Rahandusministeerium Teie 15.12.2022 nr 13-1.1/420-2
[email protected]
Meie 18.03.2022 nr 6-6/22-9
Arvamuse avaldamine
Täname võimaluse eest avaldada arvamust ühisrahastuse ja muude investeerimisinstrumentide
ning virtuaalvääringute seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Liina Reisberg
Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna
juhataja
Lisa 1: Riigikohtu arvamus ühisrahastuse ja muude investeerimisinstrumentide ning
virtuaalvääringute seaduse eelnõu kohta
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post
[email protected]
www.riigikohus.ee
Lisa 1
Riigikohtu arvamus ühisrahastuse ja muude investeerimisinstrumentide ning
virtuaalvääringute seaduse eelnõu kohta1
Eelnõu praegust menetlusstaadiumi arvestades peab Riigikohus vajalikuks keskenduda üksnes
nende märkuste ja kommentaaride tegemisele, mis haakuvad kohtumenetlusega.
Eelnõu § 28 lg 5 sätestab selgelt, et Finantsinspektsioon teeb ettekirjutuse. Vaidlus ettekirjutuse
üle on avalik-õiguslik vaidlus, mille käivitamiseks peaks ettekirjutuse adressaat
(teenuseosutaja) pöörduma halduskohtusse. Lõige 6 näeb aga ette, et kui ettekirjutust
(haldusakti) ei ole täidetud, on inspektsioonil kaks valikut: pöörduda kohtusse või tunnistada
tegevusluba kehtetuks. Tekib küsimus, millisesse kohtusse peaks inspektsioon lõike 6 järgi
pöörduma. Selle probleemi taga on järgmiste asjaolude koostoime: haldusorgani poolt eraisiku
vastu halduskohtusse kaebuse esitamine on pigem erandlik (HKMS 26. ptk); vaidlus kasvab
välja haldusakti täitmise alusel; juhtorgani liikmetega seonduv on eraõiguslik TsMS-is
sätestatud korras lahendatav küsimus (ÄS, eeskätt TsMS 59. ptk); kehtiv haldusakt on
täitmiseks kohustuslik ja seda ei saaks maakohus tühistada. Analoogne, kuigi veidi vähem
probleemne, on eelnõu §-s 96 sätestatud avaliku (lg 2) ja eraõiguse (lg 4) põimumine.
Eelnõu § 91 lõiked 8-10 kahtlemata suurendavad halduskohtute töökoormust, sh eriti arvestades
kiireloomulisust, mis sunnib sisulised kohtuasjad kõrvale jätma:
- soovitame loobuda kindlate tähtaegade sätestamisest (eelnõus lõike 10 teine lause „ühe
tööpäeva“), piirdudes klausliga „viivitamatult“, nagu sätestab HKMS § 264 lg 4. Kui
kohus ei suuda mingil põhjusel tähtaega järgida, võib arest jääda panemata, kuna
minetus tähtaja järgimisel võib kaasa tuua aresti õigusvastasuse, halvemal juhul
riigivastutuse. Ilmselt ei ole see eelnõu autorite eesmärk. Kohtud suudavad piisavalt
hinnata kohtuasjade kiireloomulisust;
- kui lõike 10 esimene lause (sideandmete päring) viitab HKMS 27. ptk-le, siis teise lause
(konto arest) puhul jääb ebaselgeks, millised menetlusnormid kohalduvad;
- lõige 9 on ilmselgelt ebapiisav.2 Normidest peab piisava selgusega nähtuma, kelle õigusi
võib piirata3, mis on õiguste piiramise üle otsustamisel materiaalõiguslik alus4, milliseks
tähtajaks võib õigusi piirata, kas ja kuidas toimub piirangu muutmine või kehtetuks
tunnistamine5, kelle kohustus on jälgida piirangu proportsionaalsust asjaolude
muutumisel, kas kohus ise seab aresti või annab inspektsioonile loa arest seada jne.
Mida kiirem on olukord ja mida intensiivsemaid riiveid võib kaasneda, seda põhjalikum
peab olema normistik, et anda juhiseid kohtule otsustamiseks;
- eelnõu § 91 lg-d 8 ja 10 ning § 87 lg 5 koostoimes võimaldavad turukuritarvituse puhul
haldusmenetluses varjatud sideandmete töötlemist. Oluline on silmas pidada, et see ei
kujuneks teadlikuks järelevalvemenetluses tõendite kogumiseks süüteomenetluse
läbiviimise eesmärgil, andmata süüteomenetluse menetlusgarantiisid.
Üldise kommentaarina seoses haldusmenetlusega võib eeltoodule lisada järgmist:
- üheks suuremaks probleemiks on normide (eeskätt eelnõu § 91) ebaselgus küsimuses,
kas ja milliseid haldusmenetluse toiminguid tuleks eelnõu autorite arvates vormistada
1
Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti
kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.
2
Seos eelnõu § 95 lg-tega 6jj jääb samuti mõneti ebaselgeks.
3
Nt RKHK on selgelt sedastanud, et kolmanda isiku vara ei või erinormide puudumisel arestida (vt 3-18-1207/29,
p 12).
4
Vrd nt MKS § 1361 lg-d 1 jj.
5
Vt ka nt RKHKm 3-19-1022/18.
1/2
Lisa 1
haldusaktidena (nt eelnõu 87 lg 3 p 5 ja § 91 lg 5 nimetavad „korraldus“, § 98 lg 1 „muu
haldusakt“). Klassikalises haldusmenetluses on haldusorgani teabe nõudmised,
dokumentide esitamise palved jms menetluse kestel tehtavad otsustused
menetlustoimingud, mis ei ole iseseisvalt, s.o lahus menetluse lõpptulemusest kohtus
vaidlustatavad. Erand on sätestatud HKMS § 45 lg-s 3. Seadusandja võib eriseadustes
siiski omistada ka menetluse kestel tehtavale otsustusele haldusakti kvaliteedi, sh näha
ette võimaluse „sanktsioneerida“ see sunnirahaga (nt MKS-s ja KorS-s on selliseid
võimalusi kasutatud). Sellise lahenduse ohuks on, et põhimenetlus takerdub nn
kõrvalmenetluste vaidlustesse ning asja lõpptulemus jääb seetõttu viibima (kas võis
mingit teavet küsida või mitte jms). Vältimaks asjatuid vaidlusi ja kohtute koormamist
peaks seadusest selgelt nähtuma seadusandja tahe nimetatud küsimuses;
- üldjuhul peetakse seda, kas alustada järelevalvemenetlus ja millist meedet kasutada,
haldusorgani kaalutlusõiguse alusel lahendatavaks küsimuseks.6 Eelnõus on aga mõneti
ebaselge, kas nt § 78 kohustab järelevalvemenetluse ilmtingimata alustama iga aruande
osas („kontrollib“), kas kontroll on sisuline (kas „vastavus nõuetele“ on formaalne või
materiaalne) ning kas sellest, et inspektsioon ei ole pärast teatud aja möödumist aruande
esitamisest võtnud ühendust teenuseosutajaga, kasvab välja aruande esitaja õiguspärane
ootus, et kõik on korrektne ja inspektsioon ei saa n-ö tagasi tulla hilisemates menetlustes
etteheidetega aruandes kajastatu juurde. Vältimaks asjatuid vaidlusi ja kohtute
koormamist, peaks regulatsioon olema selge;
- mistahes järelevalvemenetluses tehtav (menetlus)toiming ja antud haldusakt peab olema
proportsionaalne. Tegu on põhiseadusliku horisontaalse põhimõttega. Asjaolu, et eelnõu
§ 91 lg 1 sätestab, et teavet ei pea esimesena küsima selle esmaselt allikalt, ei saa väärata
proportsionaalsuse põhimõtte kohaldatavust. Teisisõnu, kui olukorda arvestades oleks
siiski õigem küsida esmaselt allikalt, tuleks seda vaatamata eelnõu normile teha, eriti
kui teabe küsimine vormistataks sunnirahaga „sanktsioneeritud“ haldusaktina;7
- kohtupraktikas on probleeme tekitanud termini „finantsjärelevalve“ sisu.8 Ka eelnõust
jääb termini „järelevalve“ ulatus ebaselgeks. Kui nt KorS sätestab selgelt, et riiklik
järelevalve ei hõlma tegevuslubade andmist, siis eelnõu § 87 lg 3 sedastab „Järelevalve
teostamiseks Finantsinspektsioon …“ ja järgneb loetelu, millest nt ettekirjutus on
klassikaline järelevalvemeede, kuid lubade andmine mitte. Termini „järelevalve“ maht
peaks olema selgem;
- samuti on kohtupraktikas tekitanud probleeme isikuandmete kaitse normide ja
finantsjärelevalve käigus kogutud andmetele juurdepääsu reguleerivate normide
omavaheline suhe.9 Ka eelnõu § 90 lg 2 on selles küsimuses ebaselge. Isiku pöördumine
(taotlus) tuleb igakordselt õigesti kvalifitseerida, leidmaks vastus küsimusele, milline
normistik kohaldub (taotlus isikuandmetele juurdepääsuks (IKÜM, IKS), teabenõue
(AvTS), taotlus haldusmenetluse toimikuga tutvumiseks (HMS), väärteoteade (VTMS)
jne). Mistahes erinormistik peab olema võimalikult selge;
- eelnõu § 95 lg 3 tekitab segadust. Esiteks puudub vajadus normi järele, et haldusakti
vaidlustamine ei peata selle kehtivust ega täitmist. Tegu on menetlusõiguse
üldpõhimõttega, mille kordamise järele puudub igasugune vajadus. Teiseks ei ole selge,
kas eesmärk on välistada vaidemenetlus.
6
Vt nt RKHK 3-19-509, p 20 ja seal viidatud praktika.
7
Vrd nt 3-18-1511/30.
8
RKHK 3-19-885/20.
9
RKHK 3-15-2079/28.
2/2