakse selguse huvides isikute ringi, kellele sättes sisalduvat regulatsiooni kohaldatakse. RPS § 14 lõike 11 kohaselt võib mikroettevõtja, kes lähtub finantsarvestuse ja -aruandluse korraldamisel Eesti finantsaruandluse standardist, koostada 9 majandusaasta aruande, mis koosneb üksnes raamatupidamise aastaaruandest. RPS § 24 lõikes 8 on sätestatud raamatupidamiskohustuslase, kelle majandusaasta aruandeid auditeeritakse või seaduste järgi tuleb auditeerida, kohustus kirjeldada tegevusaruandes näitajaid, mis ei sisaldu tema kestlikkusaruandes. Kuna kehtiva õiguse kohaselt ei kohaldata mikroettevõtjale kestlikkusaruande koostamise kohustust, siis ei kohaldu talle ka RPS § 24 lõige 8. Selguse huvides siiski täpsustatakse RPS § 24 lõiget 8 selliselt, et oleks selgelt mõistetav, et tegevusaruandes lisainformatsiooni esitamise kohustust ei kohaldata neile raamatupidamiskohustuslastele, kellel puudub tegevusaruande koostamise kohustus sama seaduse § 14 lõike 11 sätestatud normi kohaselt. RPS § 25 lõike 4 teise lause muudatusega täpsustatakse, et lõike esimeses lauses sätestatud e- allkirja erandit ei kohaldata audiitorkontrolli kohustusega majandusaasta aruande puhul. Termin “auditeerima” hõlmab vaid auditit, kuid AudS §-s 92 sätestatud juhtudel võib majandusaasta aruandele kohalduda ka ülevaatus kohustus, mistõttu tuleb termin “auditeeritav” asendada laiema terminiga “audiitorkontroll”. RPS § 38 lõike 1 punkt 2 tunnistatakse kehtetuks, kuna ülevaade ministeeriumite siseauditi üksuste sise- ja välishindamiste tulemustest ei täida riigi majandusaasta koondaruande eesmärki. RPS § 24 lõike 1 kohaselt antakse tegevusaruandes ülevaade raamatupidamiskohustuslase tegevusest ja asjaoludest, millel on määrav tähtsus raamatupidamiskohustuslase finantsseisundi ja majandustegevuse hindamisel, olulistest sündmustest majandusaastal ning eeldatavatest arengusuundadest. RPS § 37 lõike 4 kohaselt on riigi majandusaasta koondaruande esitamise eesmärk võimaldada Riigikogul kontrollida Vabariigi Valitsust, anda Vabariigi Valitsusele võimalus selgitada oma tegevust aruandeaastal ja esitada Riigikogule vajalik informatsioon uute eelarveliste otsuste tegemiseks. Kuna riigi majandusaasta koondaruanne kajastab kogu valitsussektori majandus- ja finantsnäitajaid ning nende sektorite peamisi tulemusi, on põhjendamatu kuvada seal teavet ainult ministeeriumide sise- ja välishindamiste tulemustest. Ülevaade ministeeriumite siseauditi kvaliteedi sise- ja välishindamise tulemustest ei aita avalikkusel ega Riigikogul paremini mõista Vabariigi Valitsuse tegevust aruandeaastal ega esitada infot Riigikogule eelarveliste otsuste tegemiseks, kuna ühe funktsiooni kvaliteedi hindamine ei ole seotud avalike ressursside juhtimisega. Lisaks on sisemise hindamise tulemused mõeldud eelkõige üksusele endale. § 10. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muudatus RahaPTS § 724 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. § 11. Väärtpaberituru seaduse muudatus VPTS § 832 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused. 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. 10 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu (edaspidi EL) õigusega. Eesti EL-iga ühinemislepingus2 määratleti EL-i ootused tõhusale ja läbipaistvale juhtimissüsteemile ja finantskontrollile Eestis ning sätestati valitsussektori sisekontrollisüsteemile kolm järgmist põhikriteeriumi: 1) tõhusa finantsjuhtimise ja finantskontrolli süsteemi loomine ja rakendamine juhi poolt igas valitsusasutuses, sh rõhuasetusega sisekontrollisüsteemi miinimumnõuete kohustuslikule rakendamisele kõikides tegevusvaldkondades; 2) funktsionaalselt sõltumatu siseauditi rakendamine valitusasutustes ja nende hallatavates riigiasutustes (sh finantsjuhtimise ja finantskontrolli süsteemide kvaliteedi hindamiseks ning nende süsteemide parandamiseks), soovitus järgida siseauditi korraldamisel IIA standardeid; 3) keskse teenistuse olemasolu finantsjuhtimise ja finantskontrolli süsteemide ja siseauditi ühtlustatud metoodika ning standardkvaliteedi tagamiseks. Eelnõukohased muudatused toetavad ühinemislepingus märgitud valitsussektori sisekontrollisüsteemi põhikriteeriumide täitmist. Siseauditi ühtlustatud metoodika osas koostab Rahandusministeerium siseauditi korraldamise juhendi ja teeb selle enda veebilehe kaudu avalikult kättesaadavaks hiljemalt eelnõu seadusena jõustumise ajaks. 6. Seaduse mõjud Seaduseelnõul puudub otsene ja kaudne mõju elu- ja looduskeskkonnale, riigi julgeolekule ja välissuhetele, regionaalarengule ning kohaliku omavalitsuse korraldusele, kuna eelnõuga ei muudeta nimetatud valdkondi reguleerivaid sätteid ega põhimõtteid. Seadusemuudatuse eesmärk on luua alternatiiv siseaudiitorina töötamiseks. Kehtiva seaduse kohaselt antakse avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetase isikule, kellel on CGAP-i sertifikaat ning kes on sooritanud riigi- ja haldusõiguse eksami. Pärast CGAP-i sertifikaatide väljastamise lõpetamist alates 2021. aasta 1. juulist pole avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset enam võimalik anda. Arengud majanduses ja digivaldkonnas toovad esile kompetentse, mis spetsiifilistes organisatsioonides võivad klassikalise siseaudiitori kompetentsist olulisemaks osutuda, näiteks küberturve, andmehaldus, merendus, energeetika, riigikaitse jms. Organisatsiooni juhile peab jääma vabadus palgata sobivaima pädevusega töötaja siseauditi tegemiseks. Seepärast on kavandatava muudatuse sisuks siseaudiitori kutse regulatsiooni kehtetuks tunnistamine. 6.1. Muudatuste sotsiaalne mõju Sihtrühm: Seaduseelnõuga planeeritavatest muudatusest tulenev sotsiaalne mõju puudutab kõiki Eestis siseaudiitori kutsetaset omavaid isikuid, so kokku 129 siseaudiitorit, kellest 67 on atesteeritud siseaudiitorid, 70 avaliku sektori üksuse siseaudiitorid (kusjuures 12 inimest omavad nii atesteeritud siseaudiitori kutset kui ka avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset) ning neli avaliku sektori ühingu siseaudiitorit. Asjaolu, et avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutsetaset on alates AudS-i sellekohaste muudatuste jõustumisest 2010. aastal antud vaid neljale spetsialistile, näitab nii nõudluse kui ka vajaduse puudumist sellise kutsetaseme järele. Mõju ulatus ja avaldumise sagedus: Siseaudiitori kutse omamise nõude ja sellega seotud muu regulatsiooni kehtetuks tunnistamine mõjutab isiku vaba eneseteostust ning tegevusala, elukutse ja töökoha vaba valikut väheoluliselt. Mõju ulatus nimetatud kutsetasemega isikutele on väike, kuna atesteeritud siseaudiitori kutse ja avaliku sektori siseaudiitori kutsetasemete 2 EUR-Lex - 12003T/TXT - ET - EUR-Lex 11 kaotamine ei mõjuta võimalust jätkata tööd siseaudiitori ametikohal. Siseaudiitori kutse ja kutsetasemete omamise nõude kehtetuks tunnistamisega kaotatakse piirangud nimetatud ametikohal töötamisele ning seetõttu avardub juurdepääs siseaudiitori ametile. Enne seaduseelnõuga planeeritavate muudatuste jõustumist antud kõnealused kutsetasemed ja kutse jäävad kehtima pädevust tõendava enesemüügi argumendina: siseaudiitori kompetentsi väärtustavas organisatsioonis võib nii atesteeritud siseaudiitori kutse (sisuliselt CIA sertifikaat) kui ka avaliku sektori siseaudiitori kutsetase (sisuliselt CGAP sertifikaat) olla erialasele tööle kandideerimisel eeliseks. Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk: Ebasoovitavaid sotsiaalseid mõjusid siseaudiitori kutsete ja selle tasemete kaotamisega ei kaasne. Muudatuste tegemisel on lähtutud siseaudiitorite ja organisatsioonide tegelikest vajadustest ning aja jooksul muutunud olukorrast. 6.2. Muudatuste mõju riigiasutuste korraldusele Sihtrühm: Muudatuste mõju sihtrühma kuuluvad siseauditi funktsiooni kohustusega avaliku huvi üksused, avaliku sektori organisatsioonid ja nende allasutused, kelle arv kokku on ligikaudu ükssada. Mõju ulatus ja avaldumise sagedus: Üldreeglina on avaliku sektori asutustes ja ettevõtetes nii siseauditi olemasolu kui ka selle teostamise vorm vabatahtlik. Siseauditi kohustuslikkus on sätestatud neist vaid järgmistes: ministeeriumides, Eesti Rahvusringhäälingus, Eesti Rahvusraamatukogus, Eesti Kultuurkapitalis ning riigi otsustusõigusega sihtasutustes ja ettevõtetes. Siseaudiitorid on tööl ka mitmes kõrg- ja ülikoolis (nt TalTech, Tartu Ülikool, Tallinna Ülikool, Eesti Maaülikool), samuti suuremates tervishoiuasutustes (nt Valga Haigla AS, Sihtasutus Tartu Ülikooli kliinikum, Sihtasutus Viljandi Haigla, Sihtasutus Tallinna Lastehaigla, AS Lääne-Tallinna Keskhaigla, Aktsiaselts Ida-Tallinna Keskhaigla, Sihtasutus Põhja-Eesti Regionaalhaigla, Tervisekassa). Samas ostab näiteks SA Pärnu Haigla siseauditi teenust sisse. Ka mõned kohalikud omavalitsused on otsustanud siseauditi teenust suurematelt audiitorbüroodelt (KPMG, PWC, Grant Thornton) sisse osta. Tallinna linnas on loodud sisekontrolöri teenistus, Tartu linnas aga siseauditi osakond. Samas on väiksemaid kohalikke omavalitsusi, kus siseaudiitori ülesandeid täidab mõne teise ametinimetusega töötaja. Vaatamata täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitori aruannet allkirjastavale siseaudiitorile kehtestatud kutsetaseme omamise kohustusele, pole neist osadel ka praegu erialast kutsetaset. Enamikes ministeeriumites on allkirjaõigusega siseaudiitor siiski olemas. Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri käsitleb enamjaolt samu nõudeid, mis on määratletud ülemaailmsete siseauditi standarditega. Need on siseauditi juhtimise ja korraldamise põhimõtted, siseauditi kvaliteediprogrammi rakendamine ning siseauditi üksuse tegevuse aruandlus. Üldeeskirja kehtetuks tunnistamine annab avaliku sektori siseauditi üksustele võimaluse rakendada siseauditi standardite nõudeid siseauditi üksuse suurusest lähtuvalt. See annab avaliku sektori asutustele võimaluse rakendada niigi vähest siseauditi ressurssi nt aruandluse koostamise asemel siseauditi põhitegevusele, so asutuse juhtkonna toetamisele siseauditi töövahenditega. Ka erasektoris on siseaudit üldiselt vabatahtlik. Euroopa Liidu õiguse kohaselt on siseauditi olemasolu kohustuslik krediidiasutustes, kindlustusfirmades, makse- ja e-raha asutustes ning investeerimisühingutes. Mitmetes suurte rahvusvaheliste kontsernide Eesti tütarettevõtetes tegutseb siseaudiitor emafirma nõudmisel (nt Ramirent Grupp, Elisa Eesti AS, IPF Digital AS, DHL Express Estonia AS, ABB AS, Rimi Eesti Food AS, Yolo Group). Täpset erasektori ettevõtjate arvu, kus siseaudit on rakendatud, on raske välja tuua, kuna siseaudiitori ametinimetust kannavad ettevõtetes sageli ka kvaliteedijuhtimise süsteemi (International Organization for Standardization, ISO) (sise)audiitorid, kes tegutsevad ISO standardite alusel. 12 Nende tegevuse fookuses on ettevõtte kvaliteedijuhtimissüsteemid (katusorganisatsiooniks on Eesti Kvaliteediühing (www.eaq.ee)) ning AudS nende tegevusele ei kohaldu. Kokkuvõtvalt on enamikus riigisektori asutustes ja ettevõtetes siseaudit kas vabatahtlik (nõukogu otsuse alusel) või on see korraldatud haldusala üleselt ministeeriumi tasemel tsentraalselt. Seaduseelnõu mõju siseauditi teenuseid pakkuvate ettevõtjate, samuti lepingu alusel siseauditi teenust ostvate organisatsioonide halduskoormusele on väike. VVS § 922 lõike 3 kohaselt moodustatakse ka praegu siseaudiitori ametikoht või luuakse struktuuriüksus vaid vajadusel ning seda eelnõu kohaselt ei muudeta. Seaduseelnõuga planeeritavad muudatused ei too riigile ega kohalikule omavalitsusele kaasa täiendavaid kulusid ega tulusid. 6.3. Muudatuste majanduslik mõju Sihtrühm: kõik Eestis siseaudiitori kutsetaset omavad isikud, siseauditi funktsiooni kohustusega avaliku huvi üksused, avaliku sektori organisatsioonid ja nende allasutused ning isikud, kes on soovinud siseaudiitorina töötada, kuid pole seda teinud (kuna kutsetaseme saamise eelduseks olevad eksamid on võõrkeelsed ja nende sooritamine rahaliselt kulukas). Mõju ulatus ja avaldumise sagedus: KAS-is, KindlTS-is, IFS-is, KIOS-is, MERAS-es, RahaPTS-is ja VPTS-is sätestatud õigusnormi, mille kohaselt kohaldatakse siseaudiitorile AudS-is atesteeritud siseaudiitori kohta sätestatud nõudeid ja tegevuse õiguslikke aluseid, kehtetuks tunnistamine pigem lihtsustab siseauditi tegemiseks sobiva kandidaadi leidmist, kuna edaspidi ei pea järgima AudS-is sätestatud normistikku ning sobiva isiku valimisel saab lähtuda konkreetses valdkonnas oluliseks peetavatest kriteeriumidest. KAS § 59 lõigetes 4, 42, 43 ja 5 on sätestatud mida siseauditi üksus hindama, kontrollima ja analüüsima peab ning § 60 sisaldab siseauditi üksuse töötajatele esitatavaid nõudeid. KindlTS § 103 reguleerib siseauditi funktsiooni ning seadus sisaldab viidet ka sellele, et siseauditi funktsiooni rakendamisel ja siseaudiitorile esitatavate nõuete kohaldamisel tuleb lähtuda komisjoni delegeeritud määruses (EL) nr 2015/35, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009/138/EÜ kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II) sätestatust. Ka KIOS §-is 42 on sätestatud siseaudiitorile esitatavad nõuded, tema töö sisu ning õigused ja kohustused. MERAS §-is 51 ja RahaPTS §-is 724 on sätestatud siseaudiitori ülesanne ning tema õigused ja kohustused. VPTS § 832 sätestab siseauditi üksuse regulatsiooni ning selle lõike 2 kohaselt määrab investeerimisühingu nõukogu Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 2017/565, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/65/EL seoses investeerimisühingute suhtes kohaldatavate organisatsiooniliste nõuete ja tegutsemistingimustega ning nimetatud direktiivi jaoks määratletud mõistetega, artiklis 24 sätestatud siseauditi üksuse ülesannete täitja ja temaga sõlmitava lepingu tingimused. IFS § 349 sätestab siseauditi funktsiooni, sealhulgas siseaudiitori ülesanded ja kohustused. Kuna siseauditi ja siseaudiitori regulatsioon juba sisaldub ülaltoodud õigusaktides, siis on dubleeriva normistiku kehtetuks tunnistamisega kaasnev mõju pigem väike. Seaduseelnõuga planeeritavad muudatused ei too siseauditi funktsiooni kohustusega avaliku huvi üksustele kaasa täiendavaid kulusid ega tulusid. Halduskoormus siseaudiitorina töötavatele inimestele, siseaudiitori teenuseid pakkuvatele ettevõtetele ja siseauditit omavatele organisatsioonidele jääb tervikuna samaks. Kuigi eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks siseaudiitori kutsetegevuse standardid, ei mõjuta see siseaudiitorina töötava isiku töökoormust, kuna siseaudiitori kutsetegevuse standardid toetavad siseaudiitorit siseauditi tegemisel ning nendest standarditest lähtumist soovitatakse ka edaspidi. Muudatustest tulenev majanduslik mõju võib mõnevõrra avalduda rahaliste vahendite kokkuhoius, kuna muudatuse tulemusena tunnistatakse muuhulgas kehtetuks ka siseaudiitori täiendusõppe kohustus, mis avaliku sektori siseaudiitori puhul on vähemalt 20 akadeemilist tundi aastas ja atesteeritud siseaudiitori puhul vähemalt 40 akadeemilist tundi aastas. Kehtiva 13 seaduse kohaselt peab tööandja siseaudiitori kutse või kutsetaseme nõudmise korral tagama ja hüvitama siseaudiitorile nii eksami sooritamisega kui ka kutse või kutsetaseme säilitamiseks kohustusliku täienduskoolituse iga-aastased kulud, mis paneb avaliku sektori tööandjate kaudu surve niigi pingelisele riigieelarvele. Lisaks kaasneb siseaudiitori kutse nõudega teenistujate ebavõrdne kohtlemine olukorras, kus kutsega siseaudiitorile tuleb avalikul sektoril võimaldada oluliselt suuremas mahus täienduskoolitust võrreldes teiste teenistujatega. Muudatuste tulemusena saab siseaudiitorina töötavat isikut koolitada vastavalt vajadusele ja võimalusele. 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Seaduse rakendamisega ei kaasne riigile ega kohalikule omavalitsusele täiendavaid tegevusi, eeldatavaid rahalisi kulusid ega tulusid. Eelnõuga kavandatavate muudatuste tulemusena tunnistatakse kehtetuks siseauditi standardite kohustuslik järgimine, mistõttu langeb ära vajadus nimetatud standardite tõlkimise, tõlgete kaasajastamise ja nende avalikustamise järele. Näiteks 2025. aasta jaanuaris rakendunud standardite viimase versiooni tõlkele kulus Rahandusministeeriumil 5480 eurot (hanke läbiviimise kuluta). Siseauditi kvaliteedi hindamise käsiraamatu uue versiooni tõlkekulu (sh litsentsitasu) on hinnanguliselt 15 000 eurot. Seaduseelnõu muudatuste tulemusena langeb ära ka vajadus viia läbi standardite ja nende muudatuste tutvustamise koolitusi. Kuna standardeid muudeti viimati 2017. aastal ning viimastel aastatel pole selliseid koolitusi tehtud ega koolitusmaterjale välja töötatud, siis raske hinnata eelnõuga kokku hoitavate koolituskulude suurust. Audiitortegevuse registris siseaudiitorite registri pidamisega kaasnevad kulud olid ligikaudu 40 000 eurot aastas. Eelnõukohaste muudatuste tulemusena kaob vajadus registri haldamise ja arendamise järele, mistõttu langeb Rahandusministeeriumil ära ka vajadus sellekohase kulu kandmisele. Samal põhjusel puudub edaspidi vajadus ka viia läbi siseaudiitorite rahvusvaheliste sertifikaatide tunnustamise protsesse, kontrollida siseaudiitorite tegevusaruandeid ja nõustada neid aruannete koostamisel. Nimetatud tegevustele kulus hinnanguliselt kuus Rahandusministeeriumi siseauditit nõuniku palka aastas ehk 16 000 eurot aastas. Valitsussektori (ministeeriumid, Politsei- ja Piirivalveamet, Kaitsevägi, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet) siseauditi üksuste tegevusaruannete koostamise kohustuse kehtetuks tunnistamisel kaob Rahandusministeeriumil vajadus nende aruannete töötlemise järele, mis toob hinnanguliselt kaasa rahalist kokkuhoidu siseauditi nõuniku 0,5 kuupalga ulatuses ehk 1300 eurot aastas. Kuigi AudS-is on sätestatud siseaudiitori eksami korraldamine ja selle tasud, ei ole Eestis siseaudiitori eksamit kunagi korraldatud. Nii atesteeritud kui avaliku sektori siseaudiitori kutse on Eestis omistatud rahvusvaheliste (IIA süsteemis tehtud eksami alusel väljastatud) sertifikaatide CIA ja CGAP tunnustamisena. 2021. aasta 1. juulil lõpetas IIA valiku sektori siseaudiitori sertifikaatide väljastamise. CIA sertifikaadiga siseaudiitoreid avalikus sektoris eriti ei tööta, mistõttu ei oma kutseeksami tasu reguleerivate sätete kehtetuks tunnistamine riigieelarvele märkimisväärset mõju. Siseaudiitorite pädevuse säilitamiseks kehtestatud täienduskoolituse kohustuse kehtetuks tunnistamine avaldab riigieelarvele väheolulist mõju. Rahvusvahelised siseauditi standardid näevad avaliku sektori siseaudiitorile pädevuse säilitamiseks ette erialast täienduskoolitust vähemalt 20 tunni ulatuses aastas. Eestis pakub soodsaima hinnaga siseauditi koolitusi (eriti oma liikmetele) Eesti Siseaudiitorite Ühing. Nende pakutava koolituse tunnitasu on vahemikus 20 kuni 50 eurot ühe CPE (Continuing Professional Education) eest. Siseaudiitorite registris on hetkel 67 avaliku sektori siseaudiitorit, kelle arvestuslik aastane koolituskulu oleks umbes seega 14 27 000 kuni 67 000 eurot aastas. Kõik registreeritud avaliku sektori üksuse siseaudiitorid ei tööta aga avaliku sektori asutustes, samas vajavad täienduskoolitusi ka tunnustuseta avaliku sektori siseaudiitorid. Näiteks oli aruannete kohaselt valitsussektori siseaudiitorite (kokku ligikaudu 50, neist kutsetasemega 13) tegelik koolituste maht 2023. aastal keskmiselt 40 CPE- d inimese kohta. 8. Rakendusaktid 8.1. Eelnõuga kavandatavad rakendusaktid Eelnõu seadusena jõustumisel ei kehtestata uusi rakendusakte. 8.2. Muudetavad rakendusaktid Eelnõu seadusena jõustumisel tuleb muuta järgmisi rakendusakte: 1) Rahandusministri 7. juuli 2011. a määrus nr 35 „Vandeaudiitori või tunnustatud siseaudiitori juhendamisel praktiseerimise ning kutsealal tegutsemise tõendamise kord”; 2) Rahandusministri 15. juuli 2011. a määrus nr 39 „Kutseeksami kord“; 3) Rahandusministri 15. juuli 2019. a määrust nr 35 „Arvestusala eksperdi kutseeksami programm“. 8.3. Kehtetuks muutuvad rakendusaktid AudS § 36 lõikes 3, § 70 lõikes 2 ja § 159 lõikes 5 ning VVS §-is 922 lõikes 2 sisalduvate volitusnormide kehtetuks tunnistamise tõttu muutuvad kehtetuks järgmised rakendusaktid: 1) Rahandusministri 8. juuli 2011. a määrus nr 37 „Kutseeksami siseaudiitori eriosa alamosaga sarnase eksami tulemuse ja välisriigis omandatud siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni hindamise kriteeriumid“, Riigi Teataja link määrusele www.riigiteataja.ee/akt/109072011007; 2) Rahandusministri 13. detsembri 2011. a määrus nr 57 „Siseaudiitori kutsetegevuse standardite kehtestamine“, Riigi Teataja link määrusele https://www.riigiteataja.ee/akt/121042017013; 3) Rahandusministri 8. juuli 2011. a määrus nr 38 „Siseaudiitori tegevusaruande vormi ning selle koostamise ja esitamise korra kehtestamine“, Riigi Teataja link määrusele www.riigiteataja.ee/akt/109072011015; 4) Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määrus nr 79 “Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri”, Riigi Teataja link määrusele www.riigiteataja.ee/akt/109102012001. 15 9. Seaduse jõustumine Eelnõukohane seadus on plaanitud jõustuma üldises korras, s.o hakkab kehtima kümnendal päeval pärast kehtivas korras avaldamist. Hilisema jõustumisaja määramine ei ole vajalik, sest eelnõuga tehtavad muudatused ei too puudutatud isikutele kaasa kohanduste ega ettevalmistuste tegemise vajadust. Siseauditi valdkonda reguleeriva normistiku kehtetuks tunnistamisega langeb ära vajadus edaspidi sellekohaste toimingute tegemiseks ja nõuete täitmiseks. VVS-is sätestatud siseauditi regulatsiooni muutmisega ei looda uut süsteemi, millele üleminekuks oleks vaja ettevalmistusi teha. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu esitati kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks järgmistele organisatsioonidele: Eesti Siseaudiitorite Ühing, Audiitorkogu, Riigikontroll, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Pangaliit MTÜ, Eesti Kindlustusseltside Liit, Eesti Maksumaksjate Liit, Finantsinspektsioon, Eesti Linnade ja Valdade Liit. Eelnõule esitasid märkuseid Justiits- ja Digiministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium, Kultuuriministeerium, Sotsiaalministeerium, Välisministeerium, Kaitseministeerium, Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Kliimaministeerium, Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium ning Eesti Siseaudiitorite Ühing (vt märkuste tabelit). Algatab Vabariigi Valitsus 2025.a Vabariigi Valitsuse nimel (allkirjastatud digitaalselt) Valitsuse nõunik 16