Arvamuse avaldamine

Lisa 1 Riigikohtu arvamus1 juristieksami regulatsiooni väljatöötamise kavatsuse kohta Täname Teid võimaluse eest avaldada arvamust juristieksami regulatsiooni väljatöötamise kavatsuse (VTK) kohta. Õigushariduse kvaliteediprobleemiga tegelemise ajendiks on muuhulgas Riigikohtu esimehe, õiguskantsleri, riigi peaprokuröri, Eesti Advokatuuri esimehe, Notarite Koja esimehe, Eesti Juristide Liidu tegevpresidendi, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja esimehe ning Eesti Akadeemilise Õigusteaduse Seltsi esimehe 7. juuni 2021. aasta pöördumine2 seoses vajadusega tõsta õigushariduse ja õigusteenuse kvaliteeti. Nagu ikka põhimõtteliste õiguspoliitiliste muutuste puhul, on ka riigikohtunike hulgas erinevaid arvamusi juristieksami vajalikkuse ja tähenduse osas ning on ka kolleege, kes kavandatavat muudatust ei poolda või selle vajalikkust ei mõista. Samuti vajab VTK kohaselt lahendamist lepingulise esindamise kvaliteediprobleem kohtus. Tsiviil-, kriminaal- ja halduskohtutes võib praegu professionaalse lepingulise esindajana tegutseda ja kliente esindada lisaks advokaadile ka muu isik, kellele peale haridusnõude muid nõudeid kehtestatud ei ole. VTK järgi tagab advokaatide poolt osutatava õigusteenuse nõuetele vastava kvaliteedi avalik-õiguslik advokatuur, sh on advokaadile, advokaadibüroole ja nende osutatavatele õigusteenustele advokatuuriseaduses ette nähtud vastavad nõuded, meetmed ja tagatised (sh kutseeksam, täiendõppekohustus, kohustuslik vastutuskindlustus, järelevalve jne). Õigusbüroode kaudu või füüsilisest isikust ettevõtjatena tegutsevate mitteadvokaatidest juristide tegevus on aga – nagu VTK õigesti osundab – riiklikult reguleerimata ning sisuline ülevaade ja kontroll riigil nende teenuste, sh kohtus esindamise, üle puudub. Seega püütakse VTK-ga lahendada kaht probleemi: a) kuidas tagada ühtlasem teadmiste ja oskuste tase õigusteaduse lõpetanute seas ning b) kuidas tagada, et kohtumenetluses osalevate lepinguliste esindajate teadmised vastaksid teatud kvaliteedinõuetele. Riiklik juristieksam Elu on näidanud, et senine riigipoolne kõrghariduse kvaliteedikontroll pole suutnud tagada, et õiguse õpetamisel arvestataks piisavalt Eesti õiguspraktika vajadustega. Kuigi VTK-s ei ole täpsustatud, kuidas juristieksami kohustuslikuks muutmine õigusteaduse õpetamist täpsemalt mõjutab, on siiski põhjust arvata, et õppetegevuses hakatakse praktikas vajalike teadmiste ja oskuste omandamisele senisest rohkem tähelepanu pöörama. Küll aga peaks juristieksami abil tõstma magistritelt oodatavate tulemuste latti üksnes tasapisi ja pikema aja jooksul. Nõustuda saab VTK ettepanekuga, et eksamikaasused peavad olema komplekskaasused, s.t kontrollima üksikute õigusvaldkondade vahel seoste loomist. Õige on seegi, et eksamikaasused peavad olema oma mahult niisugused, mis võimaldavad teadmisi ka tegelikult kontrollida. See tähendab, et iga kaasuse lahendamise jaoks peaks andma aega neli kuni viis tundi. Ka kaasuse raskusaste peab olema lahenduseks antavale ajale vastav. 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult kohtuasjade menetlemisel. 2 Pöördumisega on võimalik tutvuda Riigikohtu kodulehel. Kättesaadav arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/elfinder/dokumendid/P%C3%B6%C3%B6rdumine_%C3%B5igush ariduse_teemal_1.pdf 1/4  Lisa 1 Juristieksami kehtestamisega mõjutatavate sihtrühmadena on VTK-s mainitud peamiselt Riigikohtu teenistujaid ja eksami sooritajaid. VTK-s ei ole märgitud mõjutatud sihtrühmana õigusharidust andvaid ülikoole. See väide ei pea ilmselt siiski päriselt paika. Kui eksami kehtestamise eesmärk on parendada õigushariduse kvaliteeti, siis on ju selge, et selline muudatus mõjutab ka õigusharidust andvaid ülikoole. Seetõttu leiame, et VTK alusel vastavate seadusemuudatuste väljatöötamisse tuleks edaspidi kaasata ka ülikoolide esindajad ning muude seisukohtade hulgas arvestada ka nende omadega. Täielikult ei saa nõustuda VTK lk 8 tooduga, et soodustamaks klassikaliste õigusametite vahel liikumist, võiks nendesse kandideerimise tingimusi ühtlustada (viitega sellele, et praegu on advokatuuril, prokuratuuril ja kohtutel erinev eksamite korraldus). Juristieksami kehtestamist põhjendatakse VTK-s ka asjaoluga, et vastavalt analüüsidele on olemasolevad kutsesüsteemid liiga suletud, läbipaistmatud ja jäigad ning nendesse kandideerimise tingimuste ühtlustamine soodustaks liikumist klassikaliste õigusametite vahel. 1. augustist 2016 jõustusid muudatused, mis võimaldavad vandeadvokaatidel, prokuröridel ja kohtunikel nende ametite vahel liikuda ilma teist kutseeksamit sooritamata (KS § 66 lg 6). Küll aga aitab ühtse juristieksami kehtestamine VTK-s pakutud kujul suurendada usaldust eri õiguselukutsete vahel. Eelkõige aitab sellele kaasa VTK-s pakutud lahendus, mille kohaselt eraldatakse edaspidi eri õiguselukutsetesse sisenemisel toimuv õigusteadmiste kontroll juristieksamiks – millega kontrollitakse eksamineeritavate üldisi õigusteadmisi peamistes õigusvaldkondades – ja spetsiifiliseks konkreetse kutseala n-ö kutseõigust puudutavaks eksamiks. Leiame, et see suund on õige ning tagab, et eri kutsealadel tegutsevatel juristidel oleks õigusalased üldteadmised ühtlustatult kõrgel tasemel. Kuigi võib väita, et sellist ühtlustatud üldteadmiste taset on vaja eelkõige kohtunikel ja advokaatidel, on sellise nõude sisseviimine meie hinnangul põhjendatud ka notarite ja prokuröride puhul, kelle tänased kutseeksamid keskenduvad peamiselt vastavate valdkondade õigusteadmiste kontrollile. VTK-s on märgitud, et eksami sooritamise tulemusena saab iga jurist kindla punktisumma, mille alusel on võimalik koostada üldine juristide pingerida (lk 4). Kuna tegemist on isikuandmetega ning sellise pingerea järele ei tundu avalikku huvi olevat, peaks eksamitulemuse avaldamine olema lubatav üksnes isiku nõusolekul. Juristieksamit korraldab VTK kohaselt Riigikohus ja viib läbi eksamikomisjon. See valik on põhjendatud ja mõistlik. Samas kujuneb juristieksami läbiviimine Riigikohtu ja eksamikomisjoni jaoks kindlasti vastutusrikkaks ja töömahukaks ülesandeks. Eksamikomisjoni kuuluvad ameti- või kutseeksameid korraldavate asutuste esindajad ja vajadusel Justiitsministeeriumi esindaja. Eksamikomisjon vastutab eksami sisulise läbiviimise eest, sh kaasuste kokkupanemise ja eksamitööde hindamise eest. Juristieksami komisjon kehtestab omale töökorra. Eksamikava kinnitab minister, olles ära kuulanud komisjoni arvamuse . Juristieksami ese ja täpne teemadejaotus oleksid seadusandja pädevusse kuuluvad küsimused ning teatud täpsustuste tegemise võiks seadusandja delegeerida täitevvõimule piisava ja täpse volitusnormi alusel. Kuigi see on põhimõtteliselt aktsepteeritav lahendus, tuleks meie hinnangul kaaluda eksamikava, sellele pääsemise eelduste jms võimalikult suures ulatuses seaduse tasemel reguleerimist ning võimalikult väheste küsimuste jätmist eksamikomisjoni otsustada. Selle kasuks räägib muuhulgas asjaolu, et juristieksami tulemusel on küllaltki suur mõju eksamineeritavate tulevastele karjäärivõimalustele. Lisaks sisulistele eksamikorralduse põhimõtetele ja tingimustele tuleks lahendada eksamitulemuste vaidlustamise kord, samuti üleminekusätted. Nt vajaks selgitamist, kuidas mõjutab seadusemuudatus neid isikuid, kes on 2/4  Lisa 1 ametikohale kandideerimise eeldused seni kehtiva korra kohaselt täitnud, kuid keda pole veel ametisse määratud (nt notarikandidaadid ja kohtunikueksami sooritanud isikud). Samuti oleks vaja täpsustada, kas juristieksami läbimine oleks kohustuslik ka neile Riigikohtu nõunikele, kes soovivad tähtajalist teenistussuhet pikendada (KS § 31 lg-d 4 ja 5). VTK lk-l 10 on äärmiselt ülevaatlikult kirjeldatud välisriikide regulatsiooni, mida on VTK ettepanekute tegemiseks analüüsitud. Esitatud analüüs on väga napp ja käsitleb sisuliselt ainult Saksamaa lahendust. Eelnõu koostamise käigus tuleks võrreldavate riikide hulka kindlasti suurendada, pöörates tähelepanu ka riikidele, kus sarnane eksamisüsteem on viimastel aastakümnetel sisse viidud (nt Läti). Samuti peaks võrdlev õiguslik analüüs olema tunduvalt põhjalikum. VTK lk 11 välja pakutud pankrotihaldurite ja kohtutäiturite haridusnõude tõstmine on meie hinnangul põhjendatud ja mõistlik. VTK lk-l 13 juristieksami mõjude analüüsi juures toodud Riigikohtu andmed on pärit 2021. aastast. Eelnõu koostamise käigus tuleks mõjude hindamisel aluseks võtta kõige värskemad andmed. Kindlasti ei saa nõustuda seisukohaga, et eksami korraldamisega hakkaksid tegelema vaid Riigikohtu teenistujad, kes ei ole õigusemõistmisega seotud ehk siis tugiosakonnad, kes lihtsalt kavandavad oma igapäevatöö ümber ja kohanevad ajutise töökoormuse tõusuga, ning korraldavad eksami igasuguse lisarahastuseta. Esiteks eeldab juristieksami läbiviimine sisulist panust ka eksamikomisjoni liikmetelt ning tuleks leida mehhanism sellise töö mõistlikuks tasustamiseks. Teiseks ei vasta tõele väide, et muudatusega kaasneb Riigikohtu teenistujatele ainult ajutine töökoormuse tõus. Ajutiseks saab pidada töökoormuse tõusu tegevuste tõttu, mida on tarvis teha enne juristieksami jõustamist – vaja on välja töötada eksamikomisjoni töökord, läbi mõelda korralduslikud küsimused, sh juristieksami andmebaasi temaatika jne. Arvestamata on jäänud, et juristieksami korraldamine vajab igapäevast haldamist (eksami väljakuulutamine, info jagamine, taotluste vastuvõtmine ja kontrollimine, eksamile kutsumine, eksamipäevade korraldamine, hinnete teavitamine, vaidlustuste vastuvõtmine, tunnistuse/tõendi väljastamine jms). Arvestades iga-aastast magistriõppe lõpetajate arvu, on võimalike juristieksami sooritajate arv aastas kuni 200. Kui arvesse võtta ka varem lõpetanuid, kel on VTK-st tulenevalt edasi tegutsemiseks vaja juristieksam sooritada, siis on algusaastatel eksaminandide võimalik arv veelgi suurem, mistõttuon töömahukam ka eksami haldamine. Kahetsusväärselt ei määratle VTK kavandatavatest muudatustest enim mõjutatud sihtrühma (eksami sooritajad) suurust. VTK p 11.1.2. küll selgitab, et õiguse valdkonna põhikutsealadel on Eesti 975 900 tööealisest elanikust hõivatud 5230 ehk 0,54 % ning et see protsent on väike. See n-ö väike protsent ei anna siiski aimu sellest, kui palju eksamitegijaid on iga-aastaselt juristieksamile oodata. See küsimus vajab eelnõu koostamise käigus põhjalikumat analüüsi ja selgitamist. Kohtumenetluses osalevate lepinguliste esindajate piisava taseme tagamine VTK kohaselt peaksid juristieksami läbima kõik isikud, kes soovivad olla kohtumenetluses lepinguliseks esindajaks, välja arvatud advokatuuri liige ja „ametnik, kes esindab asutust oma teenistusülesannete raames“ (lk 18). VTK-s on osutatud 2021. aastal koostatud VTK-le, milles otsiti samuti kohtuesinduse kvaliteediprobleemile lahendust (lk-d 7–8). Tolles VTK-s pakuti mh välja, et advokaadiks mitteolev lepinguline esindaja võiks tsiviil- ja halduskohtumenetlusest 3/4  Lisa 1 osa võtta üksnes kohtu loal (sarnaselt KrMS § 42 lg 1 p-ga 1) ning nähti ette sellise loa andmist toetavad meetmed. Praeguses VTK-s on küll märgitud, et neid ettepanekuid kritiseeriti (mh osutasid Riigikohus ja Eesti Kohtunike Ühing juristieksami kehtestamise võimalusele), kuid siiski on selgusetu, miks nähakse nüüd ainsa võimalusena juristieksami läbimise kohustust (lk 12). Kuigi selline eesmärk on õigustatud ning VTK-s pakutud lahendus oleks põhimõtteliselt kindlastitoetamist väärt, tuleks meie hinnangul põhjalikult analüüsida ja arutada ka võimalust, et kohtus esindamise õigus (või isegi üldiselt majandus- ja kutsetegevusena õigusteenuse osutamise õigus) oleks tulevikus üksnes Advokatuuri liikmetel. Nii on seda küsimust reguleeritud ka paljudes Eestiga sarnase õiguskorraga riikides. Advokatuuri liikmelisus tagaks muuhulgas ka selle, et kohtus esindamise õigust omavatele isikutele laieneks advokatuuriseaduses ettenähtud kutsealased tagatised, kutsekindlustuse omamise kohustus ning isikud alluksid Advokatuuri kutse- ja eetikanõuetele, mille täitmist kontrolliks Advokatuuri aukohus. Mitteadvokaadist lepingulisele esindajale juristieksami nõude kehtestamise sihtrühmadena nähakse VTK-s mitteadvokaadist lepingulisi esindajaid ning kohtunikke ja kohtuametnikke, kuid mitte kohtus esindatavaid. Juristieksami nõude kehtestamine võib suurendada õigusteenuse hinda (võimalikke esindajaid jääb vähemaks, konkurents väheneb), mille tagajärjel võib mõnedele sihtgruppidele jääda õigusteenus kättesaamatuks. Kuigi seda riski on võimalik õigusteenuse tarbijatel maandada õigusabikulude kindlustuse abil ning teatud gruppide jaoks ka riigi õigusabi kaudu, siis vajaks see küsimus eelnõu koostamise käigus samuti põhjalikumat analüüsi. Kindlasti ei tohiks tekitada olukorda, kus rangemate ja iseenesest põhjendatud nõuete kehtestamise tõttu väheneb lõppastmes kvaliteetse õigusabi kättesaadavus. VTK lk-l 17 toodust tuleneb, et ettevõtete juristidele pannakse kohtus esindamise eeldusena juristieksami sooritamise kohustus, samas ei ole sellist kohustust pandud asutuste juristidele. Kuigi vastab tõele, et haldusorganite esindamisega ei kaasne n-ö tarbijakaitselisi küsimusi, tuleks siiski tagada, et haldusorganite esindajad oleksid kohtumenetluses vähemalt sama kvaliteetsete õigusteadmistega nagu muud võimalikud menetlusosalised. Milliste meetmetega seda kindlustada, vajaks eelnõu koostamise käigus põhjalikumat analüüsi. Juristieksami rakendamiseks vajalike õigusaktide muudatuste jõustumise ajana on VTK-s ette nähtud 01.01.2023. Selline tähtaeg tundub vast mõistlik eelnõu väljatöötamiseks ja vastuvõtmiseks, kuid juristieksami rakendamiseks tuleb kindlasti ette näha pikem jõustumisaeg, mis võimaldaks kvaliteetselt eksami läbiviimiseks valmistuda nii eksami korraldajatel kui ka võimalikel eksamineeritavatel. 4/4  Justiitsministeerium Teie 06.03.2022 nr 8-3/1709-1 [email protected] Meie 28.03.2022 nr 6-6/22-10 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust juristieksami regulatsiooni väljatöötamis kavatsuse kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus juristieksami regulatsiooni väljatöötamis kavatsuse kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee