Arvamus nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 536 SE kohta

Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 536 SE kohta 1. Eelnõuga kavandatav keskne muudatus on valitsuse korralduste andmise volituse asenda- mine määruste kehtestamise volitusega. See ei ole ainult normitehniline korrektiiv. Korraldusega on võimalik kehtestada vaid ruumili- selt, isikuliselt, esemeliselt või ajaliselt piiratud meetmeid. Hinnata tuleks, kas volitusnorm ei muutu liiga laiaks, kui kaob ära korralduse olemusest tulenev raamistik. Teatavasti lubab põhi- seadus valitsusele delegeerida vaid vähem intensiivsete piirangute kehtestamise ning selleks peab olema täpne, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses olev volitusnorm (RKÜKo 3-4-1-8-09, p 160). Paljud NETS-is kajastatud meetmed on oma sisult intensiivsed. Seepärast tasuks kaaluda nende kehtestamist täitevvõimu aktiga vaid lühiajaliselt. Vähem in- tensiivsed piirangud (maskikohustus, desinfitseerimine) võib valitsus määrusega põhimõtteli- selt kehtestada tähtajatult. Riigikohus pole kooskõlastusringil soovitanud reguleerida kõiki piirangutega seonduvaid küsi- musi seaduses, küll aga suurendada oluliselt seaduse rolli reguleerimisinstrumendina. 2. Õnnestunud ei pruugi olla eelnõu kontseptsioon, mille kohaselt püütakse samade normidega haarata nii koroonat kui ka mistahes teisi tulevikus ilmuda võivaid ohtlikke nakkushaigusi. Põh- jendus, et selline oli „eelnõu ette valmistanud ministeeriumide ettepanek“, ei ole sisuline. Abst- raktsel lähenemisel võivad olla omad eelised, aga on ka fundamentaalne puudus – see pärsib oluliselt seaduse detailsusastet ja seeläbi Riigikogu rolli, sest eelnõu põhiprobleemi (koroona) kõrval tuleb tegelda ka kõige muuga. Nõnda antakse valitsusele igaks juhuks suuremad volitu- sed kui seda eeldavad koroonapandeemia vajadused. Need üldised volitused aga kanduvad üle ka COVIDi tõrjumisele, mis on pikaajaline, võib-olla et alaline ülesanne. 3. Riigikohus on ka selgitanud, et täitevvõimule ei või anda pädevust kehtestada seadusega võrreldes täiendavaid piiranguid (RKÜKo 3-4-1-8-09, p 160; RKPJKo 3-4-1-10-02, p 24). Eel- nõu § 1 p 19 (NETS § 281 lg 4 p 6) võimaldaks valitsusel kehtestada ka piiranguid, mida seadus ei nimeta. Parlamendireservatsioonist (olulisuse põhimõttest) tulenevaid põhiseaduslikke nõu- deid volitusnormile ei saa asendada Riigikogu valdkondliku komisjoni seisukoha ärakuulami- sega. Läbi sellise protseduuri ei muutu määrus seaduseks. Riigikogu komisjoni ärakuulamist määruse andmisel võib toetada vaid neis küsimustes, mida põhimõtteliselt on lubatud määru- sega reguleerida ning mille puhul on volituse ulatus määratletud. 4. Määruse andmise volituses peab olema määratletud mitte lihtsalt volituse eesmärk, vaid „vo- lituse selge eesmärk“ (RKPJKo 3-4-1-16-06, p 21). Eelnõus toodud volitusnormide eesmärgid 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel. 1/4 vajaks parlamentaarset diskussiooni ja täpsustamist: kas intensiivsete piirangute rakendamiseks piisab sellest, et need aitavad mingil määral koroonaga nakatumist vältida, või tohib neid ra- kendada üksnes raskete tagajärgede ärahoidmiseks. Eelnõu § 1 p 19 (NETS § 281 lg 3) lubab valitsusel kehtestada meetmeid, piiranguid ja nõudeid ohtliku või eriti ohtliku nakkushaiguse epideemilise leviku tõrjeks. Näib, et see määratlus lu- baks valitsusel intensiivseid piiranguid rakendada ka siis, kui need aitavad vaid pisut tõkestada koroona epideemilist levikut. Delegatsiooni piiride tajumist raskendab vajadus pöörduda nor- mist arusaamiseks täiendavate normide poole (NETS § 2 lg 1 p-d 2, 3, 6, 7 ja 9, uus § 2 lg 3, HOS § 2 lg-d 1 ja 2). Seejuures jääb liiga laiaks ja ebamääraseks mõiste „oht tervisele“, sest see hõlmab ka kerget haigestumist. Soovitame kaaluda §-s 281 täpsustust: „COVID-19 epideemilise leviku tõrjeks võib intensiiv- seid piiranguid Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestada kuni kolmeks kuuks, kui see on va- jalik, et kõrvaldada raske või püsiva tervisekahjustuse oht paljudele inimestele, oht paljude ini- meste elule või oht riigi põhifunktsiooni, nt haiglavõrgu toimimisele“. Intensiivseks piiranguks tuleks lugeda eeskätt viibimiskeelud, liikumispiirangud, õppe-, kultuuri-, spordi-, toitlustus- ja majutusasutuste sulgemine, nende tegevuse oluline piiramine või neis terviseseisundit kinnitava tõendi esitamise kohustus. Parlamendil säilib mõistagi võimalus sätestada konkreetsetel juhtudel ise sarnaseid piiranguid, kui seda peaks olema tarvis teha väljaspool range delegatsiooninormiga määratud sisulisi ja ajalisi piire. See küll suurendaks parlamendi töökoormust, kuid tegemist on põhiõiguste seisu- kohast oluliste küsimustega. Eelnõu eesmärk ongi ju parlamendi rolli koroonakriisis avardada. Valitsus ei peaks saama kehtestada nt koroonapassi nõuet või veelgi raskemaid piiranguid kui haigus levib küll epideemiliselt, aga see ei too kaasa vajadust paljude inimeste haiglaravi järele (vrd varasem kogemus gripilainetega). Nendes küsimustes ei tohi jääda lootma vaid proport- sionaalsuse põhimõttele ning väitele, et senised valitsused pole oma volitusi kuritarvitanud. See oleks vastuolus delegatsiooninormi määratletuse nõudega. Meenutame ka oma ettepanekut, et kõige intensiivsemad piirangud (väliruumis viibimise pii- rangud, üleriigiline distantsõpe) võiks olla lubatavad vaid eriolukorras. 5. PS § 19 lg-st 2 ei tulene, et ühtede inimeste vabadust võib alati piirata teiste tervise kaitseks. Vastavalt proportsionaalsuse põhimõttele ei tohi teiste inimeste vabadust piirata, kui ohustatud inimestel endil on võimalik ohtu adekvaatselt vältida. Kui haiglavõrgu ülekoormust tekitavad peamiselt vanemaealised vaktsineerimata koroonapatsiendid, siis tuleks kaaluda, kas nt koolide ja lasteaedade sulgemisele ei peaks eelistama ohustatud gruppi (nt üle 60-aastased) mõjusamalt vaktsineerimisele suunavaid abinõusid (pensionisoodustused). Kui parlamendi hinnangul on vaktsiinid põhimõtteliselt tõhusad ja ohutud, ei peaks ohustatud grupi vaktsineerimisvabaduse tagamiseks jätma ülejäänud inimesi ilma nende vabadustest. 6. Kuigi seletuskirja on korrigeeritud, on selles intensiivsete riivete lubatavust endiselt liiga enesekindlalt põhjendatud senise kohtupraktikaga (p 1.2). Märgime, et tegemist on valdavalt 2/4 kas kiireloomuliselt tehtud esialgse õiguskaitse määrustega, mille puhul kohtulik kontroll on piiratud, või jõustumata kohtuotsustega. Kohati on seletuskirjas viidatud lahendites lähtutud ilmselgete vigade testist. Kaalul olevad põhiõigused võivad nõuda ulatuslikumat kontrolli (RKHKo 3-17-1545/18, p 26). Kordame ka, et pandeemia varasemates faasides vajalikuks osu- tunud meetmed ei pruugi olla proportsionaalsed järgmiste lainete ajal, mil viiruse ohjeldami- seks on teisi vahendeid ja haigust on rohkem uuritud. 7. Konkreetsemad märkused: - § 1 p 11 (NETS § 25 lg 2): palume hinnata, kas volitusnorm on piisavalt täpne, st määratletud on delegatsiooni sisu, ulatus ja eesmärk (Riigikohtu otsus nr 5-20-12/9, p 66). Volitusnormi täpsustamata jätmist ei saa õigustada asjaolu, et määrus on juba pikka aega kehtinud (vrd koos- kõlastustabel); - § 1 p 13 (NETS § 27 lg 5): kordame ettepanekut lühendada spetsiifiliselt koroona puhul Ter- viseameti poolt kehtestatava karantiini kestust (10 kuni 14 päeva). See, et teiste haiguste puhul võib peiteaeg olla pikem, ei õigusta pikemat karantiini koroona puhul. Pikema karantiini keh- testamise õigus tuleks tuua valitsuse tasandile, et võimaldada otsustamist mitte ainult epide- mioloogilistest, vaid ka muudest olulistest kaalutlustest lähtudes; - § 1 p 14 (NETS § 28 lg 2 p 1) kohaselt võib Terviseamet haldusaktiga sulgeda ajutiselt õp- peasutusi (koole ja lasteaedu), lisaks nende tegevuse piiramisele. Kordame ettepanekut seda volitusnormi oluliselt piirata, vähemalt COVID-19 leviku tõkestamisel. Kui eelnõu algataja väi- tel ei peetagi selles sättes silmas kooli kui terviku sulgemist (vt kooskõlastustabel), siis tuleks säte õigusselguse huvides vastavalt ümber sõnastada. See peab aga ka tähendama, et üksikute klasside koduõppe sildi all ei tohi sisuliselt toimuda kooli terviklikku sulgemist ega massilist üleminekut distantsõppele. Kui siiski peetakse vajalikuks jätta Terviseametile volitus õppeasutus tervikuna sulgeda, kor- dame ettepanekut siduda see koroona leviku tõkestamisel kindla ajalise piirmääraga, nt 14 päeva. Kui sedavõrd intensiivset meedet on tarvis rakendada pikemaajaliselt, ei tohigi see toi- muda lihtsalt ja mugavalt ning ainult epidemioloogilisi kaalutlusi arvestades (vt ka eespool ar- vamuse p 4). Ainult epidemioloogiliste kaalutluste arvestamisel absolutiseeritakse tervisekaitse muude põhiseaduslike väärtuste arvel ning luuakse ebaproportsionaalsete piirangute oht, sest kõrvalmõjusid ei arvestata. Hariduspõhiõiguse ja laste huvide olulisust arvestades tuleb alati veenduda, et enne koduõppe korraldamist kasutab ühiskond ära kõik muud vahendid haiglate ülekoormuse vältimiseks. Põrkuvate avalike huvide kaalumise otsust pole võimalik „depoliti- seerida“ (vrd kooskõlastustabel). Täidesaatva võimu madalamatele tasanditele ei tohi delegee- rida nende küsimuste reguleerimist, mida peavad otsustama parlament või Vabariigi Valitsus (RKÜKo 3-2-1-40-15, p 53). Võrdleva käsitusega tuleb siin olla ettevaatlik. Kõik volitusnor- mid, mis on võimalikud nt Soome põhiseaduse kohaselt, ei pruugi olla lubatavad Eesti põhisea- duse järgi; 3/4 - § 1 p 15 (NETS § 28 lg 4): lähtudes Sotsiaalministeeriumi selgitustest tasuks vaidluste välti- miseks ka eelnõus täpsustada, et sättes peetakse silmas siduvat kooskõlastust, st ilma kooskõ- lastuseta ei tohi asutuse tegevust piirata. Kooskõlastusi on erineva iseloomuga. Mh ei pruugi olla üheselt mõistetav, et nt ehitusloa kooskõlastustega seonduv on ülekantav NETS-i kooskõ- lastustele. 4/4 5/4  Riigikogu Teie 25.03.2022 nr 1-1/14-536/1 Sotsiaalkomisjon [email protected] Meie 11.04.2022 nr 6-6/22-6 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 536 SE kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 536 SE kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee