Arvamuse esitamine

Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (633 SE) kohta Riigikohus tänab võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (633 SE) kohta. Riigikohtul on mitmeid märkusi eelnõu kohta. Samuti paluksime kaaluda meie ajakriitilisi täiendavaid muudatusettepanekuid eelnõu kohta või algatada need eraldi eelnõuga, mida selgitame allpool. Loodame väga, et need saaksid seaduseks veel selles Riigikogu koosseisus vastu võetuna. I. Märkused eelnõu kohta Kohtute üldkogu pädevuse üleandmisest kohtu esimehele 1. Riigikohtu kohtunikel on erinevad seisukohad kohtu esimeeste pädevuse suurendamise osas kohtute üldkogude suhtes. Osa kohtunikest toetab eelnõu selles osas ja leiab, et kohtu esimeeste pädevuse suurendamisega on võimalik saavutada senisest tõhusam juhtimismudel, eriti suuremates kohtutes. Kui kohtu esimees vastutab selle eest, et õigusemõistmine tema juhitavas kohtus toimiks hästi, ei peaks ta selle rakendamiseks vajalikke meetmeid üldkoguga ulatuslikult kooskõlastama. Need kohtunikud ei näe ka probleemi kohtunike sõltumatuses. 2. Osa kohtunikest aga on jätkuvalt sama meelt eelnõu kohta 24. märtsil 2022 Justiitsministeeriumile esitatud arvamuses2 väljatooduga, et mitmete seni kohtu üldkogu pädevuses olevate küsimuste kohtu esimehe pädevusse andmisega vähendatakse kohtunike sõltumatust, ning on mures, et Riigikogule esitatud eelnõus on kohtu esimehele antud ka ringkonnakohtu kolleegiumide vahelise kohtunike arvulise jaotuse otsustamine.3 Eelnõu seletuskirjas ja eelnõule lisatud kooskõlastustabelis on põhjendatud kohtute juhtimise tsentraliseerimist ja kohtu üldkogu pädevuse kitsendamist üldsõnaliselt eelkõige kohtu esimehe vastutusega asutuse juhtimise ja kohtunike ühtlase töökoormuse eest. Need kohtunikud leiavad jätkuvalt, et kohtute üldkogude pädevuse kitsendamise õigustamiseks toodud argumendid ei ole veenvad. I ja II astme kohtute esimehed nimetab ametisse ja vabastab ametist justiitsminister.4 See seab kohtute esimeeste pädevusele põhiseadusest tulenevad piirid, sest välistatud peab olema võimalus, et täitevvõim sekkub kohtu esimehe kaudu õigusemõistmisesse (PS § 146). Seetõttu tuleb eelistada kohtunikkonna omavalitsusorganite pädevust valdkondades, mis võivad vähegi õigusemõistmise sisulist poolt puudutada. Kohtuniku teenistuskoha määramine ja tema üleviimine, kohtunikukohtade jaotus ringkonnakohtu kolleegiumide ja maakohtute osakondade vahel ning kohtuniku töötamine osalise 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel. 2 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/79577a11-bf09-42b4-baca-50c9bc41af29 3 Kavandatav KS § 241 lg 1 teine lause. Praegu ei ole see küsimus seaduses reguleeritud, kuid ringkonnakohtute kodukordade järgi otsustab seda kohtu üldkogu. 4 KS § 12 lg 2 p 4 p 2 järgi võib justiitsminister kohtu esimehe enne tähtaja lõppemist vabastada, kui ta on süüliselt jätnud oma ülesanded olulisel määral täitmata. Teisisõnu tähendab see sageli hinnangulist ja vaieldavat otsustust. See on kontrastis Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu arvamusega nr 19, mille p V.10 kohaselt peaks kohtu esimehel olema ennetähtaegse vabastamise eest vähemalt samasugune kaitse kui tavalisel kohtunikul teenistusest vabastamise eest. 1/12  Lisa 1 koormusega on küsimused, mis ei puuduta küll kohtunike sõltumatust konkreetse kohtuasja lahendamisel, kuid mis puudutavad samas teisi kohtunikke töökoormuse kaudu otseselt ja millel on seeläbi mõju ka õigusemõistmisele. Näiteks mõjutab kohtunike töötamine osakoormusega ja nende arvuline jaotus kolleegiumide või osakondade vahel otseselt kohtunike töökoormust. Sellel võib olla esmalt mõju kohtuniku valikutele menetlustoimingute tegemisel (sh kohtuistungi korraldamisel) ning seejärel menetlusajale, asjade lahendamise kvaliteedile ja kohtuasjade prioriseerimisele.5 Kõik eeltoodu on seotud sisulise õigusemõistmisega. Sellepärast ei saa kohtunikku suhtuda kui tavapärasesse tööjõuressurssi, mida vahetu juht saab omatahtsi korraldada. Õigusemõistmist mõjutavaid töökorralduslikke muudatusi legitimeerib omavalitsusorgani (kohtu üldkogu) heakskiit. Ka Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu on pööranud tähelepanu kohtute esimeestest tulenevale mõjule kohtunike sõltumatusele, leides järgmist: „Kohtunike sõltumatust ei määra üksnes see, et hoidutakse välistest allikatest tulenevast sobimatust mõjust, vaid hoiduda tuleb ka sobimatust sisesest mõjust, mille võib mõnes olukorras tekitada teiste kohtunike, sealhulgas kohtute esimeeste suhtumine.“6 Muud tähelepanekud 3. Kuigi Riigikohus ei vastusta iseenesest osakondade loomist maakohtutes, peaks osakonnad eelnõu järgi moodustatama juba 01.01.2023, s.t et juba sügisel-talvel 2022 ettevalmistatavas tööjaotuskavas peaks eelnõuga arvestama, teadmata selle tegelikku vastuvõtmise aega. Selline seadusandja peale surutud kiire tähtaeg võib ohustada õigusemõistmise sujuvat toimimist. Lisaks on kooskõlastustabelist nähtuvalt mitmed kohtud avaldanud kahtlusi osakondade sellisel kujul loomise vajalikkuses (nt praegu (veel) töötavad universaalpädevusega kohtunikud või võimalus anda väike osa tsiviil- või süüteoasjadest (nt täitmisküsimused) tavapäraselt teises valdkonnas töötavale kohtunikule). 4. Eelnõu ja seletuskirja pinnalt jääb ebaselgeks, miks olukorras, kus Riigikohtu kolleegiumide esimehed nimetab KS § 28 lg 4 kohaselt kohtu üldkogu, jääb ringkonnakohtute kolleegiumide esimeeste valimine üksnes kolleegiumi enda pädevusse. Kui kolleegiumi esimehe nimetamise pädevus oleks kohtu üldkogul, oleks tema legitiimsuse aste mõnevõrra suurem, samuti saaks loobuda üsna küsitavast muudatusest, mille kohaselt võib kolleegiumi esimehe enne tähtaega vabastada üksnes kogu kolleegiumi otsuse alusel või tema enda soovil. Isegi kui asuda seisukohale, et kolleegiumi esimees selle sätte kohaselt ise enda tagandamist blokeerida ei saa, oleks kummaline, kui seadus välistaks näiteks enda juhtimisülesannetega mittetoimetuleva, kuid siiski ühe kolleegi toetuse säilitanud kolleegiumi esimehe ametist vabastamise tema viieaastase ametiaja lõpuni. Ka juhul, kui kolleegiumi esimehe nimetamine jääb 5 Siinkohal ei ole peetud silmas olukorda, kus kohtunik teeks midagi valesti. Nt halduskohtumenetluses on kohtunikul sageli oluline otsustusruum küsimuses, kas korraldada kohtuistung, viia läbi paikvaatlus, nõuda omal initsiatiivil täiendavaid tõendeid, lahendada asi lihtmenetluses, tagastada kaebus kaebeõiguse puudumisel (selmet kontrollida seda põhjalikumalt asja menetledes) jms. See ei muuda aga tõika, et üldjuhul on põhjalikum menetlus kokkuvõttes kvaliteetsem. 6 Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu arvamus nr 17, p C.6. 2/12  Lisa 1 kolleegiumi pädevusse, peaks tema tagandamiseks piisama näiteks kolleegiumi liikmete kvalifitseeritud häälteenamusest. 5. Kehtivaid KS § 58 ja § 581 asendav § 584 lg 6 näeb ette võimaluse ka ajutiselt äraoleva riigikohtuniku naasmiseks Riigikohtusse. Vastavalt ei ole aga korrigeeritud sama paragrahvi lõiget 5, mis räägib üksnes naasmisest maakohtu tsiviil- või süüteoosakonda või ringkonnakohtu kolleegiumi. Ka halduskohtuid ei ole lg-s 5 mainitud. Kuigi seletuskirjast võib mõista, et sätte üks eesmärk on tagada võimalus tagasi pöörduda just sellesse osakonda või kolleegiumi, kus kohtunik enne tähtajaliselt muule juriidilisele tööle suundumist töötas, ja halduskohtus pole ka tulevikus osakondi ega kolleegiume, oleks asjakohane siiski sättes halduskohtuid mainida. Vastasel juhul ei oleks halduskohtunike kohta normi, millest tuleneks kohustus teatada enda tagasipöördumisest kohtu esimehele vähemalt üks kuu ette. Samuti oleks asjakohane kohendada eelnõus kavandatud KS § 584 lg 6 sõnastust viisil, et oleks ühemõtteliselt arusaadav, et ka halduskohtute koosseis võib kohtuniku naasmisel olla ajutiselt suurem. Praeguses sõnastuses on kohtunike arvu ajutine suurenemine seotud osakonna või kolleegiumiga, mida halduskohtutes ei ole. Lisaks ei lahenda eelnõu küsimust sellest, kuhu on õigus pöörduda tagasi vastava kohtu esimehe ametikohalt mujale töötama läinud kohtunikul. Vastuseta on jäetud redaktsiooniline märkus selle kohta, miks tühistatakse ülamärketa osaliselt samasisuline paragrahv ja asendatakse ülamärkega paragrahviga (vajadusel saab praktikas viidata KS § 58 varem kehtinud redaktsiooni alusel üleviimisele vmt). 6. Praktikas kerkib aeg-ajalt probleeme kohtute seaduse tõlgendamisel olukorras, kus ametis olevad kohtunikud ei asu tööle teise riigiasutusse, ülikooli või rahvusvahelisse kohtusse, vaid täidavad mõne rahvusvahelise organisatsiooni juures nt eksperdi ülesandeid (tasu ei maksta, hüvitatakse vaid kulud). KS § 49 lg 1 ls 1 seab piirangud üksnes töötamisele muudel kui kohtute seaduses nimetatud ametikohtadel ja valdkondades (õppe- ja teadustegevus). Viidatud paragrahvi esimese lõike teine lause aga lubab kohtunikul täita üksnes muid kohtute seaduses sätestatud ülesandeid (ilmselt sõltumata tasu saamisest). Sellega seondub ka märkuste arvestamise tabelis Harju MK tähelepanek ad hoc kohtutes ja rahvusvahelistel missioonidel tegutsemise kohta osalise koormusega. 7. Eelnõuga kavandatakse muuta KS § 66 lg-t 5 nii, et isik peab kohtunikuks kandideerima viie aasta jooksul pärast kohtunikueksami sooritamist. Vastasel korral peab ta sooritama eksami uuesti. See on kahtlemata õigusselgem võrreldes praeguse redaktsiooniga, kus uus eksam tuleb sooritada siis, kui isikut ei ole eksami sooritamisest viie aasta jooksul kohtunikuks nimetatud. Kavandatud teksti grammatilisel tõlgendamisel võib aga jääda mulje, et juhtumil, kui isik kandideerib kohtunikuks viie aasta jooksul pärast kohtunikueksami sooritamist, kuid ei osutu valituks, siis ta tulevikus kohtunikueksamit uuesti sooritama ei pea. Kohtunikueksamikomisjoni algne mõte selles küsimuses aga oli, et kui viie aasta jooksul on isik jõudnud avalduse konkreetsele konkursile esitada, ei takista viie aasta möödumine konkreetset konkurssi, kuna oluline oli avalduse esitamise, mitte aga ametisse nimetamise aeg. Näiteks võiks kaaluda järgmist sõnastust: „Kohtunikueksamit arvestatakse konkurssidel, millel kandideerimiseks on isik esitanud 3/12  Lisa 1 avalduse viie aasta jooksul arvates eksami sooritamist kinnitava eksamikomisjoni otsuse tegemisest. Hilisematel konkurssidel kandideerimiseks tuleb sooritada uus eksam. 8. Peame vajalikuks juhtida tähelepanu JM/VV poolt arvestamata jäetud märkusele (Riigikohtu nr 5) seoses täitmis- ja eeluurimiskohtuniku mõiste sissetoomisega kohtute seadusesse (eelnõu § 1 p 5). Eeluurimis- ja täitmiskohtuniku instituudi sätestamine kohtute seaduses on vastuolus Riigikogu menetluses oleva VV algatatud KrMS-i muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kriminaalmenetluse seadustiku revisjon) eelnõuga (367 SE), mille kohaselt menetlusseadusest soovitakse need mõisted kaotada. Viimati nimetatud eelnõus ette nähtud muudatus põhineb asjatundjatest moodustatud kriminaalmenetluse revisjoni komisjoni ja töögrupi arutelude põhjal sündinud järeldusel, et nii saaks muuta maakohtute töö paindlikumaks. On taunitav, et VV esitab Riigikogule samas küsimuses vastupidise sisuga muudatusettepanekud. Seejuures on eksitav 633 SE seletuskirjas märgitu, et kuna kohtutes on sisuliselt ametis eeluurimis- ja täitmiskohtunikud, st korralduslikult lähtutakse asjade jagamisel sellest põhimõttest, siis eelnõu muudatusega tuuakse need mõisted kohtute seadusesse. Nende mõistete toomine KS-sse lisab töökorralduslikku paindlikkust ning võimaldab maakohtu üldkogul soovi korral jätkata välja kujunenud ja hästi toimiva tööjaotusega. Töökorralduslikku paindlikkust võimaldab just eeluurimis- ja täitmiskohtuniku mõiste kaotamine. Samas ei tähenda see seda, et maakohtud, kui nad peavad seda otstarbekaks, ei võiks jätkata senise töökorraldusega. Kohtu tööjaotusplaanis on võimalik jätkuvalt ette näha, et neid kohtuasju, mida tänasel päeval lahendavad eeluurimis- ja täitmiskohtunikud, lahendavad ka tulevikus teatud kindlad kohtunikud. Samas puuduks kohtutel kohustus jagada eeluurimis- ja täitmisasju üksnes kitsale ringile kohtunikele, kui see ei ole asjaolusid arvestades töökorralduslikult mõistlik. Ühtlasi peab märkima, et tänase seaduse kohaselt pole eeluurimis- ja täitmiskohtuniku asjade lahendamine selline ülesanne, mis eeldaks tingimata spetsialiseerumist. 9. Kordame arvamuste avaldamise ringil esitatud, kuid arvestamata jäetud märkust (Riigikohtu nr 24), et riigi õigusabi tasu taotluse lahendamiseks pädevat (ainuisikulise) kohtukoosseisu reguleeriv õigusnorm on oma olemuselt kohtumenetluse säte, mis tuleks ette näha (ka) menetlusseadustikes. 10. Eraldi juhime põhiseaduskomisjoni tähelepanu vajadusele kiiresti jõustada KS § 38 lg 2 esimese lause muudatus, mis ei seoks kohtunike täiskogu toimumise aega enam veebruari teise reedega. Viimastel aastatel on täiskogu toimunud kevadel või suve alguses ning kohtunike enamus on seda toetanud. Järgmise täiskogu toimumise aeg tuleks juba praegu teatavaks teha, kuna see mõjutab paljude kohtunike menetlusi, kuid eelnevalt oleks vajalik kindlus, et saame praktikat jätkata ja loobuda veebruaris täiskogu korraldamisest. Kui kohtute seaduse muudatused peaksid jääma vastu võtmata tervikuna, palub Riigikohus algatada nimetatud muudatus eraldi eelnõuna. 4/12  Lisa 1 II. Riigikohtu täiendavad ettepanekud 1. Riigikohtu nõunike töötasude muutmine konkurentsivõimeliseks ja nende ebavõrdse kohtlemise lõpetamine võrreldes alama astme kohtujuristide töötasudega. Ettepaneku eesmärk on tagada Riigikohtu kohtunõunikele konkurentsivõimeline töötasu ja seeläbi õigusaktidega Riigikohtu kohtunõunike pädevusse antud oluliste ülesannete tõhus täitmine. Riigikohtu kohtunõunike ametiülesanded PS § 149 lõike 3 esimese lause ja KS § 25 lõike 1 kohaselt on Riigikohus riigi kõrgeim kohus, kes vaatab KS § 26 lõike 1 kohaselt alama astme kohtulahendeid läbi kassatsiooni korras ning ka teistmise ja kohtuvigade parandamise menetluses. Nimetatud ülesandeid täidab Riigikohus KS § 28 lõike 1 kohaselt selleks moodustatud tsiviilkolleegiumis, halduskolleegiumis ja kriminaalkolleegiumis. Lisaks on Riigikohus PS § 149 lõike 3 teise lause ja KS § 26 lõike 3 kohaselt põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. KS § 29 lõike 1 kohaselt on Riigikohtus moodustatud põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. Riigikohus on põhiseaduslik institutsioon, mis täidab teisi võimuharusid tasakaalustades demokraatlikus õigusriigis olulist rolli. Riigikohtu ülesandeks on tagada nii üksikisikute õiguste kaitse kui ka riigivõimuorganite vaheliste konfliktide lahendamine. Kõikides eespool nimetatud kolleegiumides abistavad kohtunikke Riigikohtu ülesannete täitmisel KS § 31 kohaselt kohtunõunikud, kes üldistavad kohtupraktikat ja osalevad kohtuasjade menetluseks ettevalmistamisel. Riigikohtu kodukorra (kinnitatud Riigikohtu üldkogu poolt 15.12.2020, kättesaadav: https://www.riigikohus.ee/et/riigikohus/dokumendid) p 40 järgi on kohtunõunik Riigikohtu ametnik, kes nõustab ja abistab riigikohtunikke kohtuasja menetlusse võtmise otsustamisel ja menetlemisel; koostab kohtuasjades otsuste või määruste kavandeid ja annab arvamusi ning teeb menetlusseadustes ettenähtud alustel ja korras asja lahendamist ettevalmistavaid või muid korraldavaid määrusi või muid menetlustoiminguid. Samuti täidab kohtunõunik muid kolleegiumi esimehe antud seadusega kooskõlas olevaid teenistusülesandeid. Kohtunõunik peab KS § 31 lõike 3 kohaselt vastama kohtunikele esitatavatele haridusnõuetele. Riigikohtu pädevusse antud ülesannete lahendamine eeldab, et kohtuasju ettevalmistavad kohtunõunikud on valdkondlikud tippasjatundjad, kellel on väga head õigusteoreetilised teadmised ning kes suudavad kohtuasja ettevalmistamisel analüüsida selle laiemat mõju, suunata lahendite kirjutamisele kaasaaitamise kaudu kohtupraktikat ja kujundada õigusruumi. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtunõunikud valmistavad ette põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjade menetlust ja lahendite kavandeid. Põhiseaduslikud vaidlused võivad alguse saada kõikidest kohtumenetlustest (kui kohus algatab üksikisiku subjektiivsete õiguste kaitseks konkreetse normikontrolli menetluse), kuid ka teiste institutsioonide (president, õiguskantsler, kohalik omavalitsus) taotlustest kontrollida õigusakti vastavust põhiseadusele. Samuti on Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevusse antud mitmete teiste – isikute või institutsioonide – algatatud vaidluste lahendamine (nt valimiskaebused). Selle kolleegiumi kohtunõuniku töö eeldab seega väga laialdasi teadmisi 5/12  Lisa 1 riigi- ja konstitutsiooniõigusest, põhiseaduse ja selle kohaldamise praktika, samuti asjakohase rahvusvahelise õiguse tundmist. Riigikohtu halduskolleegiumil on otsustav sõna täidesaatva võimu tegevuse seaduslikkuse kontrollimisel ja selles avaliku- ning erahuvi tasakaalustamisel. Seega lahendatakse kohtuasju, mis mõjutavad olulisel määral riigi ja kohalike omavalitsuse üksuste ülesannete täitmist. Seeläbi kujundab halduskolleegiumi praktika täitevvõimu tegevust nt maksude kogumisel, planeeringute ja lubade väljaandmisel, keskkonna kaitsmisel, riigihangete läbiviimisel, toetuste määramisel jpt valdkondades. Riigikohtu kohtunõunikult oodatakse vähemalt sama põhjalikke erialateadmisi kui kõrgematelt ministeeriumide ametnikelt, sest vaidluste sisu on sageli väga spetsiifiline. Ühtlasi peab kohtunõunik olema kursis konkreetse valdkonna taustsüsteemi ja arenguga, sh EL-i õigusega. Haldusõigus jaguneb suure hulga eriseaduste vahel ning samuti tuleb silmas pidada, et halduskohtumenetluses tuleb valmis olla lahendama asju, mis pole ühegi teise kohtu pädevusse määratud. Seega, arvestades valdkondade suurt hulka ja kohtunõuniku kohtade piiratud arvu, vajab Riigikohtu halduskolleegium kohtunõunikke, kes tunnevad sügavuti mitut haldusõiguse valdkonda ning samuti kohtumenetlust. Riigikohtu tsiviilkolleegiumis kujundavad riigikohtunikud ja kohtunõunikud kohtulahendite kaudu õiguspraktikat, mõjutades selle abil olulisel määral ka majanduse toimimist. Nt vaidluste lahendamine omandiõiguse valdkonnas, äriühinguõiguses, pankrotimenetlustes, laenuturu valdkonnas, sh hüpoteegikäibe küsimustes, samuti nt üüri- ja müügilepinguga seotud küsimustes. Vähem tähtsaks ei saa pidada perekonnaõiguslike (elatis, lapsega suhtlemine jpm) ja pärimisõiguslike vaidluste lahendamisel kohtupraktikat ja ühiskonda laiemalt suunava rolli täitmist ning seadusandja teavitamist seadusega muutmist vajavatest probleemidest (nt elatise senine jäik seotus miinimumpalgaga). Oluline suunaandja seaduste muutmisel on Riigikohus olnud ka tarbijavaidluste lahendamisel, sh tarbijate kaitsmisel ebamõistlike laenukulude eest. Riigikohtu kriminaalkolleegium kujundab olulisel määral karistusõigust ning suunab õiguspraktikat süütegude menetlemisel (sealhulgas nii kohtute, prokuratuuri kui ka uurimisasutuste tööd). Süüteoasjade lahendamiseks arvamusi koostades peavad kohtunõunikud tundma sügavuti karistusõiguse erinevaid valdkondi (olgu selleks näiteks korruptsiooni-, rahapesu- või maksusüüteoasjad) ning kohtueelse menetluse ja kohtumenetluse toimimist (sh asjasse puutuvat kohtupraktikat). Muu hulgas tuleb kohtunõunikul tunda karistusõiguse kõrval ka teisi õigusharusid: näiteks peab kriminaalasjades hindama tsiviilhagide, avalik-õiguslike nõudeavalduste ning süüteomenetluses tekitatud kahju hüvitamise nõuete lahendamise õigsust. Väärteoasjades arvamuse andmine eeldab sageli väga erinevate valdkonnaseaduste sätete kohaldamist. Kohtunõunikelt oodatakse, et nad oskaksid hinnata seda, kas maa- ja ringkonnakohus on süüteoasja õigesti ja nõuetekohaselt lahendanud, aga samuti seda, kas asjas on esile kerkinud mõni selline küsimus, mille suhtes Riigikohtu seisukoha kujundamine arendaks õigust edasi. Kohtunõunike ülesanne on ka kooskõlastusringile saadetud eelnõude ja eelnõude väljatöötamiskavatsuste kohta arvamuse andmine koostöös vastava kolleegiumiga. Riigikohtu kohtunõuniku töötasu konkurentsivõime oluline vähenemine ajas On selge, et eespool kirjeldatud eeldustele vastavaid tippspetsialiste on Eestis piiratud arv, ning samuti ei ole kahtlust, et riigi ressursse kavandades on oluline tagada vahendid, et Riigikohus kui õigusemõistmises lõplikke hinnanguid andev kohus on tööjõuturul konkurentsivõimeline. Praegu ei ole Riigikohus tippjuristide segmendis konkurentsivõimeline ka võrdluses 6/12  Lisa 1 Justiitsministeeriumi, Õiguskantsleri Kantselei, prokuratuuri jt sarnase haridusliku ja kogemusliku taustaga teenistujaid vajavate Eesti riigiasutustega, kõnelemata advokatuurist ja rahvusvahelistest institutsioonidest. Nt on ringkonnaprokuröride kuutasu (põhipalk) alates 01.04.2022 avalikult kättesaadavate andmete kohaselt 4345 eurot ning ka abiprokuröridel võib see ulatuda oluliselt üle 3000 euro. Enamgi veel, Riigikohtu kohtunõunike töötasude vaatepunktist lähtudes valmistavad muret ka suundumused kohtusüsteemi sees. Kui võtta võrdluse aluseks eelnenud kuueaastane periood, on kohtunõunike keskmine tasu kasvanud ainult 5,8% – 2399 eurolt 2015. aastal 2539 euroni 2021. aastal.7 Riigikohtu kohtunõunike palgatase on selgelt kaotamas positsiooni võrdluses kohtunikega ja kohtute seaduses kohtuniku ametipalgaga fikseeritud seoses olevate I ja II astme kohtute kohtujuristide ametipalgaga: nii kohtunike kui ka kohtujuristide ametipalk on samal perioodil tõusnud ligi 28% (I astme kohtuniku puhul 3444 eurolt 2015. aastal 4399 euroni 2021. aastal, kohtujuristidel 1722 eurolt 2015. aastal 2200 euroni 2021. aastal). Vaadates viimaste aastate suundumusi ja prognoose ametipalkade indekseerimiseks, on selge, et kohtunõunike tasu konkurentsivõime püsivalt kaotab ja jääb peagi ka alla I ja II astme kohtute suutlikkusele värvata õigusalase magistrikraadiga juriste, tippkvalifikatsiooni või selle eeldusega uutest tulijatest rääkimata. Võttes arvesse Rahandusministeeriumi palkade indekseerimise prognoosi, oleks senise trendi jätkumisel 2024. aastal I ja II kohtuastme kohtujuristi miinimumpalk olnud juba 4% suurem kui Riigikohtu kohtunõunike keskmine tasu. Kohtujuristi ja Riigikohtu kohtunõuniku ülesandeid ei saa pidada päris võrreldavateks. Arvestades kohtunõunikule seatud tippkvalifikatsiooni ootust ja konkurentsi tööjõuturul, peab Riigikohtu kohtunõuniku tasu olema konkurentsivõimeline ning võrreldaval tasemel I astme kohtuniku palgaga. Alternatiivselt võiks võrdlusindikaatoriks olla samas kohtuastmes töötavate riigikohtunike ametipalgad. Raskused nõunikkonna komplekteerimisel väljendavad selgelt mahajäämust palgatasemes – juba kogemusega tippjuristide värbamine ei ole Riigikohtule jõukohane, kuid kõrgeimas kohtus lahendatavate asjade keerukust silmas pidades ei saa lugeda piisavaks tuginemist üksnes paljulubavate ülikoolilõpetajate palkamisele ja väljaõpetamisele. See mõjutab omakorda otseselt kohtunike töökoormust ning seda pikema perioodi jooksul, kuna noorte, ka väga säravate juristide palkamisel vajab tippkvalifikatsiooni omandamine aega, mis tähendab vähemat sisulist tuge riigikohtunikele. Kõike eelnenut arvestades pakub Riigikohus alternatiivsed lahendused kohtunõunike palkade tõstmiseks. Olgu siis liitmiseks menetluses olevale eelnõule või komisjoni poolt uue eelnõu algatamiseks. Suur palve oleks, et tasuprobleemi lahendaks veel see Riigikogu koosseis, kuna juba alanud nõunike mujale tööle siirdumise protsess võib vastasel juhul veel hoogustuda. § 1. Kohtute seaduse muutmine Kohtute seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 31 täiendatakse lõikega 7 järgmises sõnastuses: „(7) Riigikohtu esimees võib nimetada vanemkohtunõunikuks isiku, kes on töötanud Riigikohtus kohtunõunikuna vähemalt kolm aastat või kes on töötanud vähemalt kolm aastat muul ameti- või töökohal, kui selle ameti- või töökoha keerukus ja vastutus vastavad vanemkohtunõuniku ametikoha keerukusele ja vastutusele.“; 7 Nt Eesti keskmine palk on samal perioodil kasvanud peaaegu 45% (2015 – 1065 eurot; 2021 – 1548 eurot). 7/12  Lisa 1 2) paragrahvi 32 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses: „Riigieelarves tagatakse Riigikohtu kohtunõunike töötasufondiks 90% Riigikohtu eelarves kajastatud riigikohtunike töötasufondist.“8 § 2. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub … VÕI § 1. Kohtute seaduse muutmine Kohtute seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 31 täiendatakse lõigetega 7 ja 8 järgmises sõnastuses: „(7) Kohtunõuniku palk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui 60%9 esimese astme kohtuniku ametipalgast. (8) Riigikohtu esimees võib nimetada vanemkohtunõunikuks isiku, kes on töötanud Riigikohtus kohtunõunikuna vähemalt kolm aastat või töötanud vähemalt kolm aastat muul ameti- või töökohal, kui selle ameti- või töökoha keerukus ja vastutus vastavad vanemkohtunõuniku ametikoha keerukusele ja vastutusele. Vanemkohtunõuniku palk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ja olla väiksem kui 75%10 esimese astme kohtuniku ametipalgast.“; Alternatiiv eelmisele: 1) paragrahvi 31 täiendatakse lõigetega 7 ja 8 järgmises sõnastuses: „(7) Kohtunõuniku palk ei või ületada riigikohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui 50%/45%11 riigikohtuniku ametipalgast. (8) Riigikohtu esimees võib nimetada vanemkohtunõunikuks isiku, kes on töötanud Riigikohtus kohtunõunikuna vähemalt kolm aastat või töötanud vähemalt kolm aastat muul ameti- või töökohal, kui selle ameti- või töökoha keerukus ja vastutus vastavad vanemkohtunõuniku ametikoha keerukusele ja vastutusele. Vanemkohtunõuniku palk ei või ületada riigikohtuniku ametipalka ja olla väiksem kui 60%/65%12 riigikohtuniku ametipalgast.“; § 2. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub … 8 § 32 muutmisel ei ole § 31 lg-ga 7 täiendamiseks sisulist vajadust. 9 Esimese astme kohtuniku põhipalk alates 01.04.2022 on ümardatult 4747 eurot, seega on 60% täiseuroni ülenevalt ümardatuna 2849 eurot (60,02% esimese astme kohtuniku palgast). 10 Esimese astme kohtuniku põhipalk alates 01.04.2022 on ümardatult 4747 eurot, seega on 75% täiseuroni ülenevalt ümardatuna 3561 eurot (75,02% esimese astme kohtuniku palgast). 11 Riigikohtuniku ametipalk on alates 01.04.2022 ümardatult 6208 eurot, seega on 50% täiseuroni ülenevalt ümardatuna 3104 eurot (50,00 % riigikohtuniku ametipalgast) ja 45% täiseuroni ülenevalt ümardatuna 2794 eurot (45,01 % riigikohtuniku ametipalgast). 12 Riigikohtuniku ametipalk on alates 01.04.2022 ümardatult 6208 eurot, seega on 60% täiseuroni ülenevalt ümardatuna 3725 eurot (60,01 % riigikohtuniku ametipalgast) ja 65% täiseuroni ülenevalt ümardatuna 4035 eurot (65,00 % riigikohtuniku ametipalgast). 8/12  Lisa 1 Eelnõu kohaselt võib Riigikohtu esimees nimetada vanemkohtunõunikuks isiku, kes on töötanud kolm aastat Riigikohtus kohtunõunikuna või vähemalt kolm aastat muul ameti- või töökohal, kui selle ameti- või töökoha keerukus ja vastutus vastavad vanemkohtunõuniku ametikoha keerukusele ja vastutusele. Vanemkohtunõunikku eristab kohtunõunikust eelkõige töökogemus Riigikohtus või sarnasel ametikohal väljaspool Riigikohut. Seega kujuneb kohtunõunike ja vanemkohtunõunike omavaheline suhtarv eelkõige ametis oleku aja põhjal. Eelnõu koostamisel on võetud hetkeseisule tuginedes eelduseks, et Riigikohtus töötab 25 vanemkohtunõunikku ja 5 kohtunõunikku. Eelnõu mõju riigieelarvele Alternatiiv 1: Eelnõus on pakutud (eelnõu § 1, KS § 32 muutmine) Riigikohtu kohtunõuniku töötasu konkurentsivõimelisemaks muutmiseks selle sidumist riigikohtunike töötasuga selliselt, et kohtunõunike töötasufondiks oleks 90% Riigikohtu eelarves kajastatud riigikohtunike töötasufondist. Praegusel ajal moodustavad kohtunõunike palgad ca 70% riigikohtunike töötasufondist. Eelnõu eesmärk on saavutada kohtunõunike töötasudele tase, mille korral on töötasu kohtunõuniku kohta keskmiselt 75% esimese astme kohtuniku palgast. Selleks ongi vajalik sätestada 90% suurune seotus riigikohtunike töötasufondiga. Seejuures on oluline säilitada võimalus palkade diferentseerimiseks vahemikus 60%-st 95%-ni13 I astme kohtuniku palgast sõltuvalt teenistuja kvalifikatsioonist ja kogemustest, et tagada samaaegselt nii konkurentsivõime tugevate praktikute värbamisel kui ka eelarvevahendite otstarbekas kasutamine olukorras, kui värvatav on alles noor, kuid seniste saavutuste põhjal õigusteaduses paljulubav. Kohtunõunike arv Riigikohtus on ajaliselt veidi muutuv, optimaalne kohtunõuniku kohtade arv on ligikaudu 30, riigikohtunikke on ametis 19. Kui võtta aluseks 30 kohtunõuniku kohta, tähendaks eelnõus väljapakutud 90% suurune töötasufond, et kohtunõunike palgavahenditeks vajatakse 2023. aastal 1 851 076 eurot. Võttes arvesse 2023. aasta riigieelarve seaduse eelnõus planeeritud töötasuvahendite suurenemist, oleks täiendav vajadus 2023. aastal 261 504 eurot14. Alternatiiv 2: Eelnõus on pakutud (eelnõu § 1, KS § 31 muutmine) Riigikohtu kohtunõuniku töötasu konkurentsivõimelisemaks muutmiseks selle sidumist esimese astme kohtuniku töötasuga selliselt, et kohtunõuniku palk ei või ületada esimese astme kohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui 60% esimese astme kohtuniku ametipalgast. Kohtunõuniku prognoositav põhipalga miinimum 2023. aastal oleks sellisel juhul 3013 eurot kuus. Töötasu sidumisel on kasutatud samasugust mudelit, nagu kasutab KS § 1251 kohtujuristi korral, kelle töötasu ei saa KS § 1251 lg 6 kohaselt olla väiksem kui 50% esimese astme kohtu kohtuniku ametipalgast. Arvestades Riigikohtu kohtunõuniku töö erinevust kohtujuristi tööst, on töötasu alammääraks pakutud 60% kohtuniku ametipalgast. Lisaks näeb eelnõu sarnaselt KS § 1251 lg-s 7 sätestatud vanemkohtujuristi ametikohale ette vanemkohtunõuniku ametikoha, kellele on eelnõus ettenähtud töötasuks mitte vähem kui 75% esimese astme kohtuniku ametipalgast. Vanemkohtunõunikku eristab kohtunõunikust eelkõige suurem töökogemus Riigikohtus. Vanemkohtunõuniku prognoositav põhipalga miinimum 2023. aastal oleks sellisel juhul 3766 eurot kuus. 13 Eelnõu koostajad peavad õigeks, et kohtunõuniku palk ei oleks võrdne või suurem maakohtuniku ametipalgast. 14 Siin ja edaspidi: kohtunõunike palgafondi arvutamisel on arvesse võetud kohtunõunike põhipalkade korrigeerimine, mis toimus 2022. aastal. Vahendid selleks leiti Riigikohtu töö ümberkorraldamisest ja mille käigus koondati personali 12,8 teenistuskoha ulatuses. 9/12  Lisa 1 Kui lähtuda eeldusest, et Riigikohtus töötaks tulevikus 25 vanemkohtunõunikku, siis tähendaks see riigieelarvele aastast koormust järgmiselt. Eelarveline kulu aastas 25 vanemkohtunõuniku korral 2023. aastal: 25 x 3765,85 (75% I astme kohtuniku prognoositavast palgast) x 12 (kuude arv aastas) x 1,338 (sotsiaalmaks koos töötuskindlustusmaksuga) = 1 511 614,05 eurot. Lisades siia viie kohtunõuniku aastase kulu 5 x 3012,68 (60% I astme kohtuniku prognoositavast palgast) x 12 x 1,338 = 241858,25 eurot, oleks eelarveline kulu 2023. aastal kokku 1 753 472,29 eurot. Võttes arvesse 2023. aasta riigieelarve seaduse eelnõus planeeritud töötasuvahendite suurenemist, oleks täiendav vajadus 2023. aastal 163 900 eurot. Alternatiiv alternatiivile nr 2 (sidumine riigikohtuniku palgaga) Eelnõus on pakutud (eelnõu § 1, KS § 31 muutmine) Riigikohtu kohtunõuniku töötasu konkurentsivõimelisemaks muutmiseks selle sidumist sama astme kohtuniku e riigikohtuniku töötasuga selliselt, et kohtunõuniku palk ei või ületada riigikohtuniku ametipalka ja pärast katseaega olla väiksem kui 50% riigikohtuniku ametipalgast. Kohtunõuniku prognoositav põhipalga miinimum 2023. aastal oleks sellisel juhul 3283 eurot kuus. Töötasu sidumisel on kasutatud samasugust mudelit, nagu kasutab KS § 1251 kohtujuristi korral, kelle töötasu ei saa KS § 1251 lg 6 kohaselt olla väiksem kui 50% esimese astme kohtu kohtuniku ametipalgast. Arvestades Riigikohtu kohtunõuniku töö spetsiifilisust ja ülesannete olulisust, on eelnõus pakutud siduda kohtunõuniku töötasu riigikohtuniku ametipalgaga. Lisaks näeb eelnõu sarnaselt KS § 1251 lg-s 7 sätestatud vanemkohtujuristi ametikohale ette vanemkohtunõuniku ametikoha, kellele on eelnõus ettenähtud töötasuks mitte vähem kui 60% riigikohtuniku ametipalgast. Vanemkohtunõunikku eristab kohtunõunikust eelkõige suurem töökogemus Riigikohtus. Vanemkohtunõuniku prognoositav põhipalga miinimum 2023. aastal oleks sellisel juhul 3940 eurot kuus. Kui lähtuda eeldusest, et Riigikohtus töötaks tulevikus 25 vanemkohtunõunikku, siis tähendaks see riigieelarvele aastast koormust järgmiselt: Eelarveline kulu aastas 25 vanemkohtunõuniku korral aastal 2023: 25 x 3939,66 (60% riigikohtuniku prognoositavast palgast) x 12 x 1,338 = 1 581 381 eurot. Lisades siia viie kohtunõuniku aastase kulu 5 x 3283,05 (50% riigikohtuniku prognoositavast palgast) x 12 x 1,338 = 263 563,5 eurot, on eelarveline kulu aastas kokku 1 844 944,32 eurot. Võttes arvesse 2023. aasta riigieelarve seaduse eelnõus planeeritud töötasuvahendite suurenemist, oleks täiendav vajadus 2023. aastal 255 372 eurot. 2. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses asja läbivaatamise mõistliku aja sätestamine Kehtiva põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 13 lg 1 järgi peab Riigikohus lahendama põhiseaduslikkuse järelevalve asjas esitatud taotluse mõistliku aja jooksul, kuid mitte pikema aja kui nelja kuu jooksul, arvates nõuetekohase taotluse saamisest. Riigikohus on korduvalt olnud raskustes nimetatud neljakuulise tähtaja järgimisega, mis on põhjustanud ka õigustatud kriitikat. Raskused on enamasti objektiivset laadi ega ole ületatavad töökorralduse muutmisega. Põhiseaduslikkuse järelevalve asjades püstitatakse tihti väga 10/12  Lisa 1 põhimõttelisi, paljude inimeste elu ja tegevust mõjutavaid küsimusi, mille põhjalikuks läbitöötamiseks ja kõrgetasemeliseks analüüsiks kulub paratamatult üksjagu aega. Sellele eelneb veel menetlusosalistelt, nagu Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja õiguskantsler, arvamuste küsimine, mis eriti suvel on veninud, enamasti on taotletud vastamiseks ka lisaaega. Äärmiselt mahukate arvamuste läbitöötamiseks kulub samuti üksjagu aega. Kohtunikele tuleb arutamiseks koostada küsimustik, mida arutatakse sageli mitu korda. Küsimustikule vastamiseks korraldatakse teinekord mitmeid nõupidamisi, mille vahele jääb paratamatu aeg uute tekstide esitamiseks. Küsimustike põhjal koostatud otsuse projekti tuleb samuti tihti mitu korda ühiselt lugeda ja arutada, sageli tehakse teksti ka olulisi muudatusi, mis tingib vajaduse üha uute arutelude järele. Lõpetuseks on projektile enne allkirjastamist vaja teha ka keelekontroll, mis samuti võib mahukate tekstide puhul võtta nädala ja rohkemgi. Meie arvates on tähtajast olulisem lahendada põhiseadusküsimused kiirustamata ja põhjalikult. Seadus peaks Riigikohut selles ka toetama. Neli kuud ei ole mahukate asjade puhul reaalselt järgitav. Eriti kui asi antakse lahendamiseks üldkogule, mil kogu menetlus algab sisuliselt otsast peale. Rõhutame, et eelnev jutt ei laiene valimiskaebustele, mille lahendamise tähtaeg on eriti lühike (7 kalendripäeva, PSJKS § 44 lg 1) ja millest oleme suutnud üldjuhul kinni pidada. Samas on ka see liiga lühike, kuid see teema tuleb läbi arutada koos valimiskaebusi puudutavate muude sätetega. Pakume muutmiseks välja kolm alternatiivi: I alternatiiv (eelistatud) PSJKS § 13 lg 1 jätta välja sõnad „ kuid mitte pikema aja kui 4 kuu jooksul,“. St jääks vaid asja mõistliku aja jooksul lahendamise nõue. II alternatiiv Lisada PSJKS § 13 lg 1 teine ja kolmas lause: „Kohus võib mõjuval põhjusel, eelkõige asja lahendamise erilise keerukuse või mahukuse tõttu pikendada asja lahendamise tähtaega kuni ühe aastani nõuetekohase taotluse saamisest. Asja Riigikohtu üldkogule lahendamiseks andmisel algab tähtaeg uuesti kulgema asja üldkogule andmisest.“ III alternatiiv Lisada lõikesse 1 sõnad „ja menetlusosaliste arvamuste saamisest“. III. Täiendavad küsimused, millega tuleks tegeleda Riigikohus soovib lisaks eelnevale välja tuua mitu olulist küsimust, millega tuleks seoses kohtute seadusega veel tegeleda. Mööname, et vastuolulise suhtumise, mahukuse ja komplekssuse tõttu ei ole reaalne jõuda lahendusteni selle Riigikogu koosseisu poolt, kuid soovime siiski markeerida: • Lihtsustada piirvanuse saabumise tõttu kohtuniku ametis jätkamise võimaldamise korda. 11/12  Lisa 1 • Näha ette selgem ja täpsem kord kohtuniku ametist vabastamiseks tervise tõttu, mh võimaliku ekspertiisiga seonduv. Taastada tervise tõttu ametist lahkunud või vabastatud kohtunikele kohtunikupalgaga seotud töövõimehüvitis. • Kohtunikuameti atraktiivsuse tõstmiseks parandada kohtunikuameti sotsiaalsete tagatiste paketti, mh näha ette võimalused lisatasude maksmiseks seoses enampanustamise ja/või staažiga, täiendavad pensionimaksed ametiajaks II või III pensionisambasse. • Kaaluda kohtunike ametikitsenduste täpsustamist ja kohatist leevendamist. • Kui Justiitsministeeriumi algatus PSJKS terviklikuks revisjoniks muudatusettepanekuteni jõudma ei peaks, palub Riigikohus võimalust, et vähemasti hädavajalikud muudatused algataks Riigikohtu ettepanekul põhiseaduskomisjon. 12/12  Riigikogu Kantselei Teie 14.09.2022 nr [email protected] Meie 26.10.2022 nr 6-6/22-51 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (633 SE) kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohtute seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (633 SE) kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee