Välisministeerium Meie 09.03.2023 nr 1.1-26/1799-1
[email protected]
Väljatöötamise kavatsus
maksukorralduse seaduse
muutmise seaduse eelnõu
väljatöötamiseks
Esitame kooskõlastamiseks ning arvamuse andmiseks väljatöötamise kavatsuse
maksukorralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiseks. Samuti edastame
väljatöötamiskavatsuse Riigikogule teadmiseks. Dokumendid on kättesaadavad eelnõude
infosüsteemis (EIS) aadressil: https://eelnoud.valitsus.ee/main#75vqEliq.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Annely Akkermann
rahandusminister
Lisad:
1. MKS VTK.
Lisaadressaadid:
Riigikogu Kantselei
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda
Andmekaitse Inspektsioon
Eesti Maksumaksjate Liit
Eesti Tööandjate Keskliit
Artur Lundalin 611 3219
[email protected]
Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 /
[email protected] / www.rahandusministeerium.ee
registrikood 70000272
22.02.2023
Väljatöötamise kavatsus maksukorralduse seaduse
muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiseks
Sisukokkuvõte
Käesoleva väljatöötamise kavatsuse (edaspidi VTK) eesmärk on pakkuda lahendusi praktilistele
probleemidele, mis on tõusetunud maksukorralduse seaduse (edaspidi MKS) kohaldamisel.
VTK-s keskendutakse õiguslikus regulatsioonis esinevatele seaduse tõlgendamisega seotud
probleemidele, arvestades kohtupraktikat ja erinevate huvigruppide muudatusettepanekuid.
Muu hulgas keskendutakse vajadusele kaasajastada MKS regulatsiooni, ühtlustades seda
tänapäeva majanduskeskkonna ning infotehnoloogia arengut arvestavate vajaduste ja
muudatustega.
Muudatusettepanekud on koondatud sõltuvalt sellest, millist MKS institutsiooni asjaomane
muudatus puudutab. Muudatusettepanekute koondamiseks ja paremaks jälgimiseks on olemas
sisukord (vt lk 2) ning nende järjekord vastab MKS struktuurile.
Muutmist vajavad õigusaktid
Muutmist vajab maksukorralduse seadus (RT I, 29.12.2022, 30).
Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise aeg
Eelnõu plaanitakse edastada kooskõlastamiseks ministeeriumitele ja arvamuse avaldamiseks
huvirühmadele käesoleva aasta esimese poole lõpus.
Õigusakti eeldatav jõustumise aeg
Maksukorralduse seaduse muutmise seadus plaanitakse jõustada 2024. aastal.
VTK ettevalmistajad
VTK koostasid Rahandusministeeriumi maksupoliitika osakonna peaspetsialistid Artur
Lundalin (e-post:
[email protected]; tel: 611 3219) ja Anneli Valgma (e-post:
[email protected]; tel: 611 3289) koostöös järgmiste Maksu- ja Tolliameti ametnikega:
juriidilise osakonna õigusloome valdkonna juhi kohusetäitja Maarja Silber (e-post:
[email protected]; tel 676 4103); juriidilise osakonna õigusloome valdkonna juristid
Tanel Ermel (e-post:
[email protected]; tel: 676 2146) ja Kersti Rahlin (e-post:
[email protected]; tel: 6761449); teenuste osakonna kesksete teenuste valdkonna juht Liina
Jõõts (e-post:
[email protected]; tel: 5568 1915); juriidilise osakonna erimenetluse
valdkonna peajurist Terje Kriiseman (e-post:
[email protected]; tel: 676 4048).
Viidatud õigusaktid ja nende lühendid
HMS haldusmenetluse seadus (RT I, 13.03.2019, 55)
IKS isikuandmete kaitse seadus (RT I, 04.01.2019, 11)
MKS maksukorralduse seadus (RT I, 29.12.2022, 30)
TS tolliseadus (RT I, 12.05.2021, 8)
PS Eesti Vabariigi põhiseadus (RT I, 15.05.2015, 2)
TMS täitemenetluse seadustik (RT I, 23.12.2022, 22)
MGS maagaasiseadus (RT I, 09.08.2022, 21)
IKÜM Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016,
füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba
1
liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete
kaitse üldmäärus)
VKS vedelkütuse seadus (RT I, 18.05.2022, 17)
Viidatud kohtulahendid
1. RKHKo 3-3-1-3-12;
2. RKHKo 3-17-991;
3. RKHKo 3-19-104;
4. RKTKm 3-2-1-122-09;
5. RKHKm nr 2-17-12525.
Muu kasutatud allikmaterjal
1. M. Ernits. Tõlgendamisest Riigikohtu praktikas. Juridica 2010/9;
2. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend vlj. Tallinn: Juura 2017;
3. Vedelkütuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (XIV koosseis, 18.12.2019–
16.03.2020, 126 SE).
SISUKORD
1. Maksusaladust puudutavad muudatused ........................................................................... 3
1.1 Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine eraisikutest info- ja sidesüsteemide
arendajatele ................................................................................................................................. 3
1.2 Saneerimismenetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses, pankrotimenetluses
kompromissi korras ja muus maksejõuetusmenetluses ümberkujundatud maksuvõla
avaldamine .................................................................................................................................. 5
1.3 Juriidilisele isikule adresseeritud maksuotsuse resolutiivosa avaldamine ........................... 7
1.4 Keskmise töötasu suuruse avaldamine hankijale.................................................................. 9
1.5 Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine maagaasiseaduses sätestatud
süsteemihaldurile ...................................................................................................................... 11
1.6 Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine MTA koosseisuvälisele tõlgile ...................... 13
2. Muud muudatused.............................................................................................................. 15
2.1. Dokumentide elektroonilise kättetoimetamise ajakohastamine ........................................ 15
2.2 Vastutusotsuse eeldused ..................................................................................................... 18
2.3 Sundtäitmise aegumise katkemise regulatsiooni muudatused ............................................ 20
3. Muudatuste põhiseaduslikud raamid ............................................................................... 24
3.1. Põhiseaduslikkuse raamid maksusaladust sisaldava teabe avaldamises eraisikutest info- ja
sidesüsteemide arendajatele ...................................................................................................... 24
3.2. Juriidilisele isikule adresseeritud maksuotsuse resolutiivosa avaldamine ........................ 25
3.3. Dokumentide elektroonilise kättetoimetamise ajakohastamine ........................................ 26
2
1. Maksusaladust puudutavad muudatused
1.1 Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine eraisikutest info- ja sidesüsteemide
arendajatele
1.1.1 Kehtiv regulatsioon
„Juurdepääs maksusaladusele on info- ja sidesüsteemide hooldamise ja arendamisega
tegelevatel riigiasutuse töötajatel ulatuses, mis on vajalik riigiasutuse info- ja sidesüsteemide
hooldamiseks ja arendamiseks.“ (MKS § 26 lõige 21).
1.1.2 Probleemi kirjeldus
Maksuhalduri info- ja sidesüsteemide hooldamisel ja arendamisel on praktikas tihtipeale vaja
töödelda maksusaladust sisaldavaid andmeid, sest süsteemide veatus toimimises veendumiseks
on neid vaja katsetada ja testida reaalandmetega. Neid töid teeb peamiselt
Rahandusministeeriumi Infotehnoloogiakeskus (edaspidi RMIT), kelle töötajad on riigiasutuse
töötajad ja kellel on MKS § 26 lõikes 21 sätestatud ulatuses juurdepääs maksusaladusele olemas.
Probleem tekib aga siis, kui RMIT töötajatel on vaja kaasata lepingupartner nii suuremate IT
arenduste tegemiseks kui ka olemasolevates rakendustes tuvastatud vigade parandamiseks, sh
turvatestimisteks enne rakenduse kasutuselevõttu.
Paraku ei ole seadusandja selliste juhtudega arvestanud ehk kehtiv MKS võimaldab
juurdepääsu maksusaladusele eksklusiivselt vaid riigiasutuste töötajatele. Maksusaladust
sisaldavale teabele juurdepääsuõiguse andmine on õiguslikult võimalik vaid seadusest tuleneva
õigusliku aluse olemasolul.
1.1.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Muudatuse eesmärk on luua olukord, kus eraõiguslikel juriidilistel isikutel (nende töötajatel)
on võimalik maksuhalduri loal ja järelevalve1 all kasutada maksusaladusena käsitletavaid
andmeid olemasolevate info- ja sidesüsteemide hooldamiseks, samuti uute info- ja
sidesüsteemide arendamiseks.
Olemasolev õigusruum tagab kaitse andmete kuritarvitamise eest riikliku sunni
mehhanismidega. Teatavaks saanud maksuandmete ärakasutamine võib kaasa tuua
kriminaalkaristuse KarS § 377 alusel, kui tegemist on ärisaladuse ebaseadusliku saamise
kasutamise või avaldamisega, ning isikuandmete kaitse seaduse 6. peatükk näeb ette karistused
isikuandmete ebaseadusliku töötlemise ja muude andmekaitsealaste rikkumiste eest, ennekõike
IKS §-d 65 ja 66.
1.1.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Alternatiivne lahendus oleks RMIT-le lisatööjõu palkamine, mis oleks keerukam ja kulukam
kui lisatööde tellimine vajaduspõhiselt. Samas on kõnealuse tööjõu vajadust keeruline
planeerida. Sellises kontekstis on majanduslikult mõistlikum osta teenust sisse kaasusepõhiselt,
mitte hoida selleks otstarbeks igaks juhuks alalist personali.
1 Juurdepääs toimub rangelt kontrollitud ulatuses, st maksuhalduri ruumides, maksuhalduri poolt ette nähtud keskkonnas,
eraisikust arendajalt nõutaks konfidentsiaalsuslepingu sõlmimist, nende töötajatelt võetakse töö tegemise ajaks ära vahendid,
millega oleks võimalik hooldus- ja arendustegevuste käigus salvestada maksusaladusena käsitletavaid andmeid jne.
3
1.1.5 Regulatiivsed võimalused
MKS-s sätestada norm, mis võimaldaks maksuhalduril anda eraisikutest infosüsteemide
arendajatele arendustööde tegemise ajaks juurdepääs maksusaladust sisaldavale teabele
ulatuses, mis on vajalik info- ja sidesüsteemide omavahelise koostoimimise tagamiseks, samuti
vigade avastamiseks ja parandamiseks.
1.1.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud (sihtgrupp) on isikud, kelle maksusaladusele antakse juurdepääsuõigus
eraõiguslikele infosüsteemide arendajatele, ehk sisuliselt kõik Eesti ja välisriigi residendid,
kelle suhtes maksuhalduri ametnik- ja töötajaskond on saanud teavet seoses oma teenistus- ja
töökohustuste täitmisega.
1.1.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp
Muudatusel on mõju sihtgrupi eraelu puutumatusele. Maksukohustuslastel on vaja passiivselt
taluda teadmist, et nende maksuandmed võivad maksuhalduri infosüsteemide arendamise ja
hooldamise käigus nähtaval olla. Mõju ulatust sihtgrupi senisele tegevusele ja
hakkamasaamisele võib seega pidada väikeseks.
Vajadus kaasata erasektorist vajalikku kompetentsi hooldustegevuseks on kaasusepõhine ehk
see sõltub arendusvajadustest ja infosüsteemis tekkivate vigade olemusest. Kuivõrd reeglina on
RMIT-l info- ja sidesüsteemide hooldamiseks vajalik kompetents olemas, ei saa erasektori
kaasamist pidada regulaarseks nähtuseks. Kogumis võib esineva mõju sagedust pigem hinnata
keskmiseks.
Muudatuse tulemusel peavad sisuliselt kõik maksukohustuslased arvestama võimalusega, et
nende maksuandmed võivad info- ja sidesüsteemi hooldamise ajal olla kolmandatele isikutele
nähtavad. Mõjutatava sihtrühma suurust võib seega pidada oluliseks.
VTK koostamisel on arvestatud teatava ebasoodsa mõju kaasnemise riskiga. Ei saa välistada,
et maksusaladust sisaldavale teabele võib juurdepääsuõiguse saada ebausaldusväärne
infosüsteemi arendaja, kes on valmis maksusaladust ära kasutama enda huvides või võib muul
viisil süüliselt kahjustada asjaomast maksukohustuslast. Sellist riski tuleb siiski hinnata
väikeseks, sest juurdepääsuõiguse andmisel rakendab maksuhaldur mitmeid
ettevaatusabinõusid, muu hulgas teenusepakkuja töötajate taustakontrolli, infotehnoloogilist ja
ruumilist kontrolli, samuti teenusepakkuja allutamist konfidentsiaalsuskohustust sisaldavale
lepingule.
Mõju olulisus
Kuivõrd muudatus puudutab põhimõtteliselt kõiki maksukohustuslasi, võib kavandatava
muudatusega kaasnevat mõju pidada oluliseks. Selleks otstarbeks on maksuhaldur koostamas
kõrgema detailsusastmega mõjuhinnangut, mis keskendub ennekõike andmekaitsealastele
küsimustele.
4
1.2 Saneerimismenetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses, pankrotimenetluses
kompromissi korras ja muus maksejõuetusmenetluses ümber kujundatud maksuvõla
avaldamine
1.2.1 Kehtiv regulatsioon
MKS § 27 lõike 1 punkti 4 alusel võib maksuhaldur maksukohustuslase nõusoleku ja teadmiseta
avaldada igaühele maksuvõlgade ning tähtajaks tasumata MKS § 31 lõike 1 punktis 4 ja § 128
lõikes 4 nimetatud kohustuste suuruse ja tekkimise aja, kui kõikide kohustuste summa kokku
ületab 100 eurot, arvestamata haldusaktiga kindlaksmääramata intressi.
MKS § 27 lõike 1 punkti 5 kohaselt võib maksuhaldur maksukohustuslase nõusoleku ja
teadmiseta avaldada igaühele ajatatud maksuvõla ning käesoleva seaduse § 31 lõike 1 punktis
4 ja § 128 lõikes 4 nimetatud kohustuste suuruse, andmed ajatamiseks esitatud tagatiste kohta
ja kohustuste täitmise ajakava kestuse.
1.2.2 Probleemi kirjeldus
MKS-s on ilmnenud seaduslünk, mis ohustab maksukohustuslaste ühetaolist kohtlemist. Kui
praegu on olemas normid, mis võimaldavad avalikustada maksuvõlga, ning erinormid, mis
võimaldavad avalikustada ka ajatatud maksuvõlga, siis muul viisil ümberkujundamisel olevate
või juba ümber kujundatud maksuvõlgade avalikustamise jaoks ekvivalentsed normid
puuduvad. Tegemist on põhjendamatu erisusega, sest sõltumata sellest, kuidas maksuvõla
ümberkujundamise menetlust formaalselt nimetatakse, on printsiibis tegemist sama asjaga –
muudetakse maksuvõla tasumise tähtpäeva, tasumise viisi, vähendatakse kohustuse suurust vms
eesmärgiga suurendada selle tasumise perspektiivikust. Kuivõrd kohustuse olemus ei muutu
ehk igal juhul on tegemist maksuvõlaga, siis peaks see kuuluma võrdsetel tingimustel
avalikustamisele.
Kõnealust seaduslünka on võimalik ekspluateerida viisil, mis moonutab nii turukonkurentsi kui
ka maksukohustuslaste ühetaolist kohtlemist. Ennekõike saavad muus menetluses (nt
saneerimismenetluses) ümber kujundatud maksuvõlaga isikud (olles faktilised
maksuvõlgnikud) esitleda ennast mittevõlgnikena ja omandada seeläbi ebaausaid
konkurentsieeliseid nii erasektoris kui ka suhetes avaliku sektoriga.
1.2.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Muudatuse eesmärk on tagada võrreldavas olukorras olevate maksuvõlgnike ühetaoline
kohtlemine.
1.2.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Teoreetiliselt võiks kaaluda avalikustamise normide rakendamist analoogia korras ka sellisele
maksuvõlale, mis on allutatud teistele ümberkujundamise menetlustele (nt saneerimisele).
Kuigi analoogia kasutamine menetlusõiguses on üldreeglina lubatud, siis käesoleval juhul
kasutataks analoogiat maksukohustuslaste õiguste ja vabaduse piiramiseks. Tegemist oleks nn
„ebasoodsa analoogiaga“ ja see oleks seetõttu tõenäoliselt põhiseadusega vastuolus.2
2 Grammatilise tõlgendamise piiridest ning analoogia lubatavusest vt: M. Ernits. Tõlgendamisest Riigikohtu praktikas.
Juridica 2010/9, lk 679; RKTKm 3-2-1-122-09, punkt 17.
5
1.2.5 Regulatiivsed võimalused
Maksuvõla avalikustamist puudutavaid norme tuleb muuta selliselt, et need hõlmaksid lisaks
ajatamisele ka mistahes maksejõuetusmenetluses ümberkujundatud maksuvõlga. Et vältida
liigset kasuistikat, kavandatakse üks abstraktne termin, mis peale ajatamise hõlmaks kõik muud
menetlused, kus maksuvõlga võidakse ümber kujundada.
1.2.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud (sihtgrupid) on:
I – maksukohustuslased, kelle maksuvõlg on ümber kujundatud või on alles
ümberkujundamisel saneerimismenetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses,
pankrotimenetluses kompromissi korras või mistahes muus maksejõuetusmenetluses;
II – maksuhalduri ametnikud, kes oma tööülesannete raames tegelevad ka maksuvõla
avalikustamisega.
1.2.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp I
Muudatusel on mõju ettevõtjatevahelisele konkurentsile. Muudatuse tulemusel hakatakse
avalikustama sihtgrupi maksuvõlgasid, mõjutades selliselt nende võimekust konkureerida
ettevõtluskeskkonnas, saada laenu, kaasata kapitali, osaleda riigihangetel jms. Ennekõike kaob
ära kirjeldatud seaduslüngast tulenev konkurentsieelis, mida sihtrühm teiste
maksukohustuslaste ees seni on omanud. Muudatusega kaasneva mõju ulatus on hinnanguliselt
keskmine.
Saneerimismenetluse, võlgade ümberkujundamise jms menetluse algatamine on üldreeglina
tingitud isiku maksehäiretest ja muudest sarnastest ebaregulaarsetest asjaoludest. Kuivõrd
tegemist ei ole mõjuga, mis omaks alalist ja kestvat mõju sihtgrupi igapäevasele tegevusele,
võib mõju esinemise sagedust hinnata väikeseks. Maksuhalduri andmetel on praegu näiteks 32
maksuvõlgnikku, kelle maksuvõlg on saneerimismenetluses või võlgade ümberkujundamise
menetluses ümber kujundatud. See moodustab 0,09 protsenti maksuvõlgnike koguhulgast ja 3,7
protsenti kogumaksuvõlast. Mõjutatav sihtgrupp on seega võrdlemisi väike.
Ebasoodsate mõjude kaasnemise riski ei tuvastatud.
Sihtgrupp II
Muudatusel on mõju maksuhalduri töökoormusele. Kohustus avalikustada asjaomased
maksuvõlad tähendab sihtgrupi töökoormuse teatavat suurenemist. Uued ülesanded ei eelda
ametnike täiendavat koolitamist või muul viisil ümberharjutamist. Muudatusega kaasneva mõju
ulatust võib seega lõppastmes pidada väikeseks.
Mõju esinemise sagedust võib samuti hinnata väikeseks, kuivõrd küsimus puudutab vaid 0,09
protsenti maksuvõlgnikke – tegemist ei ole seega ülesandega, millega maksukohustuslased iga
päev või üleüldse regulaarselt kokku puutuks. Maksuvõla avaldamisega tegeleb muu hulgas
teenuste osakond, mis koosneb ligi 15 ametnikust. Kõnealused ametnikud moodustavad umbes
1,05 protsenti maksuhalduri ametnikkonnast.
Ebasoodsate mõjude kaasnemise riski ei tuvastatud.
Mõju olulisus
Muudatusega ei kaasne olulist mõju.
6
1.3 Juriidilisele isikule adresseeritud maksuotsuse resolutiivosa avaldamine
1.3.1 Kehtiv regulatsioon
Maksuhaldur on kohustatud hoidma saladuses maksukohustuslast puudutavat teavet (MKS §
26 lõige 1). Maksusaladust on lubatud avaldada ainult maksukohustuslase kirjalikul nõusolekul
või MKS §-des 27–30 nimetatud juhtudel.
Maksuhalduril on praegu õigus avaldada maksukohustuslase nõusoleku ja teadmiseta igaühele
maksuasjas jõustunud kohtulahendi või vaideotsuse resolutsiooni (MKS § 27 lõike 1 punkt 6).
Maksuotsuse või maksuotsuse resolutsiooni avaldamise õigust ei ole seaduses ette nähtud.
1.3.2 Probleemi kirjeldus
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda on juhtinud Rahandusministeeriumi ja maksuhalduri tähelepanu
võimalusele muuta ettevõtluskeskkonda veelgi läbipaistvamaks ja õiguskuulekamaks. Nimelt
on ettevõtjatel (ka laiemal avalikkusel) arvestatav huvi ja soov saada rohkem infot
maksuhalduri praktika kohta maksuküsimuste lahendamisel, samuti infot koostööpartnerite ja
ettevõtete maksekäitumise kohta, et täita seeläbi paremini oma ärialast hoolsuskohustust. Üks
teabeartikkel, mis võiks aidata hinnata äripartneri usaldusväärsust, on maksuhalduri koostatud
maksuotsus või vähemalt selle resolutiivosa.
Maksuhaldur teeb maksuotsuse üldjuhul vaid siis, kui maksukohustuslaste maksuasjades on
tuvastatud olulised puudused ning nende parandamiseks ei ole midagi vabatahtlikult ette
võetud. Maksuotsuste või nende resolutiivosa avaldamine looks maksukohustuslastele ühelt
poolt arvestatava stiimuli hoida oma maksuasjad korras ning täita seadusest tulenevaid
kohustusi aegsasti ja nõuetekohaselt, teiselt poolt võivad rohked maksuotsused anda vajadusel
indikatsiooni võimaliku ettevõtluspartneri maksukuulekuse kohta.
Tuleb küll ka arvestada, et maksuseadused ei pruugi alati olla maksumaksjate jaoks üheselt
mõistetavad. Maksuotsuste resolutiivosade avaldamine pakub väärt sisendi maksuseaduste
paremaks mõistmiseks.
1.3.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Maksuotsuse resolutsiooni avaldamise eesmärk on suurema läbipaistvuse kaudu selgema
maksukeskkonna ja õiglasema konkurentsikeskkonna tagamine ning maksukuulekuse
suurendamine. Muudatuse tegemisel oleks maksuhalduril edaspidi õigus avaldada
eraõiguslikele juriidilistele isikutele adresseeritud jõustunud maksuotsuse resolutsioon selliselt,
et oleks välja toodud:
1) andmed, mis võimaldavad tuvastada juriidilist isikut (ärinimi ja registrikood);
2) maksuotsuse tegemise õiguslik alus (MKS üldsätted);
3) kontrollitud maksustamisperioodil juhatuse liikmena tegutsenud (vastutava) isiku ees- ja
perekonnanimi ning isikukood;
4) kontrollitud maksustamisperiood;
5) määratud maksusumma maksude lõikes.
1.3.4 Probleemi alternatiivsed lahendamisvõimalused
Mittemidagitegemisel säiliks olukord, kus avalikkusel puudub informatsioon selle kohta, kas
juriidilisele isikule on tehtud maksuotsus.
7
1.3.5 Regulatiivsed võimalused
MKS § 27 lõiget 1 on kavas täiendada sättega, mille kohaselt on maksuhalduril õigus avaldada
teavet juriidilistele isikule tehtud maksuotsuse resolutsiooni kohta. Avaldamisele kuuluks teave
vaid sellistele juriidilistele isikutele koostatud maksuotsuste kohta, millele vaide või kaebuse
esitamise tähtaeg on möödunud või mis on pärast vaide- või kohtumenetlust jäänud kehtima.
Eelnõu koostamisel kaalutakse ka lahendust, kus maksuotsuse resolutsiooni avaldamine sõltuks
mingist tasumisele kuuluva maksusumma piirmäärast. Eesti Kaubandus-Tööstuskoda on
piirmääraks pakkunud näiteks maksuotsused, milles nõutava maksusumma suurus ulatub üle
1000 euro. Juriidilistele isikutele tehti 2020. aastal 340 maksuotsust, 2021. aastal 322
maksuotsust ja 2022. aastal3 237 maksuotsust. Suurel osal jäid maksuotsusega tasumisele
määratud maksusummad alla 25 000 euro. Täpsemalt nähtub maksuotsusega määratud
summade suurus alltoodud tabelist.
Kontrolli lõppaasta Maksusumma suurus 4 Kokku
2020 0 ja alla 24
1 – 1000 9
1001 – 5000 61
5001 – 10 000 46
10 001 – 25 000 90
25 001 – 50 000 59
50 001 – 100 000 30
100 001 – 500 000 18
500 001 – … 3
Kokku 340
2021. a 0 ja alla 28
1 – 1000 10
1001 - 5000 53
5001 – 10 000 51
10 001 – 25 000 76
25 001 – 50 000 53
50 001 – 100 000 29
100 001 – 500 000 18
500 001 –… 4
Kokku 322
2022. a5 0 ja alla 15
1 – 1000 34
1001 – 5000 32
5001 – 10 000 34
10 001 – 25 000 41
25 001 – 50 000 37
50 001 – 100 000 24
100 001 – 500 000 20
3
2022. a andmed on toodud 12.12.2022 seisuga.
4 Tabelis toodud summa 0 ja alla tähendab seda, kui menetluse tulemusena maksu juurde ei määratud või tuli MTA-l tasutud
maks tagastada. Maksusumma vähendamine võib tähendada seda, et käivet ei ole tegelikult tekkinudki.
5
2022. a andmed on toodud 12.12.2022 seisuga.
8
500 001 –… 2
Kokku 237
1.3.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud (sihtgrupid) on:
I – maksukohustuslased, kellele tehtud maksuotsuste resolutsioon avalikustatakse;
II – maksuhalduri ametnikud, kes hakkaksid tegelema maksuotsuse resolutiivosa
avalikustamisega.
1.3.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp I
Muudatusel on sihtgrupile majanduslik mõju. Maksuhalduri andmetel tehti juriidilistele
isikutele 2018. aastal 323 maksuotsust, 2019. aastal 278 maksuotsust ja 2020. aasta kümne
kuuga 277 maksuotsust. Võttes arvesse maksukohustuslaste koguarvu, on mõjutatav sihtgrupp
võrdlemisi väike.
Muudatuse tulemusena hakatakse avalikustama sihtgrupi maksuotsuste resolutsioone,
mõjutades nii seda, kuidas neid ettevõtluskeskkonnas tajuvad tehingupartnerid ja avalikkus.
Avaldamisele kuuluksid vaid jõustunud maksuotsused. Muudatusega kaasneva mõju ulatus on
seega keskmine.
Muudatus ei too maksukohustuslastele otseselt kaasa täiendavaid kohustusi, kuid suunab
maksukuulekamalt käituma. Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna üldjuhul ei algatata
maksukontrolle ühe maksukohustuslase suhtes pidevalt.
Sihtgrupp II
Muudatusel on mõju maksuhalduri töökoormusele. Õigus (ja ka kohustus) avalikustada
asjaomased maksuotsuste resolutiivosad tähendab sihtgrupi töökoormuse teatavat suurenemist.
Uued ülesanded ei eelda aga ametnike täiendavat koolitamist. Muudatusega kaasneva mõju
ulatust võib seega pidada väikeseks.
Sihtrühma suurus võrreldes riigiasutuste koguarvuga on väike. Üksnes vähesed maksuhalduri
ametnikud hakkaksid tegelema maksuotsuse resolutiivosa avalikustamisega. Võttes arvesse, et
juriidilistele isikutele tehakse maksuotsuseid aastas ligi 300, võib see tähendada küll teatavat
töökoormuse kasvu maksuhalduri ametnikele, ent mitte märkimisväärses ulatuses.
Ebasoodsate mõjude kaasnemise riski ei tuvastatud.
Mõju olulisus
Muudatusega ei kaasne olulist mõju.
1.4 Keskmise töötasu suuruse avaldamine hankijale
1.4.1 Kehtiv regulatsioon
Riigihanke piirmääras või sellest kõrgema hinnaga ehitustööde hankelepingu või
kontsessioonilepingu korral tuleb edukaks kuulutatavalt pakkujalt küsida selgitust töötajate
keskmise töötasu suuruse kohta (RHS § 115 lõike 2 punkt 2).
9
MKS ei sätesta maksuhaldurile õigust avaldada äriühingu ja füüsilisest isikust ettevõtja (FIE)
makstava keskmise töötasu suurust hankijale ehitustööde hangetel pakkuja ja pakkumuses
nimetatud alltöövõtjate pakkumuste tööjõukulu hindamiseks. Isikud peavad need andmed
esitama hankijale ise.
1.4.2 Probleemi kirjeldus
Keskmise töötasu andmeid on vaja RHS § 115 lõike 2 punkti 2 kohaselt hankijale ehitustööde
hangetel pakkuja ja pakkumuses nimetatud alltöövõtjate pakkumuste kohustuslikuks
hindamiseks.6 Sama RHS sätet on vajadusel võimalik rakendada ka teiste kaupade ja teenuste
hangetel.
Maksuhalduril on tehniliselt võimalik jagada neid andmeid otse hankijaga riigihangete
keskkonna kaudu. Paraku puudub MKS-s selleks õiguslik alus, mistõttu peavad pakkujad
küsima kõigepealt maksuhaldurilt tõendi keskmise töötasu suuruse kohta ning seejärel esitama
selle ise hankijale. Selline bürokraatia kujutab endast aga tarbetut haldus- ja töökoormust
hankemenetluse osalistele, ilma et see kuidagi parandaks hankemenetluse kvaliteeti.
1.4.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Eesmärk on vähendada RHS § 115 lõike 2 punkti 2 kohase hankemenetluse halduskoormust.
Tehniliselt toimuks andmete edastamine selliselt, et hankija teeb päringu maksuhaldurile RHS
nõuete täitmise kohta ja sellele päringule genereeritakse asjakohane automaatne vastus.
Protseduur oleks analoogne karistusregistri päringuga, et kontrollida, kas pakkujal või taotlejal
on kehtivaid karistusi. Pakkujal ja tema pakkumusega seotud allhankijal ei oleks enam tarvis
pöörduda maksuhalduri poole keskmise töötasu kohta tõendi saamiseks.
1.4.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Mittemidagitegemisega säilib hankemenetluse kontekstis nii tarbetu halduskoormus
pakkujatele kui ka töökoormus hankijale. Probleemi ei ole võimalik ületada kehtiva õiguse
parema rakendamise kaudu.
1.4.5 Regulatiivsed võimalused
Kavandatavate muudatuste tegemiseks tuleks täiendada MKS § 29 uue punktiga, mille kohaselt
tekiks maksuhalduril õigus avaldada keskmise töötasu suurus hankijale ehitustööde
hankelepingu või ehitustööde kontsessioonilepingu korral läbi viidava hankemenetluse raames
taotluse või pakkumuse hindamiseks. Sellisel juhul võetakse teabe avaldamisel aluseks RHS §
115 lõikes 6 sätestatud metoodika.
1.4.6 Mõjutatud isikud
6 RHS § 115 lõige 2 sätestab, et „[h]ankija on kohustatud ehitustööde hankelepingu või ehitustööde kontsessioonilepingu
korral, mille eeldatav maksumus on võrdne riigihanke piirmääraga või ületab seda, nõudma pakkujalt, kelle pakkumuse ta
kavatseb edukaks tunnistada, käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud selgitust, kui:
1) hankemenetluses on riigihanke alusdokumentidele vastavaks tunnistatud vähemalt kolm pakkumust ja selle pakkuja
pakkumuse maksumus on maksumuselt järgmise vastavaks tunnistatud pakkumuse maksumusest vähemalt 10 protsendi võrra
madalam või selle pakkuja pakkumuse maksumus on vastavaks tunnistatud pakkumuste maksumuste keskmisest vähemalt
20 protsendi võrra madalam või
2) pakkuja või tema pakkumuses nimetatud alltöövõtja töötajate keskmine töötasu oli võrdlusperioodi jooksul väiksem kui
70 protsenti sama ajavahemiku keskmisest töötasust hankelepingu esemele vastavas valdkonnas.“
10
Mõjutatud isikud (sihtgrupid) on:
I – kõik pakkujad ja kõik pakkumuses nimetatud alltöövõtjad, kes peaksid esitama andmeid
keskmise töötasu suuruse kohta hankemenetluses (RHS § 115 lõike 2 punkt 2);
II – maksuhalduri ametnikud, kes tegelevad maksusummade avalikustamisega.
1.4.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp I
Muudatusel on mõju halduskoormusele. Riigihangete läbiviimisel väheneb pakkujate
halduskoormus, kuna hankijal endal on võimalik teha maksuhaldurile päringuid pakkuja
keskmise töötasu suuruse kohta. Andmete selline avaldamine hakkaks toimuma vastavalt
hankija vajadustele ja vabastaks pakkuja vajadusest neid andmeid ise taotleda. Mõju ulatust
võib pidada väheoluliseks ning mõju kaasnemise sagedus sõltub sihtgrupi enda otsusest
osaleda hankemenetluses või mitte. Ebasoodsate mõjude esinemise riski ei tuvastatud.
Sihtgrupp II
Muudatusel on mõju sihtgrupi töökorraldusele. Maksuhalduril on õigus avaldada hankijatele
keskmise töötasu suurust vajadusel kõikide äriühingute kohta, võttes võrdlusperioodi alguse
arvestamise aluseks RHS § 115 lõikes 6 sätestatud võrdlusperioodi pikkuse arvestamise
metoodika. Maksuhalduri ametnike töökoormus muudatuse tõttu ei tõuse, kuna andmeid tuleb
väljastada pakkujale juba praegu. Töötasu andmeid hakatakse avaldama iga kvartal, hankija
tarbeks vastavalt vajadusele. Maksuhalduril on olemas IT-rakendused selleks, et oleks võimalik
andmeid sobival viisil edastada. Muudatustega kohanemisele suunatud tegevuseks puudub
vajadus.
Mõju olulisus
Kavandatava muudatusega ei kaasne olulist mõju.
1.5 Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine maagaasiseaduses sätestatud
süsteemihaldurile
1.5.1 Kehtiv regulatsioon
Kehtivas õiguses puudub alus, mis võimaldaks maksuhalduril avaldada maksusaladust
sisaldavat teavet MGS § 15 lõikes 1 nimetatud süsteemihaldurile VKS §-s 26 sätestatud
kohustuste täitmiseks.
1.5.2 Probleemi kirjeldus
VKS § 51 lõike 4 kohaselt esitavad kütuse tarnijad maksuhalduri hallatavasse kütuse käitlemise
andmekogusse (edaspidi KKS) andmeid, mis puudutavad kütuse tarnija aruandlust, samuti
ülekantud biokütuse ja elektrienergia statistikat ning koguseid, sealhulgas andmeid statistika7
üle- või puudujäägi kohta. Lihtsustatult öeldes peavad kütuse tarnijad lisama oma müüdavasse
kütusesse teatud protsendi biokütust säästlikkuse kriteeriumite täitmiseks. Kui kütuse tarnija on
saavutanud statistika ülejäägi, st ta on ületanud biokütuse lisamise kohustuse minimaalse
osakaalu, saab ta selle ülejäägi müüa teisele kütuse tarnijale. Sellisel juhul väheneks selle võrra
statistikat ostva tarnija VKS § 21 lõikes 1 sätestatud kohustus ehk ostetud statistika võrra peab
ta vähem biokütust lisama oma müüdavasse kütusesse.
Statistikaga kauplemiseks on seaduse alusel loodud digitaalne kauplemisplatvorm, mida haldab
MGS § 15 lõikes 1 nimetatud süsteemihaldur (Elering). Selle adekvaatseks toimimiseks, sh
7
Siinkohal kasutatakse terminit „statistika“ VKS §-i 26 tähenduses.
11
statistika müügitehingute õigsuse tagamiseks ja paremaks asjaomaseks järelevalveks, on vaja
andmevahetust kõnealuse keskkonna ja KKS vahel, kus on juba olemas andmed kütuse tarnija
säästlikkuse kriteeriumite täitmisest, sh andmed statistika ülejäägi kohta. See aga eeldab
õiguslikku alust. Kuigi VKS § 26 lõike 4 alusel kehtestatava määrusega sätestatakse statistikaga
kauplemise kord, sh andmete edastuse põhialused kauplemisplatvormi ja KKS-i vahel,8 siis
sellest maksuhaldurile ei piisa, et tagada andmevahetus KKS-i ja kõnealuse kauplemisplatvormi
vahel. Tegemist on maksusaladusega hõlmatud teabega, mille avaldamiseks tulenev volitus
peab olema sätestatud MKS-s.
1.5.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Eesmärk on tagada digitaalsesse keskkonda edastatavate andmete parem kvaliteet ja
usaldusväärsus ning teha seda viisil, mis vähendab kõikide kütuse tarnijate ning
järelevalveorganite haldus- ja töökoormust.
Konkreetsemalt peaks muudatusega kaasnema olukord, kus KKS-st liiguvad biokütuse
säästlikkuse kriteeriumite täitmise statistikaga kauplemise andmed x-tee sõnumivahetusega
MGS §-s 15 nimetatud süsteemihalduri hallatavasse keskkonda (kauplemisplatvormile).
1.5.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Probleemi alternatiivse lahendusvõimalusena kaaluti mittemidagitegemist. Praegu on probleem
lahendatud selliselt, et maksuhaldur küsib kütuse tarnijalt (maksusaladusega hõlmatud andmete
töötlemise) nõusolekut, et teha vajalik andmeedastus KKS-i ja digitaalse keskkonna vahel ning
seni on kütusetarnijad selle nõusoleku ka andnud. Seda ei saa siiski pidada pikemas
perspektiivis optimaalseks, sest kütuse tarnija võib nõusoleku andmisest alati keelduda. Kuna
digitaalse keskkonna kaudu sõlmitud kokkuleppe andmed pärinevad kütuse tarnijatelt, siis on
teatav oht eksimusteks ja ebatäpsusteks, mis kahjustavad andmete kvaliteeti. KKS-i ja
digitaalse keskkonna vahel andmete liigutamise eesmärk ongi vähendada haldus- ja
töökoormust, sh vähendada käsitööd andmete edastamiseks ja võrdlemiseks, ning tagada
seeläbi andmete parem kvaliteet.
Mittemidagitegemisel säiliks endiselt nõusoleku küsimisega seonduv haldus- ja töökoormus,
samuti potentsiaalne oht selliste faktorite esinemiseks, mis võivad vähendada andmete
usaldusväärsust.
1.5.5 Regulatiivsed võimalused
MKS-i täiendatakse sättega, mis võimaldaks maksuhalduril avaldada maksusaladust sisaldavat
teavet MGS §-s 15 sätestatud süsteemihaldurile VKS §-s 26 sätestatud ülesannete täitmiseks.
Edastatavate andmete ammendav koosseis oleks järgmine:
1) tarnija registrikood;
2) Vastavusdokumentide süsteemi (VDS) poolt genereeritud statistika pakkumise dokumendi
number;
3) aruandeaasta;
4) kütuse tüüp;
5) pakutav tegelik energiakogus (MJ);
6) pakutav arvestuslik energiakogus (MJ);
7) koefitsient;
8 Vedelkütuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (XIV koosseis, 18.12.2019 – 16.03.2020, 126 SE), lk 8.
12
8) taastuvenergia tüüp;
9) kasvuhoonegaaside (KHG) mahukus gCO2ekv/MJ; müüki pandud KHG kogus.
1.5.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud on:
I – kütuse tarnijad, kellelt praegu nõusolekut küsitakse;
II – Keskkonnaamet ja MTA.
1.5.7 Mõjude eelanalüüs
Andmevahetusega seotud arendustööd on valmis, neid finantseerisid Majandus- ja
Kommunikatsiooniministeerium ja Keskkonnaamet.
Sihtgrupp I
Muudatus vähendab sihtgrupi halduskoormust. Enam ei pea kütuse tarnijad andma
maksuhaldurile nõusolekut andmete edastamiseks KKS-st süsteemihalduri hallatud
digitaalsesse keskkonda. Sellega paraneb ka edastatavate andmete kvaliteet ja suureneb
usaldusväärsus, mis vähendab kauplemise aluseks olevate andmete korrigeerimise vajadust,
samuti tõenäosust sattuda riikliku järelevalve objektiks. Muudatus puudutab umbes 30 kütuse
tarnijat, kellest ligi 10 kasutab aktiivselt kauplemisplatvormi. Andmeid edastataks iga kuu.
Ebasoodsate riskide esinemist ei tuvastatud.
Sihtgrupp II
Muudatus vähendab sihtgrupi töökoormust. Keskkonnaamet peab kehtiva õiguse kohaselt
kontrollima tarnija kohustuste täitmist. Kuna muudatuse tulemusel kaob ära paralleelne
arvestuse pidamine (kütuse tarnijad vs järelevalve), statistika tehingud muutuvad
läbipaistvamaks ja andmete kvaliteet paraneb, siis selle võrra väheneb ka riikliku järelevalve
keerukus. Vabanenud ressursse saaks Keskkonnaamet suunata oma teiste seaduslike ülesannete
täitmiseks. Maksu- ja Tolliameti töökoormust muudatus tuntavalt ei mõjutaks.
Mõju olulisus
Kavandatava muudatusega ei kaasne olulist mõju.
1.6 Maksusaladust sisaldava teabe avaldamine MTA koosseisuvälisele tõlgile
1.6.1 Kehtiv regulatsioon
MKS § 47 lõike 2 kohaselt kaasab tõlgi vajadusel maksumenetlusse menetlusosaline ise või siis
maksuhaldur kas menetlusosalise taotlusel või omal algatusel.
MKS § 29, mis reguleerib maksusaladust sisaldava teabe avaldamist ilma maksumaksja
nõusolekuta, ei sätesta MTA-välisele tõlgile maksuteabe avaldamiseks õiguslikku alust.
1.6.2 Probleemi kirjeldus
MKS § 47 lõike 2 punktis 3 on sätestatud, et tõlgi kaasab maksumenetlusse menetlusosalise
taotluseta maksuhaldur, kui ta peab seda vajalikuks. Tõlgitav materjal sisaldab aga sageli
maksuandmeid, mis tähendab seda, et tõlkeprotsessiga võib kaasneda juurdepääs
maksusaladust sisaldavale teabele. Kuivõrd seadus ei näe ette õiguslikku alust maksusaladust
sisaldava teabe avaldamiseks koosseisuvälisele tõlgile ilma maksukohustuslase nõusolekuta,
13
peaks MTA alati võtma menetlusosaliselt nõusoleku, kui ta soovib omal algatusel kaasata
koosseisuvälist tõlki. Tegemist on aga ilmselgelt õiguslüngaga, sest kui MKS § 47 lõike 2
punkti 3 põhjal eeldaks menetlusosalise nõusolekut, siis muutuks see säte sisutühjaks punktide
1 ja 2 taustal.
1.6.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Muudatuse eesmärk on parandada maksumenetluse kvaliteeti ja tõhusust. Muudatusega antakse
MTA-le expressis verbis õigus avaldada maksusaladust koosseisuvälisele tõlgile, ilma et see
eeldaks menetlusosalise igakordset nõusolekut.
1.6.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Mittemidagitegemisel säiliks endiselt isikult nõusoleku küsimisega seonduv haldus- ja
töökoormus. Samuti on potentsiaalne oht, et isik keeldub nõusoleku andmisest, mistõttu ei saa
maksuhaldur vajalikku tõlki kaasata, menetlus takerdub ja maksuhalduril on tõsiselt
raskendatud oma ülesannete täitmine.
Teise alternatiivina kaaluti suurema arvu tõlkide tööle võtmist, kuid see oleks põhjendamatult
kulukas. Tõlketeenust on reeglina vaja juurde tellida Eestis vähem kasutatavate keelte
tõlkimiseks. Selliste keelte valdajatest tõlkide teenust ei ole pidevalt tarvis, vaid seda oleks vaja
juhtumipõhiselt.
1.6.5 Regulatiivsed võimalused
MKS § 29 täiendatakse sättega, mis võimaldaks maksuhalduril avaldada ilma maksumaksja
nõusolekuta maksusaladust sisaldavat teavet ka MTA-välisele tõlgile.
1.6.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud on:
I – maksukohustuslased, kellega seotud maksusaladust tõlgile avaldatakse;
II – MTA.
1.6.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp I
Muudatus laiendab isikute ringi, kellele on õigus maksusaladust avaldada. Isikul on
õiguspärane ootus, et tema maksuandmed on kaitstud ja nende avaldamiseks on vajalik tema
nõusolek või vähemalt selge õiguslik alus MKS-s. Täna võib avaldada maksusaladust MTA
ametnikele ja töötajatele, sh tõlgile, kes kuulub MTA koosseisu. Vaid üksikutel juhtudel
avaldataks maksusaladust ka MTA-välistele tõlkidele. Sellised olukorrad on harvad ja selgelt
juhtumipõhised. Seega on mõjutatud isikute ring väga kitsas.
Sihtgrupp II
Muudatus vähendab sihtgrupi töökoormust ja loob õigusselgust. Muudatus tooks endaga kaasa
olukorra, kus MTA ei peaks koosseisu värbama suurel hulgal ja väga erinevaid keeli valdavaid
tõlke. Kui on vajadus, mida MTA koosseisu kuuluvad tõlgid ei suuda katta, on maksuhalduril
võimalik menetlusse kaasata koosseisuväline tõlk. Seejuures oleks välistatud vaidlused selle
üle, kas maksuandmete avaldamine ilma maksukohustuslase nõusolekuta on lubatud või mitte.
Mõju olulisus
14
Kavandatava muudatusega ei kaasne olulist mõju.
2. Muud muudatused
2.1. Dokumentide elektroonilise kättetoimetamise ajakohastamine
2.1.1 Kehtiv regulatsioon
a) Dokumentide elektroonilise kättetoimetamise regulatsioon MKS-s:
„Dokumendi elektroonilise kättetoimetamisena käsitatakse:
1) dokumendi üleslaadimist Maksu- ja Tolliameti e-teenuse keskkonda „e-maksuamet/e-toll”
(edaspidi e-maksuamet) tingimusel, et dokumendi adressaat on e-maksuameti kasutaja ja ta on
teatanud maksuhaldurile oma elektronposti aadressi või mobiiltelefoni numbri;
2) dokumendi saatmist dokumendi adressaadi nõusolekul tema elektronposti aadressil, mille
dokumendi adressaat on maksuhaldurile teatavaks teinud.“ (MKS § 54 lõike 1 punktid 1 ja 2)
„Elektronposti aadressil saadetud dokument loetakse kättetoimetatuks, kui adressaat saadab
kinnituse dokumendi kättesaamise kohta. E-maksuametisse üleslaaditud dokument loetakse
kättetoimetatuks selle avamisel, dokumendi kättetoimetamise registreerib infosüsteem
automaatselt.“ (MKS § 54 lõige 3)
b) Dokumentide elektroonilise kättetoimetamise regulatsioon HMS-s:
„Dokumendi elektroonilise kättetoimetamise korral tehakse dokument kättesaadavaks
asjakohases infosüsteemis või Eesti teabeväravas või saadetakse menetlusosalise elektronposti
aadressil. Dokumendile peab olema lisatud digitaalallkiri ja vajaduse korral e-tempel või
põhjendatud juhul üksnes e-tempel.“ (HMS § 27 lõige 1)
„Elektrooniliselt kättesaadavaks tehtud või edastatud dokument loetakse kättetoimetatuks
järgmistel juhtudel:
1) asjakohane infosüsteem on registreerinud dokumendi avamise või vastuvõtmise;
2) adressaat on kinnitanud elektrooniliselt edastatud dokumendi kättesaamist;
3) dokument või teade dokumendi kättesaadavaks tegemise kohta on edastatud äriühingu
äriregistrisse kantud elektronposti aadressil;
4) dokument või teade dokumendi kättesaadavaks tegemise kohta on edastatud avalik-õigusliku
juriidilise isiku, advokaadi, audiitori, notari, kohtutäituri, pankrotihalduri, patendivoliniku või
vandetõlgi äriregistrisse kantud või nimetatud isiku poolt avaldatud elektronposti aadressil.“
(HMS § 27 lõike 2 punktid 1–4)
2.1.2 Probleemi kirjeldus
2018. aasta 1. veebruaril jõustunud HMS redaktsioon tõi endaga kaasa olulisi uuendusi
dokumentide elektroonilisel kättetoimetamisel – ennekõike lihtsustati dokumentide
elektronposti teel edastamise nõudeid nii füüsiliste isikute kui ka äriühingute puhul, samuti
sätestati haldusorganitele täiendav kanal dokumentide elektrooniliseks edastamiseks (eesti.ee
teabevärav).
Paraku jäid eelkirjeldatud HMS muudatused MKS-s kajastamata. Maksuhaldur on
dokumentide elektroonilise kättetoimetamise puhul seega endiselt seotud 2018. aasta 1.
veebruari eelse režiimi ja sellele omaste puudujääkidega. Sellega on kaasnenud olukord, kus
15
eriseadus (MKS) on asunud kitsendama maksuhalduri volitusi, mis tal üldseaduse (HMS)
kohaselt võiksid olla.
2.1.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Eesmärk on tõhustada maksumenetluse kulgemist ja vähendada juriidilisest isikust
maksukohustuslase võimalusi hoiduda kõrvale maksuhalduri saadetud dokumentide
kättesaamisest.
Muudatuse tulemusel oleks maksuhalduril võimalik rakendada dokumentide elektroonilisel
kättetoimetamisel samu kriteeriume, mis on sätestatud HMS §-s 27.
2.1.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Probleemi ei ole võimalik lahendada kehtiva regulatsiooni parema rakendamise teel.
MKS § 45 näol on olemas viitenorm, mille kohaselt kohaldatakse maksumenetlusele HMS-s
sätestatut, kui MKS, maksuseadus või tollialane õigusakt ei sätesta teisiti. Paraku ei ole
kõnealust viitenormi võimalik rakendada, sest MKS just nimelt sätestab maksuhaldurile
dokumentide elektroonilise kättetoimetamise „teisiti“ – MKS § 54 reguleerib ammendavalt
dokumentide elektroonilise kättetoimetamise protseduuri.
2.1.5 Regulatiivsed võimalused
Kavas on ajakohastada MKS § 54 HMS-i 2018. aasta 1. veebruaril jõustunud redaktsioonis
sätestatud dokumentide elektroonilise kättetoimetamise standardite kohaselt ehk kõik, mida
siinkohal lubab HMS, peaks lubama ka MKS.9
Eelnõu väljatöötamise käigus on kavas analüüsida, kas MKS-ga peaks HMS-st minema
kaugemale. Nimelt, kui HMS § 27 lõike 2 punkti 2 kohaselt loetakse dokument või teade
kättetoimetatuks juhul, kui see on edastatud äriühingu äriregistrisse kantud e-posti aadressile,
siis MKS-s võiks seda standardit rakendada kõikidele juriidilistele isikutele, mitte ainult
äriühingutele. Ühtlasi võiks ka füüsilistel isikutel olla kohustus kinnitada e-maksuametis oma
elektronposti aadress, millele maksuhaldur saab dokumente kätte toimetada (loetakse
kättetoimetatuks teatud aja möödumisel).10 Füüsilised isikud, sarnaselt juriidiliste isikutega,
peaksid seega ise silma peal hoidma oma elektronposti aadressil ja vastutama selle eest, et nad
saaksid vajalikud dokumendid õigel ajal kätte. Kättetoimetamise presumptsiooni tõttu langeks
vaidluse korral tõendamiskoormus maksukohustuslastele ehk nad peaksid tõendama, et nad
pole dokumente või teateid kätte saanud.
Kui isik ei kasuta maksuhalduriga suhtlemiseks elektroonilisi kanaleid ega kinnita oma
elektronposti aadressi eelkirjeldatud viisil, siis neid kavandatav muudatus ei puudutaks.
Käesolev muudatus ei loo olukorda, kus isikud on kohustatud kasutama ja kinnitama
maksuhalduriga suhtlemiseks igal juhul elektronposti aadressi.
9 Näiteks HMS § 27 lõike 2 punkt 3, mille kohaselt loetakse dokument kättetoimetatuks juhul, kui see on edastatud äriühingu
äriregistrisse kantud e-posti aadressile. Kehtiv MKS sellist õiguslikku fiktsiooni ei sisalda ehk MTA peab jätkuvalt kõiki
äriühinguid n-ö „taga ajama“.
10 Selleks on erinevaid võimalusi, kuid tehniliselt on see saavutatav näiteks selliselt, et isikul ei oleks võimalik edastada oma
füüsilise isiku tuludeklaratsiooni enne uue (või senise) elektronposti aadressi kinnitamist (eeldusel, et isik kasutab
maksuhalduriga suhtlemiseks elektroonilisi kanaleid).
16
2.1.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud on:
I – füüsilisest isikust dokumentide ja teadete adressaadid;
II – juriidilisest isikust dokumentide ja teadete adressaadid;
III – MTA.
2.1.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp I
Muudatusel on mõju sihtgrupi halduskoormusele. Kavandatava muudatuse tulemusel tekib
füüsilisest isikust maksukohustuslastel, kes soovivad jätkuvalt suhelda maksuhalduriga
elektronposti teel, kohustus kinnitada nimetatud elektronposti aadress. Sellega omakorda
kaasneb praktiline vajadus seda elektronpostkasti perioodiliselt kontrollida, sest kõik sinna
maksuhalduri saadetud teated, kutsed ja dokumendid loetakse (nt mingi aja möödudes)
kättetoimetatuks. Tänapäevase infoühiskonna reaalsust arvestades ei saa seda siiski pidada
tõsiseltvõetavaks halduskoormuse kasvuks, sest eeldatavasti kontrollib enamik füüsilisi isikuid
oma elektronposti aadressi vähemalt mõned korrad nädalas.
Väikeseks võib pidada ka kaasneva mõju sagedust, sest maksuhaldur ei saada füüsilistele
isikutele õiguslikku tähendust omavaid teateid, kutseid või dokumente sageli. Sihtgrupi suurust
võib siiski pidada suureks, kuna valdav enamik füüsilisi isikuid suhtleb maksuhalduriga
elektronposti teel. Kuna aga elektronposti teel suhtlemine ei ole kohustuslik, on mõju
saabumine iga isiku enda valida.
Ebasoodsate mõjude esinemise riski ei tuvastatud.
Sihtgrupp II
Muudatusel on mõju sihtgrupi halduskoormusele. Kavandatava muudatuse tulemusel tekib
juriidilisest isikust maksukohustuslasel kohustus kontrollida perioodiliselt oma registrijärgset
elektronpostkasti, samuti tema poolt maksuhaldurile kinnitatud muud elektronposti aadressi.
Halduskoormuse märkimisväärne kasv ei ole aga eluliselt usutav, sest eelduslikult kontrollivad
juriidilised isikud oma majandustegevuse ja ärilise hoolsuskohustuse raames juba praegu
regulaarselt oma e-posti.
Erinevalt füüsilistest isikutest on mõjude esinemise sagedus juriidilistele isikutele suurem, sest
maksuhaldur suhtleb nendega sagedamini. Mõjutatavat sihtrühma võib pidada suureks, sest
sisuliselt hõlmab see kogu riigi juriidilisest isikust maksukohustuslaste hulka. See aga ei
tähenda, et mõju tuleks tervikuna hinnata oluliseks, sest elektronposti aadressi omamine ja selle
regulaarne kontrollimine on, nagu eelnevalt öeldud, tänapäeva infoühiskonna kontekstis
elementaarne ja iseenesestmõistetav. Ebasoodsate mõjude esinemise riski ei tuvastatud.
Kogumis võib muudatust hinnata väheoluliseks.
Sihtgrupp III
Kavandatavad muudatused peaksid kaasa tooma maksuhalduri töökoormuse vähenemise.
Näiteks ei peaks maksuhaldur enam eraldi küsima nõusolekut dokumentide saatmiseks isiku
elektronpostile, kui isik seda kasutab. Samuti ei peaks maksuhaldur enam täiendavalt
kontrollima ega veenduma selles, kas maksukohustuslased said nende registrijärgsele
elektronposti või maksuhaldurile teada olevale aadressile saadetud dokumendid kätte või mitte
– õigusliku fiktsiooni kaudu seda lihtsalt eeldatakse, nagu seda teeb kehtiv HMS § 27 lõike 2
punkt 3. Vabanenud tööjõuressurssi on võimalik suunata teiste ülesannete täitmisele. Mõju
17
ulatust võib pidada väikeseks, kuivõrd muudatustega kohanemise vajadust muudatusega ei
kaasne.
Sarnaselt eelneva mõjurubriigiga tuleb mõju esinemise sagedust hinnata keskmiseks. Kõrvale
ei saa jätta tõdemust, et arvestav hulk maksuhalduri ametnikke suhtleb maksukohustuslastega
elektronposti vahendusel. Mõju tervikuna võib aga lõppastmes pidada ebaoluliseks, sest
maksuhalduri ametnikud on elektroonilise suhtlemisega kohanenud, ühtlasi ei mõjuta käesolev
muudatus dokumentide saatmise sagedust.
Ebasoodsate mõjude esinemise riski ei tuvastatud.
Mõju olulisus
Muudatusega ei kaasne olulist mõju.
2.2 Vastutusotsuse eeldused
2.2.1 Kehtiv regulatsioon
„Maksuhaldur viib menetluse läbi võimalikult lihtsalt, kiirelt ja efektiivselt, vältides üleliigseid
kulutusi ja ebamugavusi, järgides sealjuures haldusmenetluse üldpõhimõtteid ja tagades
menetlusosaliste õiguste kaitse.“ (MKS § 10 lõige 3)
„Maksuvõla sissenõudmiseks kolmandalt isikult, kes seaduse alusel vastutab maksumaksja või
maksu kinnipidaja kohustuste täitmise eest, teeb maksuhaldur vastutusotsuse.“ (MKS § 96 lõige
1)
„Kui seadusega ei ole sätestatud teisiti, võib teha maksusumma tasumiseks kohustava
vastutusotsuse maksusumma määramise aegumistähtaja (§ 98) jooksul. Käesoleva seaduse §-
des 38–40 nimetatud isikutele võib teha vastutusotsuse alles pärast seda, kui maksumaksja või
maksu kinnipidaja suhtes on alustatud sissenõudmist käesoleva seaduse § 130 lõike 1 punktis
3 sätestatud viisil ning selle tulemusel ei ole õnnestunud kolme kuu jooksul võlga sisse nõuda
või kui maksumaksjale või maksu kinnipidajale on välja kuulutatud pankrot.“ (MKS § 96 lõige
5)
2.2.2 Probleemi kirjeldus
Vastutusotsusega nõutakse maksuvõlg sisse kolmandalt isikult, kes seaduse alusel vastutab
maksumaksja või maksu kinnipidaja kohustuste täitmise eest ehk kes kannab süülist vastutust
maksuvõla tekke eest. Vastutusotsuse võib teha alles siis, kui on täidetud vähemalt üks
järgmistest eeldustest:
1) maksumaksja või maksu kinnipidaja suhtes on alustatud võla sissenõudmist ning selle
tulemusel ei ole õnnestunud kolme kuu jooksul võlga sisse nõuda või
2) maksumaksja või maksu kinnipidaja suhtes on välja kuulutatud pankrot.
Praktika näitab, et kõnealused eeldused võivad teatud juhtudel muutuda põhjendamatuks
takistuseks menetluse lihtsale, kiirele ja efektiivsele kulgemisele. Esimene eeldus ei arvesta
juhtudega, kus maksuvõla edukas sissenõudmine kolme kuu jooksul on ilmselgelt lootusetu,
seda näiteks olukorras, kus maksukohustuslane on varatu või kus tema jätkuv maksejõuetus on
muul viisil tõendatud. Sel juhul on kolme kuu nõue sisutühi ja eesmärgipäratu formaalsus. Teise
eelduse puhul on küsitav selle ulatus. Nimelt on ennatlik eeldada, et pankrotiavalduse
menetlemine päädib alati pankroti väljakuulutamisega. Pankrotiavalduse menetlus võib ka
18
raugeda ning kuivõrd raugemine on veel lootusetum olukord kui pankroti väljakuulutamine,
siis seda enam peaks ka raugemine olema võimalik vastutusotsuse tegemise alusena.
2.2.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Eesmärk on kiirendada, tõhustada ja lihtsustada maksumenetlust ja sissenõudmismenetlust ning
vabastada maksuhaldur tarbetute toimingute ja perspektiivitute menetluste toimetamise
kohustustest.11
Kavandatava muudatusega tekiks maksuhalduril õigus väljastada vastutusotsus MKS §-des 38–
40 nimetatud isikutele viivitamata, kui on selge, et maksukohustuslaselt maksuvõla
sissenõudmine kolme kuu jooksul on lootusetu. Samuti täiendataks MKS § 96 lõiget 5 selliselt,
et vastutusotsust võib teha ka pankrotiavalduse menetluse raugemisel.
2.2.4 Probleemi alternatiivsed lahendusviisid
Probleemi on püütud lahendada senise regulatsiooni parema rakendamisega nii, et kolmekuulist
tähtaega ei oleks vaja järgida olukorras, kus maksuvõla sundkorras sissenõudmine on ilmselgelt
lootusetu. Paraku on Riigikohus oma 9. oktoobri 2019. a lahendis nr 3-17-991 ja 3. detsembri
2020. a lahendis 3-19-104 sellise tõlgenduse välistanud.12
Tõlgendamise kaudu ei ole võimalik lahendada ka olemasolevat loogilist ebakõla, kus pankroti
väljakuulutamine on aluseks vastutusotsuse viivitamata tegemiseks, aga pankrotiavalduse
menetluse raugemine seda ei ole. Rõhutusloogika dünaamikast lähtudes, kui pankroti
väljakuulutamine võimaldab maksuhalduril viivitamata väljastada vastutusotsus, siis seda enam
peaks see võimalik olema pankrotiavalduse menetluse raugemise korral, seda ennekõike
põhjusel, et raugemine on selgelt halvem sündmuste kulg.
Eeltoodud kaalutluste valguses on selge, et probleemi on võimalik lahendada vaid seaduse
muutmisega.
2.2.5 Regulatiivsed võimalused
MKS § 96 lõiget 5 tuleks täiendada nii, et lisaks pankroti väljakuulutamisele ei kohaldata
kolmekuulist ooteaega ka siis, kui on alust eeldada, et sundkorras sissenõude pööramine ei vii
kolme kuu jooksul tulemuseni või kui pankrotiavalduse menetlus raugeb. Esimese alternatiivi
puhul oleks tegemist maksuhalduri kaalutlusotsusega – maksuhaldur peab igakordselt
põhjendama, miks sundkorras sissenõudmine oleks kolme kuu jooksul perspektiivitu ning
olema valmis seda vaide- ja kohtumenetluses ka kaitsma. Muus osas funktsioneeriks MKS § 96
lõige 5 nii nagu praegu.
2.2.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud (sihtgrupid) on:
I – kolmandad isikud, kes oma süülise tegevusega on maksukohustuslasele tekitanud
maksuvõla;
II – maksuvõlglasest maksukohustuslane;
11 Perspektiivitu menetlus hõlmab selliseid menetlusi, mille taotletav eesmärk on otsestel või kaudsetel põhjustel selgelt
saavutamatu.
12 Riigikohus sedastas, et „MKS § 96 lg 5 teine lause on imperatiivne säte, mis lubab seaduslikule esindajale vastutusotsuse
teha alles pärast seda, kui on möödunud kolm kuud vastutusotsusega nõutava maksuvõla äriühingult sissenõudmise
alustamisest /…/ Vastutusotsust ei või teha enne seaduses lubatud tähtaega isegi siis, kui juba varem on selge, et äriühingult ei
õnnestu maksuvõlga sisse nõuda /…/ MKS § 96 lg 5 teise aluse imperatiivsus tingib enne sättes nimetatud aja möödumist
tehtud vastutusotsuse õigusvastasuse.“12
19
III – MTA.
2.2.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupp I
Muudatusega kaasneb majanduslik mõju kolmandatele isikutele, kes vastutavad
maksukohustuslase maksuvõla nõuetekohase tasumise eest. Nimelt peab sihtgrupp muudatuse
järel arvestama sellega, et tema suhtes võidakse väljastada vastutusotsuseid võrreldes praegu
kehtiva regulatsiooniga varem. Mõju ulatus on siiski piiratud, sest vastutusotsust saab teha vaid
isikule, kes kannab maksukohustuslase maksuvõla tekke eest süülist vastutust. Mõju
kaasnemine on seega olulisel määral sihtgrupi enda kontrolli all, mistõttu ei saa mõju ulatust
pidada märkimisväärseks.
Mõju esinemise sagedus on samuti väike. Olukordi, kus vastutusotsus tuleks isikule väljastada
enne kolmekuulise sundtäitmise perioodi täitumist, esineb neil juhtudel, kus maksuhalduri
eelanalüüs näitab võlglasest ühingu varatust või on muud eelnevad võlgade sissenõudmise
meetmed tunnistatud lootusetuks. Sihtgrupi suurust võib samuti pidada pigem väikeseks, nt
viimase 12 kuu jooksul on väljastatud vastutusotsus 63 isikutele, ent tegelik mõjutatud isikute
arv on sellest oluliselt väiksem.
Ebasoovitavate mõjude esinemise riski ei tuvastatud.
Sihtgrupp II
Muudatusega väheneb maksukohustuslaste halduskoormus, kuivõrd väheneb perspektiivitute
sissenõudmistoimingute hulk. Mõju ulatus on siiski pigem väike, sest see sunnib
maksukohustuslasi muutma oma senist toimimist ja suunitlust. Mõju esinemise sageduse ja
sihtgrupi suurus on sihtgrupiga I mutatis mutandis ekvivalentne. Ebasoodsate mõjude esinemise
riski ei tuvastatud.
Sihtgrupp III
Muudatustega väheneb maksuhalduri töökoormus, st maksuhaldur ei pea enam aega ja muud
ressurssi kulutama perspektiivitu sissenõudmismenetluse peale. Muudatusega ei kaasne
kohanemisraskusi, sh vajadust koolitada maksuhalduri ametnikke. Mõju ulatus ja sagedus on
pigem väikesed. Olukordi, kus vastutusotsus tuleks isikule väljastada enne kolme kuud, esineb
juhtudel, kus maksuhalduri eelanalüüs näitab võlglasest ühingu varatust või on eelnevad
võlgade sissenõudmise meetmed tunnistatud lootusetuks.
Vastutusotsuste väljastamisega tegeleb 24 ametnikku (kaks lapsehoolduspuhkusel), sihtgrupi
sisuline suurus on väike.
Ebasoovitavate mõjude riski sihtrühmale ei tuvastatud.
Mõju olulisus
Muudatusega ei kaasne olulist mõju.
2.3 Sundtäitmise aegumise katkemise regulatsiooni muudatused
2.3.1 Kehtiv regulatsioon
1. Enne 2014. aasta 1. jaanuari kehtinud MKS redaktsioon
20
„Aegumine katkeb maksuvõla tasumise sissenõudmiseks täitemenetluse alustamise korral.“
(MKS § 132 lõike 4 punkt 4)
„Uue aegumistähtaja kulgemist hakatakse arvestama aegumise katkemise aluse äralangemise
aastale järgneva aasta 1. jaanuarist.“ (MKS § 132 lõige 5)
2. Kehtiv MKS redaktsioon
„Sundtäitmise aegumistähtaeg katkeb kohtutäiturile maksuvõla sissenõudmiseks
täitmisavalduse esitamisel.“ (MKS § 132 lõike 5 punkt 1)
„Uue sundtäitmise aegumistähtaja kulgemist hakatakse arvestama tähtaja katkemise aluse
äralangemise aastale järgneva aasta 1. jaanuarist.“ (MKS § 132 lõige 6)
„Enne 2014. aasta 1. jaanuari tekkinud nõuetele kohaldatakse alates 2014. aasta 1. jaanuarist
kehtivat sundtäitmise aegumistähtaega.“ (MKS § 1684 lõige 1)
2.3.2 Probleemi kirjeldus
Oma 2018. aasta 10. oktoobri määrusega nr 2-17-12525 muutis Riigikohus oluliselt oma senist
seisukohta maksuvõlgade sissenõudmise aegumise kohta, seda nii kehtiva MKS § 132 lõike 6
kui ka enne 2014. aastat kehtinud analoogse redaktsiooni (MKS § 132 lõike 5) puhul.
Riigikohus taganes oma varasemast arusaamast, et täitemenetluses aegumise katkemise aluse
äralangemine (vt MKS § 132 lõike 5 punkt 1 ja lõige 6) tähendab täitemenetluse lõpetamist.
Selle tõlgenduse kohaselt pidid puudutatud isikud arvestama, et maksuvõla kohtutäiturile
täitmiseks saatmisega katkeb aegumistähtaeg kuni täitemenetluse lõpetamiseni. Uus
aegumistähtaeg hakkas kulgema alles täitemenetluse lõpetamise aastale järgneva aasta 1.
jaanuarist (MKS § 132 lõige 6). Lihtsustatult öelduna valitses arusaam, et maksuvõla
sundtäitmine on sisuliselt aegumatu, kui nõue on saadetud kohtutäiturile täitmiseks.
Nüüd aga tuleb kõnealuseid sätteid mõista nii, et sundtäitmise aegumise katkemise alus langeb
ära kohe pärast täitemenetluse alustamist (vana redaktsioon) või kohtutäiturile täitmisavalduse
esitamist (uus redaktsioon), ilma et maksukohustuslane peaks ära ootama täitemenetluse
lõpetamise.13 Tegemist on TsÜS § 159 lõikes 1 sätestatud loogika rakendamisega, mille järgi
„/…/ nõude täitmise aegumine katkeb ja algab uuesti täitedokumendi esimest korda täitmiseks
esitamisega“. Riigikohus asus seisukohale, et „[õ]iguskindluse põhimõtte järgi tuleb
sundtäitmise aegumise instituudiga seotud reeglite ja põhimõtete puhul ka erinevates seadustes
sätestatud regulatsioonide kontekstis üldjuhul eelistada võimalikult sarnast tõlgendust. Seetõttu
tuleb muuta Riigikohtu varasemat seisukohta, mille järgi on maksuvõla sundtäitmise aegumise
katkemise aluse äralangemiseks varasema MKS § 132 lõike 5 järgi MKS § 132 lõike 4 punkti
4 kontekstis täitemenetluse lõpetamine.“14
Juhindudes eeltoodud Riigikohtu määrusest, on maksuhaldur teinud korrektuurid oma
töökorralduses, seda arvestusega, et kohtutäiturile nõude edastamisest arvates saab
maksukohustuslaselt maksuvõlga sisse nõuda vaid viis aastat.
13
„Aegumise katkemise“ all peetaksegi silmas seda, et aegumise katkemise tinginud ja seni väldanud asjaolu on
lõppenud, misjärel algab aegumine otsast peale.
14 RKHKm nr 2-17-12525, punkt 17.2.
21
Probleem on aga selles, et TsÜS-s sätestatud nõude täitmise aegumise ja aegumise katkemise
loogikat ei saa mehaaniliselt analoogia korras üle tõsta MKS konteksti. TsÜS-s ei kahjusta
aegumise katkemine ja vahetu uuesti algamine ebaproportsionaalselt võlausaldajate huve.
TsÜS näeb ette erinevad alused nõude täitmise aegumise peatumiseks, ennekõike erinevate
õigusvaidluste puhuks (vt TsÜS §-d 160–167). MKS aga sundtäitmise aegumise peatumise
instituuti ei tunne, mistõttu on maksuvõla sissenõudmine Riigikohtu seisukoha valguses
nüüdsest oluliselt vastuvõtlikum venitamistaktikatele. Esineb oht, et maksuasjades võib
sundtäitmine osutuda võimatuks nõuete täitmise aegumise tõttu. 15 Enne Riigikohtu 2018. aasta
10. oktoobri määrust ei omanud peatumise instituudi puudumine otsest tähendust, sest
aegumine oli katkenud kuni täitemenetluse lõpetamiseni.
Sundtäitmise võimatuse ärahoidmiseks kohtumenetluse ja täitemenetluse viivitamistega, kus
protsessis nõuded aeguksid, on vaja ajakohastada MKS sundtäitmise aegumise katkemise
aluseid. Ühtlasi, kuigi Riigikohus ei puudutanud MKS §132 lõike 5 punktides 2–4 sundtäitmise
aegumistähtaegade katkestamise olukordi, tuleks ka need õigusselguse huvides üle täpsustada.
Kaalutakse ka võimalusi täiendada aegumise katkemise aluseid nii, et need toetaksid MKS-s
sätestatud teisi instituute, nt maksuvõla tasumise ajatamist. Praegu ei ajata maksuhaldur
maksuvõlga rohkemaks kui viieks aastaks, sest vastasel juhul maksuvõla sissenõudmine aegub.
Praktikas aga takistab see paljudel maksukohustuslastel saada oma maksuvõla tasumine
ajatatud, sest neil pole piisavalt ressursse, et maksuvõlg vähem kui viie aastaga ära maksta.
Probleemi lahendamisel võetakse seega arvesse ka neid küsimusi.
2.3.3 Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus
Muudatuse eesmärk on täiendada MKS-i sundtäitmise aegumise katkemise alustega, et
välistada tulevikus sundtäitmise tahtlikku takistamist pahausklike maksukohustuslaste poolt.
Ühtlasi on eesmärk ajakohastada aegumise katkemise aluseid ka üleüldiselt, selleks et tõhustada
maksuhalduri ülesannete täitmist ja vähendada maksuhalduri muid maksuvõla sundtäitmise
aegumisega seonduvaid riske.
Muudatusega peaks kaasnema olukord, kus maksuvõla sundtäitmise aegumine kohtumenetluse
ja täitemenetluse peatamise, viibimise või pahatahtliku venitamise tõttu on välistatud.
2.3.4 Probleemi alternatiivsed lahendusvõimalused
Kui Riigikohtu seisukoha valguses jätta kehtiv regulatsioon revideerimata, tekib sellest
täiendav halduskoormus maksukohustuslasele ning täiendav töökoormus maksuhaldurile ja
kohtutele. See avaldub ennekõike selles, et kui täitemenetluse protsess viibib ja kohtutäituril ei
õnnestu näiteks aegumistähtaja jooksul täitemenetluses vara realiseerida, ei jää maksuhalduril
midagi muud üle kui algatada pankrotimenetlus. Kuigi sellega saavutataks aegumise
katkemine, koormaks see menetlus asjatult kõiki osapooli.
Sellele lisaks säiliks praegune olukord, kus maksuhaldur ei saa ajatada maksuvõlgasid pikemale
perioodile kui viis aastat. Tulemuseks oleks aga olukord, kus suuremal osal füüsilistel isikutel
pole võimalik ajatamisgraafikut täita. Näiteks vastutusotsuse alusel sissenõutava maksuvõla
suurus on keskmiselt 50 000 eurot. Arvestades füüsiliste isikute keskmist sissetulekut, ei jõua
15 Probleem on eriti akuutne näiteks tehingute tagasivõitmise kohtuvaidluste kontekstis, kus vaidlused võivad oma keerukuse
tõttu kesta aastaid, rääkimata seejuures ajast, mis kuluks vara realiseerimisele. Vähem olulisem ei ole ka olukord, kus
perioodilise maksegraafiku kehtivuse ajal või vahetult peale ajakava täitmata jätmist aeguks sundtäitmine või järele jäänud
vähese aja jooksul ei jõua maksuhaldur kohtus tehinguid tagasi võita ja/või vara realiseerida.
22
nad iga kuu ligikaudu 1000 euro suurust summat maksuhaldurile maksta.16 Maksuhaldur peab
sel juhul hindama, kas isik jõuab viie aasta jooksul kogu maksuvõla tasuda ning kui ei jõua, siis
saaks aegumise vältimiseks jällegi algatada pankrotimenetluse.
Probleemi ei ole seega võimalik lahendada mitteregulatiivsel viisil.
2.3.5 Regulatiivsed võimalused
MKS § 132 lõikes 5 sätestatud katkemise alused tuleks sätestada eraldi uues, §-s 1321.
Vastavalt Riigikohtu määruse nr 2-17-12525 seisukohtadele oleks loodavas sättes esmalt
toodud eraldi välja täitemenetluse algatamise katkemisega seotud tingimus. Sõnaselgelt peaks
olema mõistetav, et kohtutäituri menetluse algus katkestab sundtäitmise tähtaja aegumise ning
uus viie aasta aegumise arvestus hakkab kulgema järgmise aasta 1. jaanuarist.
Sellele lisaks tuleks loodava sättega kehtestada ka järgnevad sundtäitmise aegumise katkemise
alused:
1) maksukohustuslase suhtes pankroti väljakuulutamine;
2) maksukohustuslase suhtes saneerimismenetluse algatamine;
3) maksukohustuslase suhtes võlgade ümberkujundamise avalduse menetlusse võtmine;
4) halduskohtu tehtud esialgse õiguskaitse määruse jõustumine;
5) täitemenetluses esitatud hagi kohtumenetlusse võtmine;
6) täitemenetluse peatumine (TMS § 46);
7) rahalise kohustuse ajatamine, kui kehtestatud tasumisgraafiku kehtivuse periood on pikem
kui sundtäitmise aegumise periood.
Sätte sõnastamisel järgitakse Riigikohtu määruses nr 2-17-12525 esitatud seisukohti, võetakse
arvesse tsiviilõiguse analoogiat, võlgnike õiguseid ja riigi kui võlausaldaja õigustatud ootust, et
pelgalt kohtu- või täitemenetluse peatamise korral ei satuks ohtu maksukohustuse
sissenõudmine. Punkt 7 võimaldaks maksuhalduril ajatada maksuvõla tasumine rohkemaks kui
viieks aastaks, ilma et sellega kaasneks nõude aegumine.
Aegumise katkemise kulgemise põhimõtted jääksid samaks, mis on kehtivas MKS-s. Tegemist
on tsiviilõiguse mõttes aegumise peatumisega. Katkemise esinemisel ei alga aegumine mitte
kohe uuesti, vaid siis, kui katkemise tinginud asjaolu on lõppenud. Näiteks kui täitemenetlus
on peatatud, siis samal hetkel on ka võla sissenõudmise aegumine katkenud. Veel üks näide
eeltoodud loetelust – vastutusotsusest tuleneva maksuvõla tasumine on ajatatud kuueks aastaks.
Kuivõrd tasumisgraafiku periood on pikem kui sundtäitmise aegumise periood (viis aastat), siis
ajatamisotsuse kehtivuse ajal on sundtäitmise aegumine katkenud ning tähtaeg hakkab algusest
peale kulgema ajatamise kehtetuks tunnistamisel.
Alternatiivina ülaltoodule kaalutakse ja analüüsitakse siiski ka võimalusi tuua sundtäitmise
aegumise regulatsiooni sisse aegumise peatumise instituut, et muuta aegumise loogikat veel
sarnasemaks sellega, nagu see on sätestatud TsÜS-s, ennekõike erinevate õigusvaidluste
puhuks. Sel juhul sätestatakse samuti loetelu erinevatest aegumise peatumise alustest, mille
vältamisperioodi ei arvestada aegumistähtaja hulka. Eesmärk, nagu katkemise puhulgi, on
vältida olukorda, kus pahausklikel maksuvõlgnikel on võimalik erinevate venitamistaktikatega
saavutada sundtäitmise aegumine.
16 Illustreeriva näitena saaks tuua kodulaenu taotlemise, kus laenulepingu pikkus on keskmiselt 20-30 aastat. Siit järgnevalt
lubavad VTK autorid omale retoorilist küsimust, et kuidas oleks keskmise sissetulekuga füüsilisel isikul võimalik 50 000 –
100 000 eurot maksta ära kehtiva regulatsiooni eeskujul viie aastaga?
23
2.3.6 Mõjutatud isikud
Mõjutatud isikud (sihtgrupid) on:
I – maksukohustuslased, kellel on keskmisest suurem maksuvõlg;
II – maksuhalduri ametnikud, kes oma tööülesannete raames tegelevad maksuvõla
sissenõudmisega;
III – kohtutäiturid, kes ei saa teha toiminguid, kui maksuhalduri nõue täitmise perioodil aegub;
IV – kohus läbi maksejõuetusjuhtumite kasvu, kui muudatust ei tehta.
2.3.7 Mõjude eelanalüüs
Sihtgrupid
Muudatusega ei kaasne mitte mingeid mõjusid maksukohustuslastele, kes leiavad võimaluse
maksukohustuse täitmiseks, sh maksuvõla ajatamise kaudu. Mõjutatud sihtrühm on keskmiselt
suuremate võlgadega isikud, kes tasumiskohustusest kõrvalehoidumiseks saavad kasutada
legaalseid võimalusi, et venitada sundtäitmise protsessi, mille tulemusel pole võimalik võlga
sisse nõuda aegumise tõttu. Nemad moodustavad võlgnike koguarvust kaduvväikese osa.
Muudatusega ühtlasi ei kaasne olulisi mõjusid maksuhalduri ametnikele, kuivõrd muudatusega
taotletakse olemuslikult Riigikohtu 10. oktoobri 2018. a määruse eelse režiimi taastamist.
Muudatus seega ei evi maksuhalduri ametnikele vajadust kohaneda uute nõuete või
tööülesannetega. Muudatus vähendab töö- ja halduskoormust kõikidele määratletud
sihtgruppidele, sest säästab neid pankrotimenetlusega seonduvatest vaidlustest ja toimingutest.
Ebasoodsate mõjude esinemise risk puudub. Maksuvõla tasumata jätmist seoses aegumisega ei
saa eeldada.
Muudatus on oluline nii maksulaekumiste tagamise kui ka maksukohustuslaste võrdse
kohtlemise ja võrdse konkurentsi seisukohalt.
Mõju olulisus
Muudatusega ei kaasne täiendavat analüüsi eeldavat olulist mõju.
3. Muudatuste põhiseaduslikud raamid
Enamjaolt ei tekkinud käesoleva VTK koostamisel tõsiseltvõetavat kahtlust, et muudatused
võivad ebaproportsionaalselt riivata põhiseaduses sätestatud põhiõigusi ja vabadusi. Kolme
muudatuse puhul oli põhiõiguste ja vabaduste riive intensiivsus kõrgem. Nende teemade puhul
analüüsiti rohkem süvitsi ettepanekute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust.
3.1. Põhiseaduslikkuse raamid maksusaladust sisaldava teabe avaldamises eraisikutest
info- ja sidesüsteemide arendajatele
Ettepanek riivab PS § 26 esimeses lauses sätestatud igaühe õigust perekonna- ja eraelu
puutumatusele. Riigikohus on kõnealuse sätte kontekstis sedastanud, et „[e]raelu kaitse üheks
lüliseks valdkonnaks on isikuandmete kaitse. Eraelu puutumatuse riivena käsitatakse muu
hulgas isikuandmete kogumist, säilitamist, kasutamist ja avalikustamist“.17 Eraelu puutumatuse
alla asetub ka maksusaladuse kaitse.18
17 RKHKo 3-3-1-3-12, punkt 19.
18 Lehis, L. Põhiseaduse § 113 kommentaar, komm 7. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud
väljaanne. 4., täiend. vlj. Tallinn: Juura, 2017.
24
Maksuhalduri info- ja sidesüsteemide toimimise ja haldamise, samuti nende turvalisuse
tõhustamine teenib nii maksumaksjate huve kui ka avalikke huve ja on eesmärgina seega
legitiimne.
Ühtlasi võib eeldada, et kõnealusest muudatusest tulenev riive ei ole nii intensiivne, et see võiks
kvalifitseeruda PS §-s 26 sätestatud põhiõiguste rikkumiseks. Selline järeldus on esiteks
tuletatud asjaolust, et isikuandmete kaitset reguleerivad õigusaktid (IKÜM ja IKS) juba
võimaldavad vastutaval töötlejal volitada lepingu alusel kolmandat isikut töötlema
isikuandmeid ehk teoorias on maksuhalduril juba täna võimalik anda eraõiguslikele
arendajatele vastavad juurdepääsud vähemalt füüsilisest isikust maksukohustuslaste puhul. Kui
see on aga lubatud füüsiliste isikute puhul, siis seda enam on see lubatud juriidiliste isikute
puhul, kelle andmekaitsealased õigused on võrreldes füüsiliste isikutega oluliselt
tagasihoidlikumad. Maksuhaldur rakendab ka ise praktilisi kaitsemeetmeid, et tagada
juurdepääsu proportsionaalsus – juurdepääsu saamiseks peaks teenusepakkuja sõlmima
maksuhalduriga konfidentsiaalsuskohustust sisaldava lepingu. Samuti toimuks maksusaladust
sisaldavate andmetega seonduv arendus- ja hooldustegevus vaid maksuhalduri või RMIT
kontrollitud infotehnoloogilises keskkonnas ja füüsilistes ruumides. Kirjeldatud
ettevaatusabinõude eesmärk on tagada andmete turvalisus, samuti andmete minimaalne
kasutamine.
MTA peab perioodiliselt läbima erinevaid andmekaitse ja andmeturbe hindamisi, mille käigus
kontrollitakse andmete töötlemise õiguspärasust ja seeläbi tagatakse kindlus, et andmete
töötlemisel järgitakse kõiki asjakohaseid nõudeid.
Eeltoodu valguses ei ole tõsiseltvõetavat kahtlust, et kavandatav meede võiks olla
põhiseadusega vastuolus.
3.2. Juriidilisele isikule adresseeritud maksuotsuse resolutiivosa avaldamine
PS § 17 kohaselt ei tohi kellegi au ega head nime teotada. Maine ehk reputatsioon on omane nii
füüsilisele isikule kui ka juriidilisele isikule. Maksuotsuse resolutsiooni ja majandustehingute
eest vastutavat juhatuse liiget tuvastada võimaldavate andmete avaldamine riivab eelnimetatud
kaitseala. Avaldatava maksuotsuse resolutsiooni põhjal võib võimalik tehingupartner teha
järeldusi nii juriidilise isiku kui ka juhatuse liikme hoolsuskohustuse ja maksukohustuste
täitmise kohta. Muudatuse tegemine mõjutab juriidilisi isikuid ja nende juhatuse liikmeid oma
kohustusi paremini täitma ning maksukuulekalt toimima. Meede on kohane ja riive on
mõõdukas.
Maksuhalduril on praegu õigus avaldada maksuotsuse resolutsioon juhul, kui maksuotsust ei
ole võimalik kätte toimetada aadressi andmete puudumise tõttu ning ühtlasi ei ole õnnestunud
muul viisil maksuotsust kätte toimetada (MKS § 55). Samuti annab kehtiv seadus
maksuhaldurile õiguse avaldada ettevõtte maksuvõla suurus. Äriregistrisse kantud andmete
pinnalt on võimalik enamasti teha järeldusi selle kohta, kes on olnud juhatuse liikmed
kontrollitud maksustamisperioodil. Avalikes huvides on anda täiendavat teavet selle kohta, kes
eraõiguslikest juriidilistest isikutest ei ole korrektselt täitnud maksuseadusest tulenevat
kohustust, tuues välja maksuotsuse resolutsiooni ja andmed kontrollitud maksustamisperioodil
juhatuse liikmena tegutsenud isiku kohta.
Enne resolutsiooni avaldamist eemaldatakse maksuotsuse resolutsioonist ärisaladust sisaldav
informatsioon või muu konfidentsiaalne teave, juhul kui see peaks seal sisalduma. Seega ei riiva
kavandatav regulatsioon põhiõigusi ebaproportsionaalselt.
25
3.3. Dokumentide elektroonilise kättetoimetamise ajakohastamine
Tegemist on HMS-s sätestatud standardite ülekandmisega MKS-i, mistõttu ei saa
põhimõtteliselt tekkida kahtlust kavandatavate muudatuste proportsionaalsuses. Kui
seadusandja on juba üldseaduse tasandil võimaldanud sellist regulatsiooni, siis seda enam on
see lubatud eriseaduse tasandil. Proportsionaalsuse hindamine on siiski vajalik ulatuses, milles
kavandatavate normidega minnakse HMS regulatsioonist kaugemale – nimelt on kavas
laiendada HMS § 27 lõike 2 punktis 3 sätestatud õigusliku fiktsiooni ülevõtmisel selle isikulist
skoopi, st kavandatav norm kohalduks kõikidele juriidilistele isikutele, mitte ainult
äriühingutele.19 Samuti loobutaks seni kehtivas õiguses ja kohtupraktikas kinnistunud
seisukohast, et füüsilistel isikutel puudub igasugune kohustus hoolitseda selle eest, et nad
saaksid kätte neile saadetud dokumendid ja teated.
Õigusliku fiktsiooni sellisel kujul laiendamine riivab põhiõigust riigi ja seaduse kaitsele (PS §
13). Kui tavaliselt peab riik tagama selle, et õigussubjektid oleksid haldusmenetluses teadlikud
oma õigustest ja kohustustest, samuti oma tegevuse õiguslikest tagajärgedest (õigusselgus), siis
kõnealuse õigusliku fiktsiooniga loobub maksuhaldur osaliselt nimetatud kohustusest.
Sisuliselt asetatakse suhtlemise riisiko teataval määral nii füüsilistele kui ka mistahes
juriidilistele isikutele, kes peavad ise hakkama hoolitsema selle eest, et nad maksuhalduri
saadetud kutsed, teated ja muud dokumendid kätte saaksid. Ühtlasi tähendab see seda, et
vaidluse korral ei ole enam võimalik tugineda asjaolule, et dokumente pole faktiliselt kätte
saadud.
Muudatuse legitiimseks eesmärgiks on tõhustada maksumenetlust ja pärssida
maksukohustuslaste võimalusi hoiduda halvas usus kõrvale maksuhalduriga suhtlemisest.
Kavandatav muudatus on eesmärgi saavutamiseks sobiv, sest see vähendab maksukohustuslaste
võimalusi hoiduda kõrvale kaasaaitamiskohustusest, st haldusaktide, kutsete ja muude
dokumentide kättesaamisest, ning takistada nii maksumenetluse eesmärgipärast kulgemist.
MKS ajakohastamisega maksumenetlus tõhustub ja tagatakse süsteemne kooskõla HMS-ga.
Kavandatav muudatus on ka vajalik, sest maksukohustuslaste ring ei ammendu äriühingutega,
vaid hõlmab ka sihtasutusi, mittetulundusühinguid ja muid õiguslikke moodustisi, rääkimata
füüsilistest isikutest. Ühtsemate standardite rakendamine maksukohustuslastele seaduse
tasandil tõhustab haldusmenetlust, tagab maksukohustuslaste ühtetaolise kohtlemise ja
vähendab pahausksete maksukohustuslaste võimalusi hoiduda haldusmenetlusest kõrvale.
Muud mõeldavad alternatiivid ei suuda probleemi sellise efektiivsusega lahendada.
Võttes arvesse maksumenetluse tõhustamise vajadust ja maksukohustuslaste ühetaolise
kohtlemise nõuet, samuti tänapäevase infotehnoloogilise ühiskonna reaalsust ning seda, et
füüsilisi isikuid, kellel põhjendatult ei ole võimalik kasutada elektroonilisi suhtluskanaleid, see
muudatus ei puuduta, võib kõnealuseid muudatusi pidada mõõdukaks.
19 Ehk lisaks äriühingutele hõlmaks kõnealune muudatus ka mittetulundusühinguid ja sihtasutusi.
26