Arvamuse avaldamine

Riigikogu põhiseaduskomisjon Teie 19.09.2022 nr [email protected] Meie 05.10.2022 nr 6-6/22-52 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna Juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta Riigikohus esitas haldusmenetluse seaduse (HMS) muutmise seaduse eelnõu kohta Justiitsministeeriumile arvamuse 2021. a lõpus. Nüüdseks on eelnõu täiendatud mitmete uute ettepanekutega, mistõttu peab Riigikohus vajalikuks esitada põhjalikuma arvamuse. HMS-i täiendamine § 4 lg-ga 3 Tegemist on uue ettepanekuga, mis puudutab kõiki haldusmenetlusi. Uue normiga soovitakse sätestada, et haldusorgan võib selguse ja läbipaistvuse tagamiseks koostada haldusesisese halduseeskirja. On kaheldav, kas selline norm on vajalik, sest haldusesisese dokumendi koostamiseks pole õiguslikku alust vaja. Tegemist on üksnes kirjeldava, regulatiivse sisuta normiga, kuid sätte sõnastus võib tekitada eksliku mulje, et sättega hõlmamata juhtudel ei või halduseeskirja koostada. Halduseeskirja olemus on kohtupraktika ja õiguskirjanduse põhjal hõlpsasti tuvastatav. Lisaks ei sobiks halduseeskirja regulatsioon HMS § 4 koosseisu, sest selle normi reguleerimisese hõlmab üksnes kaalutlusõigust. Ebaselgust tekitavad ka mõned sättes kasutatavad sõnad. Termin „hindamisvõimalus“ on Eesti õigusele võõras ning selle sisu jääb eelnõu põhjal arusaamatuks. Samuti jääb selgusetuks, kas sõnad „isikute juhendamiseks“ tähistavad haldusorgani nimel tegutsevaid või haldusväliseid isikuid. Kuna halduseeskirja definitsiooni lisamine võib põhjustada asjatuid õigusvaidlusi, tasuks sellest sättest pigem loobuda. HMS-i täiendamine §-ga 71 Lõige 1 – sättesse on kokku pandud kaks normi: automaatse haldusmenetluse legaaldefinitsioon ja seadusliku aluse nõue. Selguse huvides ja seadusliku aluse tingimuse rõhutamiseks tasuks kaaluda erinevate lõigete koostamist (nagu oli ka eelnõu varasemas versioonis). Automaatse haldusmenetluse definitsiooni osas vajab täpsustamist, kas ainuüksi menetlusdokumendi automaatselt koostamine või menetlustoimingute tegemine automaatse dialoogisüsteemi abil muudab kogu haldusmenetluse automaatseks. Eelnõu praeguse sõnastuse järgi tuleks seda jaatada. Tasuks kaaluda täpsustust, et automaatse haldusmenetlusega on tegemist üksnes juhul, kui automatiseeritud on hindamis- või otsustusprotsess (mitte nt pelgalt andmete kogumine või arvutustehte sooritamine). Lõige 2 – tegemist on uue ja olulise ettepanekuga. Sättes on loetletud asjaolud, mida tuleb automaatse haldusmenetluse puhul arvesse võtta. Eelnõu sõnastus ei haaku täiel määral eelnõu seletuskirjas märgituga. Seletuskirja kohaselt sisalduvad selles sättes automaatse haldusmenetluse tingimused ning tegemist on kumulatiivse loeteluga (seletuskirja lk-d 1 ja 9). Eelnõu tekst piirdub aga üksnes asjaolude arvesse võtmise, mitte tingimuste täitmise kohustusega. Seepärast tuleks sõnastust täpsustada (nt: „Automaatse haldusmenetluse läbiviibimiseks peavad olema täidetud järgmised tingimused: […]“). 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel. 1/4  Lisa 1 Lõike 2 punkti 1 kohaselt peab automaatsus olema nii isiku kui ka avalikes huvides, kuna vähendab asjaajamisele kuluvat aega ja lihtsustab asjaajamist. Seletuskirjas on märgitud, et silmas pole peetud menetluse lõpptulemust. Sellisel juhul peaks piisama, kui tingimus on sõnastatud järgmiselt: „automaatsus vähendab asjaajamisele kuluvat aega ja lihtsustab asjaajamist“. Isiku õiguste ja huvide kahjustamise keeld on sätestatud sama lõike punktis 6. Eelnõu varasema versiooni kohaselt võis haldusakti automaatselt anda juhul, kui õiguslik alus ei sisalda määratlemata õigusmõistet ega kaalutlusõigust. Nüüd on automaatne haldusmenetlus lõike 2 punktide 2 ja 3 kohaselt lubatud, kui määratlemata õigusmõiste sisu on üheselt mõistetav ja teada ning kaalutlusõigus on normis täpselt piiritletud. On kaheldav, kas mõistet, mille sisu on normi põhjal üheselt mõistetav, saab pidada määratlemata õigusmõisteks. Lõike 2 punkt 4 peaks hõlmama üksnes otsustamisprotsessi. Kui automaatse haldusmenetluse definitsiooni ei kitsendata, võivad praeguse sõnastuse korral tekkida probleemsed olukorrad, kus täiendava teabe kogumine pole vajalik automatiseeritud menetlusetapis, küll aga haldusmenetluse õige tulemuse saavutamiseks. Riigikohtu hinnangul tuleks kõigi automaatsete haldusmenetluste eeltingimusena ette näha mõjuanalüüsi läbiviimine, mille põhjal oleks võimalik veenduda, et lõikes 2 nimetatud tingimused on täidetud. Nii determineeritud kui ka iseõppivate algoritmide puhul on eksimise võimalusi palju, kuid puuduste kõrvaldamine võib osutuda nii tehniliselt kui ka õiguslikult keeruliseks ja aeganõudvaks (nt riigihankereeglid). Protseduuriliselt tuleb tagada, et menetluse automatiseerimist auditeeritaks sõltumatult, et arvestataks kogukulusid ja terviklikku kahjuriski ühiskonnale.2 Eelnõus peaks olema ka selge juhis olukordadeks, kui automaatse haldusmenetluse käigus selgub, et juhtumi eripära tõttu ei ole võimalik teha õiguspärast otsustust. Seadus peaks sätestama sellisteks juhtudeks haldusorganile kohustuse viia menetlus läbi tavakorras. Lõige 3 – selles lõikes on nimetatud täpsemad tingimused, mis peavad olema täidetud juhul, kui automaatse haldusmenetluse käigus kohaldatavas normis on kaalutlusõigus, määratlemata õigusmõiste või hindamisvõimalus. Eelnõu seletuskirjas on rõhutatud, et tegemist on erandiga, mis nähakse ette üksnes juhuks, kui elulised olukorrad on võimalik rakenduspraktika jaoks nii selgepiiriliselt määratleda, et lahenduse lõpptulemuse õiguspärasuses pole kahtlust (lk 13). Sellise võimaluse erandlikkus peaks sätte sõnastusest selgemini nähtuma (nt HMS § 71 lg 3 p 4 seda piisaval määral edasi ei anna). Üks võimalus oleks piirduda HMS § 71 lg 2 p-des 2 ja 3 üksnes sõnadega „ei ole kaalutlusõigust“ ja „ei ole määratlemata õigusmõistet“ ning täpsustada HMS § 71 lg-s 3, et „Erandina lõikes 2 sätestatust […]“. Eelnõu seletuskirjas on täpsustatud, et automatiseeritud menetluses on võimalik teha ka hindamisotsusel põhinev otsus, kuid haldusorganil tuleb määratleda, kas hindamist tuleb haldusakti andmisel käsitada osana kaalutlusõiguse rakendamisest või määratlemata õigusmõiste sisustamisest (lk 11). Selle selgituse põhjal jääb arusaamatuks, miks on vaja seaduses hindamisvõimalust eraldi nimetada. Olukorrad, mil hindamisruumi sisu on õigusnormi põhjal üheselt mõistetav ja teada (vt HMS § 71 lg 2 p 3), esinevad äärmiselt harva. 2 Vt nt IKÜM art 35, mis käsitleb isikuandmete kaitse alast mõjuhinnangut, samuti Euroopa Komisjoni ettepanekut COM (2021) 206 final: Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus, millega nähakse ette tehisintellekti käsitlevad ühtlustatud õigusnormid ja milles on ette nähtud mitmeid meetmeid riskide vältimiseks ja maandamiseks, nt riski- ja kvaliteedijuhtimissüsteemid jms. Samuti vt „Model Rules on Impact Assessment of Algorithmic Decision- Making Systems Used by Public Administration“, Report of the European Law Institute, 2022. 2/4  Lisa 1 Kuna hindamisruum kuulub normi faktilisse koosseisu (vastasel juhul on tegemist kaalutlusõigusega), piisab määratlemata õigusmõiste regulatsioonist. Seepärast tasuks viidetest hindamisvõimalusele eelnõus pigem loobuda. Eelnõu kohaselt tuleb juhul, kui normis on kaalutlusõigus, määratlemata õigusmõiste või hindamisvõimalus, koostada halduseeskiri ning automaatse haldusmenetluse võib läbi viia üksnes halduseeskirjas nimetatud juhtumi korral (HMS § 71 lg 3 p 4). Tüüpjuhtumite esitamise kohustus tuleks ette näha ka kaalutlusõiguse osas (HMS § 71 lg 3 p 2). Lõike 3 punkti 5 kohaselt ei tohi haldusorgan kasutada iseõppivat ja autonoomselt oma parameetreid muuta lubavat algoritmi. See piirang on liiga range ning tuleks asendada põhimõttega, et masinõpet võib rakendada seaduses sätestatud juhtudel. Lõige 4 – eelnõu varasema versiooni kohaselt oleks antud haldusorganile õigus üksnes haldusmenetluse algatamiseks, ootamata ära isiku taotlust. Uue versiooni kohaselt võib aga haldusorgan anda teenust, toetust või hüvitist puudutava haldusakti ilma isiku tahteavalduseta ning seda on võimalik teha ka juhul, kui haldusakti andmine on üksnes avalikes, mitte isiku huvides. Seega pole välistatud ka isikule ebasoodsa haldusakti andmine. Olukordades, kus isiku soov teenust, toetust või hüvitist saada pole ilmselge, luuakse võimalus sellest loobuda. Eelnõu põhjal jääb ebaselgeks, kas isik peab sellises olukorras haldusakti vaidlustama või tunnistab haldusorgan haldusakti omal initsiatiivil tagasiulatuvalt kehtetuks. Pigem tuleks loobumise võimalus tagada kõigil juhtudel – isikul peaks jääma õigus loobuda teenusest, toetusest või hüvitisest ka siis, kui haldusorgan on lähtunud ilmselge soovi olemasolust. Sõnad „arvestades järgmist“ tuleks asendada sõnadega „järgmistel tingimustel“. Samuti vajaks HMS-s täpsustamist, millisel moel tuleb sättes nimetatud tingimuste täitmine tagada (seletuskirja kohaselt tuleb see tagada eriseaduses). Lõiked 5 ja 7–9: nende sätete puhul jääb ebaselgeks, kas need peaksid kohalduma üksnes automaatses haldusmenetluses, millele osutab paragrahvi pealkiri. Nt lõike 8 kohta on eelnõu koostaja märkuste arvestamise tabelis märkinud, et sellega sättega pandav kohustus kohaldub ka tavapärases haldusmenetluses. Kui normide kohaldamisala ei piirdu automaatse haldusmenetlusega, tuleks seda eelnõus täpsustada. Lõige 10 – sõna „määruses“ asemel peaks olema sõnad „määruse alusel“ ning „haldusorganil“ asemel „kohaliku omavalitsuse üksusel“ (või kitsamalt: „kohaliku omavalitsuse haldusorganil“). Eelnõu §-d 2–4 (eriseadused) Kavandatava HMS § 71 lg 1 järgi peab isiku õigusi riivava automaatse haldusmenetluse läbiviimiseks ja automaatse haldusakti andmiseks olema seaduslik alus. Ka HMS §-s 1091 on märgitud, et automaatsed haldusmenetlused nimetatakse seadustes. Samamoodi on eelnõu seletuskirjas selgitatud, et vajaduspõhised erisused sätestatakse valdkondlikes seadustes (nt kas automatiseeritud on kogu menetlus või üksnes teatud etapp; lk-d 7–8). Samuti on seal rõhutatud, et isiku õigusi riivav automaatne haldusmenetlus on lubatud üksnes siis, kui Riigikogu otsustab kõik sellega seonduvad olulised küsimused (lk 5). Nt peab seadusandja iga valdkonna lahendust luues hindama, kas vastavas haldusmenetluses on automaatsete haldusaktide kriteeriumid täidetud ning kas on vaja luua menetluslikke lisagarantiisid (lk 11). Eelnõu §-des 2–4 tehtud 3/4  Lisa 1 eriseaduste muutmise ettepanekutes pole aga ühtegi sisulist küsimust lahendatud (v.a registriandmete kontrollimise juhis). Samuti pole tehnilisemat laadi küsimuste lahendamiseks nähtud täitevvõimule ette volitusnormi. Töötukassale on kavas anda õigus viia automaatne haldusmenetlus läbi mis tahes haldusmenetlustes ning mis tahes haldusaktide andmiseks. Erinevalt eelnõu varasemast versioonist pole enam peetud vajalikuks isegi seda, et lubatavate automaatsete haldusaktide loetelu kehtestaks minister määrusega (vrd MKS § 462 lg 4 ja KeTS § 336 lg 3). On kaheldav, kas selliseid sätteid saab pidada seaduslikkuse põhimõttega kooskõlas olevaks. Riigikohus väljendas sama kahtlust ka eelmises arvamuses. Eelnõu sõnastus ja vormistus HMS-le omane lakoonilisus on end aastate jooksul hästi tõestanud. Seepärast tasuks eelnõu sõnastust veel keeleliselt lihvida. Nt võiks HMS § 561 pealkirjana kaaluda „Andmekogude põhjal teostatud andmetöötlusest teavitamine“ ning HMS § 561 lg 2 saaks sõnastada lühemalt. Juhul, kui HMS § 71 sisu kujuneb väga mahukaks ning senine tekst hõlmab ka tavapärast haldusmenetlust, tasuks kaaluda eraldi paragrahvide koostamist. 4/4