Eelnõu esitamine arvamuse avaldamiseks

22.08.22 Pikaajalise haigusega inimeste töövõimetuse ennetamise süsteemi seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus Sisukord Probleem, sihtrühm ja eesmärk .................................................................................................................. 2 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus ........................................................................................ 2 2. Sihtrühm .......................................................................................................................................... 6 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus ...................................................................................... 6 Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid ......................................................................................................... 7 4. Seotud strateegiad ja arengukavad ning kehtiv regulatsioon........................................................... 7 5. Tehtud uuringud .............................................................................................................................. 8 6. Kaasatud osapooled ......................................................................................................................... 9 Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused .................................................................................. 9 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused ...................................................................... 9 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs ........................................... 9 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest..................................................................... 10 Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused ........................................................................................ 10 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida................................................................................................ 10 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus ............................................................................................... 11 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid ................................................................................................................................ 15 Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. .................................................................. 16 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud ................................................................................ 16 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele ....................................... 26 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud .... 26 14. Edasine mõjude analüüs .............................................................................................................. 27 Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava ........................................................ 27 15. Valitav lahendus .......................................................................................................................... 27 1 Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus Sissejuhatus Töövõimetuse tõttu töölt eemale jäämisega kaasnev kahju on suur nii isiku, tööandja kui riigi tasandil. Inimese jaoks kaasneb sellega elukvaliteedi halvenemine, sest töövõimetuse ajal makstav hüvitis või toetus ei kata kogu saamata jäänud töötasu ning töövõimekaoga kaasnevad lisaks töötamise takistustele ka tegutsemispiirangud igapäevaelus. Tööandjale kaasnevad täiendavad kulud seoses tegemata jäänud tööga ja asendustöötajate palkamise vajadusega. Riigi tasandil jääb tööjõu potentsiaal rakendamata, mis toob kaasa tööhõive vähenemise ja töötusriskide suurenemise, samuti jääb saamata maksutulu ja tekivad kulud töövõimetusega kaasnevate toetuste maksmise ja teenuste osutamisega. Kokkuvõttes sõltub kahju suurus sellest, kui pikaajaliseks töövõimetus kujuneb ning kas ja millises mahus on inimesel võimalik töötamist jätkata. Mida pikem on inimese töövõimetuse periood, seda suurema osa sellega kaasnevast kulust võtab enda kanda riik. Töövõime toetamise süsteemi loomise ja juurutamise makromajandusliku mõju hindamise lõpparuandes tuuakse välja, et kuigi vähenenud töövõimega inimeste arv on praegu võrreldes töövõimereformi eelse süsteemiga väiksem, on nende koguarv siiski suur, samuti on igal aastal uute vähenenud töövõimega inimeste juurdevool süsteemi suur. Selleks, et hoida vähenenud töövõimega inimeste arvu stabiilsena, on vaja pöörata tähelepanu töövõime vähenemise ennetamisele1. Eesti Töötukassa (edaspidi töötukassa) aastate 2017–2021 andmetel on püsiva töövõimetusega (edaspidi PTV) ehk osalise või puuduva töövõimega inimeste hulka iga aastaga lisandunud keskmiselt 8500 uut inimest2. Töötavate inimeste puhul eelneb PTV-le enamasti ajutise töövõimetuse (edaspidi ATV) periood. Eesti Haigekassa (edaspidi haigekassa) aastate 2018–2021 andmetel kasutab kahest kuust pikemaid haiguslehti aastas keskmiselt 18 700 inimest. Eestis puudub praegu hästi toimiv ja koordineeritud sekkumis- ja toetussüsteem pikaajalise haigusega inimestel ATV ajal töövõimetuse ennetamiseks ja tööhõives püsimise toetamiseks ning neil inimestel puudub ligipääs tööle naasmist ja töövõimet toetavatele tööturumeetmetele. 2016. aastal ellu kutsutud töövõimereformi tulemusel toetatakse juba välja kujunenud püsiva töövõimekaoga inimeste aktiivsust tööturumeetmete abil, kuid ei toimu töövõime ja tööoskuste säilitamisteks vajalikku sekkumist ATV ajal, et ennetada ajutistest tegutsemispiirangutest tuleneva PTV kujunemist. Näiteks ei ole lubatud haiguslehe ajal töötada; inimesel ei ole enne PTV saamist õigust töövõimet toetavatele tööturuteenustele, mis raviga kombineerituna toetaksid haiguslehelt kiiremat tööle naasmist; töökeskkonnast tulenevatele terviseriskidele on vähe tähelepanu pööratud ja töötervishoiuarstide kaasamist ravi ajal ei toimu. Kõige selle tulemusel kujuneb pikaajalisel haiguslehel olijal suure tõenäosusega välja püsiv töövõime vähenemine ja ta jääb tööturult eemale3. 2015. aastal tehtud uuringu „Töötingimuste ja töökeskkonna mõju ajutise ja püsiva töövõimetuse kujunemisel“ soovituseks oli Eestis varajase sekkumismeetmena rakendada osalise töötamise võimaldamist ATV ajal. Samast 1 Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR, Poliitikauuringute Keskus PRAXIS. 2022. Töövõime toetamise süsteemi loomise ja juurutamise makromajandusliku mõju hindamine lõpparuanne. https://www.sm.ee/uudised-ja- pressiinfo/andmed/uuringud-ja-analuusid#tvaldkonna-uuringud-ja-analsid 2 Uute püsiva töövõimetusega inimeste all mõistame neid, kellel pole varem Eesti Töötukassa või Sotsiaalkindlustusameti poolt töövõimekaotust tuvastatud. 3 Sotsiaalministeerium. 2021. Püsiva töövõimekao väljakujunemise ennetamiseks pikaajalise ajutise töövõimetusega inimeste tööhõives püsimise toetamise meetme väljatöötamise analüüs. https://sm.ee/media/2457/download 2 uuringust selgus, et pikaajalisi haiguslehti kasutanud inimestest liigub 39% samal aastal püsivasse töövõimetusse.4 Varasemast uuringust ja teiste riikide kogemustest on selgunud, et pikaajalise ATV-e ajal on töötamise jätkamise võimaldamisel valdavalt positiivne mõju ja seda olenemata inimese haigusest. Adekvaatse ravi foonil aitab see edasi lükata või vältida PTV-e teket ja lühendada ATV-e pikkust. Pikaajalisel haiguslehel olijale kohandatud tingimustes (osalise ajaga või kergemates tööülesannetes) töötamise võimaldamisel, on lisaks toimetulekuraskustesse sattumise ja töötuse ennetamisele ja sissetuleku tagamisele oluline roll ka inimeste vaimse ja füüsilise tervise hoidmisel ning edendamisel5. Probleemid Kehtivas süsteemis ei ole võrdselt kõigil töötajatel võimalust ATV perioodil osalise ajaga või kergemates ülesannetes töötamist jätkata6. Väljaarendamist vajab koostöö ja andmevahetus, mis annavad arstidele ja tööandjatele otsustamiseks ja tegevusteks vajalikku infot7. ATV ja PTV korralduse kesksete probleemidena võib välja tuua, et pikaajalise haiguslehe ajal: 1) on keelatud töötada ja töist tulu saada; 2) ei pöörata piisavat tähelepanu vajadusele muuta töötingimused ja töökeskkond tervisega sobivateks ning protsessi ei kaasata töötervishoiuarste, samuti puudub osaliste vahel sujuv koostöö; 3) puudub ligipääs töövõimet ja töötamise jätkamist toetavatele tööturuteenustele. 1. ATV ajal ei tohi töötada Haigushüvitise maksmise perioodil ei tohi töötada ega saada sotsiaalmaksuga maksustatavat tulu. Erandiks on rasedad, kuid kehtivad hüvitise arvutamise põhimõtted ei motiveeri neid süsteemi kasutama8. Lisaks ei pruugi olla tööandjal võimalik kergemat tööd pakkuda või ei ole rase olnud kergema töö tegemisest huvitatud. 1.1. Töötajad on pikaajalise haiguse ajal sunnitud jääma tööst täielikult eemale Eestis kehtib haiguslehel olijale maksimaalne haigushüvitise periood kuni 182 päeva ja tuberkuloosi korral kuni 240 päeva. See tähendab, et pikka aega haiguslehel olevad inimesed on sunnitud tööst eemale jääma ligikaudu kuueks kuuks, isegi kui raviarsti hinnangul võimaldaks inimese terviseseisund osalise ajaga või kergemaid tööülesandeid täites töötamist varem jätkata. Töölepingu seadusega (TLS) on lubatud kergendada vaid raseda töötaja töötingimusi. Seetõttu kaasneb pikka aega haiguslehel olevatel teistel töötajatel risk töö kaotada, kuna pikaajalise töölt eemalolekuga muutuvad tööharjumused ja oskused. Samuti on tööandjatel TLS-i alusel võimalus lõpetada töötajaga tööleping põhjusel, et töötaja terviseseisund ei võimalda pikka aega tööülesandeid täita. Töövõime vähenemist terviseseisundi tõttu eeldatakse siis, kui töötaja ei saa tervise tõttu tööülesandeid täita nelja kuu jooksul.9 1.2. ATV ajal töötamise korral makstava palgavahe hüvitamise skeem ei laiene kõigile töötajatele ega motiveeri töötamist jätkata 4 Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR. 2015. Töötingimuste ja töökeskkonna mõju ajutise ja püsiva töövõimetuse kujunemisel. 2015. Kättesaadav: https://centar.ee/uus/wp-content/uploads/2015/12/toovoime_loppraport.pdf 5 Sotsiaalministeerium. 2021. Püsiva töövõimekao väljakujunemise ennetamiseks pikaajalise ajutise töövõimetusega inimeste tööhõives püsimise toetamise meetme väljatöötamise analüüs. https://sm.ee/media/2457/download 6 Kehtivas süsteemis on rasedate puhul võimalik TLS-i ja RaKS-i alusel kergemale tööle üleviimine ja ATV hüvitise saamine töötamise ajal 7 Sotsiaalministeerium. 2021. Püsiva töövõimekao väljakujunemise ennetamiseks pikaajalise ajutise töövõimetusega inimeste tööhõives püsimise toetamise meetme väljatöötamise analüüs. https://sm.ee/media/2457/download 8 RaKS-i eelnõuga on kavas muuta palgavahe hüvitise arvutamise põhimõtteid 2023. aastast. 9 TLS § 88 lg 1 p 1. https://www.riigiteataja.ee/akt/112072014146?leiaKehtiv 3 Haiguslehe ajal võimaldatakse kergemale tööle üleviimist ja palgatuluga koos hüvitise (edaspidi nimetatud ka kui palgavahe) saamist ainult töölepingu alusel töötavatele ravikindlustatud rasedatele naistele kuni emapuhkuseni. Samas ei motiveeri kehtivad hüvitise arvutamise põhimõtted neid süsteemi kasutama. Lisaks ei pruugi olla tööandjal võimalik kergemat tööd pakkuda või ei ole rase olnud kergema töö tegemisest huvitatud. Sotsiaalministeeriumi töörühma aruteludel osalenud tööandjate esindajate sõnul ei soovi rasedad edasi töötada, isegi kui tööandja on valmis töötingimusi ja töökeskkonda ümber kohandama. Haigekassa andmetel väljastati 2021. aastal tööst vabastuse põhjusega „terviseseisundile vastava töö andmine või üleviimine kergemale ametikohale“ (edaspidi kergemale tööle üleviimine) haigusleht 2032 rasedale, kellest 76% (1546) eelistas jääda sünnituseni töölt eemale ja 24% (486) kasutas kergemale tööle üleviimise võimalust. Kehtiv palgavahe hüvitamise skeem on raseda seisukohalt ebaõiglane ja demotiveeriv, kuna ei arvesta inimese tegeliku töötasuga vahetult enne kergemale tööle jäämist: a) kui eelmise kalendriaasta keskmine päevatasu on väiksem (inimene ei töötanud osa aastast või töötas võrreldes hetkel makstava töötasuga madalama palgaga töökohal) kui päevatasu kergemale tööle üleviimise perioodil, siis haigekassa töötasu vähenemist ei hüvita. Samas, kuna kergemale tööle üleviimise perioodil inimese tegelik töötasu väheneb, on inimesel õigustatud ootus, et haigekassa hüvitaks tegeliku palgavahe, mitte ei võtaks aluseks tema eelmise aasta väiksemat keskmist kalendripäeva tulu; b) kui eelmise kalendriaasta keskmine päevatasu on võrdne tasuga kergemale tööle üleviimise perioodil, siis haigekassa töötasu vähenemist ei hüvita. Taas on inimesel õigustatud ootus, et haigekassa hüvitaks tegeliku töötasu ja kergema töö eest saadava töötasu vahe; c) kui eelmise kalendriaasta keskmine päevatasu on suurem kui päevatasu kergemale tööle üleviimise perioodil, hüvitab haigekassa keskmise päevatasu vähenemise. Selline olukord võib inimesele kujuneda soodsaks juhul, kui eelmisel kalendriaastal sai inimene suuremaid preemiaid, müügiboonuseid, koondamishüvitist, töötas võrreldes tänasega kõrgema palgaga töökohal, sai tulu võlaõigusliku lepingu või FIE-na töötamise eest. Arvestades eelnimetatud tegureid, võib eelmise aasta keskmine kalendripäeva tulu olla palju suurem kui tänane töötasu, mida vähendatakse kergemale tööle üleviimise perioodil. Kuna selle näite puhul kergemale tööle üleviimise korral makstav palgavahe ei arvesta inimese tegeliku sissetuleku muutusega, on see kompensatsioonina ebaõiglane. RaKS-i muutmise eelnõuga on kavas 2023. aastast muuta palgavahe hüvitise arvutamise põhimõtted inimese tegelikku töötasu arvestavaks. Tegeliku töötasu all on mõeldud TLS § 5 lõike 1 punkti 5 alusel töö eest makstavat tasu, milles on kokku lepitud, sealhulgas majandustulemustelt makstav tasu ja tehingutelt makstav tasu. Töötasu hulka ei kuulu puhkusetasu, tööandja haigushüvitis, tööandja makstavad toetused, nt lapse sünni-, juubeli- või matusetoetus, kuna nimetatud juhtudel ei ole tegemist tasuga, mida makstakse töötajale töö eest.10 RaKS-i muutmise eelnõuga (RaKS § 54 lg 3) muudetakse seni kehtivat regulatsiooni, mille kohaselt maksab haigekassa edaspidi isiku kergemale tööle üleviimisel kindlustatud isikule hüvitist niisuguses summas, et hüvitis koos selle ajavahemiku eest saadava töötasu või palgaga jagatuna selle ajavahemiku kalendripäevadega on võrdne kindlustatud isiku kergemale tööle üleviimisele eelnenud päeval kehtinud töötasuga. Samas, kui laiendada kergemale tööle üleviimise võimalusi kõigile töötajatele, tuleb ka neile võimaldada palgavahe hüvitamist võrdselt samadel põhimõtetel, et inimesed oleksid motiveeritud haiguslehe ajal töötamise võimalusi kasutama. Erisuseks jääb see, et kui rasedatele võimaldatakse 10 https://www.haigekassa.ee/tooandjale/ajutise-toovoimetuse-huvitis/kokkulepitud-tootasu-markimine 4 kergemale tööle üleviimist ja palgavahe hüvitamist alates esimesest haiguslehe päevast, siis sihtrühma kuuluvatel töötajatel tekiks kergemale tööle üleviimise võimalus ja õigus hüvitisele alates 61. päevast. 2. ATV ajal ei pöörata tähelepanu vajadusele muuta töötingimused ja töökeskkond tervisega sobivateks ega kaasata protsessi töötervishoiuarste. Osaliste vahel puudub sujuv koostöö. Süsteemis ei pöörata praegu tähelepanu pikaajalisel haiguslehel oleva töötaja töötingimuste tervisega sobivateks kohandamise vajadusega. See pärsib töötaja kiiremat haiguslehelt tööle naasmist ning suurendab PTV tekkimise ja tööhõivest väljalangemise riski. Seega vajab edasiarendust kergemale tööle üleviimise protsessiga seotud koostöö kõigi osaliste (töötaja, raviarstid, tööandjad) vahel ning andmevahetus tervikuna. Olemasoleva protsessi kitsaskohad on järgmised: 2.1. ATV ajal ei pöörata tähelepanu vajadusele muuta töötingimused töötamise jätkamiseks sobivaks ja ei kaasata protsessi töötervishoiuarste Kehtivas süsteemis hindavad ATV ajal töötamise võimalikkust ja annavad tööandjatele töötingimuste kohandamise soovitusi peamiselt ämmaemandad, kuna kehtiv regulatsioon kohaldub üksnes rasedatele. Kehtivas süsteemis ei hinda raviarstid ATV ajal teiste töötajate puhul seda, kas ja millistes tingimustes saaks töötaja tööle naasta ning tööandjale ei anta suuniseid töökeskkonna ja töötingimuste muutmise kohta. Lisaks puudub kehtivas süsteemis koostöö inimese raviarsti ja töötervishoiuarsti vahel, kuigi töötervishoiuarst on pädev hindama, kuidas töökeskkonna ohutegurid ja töö iseloom inimese tervist mõjutavad ning millistes tingimustes töötaja tööd teha tohib. Koostöö puudumise tõttu võivad teatud juhtudel jääda tööandjale antud soovitused liialt üldsõnaliseks ja reaalselt töökeskkonda mittearvestavaks. See toob aga kaasa olukorra, kus tööandja ei oska töötajale tema tervisele sobivaid töötingimusi luua. Nii töötaja kui tööandja seisukohast on oluline, et soovitused töötingimuste kohanduste iseloomu kohta oleksid üheselt mõistetavad ja ei tekiks olukord, kus ebasobivate kohanduste tagajärjel pidurduks töötaja tervise taastumine. Samuti on väga oluline, et ATV ajal tööle naasmise võimaldamisega ei ohustataks töötaja tervenemise protsessi. Seetõttu peame vajalikuks luua raviarstile võimaluse keerulisematel juhtudel töötervishoiuarstiga konsulteerida, et täpsustada, kas ja milliseid kohandusi on vaja teha ja milliseid meetmeid rakendada töökeskkonna riskide maandamiseks. Töötervishoiuarst saab nõustada raviarsti vajalike töökeskkonna ja töötingimuste kohanduste kirjeldamisel tööandjale ning hinnata vajadust osutada töötajale töötamise jätkamise toetamise teenuseid. Näiteks võib töötervishoiuarsti konsultatsioon olla vajalik olukorras, kus töökeskkonnas on palju töötaja tervist mõjutavaid ohutegureid (nt töö kemikaalidega vms) või kui tegemist on keeruliste tööprotsessidega, samuti juhul, kui töötaja haigestumine on seotud tööga/töökeskkonnaga. 2.2. Koostöö osaliste vahel pole reguleeritud ning puudub sujuv ja õigeaegne andmevahetus Kergemale tööle üleviimise aluseks on vastava tööst vabastuse põhjuse liigiga haigusleht ja ämmaemanda või arsti paberil patsiendile väljastatav tõend, mis sisaldab tööandjale infot töökeskkonna kohanduste vajadustest, sh töötingimuste kirjeldust, mis võimaldaksid patsiendil töötamist haiguslehe ajal jätkata. Kehtivas süsteemis ei ole tõend ja selles sisalduv andmestik haiguslehe andmevahetuse osa, kuna haiguslehes sisalduv info on haigekassale vajalik vaid ATV hüvitise määramiseks ja maksmiseks. Töötingimuste muutmise info on vajalik tööandjale ja töötajale. Seega vajab reguleerimist ja väljaarendamist raviarstilt töötingimuste muutmiseks vajaliku info edastamine tööandjatele ning tööandjatelt kergemale tööle üleviimise info edastamine haigekassale hüvitiste maksmiseks. Süsteemi läbipaistvuse ja kõigile osalistele vajaliku info kättesaadavuse tagamiseks peaks raviarsti väljastatava tõendi info töötingimuste muutmise vajaduse kohta liikuma kohe koos elektroonilise haiguslehe andmestikuga tööandjateni. Praegu ei saa tööandja haiguslehega samal ajal infot selle kohta, millistel tingimustel tohib isik osaajaga või muudel töötingimustel töötada. Tööandjate sõnul esineb ka rasedate 5 kergemale tööle üleviimise haiguslehega juhtumeid, kus tervishoiuteenuse osutaja poolt inimese kätte antud pabertõend jõuab töötajalt tööandjani alles haiguslehe lõppedes, mistõttu pole tööandja saanud infot rasedale sobivate töötingimuste kohandusvajaduse kohta ning tal pole olnud võimalik rasedale sobivat tööd/töökeskkonda pakkuda. Mitme tööandja olemasolu korral, kus töötingimusi on vaja muuta ainult ühe tööandja juures, peab lahendus tagama töötaja isikuandmete kaitstuse, et info ei jõuaks nende tööandjateni, keda see ei puuduta. 3. ATV perioodil ei saa isik töötamist toetavaid teenuseid Tööturuteenuste ja -toetuste seadusega (TTTS) on kehtestatud töövõimet toetavatele teenustele ligipääs vaid nendel inimestel, kellel on tuvastatud PTV või puue. Seega ei ole kehtivas süsteemis töötavale inimesele töövõimet toetavad teenused ATV ajal kättesaadavad. Samas näitavad uuringud ja rahvusvaheline praktika, et pikaajalise haiguse järel tööle naasmisel on inimese võimestamiseks erinevad nõustamisteenused, töövahendite või töökeskkonna kohandamine ja tööalane rehabilitatsioon keskse tähtsusega. Mida kauem on keegi töölt eemal, seda suuremad on takistused tööle naasmiseks ja seda raskemaks muutub oma ametisse ja tööle naasmine. Kuna tegemist on tööturuteenuste vaates uue sihtrühmaga, tuleb vastav teenuste pakett koostada ning sätestada TTTS-is pikaajalise ATV-ga inimeste teenuste saamise tingimused. Võttes arvesse Eesti Rakendusuuringute Keskuse CentAR 2015. aasta küsitluse tulemusi, kasutaks ATV ajal kohandatud tingimustes töötamise võimalust aastas hinnanguliselt 5400 inimest, kellest 1900 vajaks selleks toetavaid teenuseid. Vajaduse korral töövõimet toetavate teenuste varajasemas etapis osutamine võimaldaks kiiremat tööle naasmist ja töövõime täielikku taastumist. 2. Sihtrühm Sihtrühm on pikaajalisel haiguslehel olevad inimesed. Haigekassa aastate 2018–2021 andmetel kasutab ühest kuust pikemaid haiguslehti aastas keskmiselt 43 700 inimest ja kahest kuust pikemaid haiguslehti 18 700 inimest. Kuna lahendusega on kavas hõlmata vaid need pikaajalisel haiguslehel olevad töötajad, kes on üle kahe kuu ambulatoorse režiimiga haiguslehel, oleks loodav lahendus hinnangulisel kättesaadav 16 300 töötajale aastas11. Võttes arvesse 2015. aasta küsitluse tulemusi12, kasutaks ATV ajal kohandatud tingimustes töötamise võimalust aastas hinnanguliselt 5400 inimest ja neist 1900 vajaks selleks töövõimet toetavaid teenuseid. Arvestada tuleb, et tänaseks on huvi meetme vastu prognoositud 5400 inimesest suurem. Huvi suurendab tööjõupuuduse tingimustes tööandjate suurem valmisolek ATV ajal töötajatele varasemast enam vastu tulla töötingimuste ajutiste kohanduste tegemise vajaduse korral. Samuti on töötingimused ja töökeskkond, sh tööks kasutavad seadmed, edasi arenenud ning suurenenud on tööandjate valmisolek pakkuda töötajatele paindlikku tööaega, kaugtöö tegemise võimalusi jne. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus PTV ennetamise süsteemile on seatud kolm peamist eesmärki: 1) ennetada ATV-st PTV väljakujunemist; 2) ennetada pikaajalise haiguse tõttu tööhõivest väljalangemist; 3) tagada tööandjatele vajalik informatsioon pikaajalise haigusega töötajale tervist toetava töökeskkonna ja töötingimuste kujundamiseks ning ATV ajal tööhõives jätkamiseks. 11 Sotsiaalministeeriumi arvutused. Arvesse on võetud töölepingu ja ATS-i alusel töötajate osakaal kõikidest palgatöötajatest (Eesti tööjõu-uuring, 2020) ja ambulatoorsete haiguslehtede osakaal kõikidest haiguslehtedest (Eesti Haigekassa majandusaasta aruanne, 2014) 12 Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR. Raport. 2015. Töötingimuste ja töökeskkonna mõju ajutise ja püsiva töövõimetuse kujunemisel. Kättesaadav: https://centar.ee/uus/wp-content/uploads/2015/12/toovoime_loppraport.pdf 6 Pikaajalise ATV-ga inimestest liigub PTV-ga inimeste hulka 2015. aastal tehtud uuringu andmetel 39%. 2019. aasta andmetel moodustavad uued PTV-ga inimesed tööealisest (vanuses 16–64) rahvastikust 1,12%. Prognoositav on, et ilma toetussüsteemi rakendamata suureneb uute PTV-ga inimeste osakaal rahvastikus 2029. aastaks 1,15%-ni13. Eesmärk on, et loodava süsteemiga väheneb PTV-ga inimeste arv 2029. aastaks 1,11%-ni tööealisest rahvastikust. Täiendav süsteemi positiivne mõju on pikaajalise haigusega inimeste jaoks tööhõives jätkamisest tulenev üldine elukvaliteedi paranemine ja tööandjate jaoks tööjõupuuduse leevendamine. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Seotud strateegiad ja arengukavad ning kehtiv regulatsioon 4.1. Probleemi kajastused strateegiates ja arengukavades Eesti riigi arengustrateegia dokumendis „Eesti 2035“14 on elanikkonna tervise ja töövõime tagamiseks ühe arenguvajadusena eesmärgiks seatud ajutise töövõimekaoga inimeste tööturul püsimist toetava süsteemi väljatöötamine, et ennetada püsiva töövõimekao tekkimist. Heaolu 2016–2023 arengukavas on töötajate töövõime säilitamisega seonduva probleemina kirjeldatud, et vähenev töövõime takistab töötajal pikka aega ja aktiivsena tööelus osalemist. Töövõimetuse hüvitamise süsteemis puudub varane/ennetav sekkumine. Eesti töövõimetuse hüvitamise süsteemis ei rakendata meetmeid tööst põhjustatud terviseprobleemide ennetamiseks ega töötaja tööle jäämise ja tööle naasmise toetamiseks. Samuti ei motiveeri hüvitise maksmise tingimused tööandjaid sobivat tööd pakkuma ega töötajaid varakult tööle naasma, muu hulgas ei võimalda ATV süsteem töö tegemist töövõimetuse ajal. Pikka aega ajutiselt töövõimetud inimesed jäävad suurema tõenäosusega püsivalt töövõimetuks, mistõttu on oluline varajane sekkumine ATV ajal tõsisema tervisekahju ärahoidmiseks ja töövõime säilimise tagamiseks. Teiste riikide kogemus näitab, et kui inimese tervis võimaldab osaliselt töötada, soodustab sobivatel töötingimustel töötamine varajast täiskoormusega tööle naasmist.15 Heaolu arengukavas 2023–203016 on pika ja kvaliteetse tööelu strateegiana üheks arenguvajaduseks töövõime toetamise ja püsiva töövõimetuse ennetamise süsteemi elluviimine pikaajalise ajutise töövõimetusega inimeste tööhõives püsimise toetamiseks. 4.2. Olukorda reguleerivad õigusaktid 4.2.1. ATV regulatsioon Ravikindlustuse seaduse (RaKS) §-d 50 ja 51 annavad ATV hüvitise definitsiooni ning määravad milliste kindlustusjuhtumite puhul makstakse kindlustatud isikule ATV hüvitist, sh terviseseisundile vastava töö andmisel või töötingimuste ajutise kergendamise korral. RaKS § 52 sätestab millistel tervishoiuteenuse osutajatel on õigus väljastada töövõimetuslehte ja kuidas toimub lehe andmete edastamine haigekassa andmekogusse. RaKS § 53 kohaselt kehtestab ATV hüvitise määramise ja maksmise korra valdkonna eest vastutav minister (sotsiaalministri määrused nr 109 ja nr 114). 13 Sotsiaalministeeriumi arvutused. Aluseks on Eesti Statistikaameti andmed ja Eesti Rakendusuuringute Keskuse CentAR 2020. a töövõimereformi finantsmudeli prognoos. 14 Kiidetud heaks Riigikogu poolt 12. mail 2021. https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja- planeering/strateegia/materjalid 15 https://www.sm.ee/et/heaolu-arengukava-2016-2023 16 https://www.sm.ee/et/heaolu-arengukava-2023-2030 7 RaKS §-d 54 ja 55 sätestavad ATV hüvitise suuruse ja ühe kalendripäeva keskmise tulu arvutamise korra, mille kohaselt makstakse hüvitist inimese eest ATV-le eelnenud aastal arvestatud või makstud sotsiaalmaksu alusel määras 70%. Andmed saab haigekassa maksu- ja tolliametist. RaKS § 57 sätestab haigushüvitise arvutamise aluseks oleva ajavahemiku. Haiguse või vigastuse korral on kindlustatud isikul õigus saada haigushüvitist kuni haiguslehel märgitud töövõime taastumise päevani, kuid mitte rohkem kui 240 järjestikust kalendripäeva tuberkuloosi või 182 järjestikust kalendripäeva mõne muu haiguse korral. RaKS §-de 60 ja 61 kohaselt kaotab isik õiguse saada ATV hüvitist töö- või teenistuskohustuste täitmise või ettevõtlusega tegelemise päevast alates. 4.2.2. Töötaja töötingimuste kergendamine TLS § 18 reguleerib raseda ning emapuhkuse õigusega töötaja töötingimusi. Selle kohaselt on rasedal ja töötajal, kellel on õigus emapuhkusele, õigus nõuda tööandjalt ajutiselt terviseseisundile vastavat tööd, kui töötaja terviseseisund ei võimalda töölepingus ettenähtud tööülesandeid täita kokkulepitud tingimustel. Selleks peab töötaja esitama tööandjale arsti või ämmaemanda tõendi, millest nähtuvad terviseseisundi tõttu töötamise piirangud, ning võimaluse korral ettepanekud terviseseisundile vastavate tööülesannete ja -tingimuste kohta. Kui tööandjal ei ole võimalik töötajale tema terviseseisundile vastavat tööd anda, võib töötaja tööülesannete täitmisest ajutiselt keelduda. Sarnaselt on avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-s 48 reguleeritud raseda ning emapuhkuse õigusega ametniku teenistustingimused. Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lõike 1 punkti 10 kohaselt peab tööandja viima töötaja tema nõudmisel ja arsti otsuse alusel ajutiselt või alaliselt teisele tööle või kergendama ajutiselt tema töötingimusi. TTOS § 14 lõike 5 punkti 5 kohaselt on töötajal õigus nõuda tööandjalt arsti otsuse alusel enda üleviimist ajutiselt või alaliselt teisele tööle või oma töötingimuste ajutist kergendamist. 4.2.3. Töövõimet toetavate teenuste kasutamine Kehtivas süsteemis ei ole töötavale inimesele töövõimet toetavad teenused ATV ajal kättesaadavad. Tööturuteenuste ja -toetuste seaduses (TTTS) on kehtestatud töövõimet toetavatele teenustele ligipääs vaid nendel inimestel, kellel on tuvastatud PTV või puue: • § 9. Tööturuteenuste liigid ja nende osutamise põhimõtted • § 91. Tööalase rehabilitatsiooni teenuse osutamise erisused • § 20. Tööruumide ja -vahendite kohandamine • § 21. Töötamiseks vajaliku abivahendi tasuta kasutada andmine Samas näitavad uuringud ja rahvusvaheline praktika, et pikaajalise haiguse järel tööle naasmiseks on oluline varakult sekkuda. Mida kauem olla töölt eemal, seda suuremad on takistused tööle naasmiseks ja seda raskemaks muutub oma ametisse/töökohale naasmine. Inimese tööhõives jätkamise tõenäosus on suurem, kui ta saab naasta tööle sama tööandja juurde ja harjumuspärasesse keskkonda. Seetõttu on oluline leida inimesele tema töökohas tervisega sobivates tingimustes töötamise võimalused ning töökeskkonda vastavalt kohandada. Keskse tähtsusega on varajase sekkumise kontseptsioonis inimest võimestavate teenuste osutamine (nõustamisteenused, töövahendite või töökeskkonna kohandamine, tööalane rehabilitatsioon jne). 5. Tehtud uuringud Probleemide tuvastamisel ja lahenduste kavandamisel on tuginetud järgmistele uuringutele: 8 1. Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR. Raport. 2015. Töötingimuste ja töökeskkonna mõju ajutise ja püsiva töövõimetuse kujunemisel. https://centar.ee/uus/wp- content/uploads/2015/12/toovoime_loppraport.pdf 2. Merle Muda. Tartu Ülikool. 2013. Rahvusvaheliste praktikate analüüs tööandja tegevuste kohta terviseseisundist tingitud piiratud töövõimega töötajate tööl hoidmiseks ja nende töökoha säilitamiseks. https://www.sm.ee/sites/default/files/content- editors/Ministeerium_kontaktid/Uuringu_ja_analuusid/Toovaldkond/uurimus_koos_esf_teavitusega.p df 3. Review. Gordon Waddell, A Kim Burton, Nicholas AS Kendall. Vocational rehabilitation – what works, for whom, and when? http://eprints.hud.ac.uk/id/eprint/5575/1/waddellburtonkendall2008- VR.pdf 4. Article. Early workplace dialogue in physiotherapy practice improved work ability at 1-year follow- up-WorkUp, a randomised controlled trial in primary care. https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6085128/ 5. Article. Effectiveness of new legislation on partial sickness benefit on work participation: a quasi- experiment in Finland. https://www.researchgate.net/publication/270002963_Effectiveness_of_new_legislation_on_partial_si ckness_benefit_on_work_participation_a_quasi-experiment_in_Finland 6. Andrén, Daniela, 2010. Part-time Sick Leave as a Treatment for Individuals with Mental Disorders? Working Papers 2010:17, Örebro University, School of Business. 7. Sotsiaalministeerium. 2021. Püsiva töövõimekao väljakujunemise ennetamiseks pikaajalise ajutise töövõimetusega inimeste tööhõives püsimise toetamise meetme väljatöötamise analüüs. https://sm.ee/media/2457/download 6. Kaasatud osapooled VTK ettevalmistamisele eelnes kehtiva süsteemi kitsaskohtade väljaselgitamiseks ja lahenduste väljatöötamiseks analüüs, mille töörühma olid kaasatud eksperdid Eesti Haigekassast, Eesti Töötukassast, Tööinspektsioonist, Eesti Tööandjate Keskliidust, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioonist, Eesti Puuetega Inimeste Kojast ja Tervise ja Heaolu Infosüsteemide Keskusest ning meditsiinierialade (perearstiabi, psühhiaatria, taastusravi, füsioteraapia, töötervishoid) esindajad17. Lahenduse kontseptsioon on kooskõlastatud sotsiaalpartneritega. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused • Avalikkuse teavitamine JAH/EI • Rahastuse suurendamine JAH/EI • Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine JAH/EI • Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH/EI • Muud tegevused (juhendmaterjalid, koolitused, kommunikatsioon) JAH/EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs 7.1.1. Avalikkuse teavitamine 17 Sotsiaalministeerium. 2021. Püsiva töövõimekao väljakujunemise ennetamiseks pikaajalise ajutise töövõimetusega inimeste tööhõives püsimise toetamise meetme väljatöötamise analüüs. https://sm.ee/media/2457/download 9 Avalikkuse teavitamisest ei piisa, sest kehtivad regulatsioonid ei võimalda töötajatel ATV ajal töötada. Avalikkust saab teavitada, kui regulatsioone on vastavalt muudetud, et informeerida tervishoiuteenuse osutajaid, tööandjaid ja töötajaid uue süsteemiga kaasnevatest kohustustest ja võimalustest. 7.1.2. Rahastuse suurendamine Rahastuse suurendamisest üksi ei piisa, kui kehtivad regulatsioonid ei võimalda töötajatel ATV ajal töötada. Rahastuse suurendamine ei ole prognoosi kohaselt ATV hüvitise maksmise muudatusteks vajalik. Süsteemi väljaarendamiseks ja teenuste osutamiseks vajalikke tegevusi rahastatakse perioodi 2014–2020 ESF-i meetme 3.1 „Töövõime toetamise skeemi loomine ja juurutamine“ ja selle alusel toetuse andmise tingimuste „Töövõime süsteemi toetavad tegevused“ ning perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvuspoliitika vahenditest. 7.1.3. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine ning senise regulatsiooni parem rakendamine Mitte midagi tegemine ja olemasoleva olukorra säilitamine on vastuolus riigi arengukava ja strateegiate eesmärkidega ning ei ole jätkusuutlik, arvestades teiste riikide kogemusi ja uuringute ettepanekuid. Kehtivad regulatsioonid ei võimalda süsteemi muuta, mistõttu pole võimalik senisel kujul kaaluda ka nende paremat rakendamist. 7.1.4. Muud tegevused Juhendmaterjalide koostamisest, kasutajate koolitamisest, infovahetuse arendamisest ja kommunikatsioonitegevustest üksi ei piisa, sest kehtivad regulatsioonid ei võimalda töötajatel ATV ajal töötada. Kui kehtivad regulatsioonid on vastavalt muudetud, koostatakse juhendid (nt selleks, et töötingimuste muutmise vajadus saaks iga konkreetse inimese seisundist ja töötingimustest lähtuvalt paremini seostatud töökeskkonnaga), korraldatakse koolitused, arendatakse välja andmevahetus ja koostatakse kommunikatsiooniplaan osalistele ja üldsusele suunatud teavitustegevusteks. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Mitteregulatiivsete lahendustega ei ole võimalik probleeme lahendada, kuna olemasolevad regulatsioonid ei võimalda süsteemi rakendada. Näiteks, RaKS keelab haigushüvitise saamise perioodil töötamise ja haigekassal on õigus hüvitis inimeselt tagasi nõuda, kui inimene on saanud samal ajal töötasu. TLS võimaldab haiguslehe ajal vaid rasedate töötingimusi kergendada. TTTS-i alusel saavad töövõimet toetavaid teenuseid vaid need inimesed, kellel on tuvastatud puue või PTV. Kuna tegemist on täiesti uue süsteemi loomisega, ei ole võimalik probleeme mitteregulatiivselt lahendada. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida Teiste riikide tööle taasintegreerimise kogemustest ning EU-OSHA aruannetest ja uuringutest18, 19, 20 selgub, et tööle naasmise kiirendamise seisukohalt on efektiivsed just need lähenemisviisid, kus 18 http://eprints.hud.ac.uk/id/eprint/5575/1/waddellburtonkendall2008-VR.pdf 19 https://osha.europa.eu/et/publications/factsheet-75-work-related-musculoskeletal-disorders-back-work 20 Merle Muda. Tartu Ülikool. 2013. Rahvusvaheliste praktikate analüüs tööandja tegevuste kohta terviseseisundist tingitud piiratud töövõimega töötajate tööl hoidmiseks ja nende töökoha säilitamiseks. https://www.sm.ee/sites/default/files/content- editors/Ministeerium_kontaktid/Uuringu_ja_analuusid/Toovaldkond/uurimus_koos_esf_teavitusega.pdf 10 tervishoiuteenuse osutamisega paralleelselt keskendutakse ATV perioodil sekkumisele, tööle naasmisele, töökohtade kohandamisele, et need toetaksid töötajate tööl püsimist ja ennetaksid pikaajalist haigust. Teiste riikide praktika kohaselt on näha, et süsteem, kus pikemaajalise ATV korral kombineeritakse tervisealane rehabilitatsioon (taastusravi) tööalase rehabilitatsiooniga, on efektiivne meede inimeste pikemaajaliseks hõives hoidmiseks ning PTV-ga seoses tööturult väljalangemise vältimiseks. Mitme riigi sekkumispoliitika näeb ette lisaks haigushüvitisele töötajate rahalist motiveerimist ja saamata jääva tulu kompenseerimist ATV ajal osalise ajaga töötamise jätkamise korral. Samas on hüvitiste põhimõtted riigiti väga erinevad ning sõltuvad kohaliku ühiskonna kontekstist, mistõttu on Eestil ATV ajal töötamise hüvitamise põhimõtteid planeerides mõistlik lähtuda pigem uue skeemi sobimisest Eesti töötajaskonna vajadustega, et see motiveeriks osalisi süsteemi kasutama. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus 9.1. ATV ajal töötamise jätkamist võimaldav süsteem Analüüsis jõuti järeldusele, et kõige tõhusam ja inimese tervise taastumist toetavam on see, kui sihtrühma kuuluvatel inimestel tekib töötamise võimalus pärast 60. haiguslehe päeva. Oluline on, et pikaajalise haigusega kaasneva ATV esimesel kahel kuul keskenduks inimene rahulikult tervenemisele, vajaduse korral taastusravile, ning ei seaks ohtu tervenemisprotsessi. 9.1.1. Raviarst hindab ATV ajal töötamise võimalikkust, kaasates vajaduse korral töötervishoiuarsti ATV ajal töötamise võimaldamisega peab kaasnema töötingimuste ja töökeskkonna muutmise vajaduse hindamine, et ei seataks ohtu töötaja tervist. ATV protsessis tähendab see seda, et raviarstid hakkaksid haiguslehte väljastades hindama kohandatud tingimustes töötamise jätkamise võimalikkust. Teiste riikide süsteemidega tutvumine näitas, et mitmes riigis hindavad raviarstid patsiendi haigestumise korral tema töövõimet haiguslehe ajal ning kirjeldavad haiguslehel ka seda, millistel tingimustel patsient on võimeline töötamist jätkama haiguslehel olles. Kehtivas süsteemis hindavad ATV ajal töövõimet ja annavad tööandjatele töötingimuste kohandamise soovitusi peamiselt ämmaemandad, kuna kergemale tööle üleviimist on praegu võimalik rakendada vaid rasedusega seonduvalt. Ülejäänud arstkonna jaoks tuleb arvestada juhendite koostamise või koolituste vajadusega. Nii patsiendi kui tööandja seisukohast on oluline, et soovitused kohanduste iseloomu kohta oleksid üheselt mõistetavad ja ei tekiks olukord, kus ebasobivate kohanduste tagajärjel pidurduks töötaja tervise taastumine. Seetõttu peame vajalikuks luua uues süsteemis keerulisemate juhtumite korral töötervishoiuarstiga konsulteerimise võimalus raviarstidele, kui nad seda vajavad. Töötervishoiuarsti roll uues süsteemis on vajaduse tekkimise korral pakkuda tuge raviarstile ja tööandjale seoses töökeskkonnaga ning hinnata kohanduste ja toe vajadust ehk töötaja töötingimuste ja töökeskkonna muutmise vajadust, samuti töötamist toetavate teenuste osutamise vajadust. Arvestades, et töötamist ATV ajal hakataks võimaldama peale 60. haiguspäeva, peaks raviarst töötamise jätkamise võimalikkust kaaluma ja selle patsiendiga läbi arutama juba varem (vähemalt kaks nädalat), et vajaduse korral kaasata hindamise protsessi töötervishoiuarst. Sellega tagataks piisav aeg, et väljastada patsiendile ja tema tööandjale 61. haiguspäeval haigusleht koos töötingimuste muutmise vajadusega. 9.1.2. Tööandja tagab ATV ajal töötamise jätkamiseks töötaja terviseseisundile vastavad töötingimused. Tööandja roll kavandatavas süsteemis on kohandada töötaja töötingimusi ja töökeskkonda vastavalt töötaja raviarsti tehtud ettepanekutele. 11 Süsteemi rakendamiseks tuleb TLS-is sätestada järgmised põhimõtted: • Töötajal, kes on üle 60 päeva olnud haiguslehel, on õigus nõuda tema terviseseisundile vastavat tööd, lähtudes raviarsti soovitustest. Terviseseisundile vastav töö võib tähendada nii osalise ajaga töötamist, kohandatud töötingimusi/töökeskkonda kui ka kergemaid tööülesandeid. Töötaja peab tööandjat teavitama oma soovist naasta ATV ajal tööle tema terviseseisundile vastavates tingimustes. Terviseseisundile vastavaid töötingimusi on töötajal õigus nõuda kuni haiguslehe lõpuni. Raviarsti ettepanekuid töötaja terviseseisundile sobivate töötingimuste kohta saab tööandja teada samal ajal elektroonilise haiguslehe andmeedastusega, st töötaja ei pea enam tööandjale esitama arsti ettepanekuid pabertõendiga (nagu see kehtivas süsteemis on rasedate puhul). • Tööandja peab hindama, kas tal on võimalik pakkuda töötajale tema terviseseisundile vastavat tööd, lähtudes raviarsti tehtud ettepanekutest. Kui tööandja võimaldab töötajale terviseseisundile vastavat tööd, on tal siiski õigus igal hetkel sellest loobuda, näiteks olukorras, kus töötaja ei saa terviseseisundi tõttu tööülesannetega hakkama. Kui tööandjal ei ole töötaja terviseseisundile vastavat tööd anda, ei tohi töötaja ATV ajal tööle naasta. Tööandja peab töötajat teavitama, mis ajast on töötajal võimalik kohandatud tingimustel tööle naasta. Samuti peab tööandja teavitama töötajat, kui tal ei ole võimalik kohandatud tingimustel tööd pakkuda. Kui tööandjal ei ole inimesele kergemat tööd anda, hüvitab haigekassa haiguslehte 70% määraga. • Tööandjal on kohustus maksta ATV ajal kohandatud tingimustes töötavale töötajale töötasu vastavalt tehtud tööle, kuid mitte vähem kui 50% varasemast töötasust. Piirmäära seadmine lihtsustab arvutusskeemi tööandja ja töötaja jaoks, samuti haigekassa jaoks, kui on vaja kontrollida töötasu andmete muutust Maksu- ja Tolliametist, teiselt poolt aga vähendab see tööandjate valemotivatsiooni maksta töötajale väiksemat töötasu, mis ei vasta tema tööpanusele. Lisaks maksab töötajale hüvitist haigekassa (nn palgavahe hüvitis, vt punkt 9.1.3). 2021. aastal väljastati haigekassa andmetel kergemale tööle üleviimise haiguslehti 1992 rasedale, kellest 1537 vabastati tööst ja kellele haigekassa maksis hüvitist 70% määras. 455 rasedat viidi üle kergemale tööle ja neist 360-le maksis haigekassa palgavahet. Palgavahe suurus sõltus tööandja märgitud töötasu andmetest. Näiteks 62 juhul märkis tööandja haiguslehele, et maksab kuni 25% töötaja kergemale tööle eelnenud töötasust (2982,37 vs. 745,59). 75 juhul märkis tööandja, et maksab kergema töö perioodil tunduvalt rohkem kui eelnev töötasu (390 vs. 1899), lisaks maksis haigekassa palgavahet). 95 rasedale haigekassa palgavahet ei maksnud. Nendest 35 inimese palk võrreldes eelmise perioodiga ei muutunud. 60 inimesel vähendas tööandja töötasu, aga haigekassa palgavahet ei maksnud, sest palk oli kergemal tööl suurem kui eelmise aasta keskmine (vt joonis 1). Joonis 1. Rasedate palgavahe hüvitise suurus haigekassa 2021. aasta andmetel Täiendavalt tuleb täpsustada kehtivat TLS § 18, mis sätestab raseda ning emapuhkuse õigusega töötaja töötingimused, ühtlustades need eelkirjeldatud põhimõtetega. Eeltoodud põhimõtetest lähtuvalt vajab muutmist ka ATS, kuivõrd ametnike töötingimustega seonduv on reguleeritud ATS-is. 9.1.3. ATV ajal töötamise jätkamiseks tehtavad kohandused on seotud palgavahe hüvitise maksmise skeemiga 12 Pärast 60. haiguslehe päeva võimaldatakse inimesel ATV ajal töötamist jätkata kas osalise ajaga, võrreldes varasemaga vähendatud tööajaga ja/või kergemates tööülesannetes ning makstakse palgavahe hüvitist. ATV ajal töötamise jätkamise kohandusteks on inimese tööaja poole võrra vähendamine või töökeskkonna kohandamine ja/või tööülesannete kergendamine (nt rakendada töötingimusi, mis ei sisalda otsest kliendisuhtlust, mis ei eelda raskuste tõstmist jne). Poole võrra koormuse vähendamise tingimus toetab samuti lähenemisviisi, et inimene saaks ATV ajal keskenduda tervenemisele, vajaduse korral taastusravile, samas püsiks ka tööalaselt aktiivne. Samuti on süsteem sel juhul konkreetsem ja inimesele arusaadavam ning seda on lihtsam rakendada nii arstidel kui tööandjatel. Lisaks seab see tööandja osalusele ja haigekassa palgavahe hüvitisele selge jaotuse (kui tööandja vähendab inimese tööaega 50%, siis eeldame, et toimub sama suurusjärgu võrra töötasu vähendamine). Samuti vähendab pärast 60. haiguslehe päeva algav meede hüvitiste väärkasutuste riski, mis võiks kaasneda ATV esimesest päevast palgavahe maksmise võimaluse loomisel. Samas ei pruugi kergemale tööle üleviimisega alati kaasneda palgavahe maksmise vajadus, näiteks juhtudel, kui tööaega ei vähendata või kui uute tööülesannete täitmisega (kergema töö tegemisega) tööandja töötaja töötasu ei vähenda. Palgavahe hüvitise põhimõtted muudetakse võrreldes praegu kehtiva korraga21 õiglasemaks ja seetõttu ka ATV ajal töötamise jätkamist motiveerivamaks. Kehtiva korra kohaselt võrreldakse rasedatele makstava kergemale tööle üleviimise palgavahe hüvitise arvutamiseks töötasu vähenemist eelmise kalendriaasta keskmise tuluga. Selline lähenemisviis ei ole õiglane ei inimese ega töötasu vähenemise kompensatsiooni eesmärgi seisukohalt, sest ei peegelda tegelikku sissetuleku seisu / kompensatsiooni vajadust. Eelmise aasta kogutulu võis sisaldada lisaks palgatulule nt preemiaid, müügiboonuseid, koondamishüvitist jne või töötas inimene eelmisel aastal teisel ametikohal või töötas ainult osa aastast jne. Seetõttu jõuti analüüsis ettepanekuni võtta palgavahe hüvitise arvutamise aluseks haiguslehele tööandja poolt märgitav, haiguspäevale eelnenud seisuga lepingus kehtiv palk. Tegemist on TLS § 5 lõike 1 punkti 5 alusel makstava tasuga, milles on tööandja töötajaga kokku leppinud, sealhulgas majandustulemustelt makstav tasu ja tehingutelt makstav tasu. Töötasu hulka ei kuulu puhkusetasu, tööandja haigushüvitis, tööandja makstavad toetused, nt lapse sünni-, juubeli- või matusetoetus, kuna nimetatud juhtudel ei ole tegemist tasuga, mida makstakse töötajale töö eest. Seega tuleb antud juhul märkida kuu töötasu, milles on töö eest kokku lepitud. Kui töötajal on kindel kuutöötasu, tuleb tööandjal töövõimetuslehe andmeväljale „Kalendrikuu kokkulepitud töötasu“ kirjutada kokkulepitud töötasu. Kui töölepingus on kokku lepitud tunnitasu, siis on kokku lepitud ka mingi perioodi tööaeg (töötundide arv mingis ajavahemikus (päev, nädal, kuu vmt). Nende andmete alusel tuleb arvutada ja märkida töövõimetuslehele töötaja kuu töötasu suurus haiguslehe töövabastuse alguspäevale eelnenud päeva seisuga. Tulenevalt arsti ettekirjutustest on võimalik kolm erinevat palgavahe hüvitise stsenaariumit: 1. Kui töötaja saab jätkata kohandatud tingimustes töötamist, mis ei too kaasa väiksemat tööpanust, peab tööandja jätkama töötasu maksmist varasemas ulatuses ja sellisel juhul haigekassa täiendavat hüvitist ei maksa. 2. Kui kohanduseks on töökoormuse vähendamine 50% (sõltumata sellest, milline oli inimese eelnev töökoormus), vähendab tööandja töötajale töötasu maksmist 50% ja haigekassa maksab töötajale saamata jääva 50% töötasu palgavahena. 3. Kui kohandus näeb ette teistsuguse iseloomuga (kergemate) tööülesannete tegemist, mis toob kaasa töötasu vähendamise tööandja poolt, maksab haigekassa palgavahet, mis katab töötajale 100% töövabastuse alguspäeval kehtinud töötasu ja töötingimuste muutmise järgse töötasu vahe. ATV ajal töötamise jätkamise ja palgavahe hüvitise maksmise aluseks on vastava tööst vabastuse põhjuse liigiga haigusleht ja töötamise jätkamiseks vajalike kohanduste kirjeldus. Eeldused ja 21 Haigekassa hüvitab rasedatele kehtiva korra alusel samuti palgavahet, kui toimub kergemale tööle üleviimine 13 tingimused on järgmised: 1) pärast 60. haiguspäeva on haiguslehe jätkamise vajadus vähemalt 30 päeva (sellega välistatakse tööandjatele ebamõistlikud lühiajalised töökeskkonna või töötingimuste ümberkorraldused); 2) raviarsti hinnangul on tema patsiendi terviseseisundist lähtuvalt ja kohanduste (nt poole koormusega töötamine või varasemast erinevate/kergemate tööülesannete täitmine) rakendamise korral töötamise jätkamine haiguslehe ajal võimalik/soovitatav; 3) kohandused / sobivad töötamise tingimused lisab raviarst (vajaduse korral saab konsulteerida töötervishoiuarstiga) haiguslehe andmekoosseisu, et info liiguks tööandjale samal ajal haiguslehe infoga; 4) tööandja hindab kohanduste tegemise võimalikkust. Kui tööandjal on võimalik töötajat rakendada ajutiselt osalise koormusega või kergemates tööülesannetes, lepib ta selles töötajaga kokku ning lisab haiguslehele muudatuste tegemise kuupäeva ja töötasu andmed (töötasu suurus enne haiguslehele jäämist ja töötasu suurus pärast töötingimuste kohandamist ning kergemale töö rakendamise perioodi); 5) tööandja esitatud andmed on haigekassale aluseks palgavahe hüvitise arvutamiseks/maksmiseks, kui kohanduste tulemusel töötaja töötasu võrreldes haiguslehele jäämisele eelneva seisuga väheneb; 6) kui töötaja jätkab pärast 61. haiguspäeva kohandatud tingimustes töötamist, kompenseerib palgavahe hüvitis 100% töötasu vähenemise pärast töötingimuste ajutist kohandamist (on tööandja poolt makstava töötasu ja enne haigestumist kehtinud töötasu vahe); 7) palgavahe hüvitise maksmise võimalik periood on 61. haiguslehe päevast kuni 182. haiguslehe päevani (122 päeva), mis ei ületa praeguse korra alusel hüvitatavate päevade arvu; 8) kui tööandjal pole võimalik raviarsti soovitatud muudatusi teha, ei tohi ta töötajat ATV ajal tööle lubada. Sellisel juhul teeb tööandja vastava sisuga kande haiguslehele ning töötaja on edasi haiguslehel ja saab haigekassalt haigushüvitist praegu kehtiva regulatsiooni alusel (70% eelmise aasta sotsiaalmaksuga maksustatavast tulust). 9.2. ATV ajal võimaldatakse inimesele töötukassa tugi ja ligipääs töötamist toetavatele teenustele Töötamist toetavatele teenustele ligipääsu võimaldamine on oluline selleks, et ennetada pikaajalise haigusega inimestel ATV muutumist osaliseks või puuduvaks töövõimeks. Seetõttu on oluline läbimõeldud süsteemne lähenemine ja tugi ning teenuste pakkumine vastavalt inimese individuaalsetele vajadustele. Mitte kõik inimesed ei vaja ATV perioodil täiendavat toetust tööturuteenuste näol, kuid neile, kes seda vajavad, peab see olema kättesaadav, et tööturule naasmine oleks kiirem ja sujuvam. Seetõttu peame vajalikuks järgmist: 1. Luua pikaajalise ATV ajal töötamise jätkamist toetavate teenuste pakett ning laiendada töövõimet toetavate teenuste saajate sihtrühma. Osa pikaajalisel haiguslehel viibivatest inimestest (hinnanguliselt ca 1900 inimest aastas) vajab terviseseisundiga sobivates tingimustes töötamise jätkamiseks samu teenuseid, mida saavad püsiva tervisekahjustusega (puude või vähenenud töövõimega) töötajad. Need teenused on: nõustamine, tööalane rehabilitatsioon, tööruumide ja -vahendite kohandamine jne. Täpsemalt kirjeldatakse teenuste paketti ja tingimusi TTTS-i alusel kehtestatud tööhõiveprogrammis, milles sätestatud tingimused peavad võimaldama töötukassal osutada tööturuteenuseid töötajatele, kelle tööl püsimine on raskendatud pikaajalise haiguslehel viibimise tõttu. Inimesel tekib teenustele ligipääs pärast 60. haiguspäeva, kui see raviarsti/töötervishoiuarsti hinnangul toetab tema patsiendi kiiremat tööle naasmist ja töötamise jätkamist ning töövõime taastumise ja tervenemise protsessi. 2. Luua koordineeritud toetusmudel, mille kaudu osutatakse sihtrühmale vajalikke tööturuteenuseid ning pikaajalise ATV järel tööle naasmise korral tagatakse inimesele ja tema tööandjale nõustamine ja koordineeriv tugi. Mudel eeldab, et ATV lehel olevat inimest ja tema tööandjat toetab vastava ettevalmistusega spetsialist (juhtumikorraldaja), kes nõustab tööandjat töötamise abivahendite ja/või töökeskkonna kohanduste küsimustes ning nõustab inimest ja koordineerib juhtumikorraldusliku lähenemisviisi kaudu talle 14 vajalike teenuste osutamist. Keerulisematel juhtudel kaasatakse teisi spetsialiste ning tehakse plaan inimese ATV järel 100%-lise tööle naasmise eesmärgi saavutamiseks. Kui inimese tervisekahjustus on püsiv ja 100%-line tööle naasmine pole enam võimalik, läbib inimene töötukassas töövõime hindamise. Kui samal töökohal jätkamine pole inimese raviarsti hinnangul soovitatav, osutatakse inimesele abi töökohavahetuse, karjääripöörde ja vajaduse korral ümberõppe küsimustes, mida juba praegu on võimalik töötukassa toel saada. Töötamist toetavate meetmete loetelu kehtestatakse TTTS-i muudatusega. Töötavale inimesele, kes vajab tuge tööl püsimisel ja terviseolukorrast tingitud piirangute tõttu tööga uuesti kohanemisel, sätestatakse teenused ja teenuste saamise tingimused tööhõiveprogrammis. TTTS-i ja tööhõiveprogrammi muudatused jõustuvad 1. jaanuaril 2024. TTTS-i eelnõuga on kavas sätestada töökeskse nõustamise tööturumeede, mille eesmärk on muu hulgas toetada tööl püsimist ja tööga kohanemist. Tööhõiveprogrammi kavandatavate muudatuste kohaselt osutatakse töökeskse nõustamise teenust töötajale, kui tema tööl püsimine on raskendatud vähenenud töövõime, terviseolukorra, puude, töökogemuse puudumise, eelneva pikaajalise töötuse või katkendliku töötamise või muude takistuste tõttu. Töökeskse nõustamise käigus selgitatakse välja inimese tööl püsimiseks ja tööga kohanemiseks vajalik tegevusplaan ning korraldatakse vajaduse korral muude teenuste saamine. 9.3. Süsteemi toimivuse seiramiseks andmete tagamine Kuna tegemist on täiesti uue süsteemi loomisega, tuleb tagada andmete saamine andmekogudest eesmärgiga omada statistilist ülevaadet süsteemi kasutamise kohta, saada informatsiooni eelarvevajaduse hindamiseks ning seirata eesmärkide täitmist ja süsteemi toimivust, et vajaduse korral rakendada lisameetmeid või planeerida süsteemi edasiarendusi (sihitada kommunikatsioon, muuta protsessi või hüvitise põhimõtteid, täiendada andmevahetust jne). Seetõttu vajab reguleerimist Sotsiaalministeeriumi teema eest vastutavate ja analüüsi tegevate ametnike õigus töödelda tervise-, töö- ja sotsiaalvaldkonna poliitika kujundamiseks haigekassa ja töötukassa andmekogusse kantud isikuandmeid ning töötamise registrisse kantud andmeid, ilma et isik oleks otseselt tuvastatav. Töödeldavateks andmeteks on pikaajalise haiguslehe kasutamise, hüvitise maksmise ja töötamise andmed ning teenuste osutamisega seotud andmed. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Puutumus on järgmiste põhiõigustega: 1) võrdsuspõhiõigus (PS § 12) – kõigil peab olema võrdne võimalus soovi korral töötada vastavalt enda suutlikkusele; 2) õigus vabale eneseteostusele (PS § 19) – seostub kõigi teiste nimetatud põhiõigustega. Isikul peab olema õigus end vabalt teostada. Isik, kes haiguse tõttu ei saa töötada täiel määral, aga suudab seda teha osakoormusega, peab selle võimaluse saama. See aitab säilitada isiku motivatsiooni ja eneseväärikust; 3) õigus tervise kaitsele (PS § 28) – terviseteenuse osutamisel tuleb võtta kasutusele sobivad meetmed. Töövõime vähenemine on riigi erilise kaitse all.22 Plaanitavate muudatustega tuleb riik isikule rohkem appi – kes suudab ATV ajal osalise koormusega tööl käia, sellele seda võimaldatakse; 4) õigus valida töökohta (PS § 29) – õigus olla majanduslikult aktiivne ja teenida elatist vabalt valitud valdkonnas ja viisil on inimese ja tema pere inimväärse äraelamise eeldus. Inimesel peab olema võimalik teenida mõistlikes tingimustes elatist või tegeleda ettevõtlusega. Riik tuleb appi siis, kui inimene jääb sotsiaalse riski tõttu majanduselust välja. Normi kaitsealas on kõik isikud, kelle elatusvahendid sõltuvad teistest isikutest sõltumata töö vormist. Riik peab aitama tööotsijaid töö leidmisel, st osutama tööturuteenuseid. Tagatud peab olema võimalikult paljude inimeste majanduslik aktiivsus, sest töine panus aitab ühiskonda edasi viia ning kindlustada isikute võimalusi 22 PS kommenteeritud väljaanne, 2020, lk 409-418. 15  eneseteostusele ja inimväärsele äraelamisele. Riik peab tagama ümberõppevõimalused, et võimaldada töötuturult väljalangemist. Riigil on kohustus võtta kasutusele erimeetmed ohustatud gruppide, näiteks vähenenud töövõimega isikute oskuste suhtes, et nad püsiksid tööturul.23 Puutumus on Euroopa sotsiaalhartaga, mille artikli 1 alusel on igaühel õigus tööle ja artikli 11 alusel õigus tervise kaitsele. 2017. aastal Göteborgi tippkohtumisel Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni poolt välja kuulutatud Euroopa sotsiaalõiguste samba24 20 põhimõtet peaks aitama juhtida EL-i riike tugeva sotsiaalse Euroopa poole, mis on õiglane, kaasav ja võimalusterohke. Euroopa Liidu puuetega inimeste õiguste strateegia aastateks 2021–203025 näeb ette puudega ja puudeta inimeste vahelise tööhõivelõhe vähendamist ning puudega inimestele kvaliteetsete sotsiaal- ja tööturuteenuste pakkumist, et toetada kõigi soovijate töötamist avatud tööturul. ILO tööhõivepoliitika elluviimise konventsioon C122 aastast 1964, mille Eesti ratifitseeris aastal 2003, on suunatud täieliku tööhõive poole pürgimisele. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud Väljatöötamiskavatsuses esitatud muudatuste rakendumisel võib eeldada mõju esinemist järgmistes mõjuvaldkondades: sotsiaalne, sh demograafiline mõju, mõju majandusele, mõju regionaalarengule ning mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele. Mõju elanike majanduslikule toimetulekule on hinnatud sotsiaalse mõju all. Seaduse mõjude olulisuse tuvastamiseks hinnatakse nimetatud valdkondi nelja kriteeriumi alusel: mõju ulatus, mõju avaldumise sagedus, mõjutatud sihtrühma suurus ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk. Eelnõus esitatud muudatused ei mõjuta riigi julgeolekut ja välissuhteid ega elu- ja looduskeskkonda ning sellest lähtuvalt ei ole nendes mõjuvaldkondades mõju olulisust hinnatud. Kavandavate muudatuste eesmärk on võimaldada pikaajalise ajutise töövõimetuslehe ajal (alates 61. haiguslehe päevast) kohandatud töötingimustes töötamist ning ennetada seeläbi PTV väljakujunemist. Kavandatav muudatus: ajutise töövõimetuslehe ajal kohandatud tingimustes töötamise võimaldamine ja töötamist toetavate teenuste pakkumine Sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju Mõju sihtrühm: pikaajalise ATV-ga (60+ päeva) inimesed Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus Kavandatava muudatuse kohaselt tekib pikaajalise ATV-ga inimestel raviarsti hinnangu alusel võimalus alates 61. haiguslehe päevast samal ajal pikaajalise ATV-ga töötada kohandatud töötingimustes vastavalt oma terviseseisundile ja võimekusele. Kohandatud töötingimustes töötamine võib tähendada: 1) tööülesannete muutmist, 2) töökeskkonna kohandamist ja/või 3) töökoormuse vähendamist poole 23 PS kommenteeritud väljaanne, 2020, lk 420-432. 24 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european- pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_et 25 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0101&from=ET 16 võrra (võrreldes ATV-le eelnenud töökoormusega). Eelnevast tulenevalt on võimalik eristada kolme muudatusest mõjutatud sihtrühma: 1) sihtrühm 1: töötajad, kes jätkavad töötamist kohandatud tingimustes, st tehes teistsuguse iseloomuga tööd, millega ei kaasne väiksemat tööpanust ega väiksemat töötasu. Tööandja maksab töötasu varasemas ulatuses ning haigekassa ei maksa täiendavat hüvitist; 2) sihtrühm 2: töötajad, kelle töökoormust vähendatakse poole võrra, sõltumata sellest, milline oli nende eelnev töökoormus. Eeldatakse, et töökoormuse vähenemine 50% võrra toob kaasa ka samas ulatuses töötasu vähenemise. Tööandja vähendab töötasu 50% ja haigekassa kompenseerib töötajale palgavahe võrreldes ajutisele töövõimetuslehele eelnenud töötasuga ehk 50% töötasust; 3) sihtrühm 3: töötajad, kelle töökeskkonda kohandatakse ja/või tööülesandeid muudetakse viisil (nt kergemate tööülesannete tegemine), mis toob kaasa töötasu vähendamise tööandja poolt. Tööandja maksab töötasu vastavalt muudetud töötasu kokkuleppele ning haigekassa hüvitab haiguslehe alguspäevale eelnenud päeval kehtinud töötasu ja kohandatud töötingimuste järgse töötasu palgavahe. Haigekassa hüvitab palgavahe, mis katab töötajale 100% töövabastuse alguspäeval kehtinud töötasu ja töötingimuste muutmise järgse töötasu vahe. Haigekassa andmetel oli perioodil 2018–2019 kahest kuust pikemaid haiguslehti aasta jooksul keskmiselt 18 100. Võttes arvesse, et kavandatav muudatus on suunatud ambulatoorse režiimiga haiguslehel olevatele inimestele (92% kõikidest haiguslehtedest) ning töölepingu või avaliku teenistuse seaduse alusel töötavatele inimestele (Eesti tööjõu-uuringu andmetel töötab töölepingu või avaliku teenistuse lepingu alusel 98% palgatöötajatest), on muudatusest potentsiaalselt mõjutatud sihtrühma suurus aastas ca 16 300. Arvestada tuleb, et kindlasti ei ole kõik pikaajalise ATV-ga inimesed valmis töötama. Eesti Rakendusuuringute Keskuse CentAR (2015)26 uuringu kohaselt jätkab keskmiselt 11,5% inimestest mingil moel töötamist ka haigestudes ning keskmiselt 21,5% neist, kes tavaliselt töötamist ATV ajal ei jätka, on mõni kord tundnud, et võiksid väikese koormusega töötada. Seega oleks eelduse kohaselt kohandatud tingimustes valmis töötama hinnanguliselt 33% pikaajalise ATV-ga inimestest ehk ca 5400 inimest aastas (sihtrühmad 1, 2 ja 3 kokku), mistõttu on mõjutatud sihtrühma suurus keskmine. CentARi (2015) uuringu kohaselt vajaks ATV-ga töötavatest inimestest ca 10,5% töökeskkonna kohandamist ja ca 25,5% nii töökeskkonna kui ka töötingimuste kohandamist. Seega vajaks eelduse kohaselt tööturumeetmeid hinnanguliselt ca 1900 inimest aastas. Kavandatav muudatus loob õigusliku aluse pikaajalise ATV-ga inimesele alates 61. haiguspäevast kohandatud tingimustes töötamiseks, kuid ei kohusta teda selleks. See tähendab, et ATV ajal töötamine eeldab nii inimese valmisolekut ATV ajal kohandatud tingimustes töötada kui ka tööandja valmisolekut ja võimekust töötaja terviseseisundile vastavat tööd pakkuda, sh vajaduse korral töökeskkonda kohandada. Pikaajalise ATV ajal kohandatud tingimustes töötamine aitab säilitada inimese tööalaseid oskusi ja teadmisi ning ennetab pikas perspektiivis seeläbi tema tööhõivest väljalangemist. Eespool välja toodud sihtrühma 1 jaoks loob kavandatav muudatus õigusliku aluse ATV ajal töötamiseks eeldusel, et tööandjal on võimalik töötajale kohandatud tingimustes tööd pakkuda ning sellega ei kaasne töötaja jaoks töötasu vähenemist võrreldes ATV-le eelnenud töötasuga. Seega koosneb sihtrühma 1 sissetulek alates 61. haiguspäevast täielikult töötasust ning haigekassa täiendavat haigushüvitist ei maksa (v.a esimesed kaks kuud). Sihtrühma 2 jaoks loob kavandatav muudatus samuti õigusliku aluse ATV ajal alates 61. päevast töötamiseks, kuid lisaks eeldatakse töökoormuse ja töötasu vähenemist poole võrra võrreldes ATV-le eelnenud töötasuga, mistõttu maksab sihtrühma 2 puhul tööandja pool töötasust ning lisaks maksab haigekassa palgavahe hüvitist. Sarnaselt sihtrühmadega 1 ja 2 loob kavandatav muudatus ka sihtrühma 3 jaoks õigusliku aluse ATV ajal töötamiseks, kuid eeldatud on, et töötaja tööülesanded 26 Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR. 2015. Töötingimuste ja töökeskkonna mõju ajutise ja püsiva töövõimetuse kujunemisel. Veebilehel: https://www.sm.ee/sites/default/files/content- editors/Ministeerium_kontaktid/Uuringu_ja_analuusid/Toovaldkond/centar_uuringu_loppraport.pdf 17 muutuvad viisil, mis vähendab tema töötasu. Töötasu täpne suurus sõltub vastaval ametikohal makstavast töötasust ja tööülesannete muutmise / töökeskkonna kohandamise ulatusest. Tööandja maksab töötasu ning haigekassa hüvitab haiguslehe alguspäevale eelnenud päeval kehtinud töötasu ja kohandatud töötingimuste järgse töötasu palgavahe. Võrreldes pikaajalise ATV-ga suurendab kavandatav muudatus sihtrühmade sissetulekut ning parandab seeläbi nende majanduslikku toimetulekut (vt joonis 2). Näiteks 1000-eurose brutokuupalgaga inimese sissetulek (keskmine kalendripäeva töötasu 33,3 eurot) oleks maksimaalse ajutise töövõimetuslehe perioodi ehk 182 päeva eest 6061 eurot (töötasu), ajutisel töövõimetuslehel olles oleks tema brutosissetulek samal perioodil 4217 eurot (ATV hüvitis) ning kohandatud tingimustel töötades 5437 eurot (60 esimest päeva ATV hüvitis + 122 päeva töötasu või töötasu koos palgavahe hüvitisega). Eeltoodud arvutustes on eeldatud, et töötaja töötasu ei ole võrreldes eelmise kalendriaastaga muutunud. Kui töötaja töötasu on vahepeal kasvanud, on kohandatud tingimustes töötamisest saadav tulu inimese jaoks veelgi suurem, kuna ATV-ga saab inimene ATV hüvitist eelmisel kalendriaastal makstud sotsiaalmaksu alusel, aga kohandatud tingimustes töötades hüvitatakse palgavahe haiguslehe algusele eelnenud päeva järgi ehk antud näite korral inimese kasvanud töötasu järgi. 35 35 Ühe kalendripäeva keskmine sissetulek 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 5 5 0 0 110 140 2 8 14 20 26 32 38 44 50 56 62 68 74 80 86 92 98 104 116 122 128 134 146 152 158 164 170 176 1 kuu 2 kuu 3 kuu 4 kuu 5 kuu 6 kuu Ajutise töövõimetuse ajal Töötades Pikaajalise ajutise töövõimetuse ajal töötades Joonis 2. Keskmine kalendripäeva sissetulek 1000-eurose brutosissetulekuga inimesel ATV ajal, kui ta ei tööta (praegune süsteem), töötades (ei ole ATV-ga) ja pikaajalise ATV ajal töötades (töövõimetuse ennetuse projekt) korral. Allikas: Sotsiaalministeeriumi arvutused*. * Eeldus on, et töötaja töötasu ei ole muutunud ehk: (1) viimase kuue kuu jooksul makstud keskmise töötasu alusel leitud tööandja hüvitatav keskmine kalendripäeva töötasu ja (2) töötaja eest eelneval kalendriaastal makstud sotsiaalmaksu alusel leitav haigekassa keskmine kalendripäeva hüvitis on võrdsed. 18 Kohandatud tingimustes töötamise aeg ja ajutisel töövõimetuslehel viibimise aeg on individuaalne ning sõltub inimese terviseseisundist ja tema võimekusest töötada, kuid kavandatava muudatuse kohaselt saab töötada ajutise töövõimetuslehe 61.–182. päeval (tuberkuloosi korral 61.–240. päeval) ehk maksimaalselt 122 päeva (tuberkuloosi korral maksimaalselt 180 päeva). 2021. aastal kestsid 42% kõikidest pikaajalistest haiguslehtedest 2–3 kuud, 22% 3–4 kuud, 12% 4–5 kuud, 11% 5–6 kuud ja 13% üle 6 kuu (vt joonis 3), mistõttu on mõju sagedus sihtrühma jaoks regulaarne. 9000 42% 45% 8000 40% 7000 35% 6000 30% 5000 22% 25% 4000 8047 20% 3000 12% 13% 15% 11% 2000 4238 10% 1000 2194 2095 2417 5% 0 Juhtumite arv Osakaal 0% 61-90 päeva 91-120 päeva 121-150 päeva 151-180 päeva 181+ päeva Joonis 3. 61+ päeva haiguslehtede arv ja osakaal kõikidest 61+ päeva haiguslehtedest haiguslehe pikkuse järgi 2021. aastal. Allikas: Eesti Haigekassa. Lisaks õiguslikule alusele pikaajalise ATV ajal kohandatud tingimustes töötada tekib sihtrühmal õigus saada vajaduse korral töötukassa kaudu ka toetavaid tööturumeetmeid, sh töökeskkonna kohandamist (vt täpsemat tööturumeetmete loetelu tabelis 1). Seda, kas inimene vajab toetavaid teenuseid, hindab raviarst, vajaduse korral koostöös töötervishoiuarstiga. Konkreetse tööturumeetme saamist (nt tööalane rehabilitatsioon) hindab töötukassa juhtumikorraldaja. Tööturuteenuste saamine mõjutab sihtrühma positiivselt, sest toetab pikaajalise ATV-ga inimeste hõives püsimist ning ennetab pikas perspektiivis nende tööhõivest väljalangemist. Kokkuvõtvalt on kavandataval muudatusel sihtrühma jaoks oluline mõju, sest võimaldab pikaajalise ATV ajal vastavalt inimese terviseseisundile töötada ning saada sissetulekut võrdväärselt ATV-le eelnenud töötasuga, kuid kuna kohandatud tingimustes töötamine on inimese valik, mitte kohustus, võib mõju ulatust pidada keskmiseks. Mõju sagedus sihtrühma jaoks on regulaarne, kuid sõltub täpsemalt sellest kui pika perioodi vältel töötatakse (maksimaalselt saab ATV ajal töötada 61–182/240 päeval). Ebasoovitavate mõjude risk Ebasoovitavate mõjude risk võib ilmneda juhul, kui inimene töötab pikaajalise ATV ajal võrreldes varasemaga vähendatud töökoormusega ja/või vähendatud töötasuga. Kuigi haigekassa kompenseerib palgavahe ja inimese netotulu võrreldes eelneva töötasuga ei vähene, ilmneb mõju tema muudele sotsiaalsetele garantiididele. Näiteks ei maksta haigushüvitiselt töötuskindlustusmakset ega kogumispensioni makset. Kokkuvõttes on risk siiski väike, sest sama olukord on ka kehtiva seaduse puhul. Teisalt vähendab kavandatav muudatus ebasoovitavat mõju olukorras, kus inimene jääb 60+ päevaks haiguslehele ja saab ATV hüvitist eelneva kalendriaasta alusel, mistõttu on tema sissetuleku langus koos sotsiaalsetesse garantiidesse panustamise vähenemisega oluliselt suurem kui kavandatud muudatuse korral. Näiteks, kui töötaja eelmisel kalendriaastal saadud brutotöötasu oli 900 eurot ja enne haiguslehele jäämist 1000 eurot, siis juhul, kui inimene ei tööta ja on pikaajalise ATV-ga, oleks tema ATV hüvitis ühes kuus 504 eurot (vt tabel 1, stsenaarium 4), aga juhul, kui ta töötaks kohandatud 19 tingimustes täies ulatuses, oleks tema netotulu 871 eurot (stsenaarium 1), ja pooles ulatuses töötamise korral 882 eurot (stsenaarium 2). Tabel 1. Netotulu erinevus pikaajalise ATV-ga inimese jaoks 1000-eurose brutotöötasu korral stsenaariumite järgi. Allikas: Sotsiaalministeeriumi arvutused Stsenaarium 1 - Stsenaarium 2 - Stsenaarium 3 - Stsenaarium 4 - töötab 100% töötab 50% ja pikaajalisel ATV-l, pikaajalisel ATV-l, (palk sama, mis 50% ulatuses ei tööta ei tööta (eelneval enne ATV-d) ajutise kalendriaastal töövõimetuse väiksem töötasu) hüvitis kuus, € kuus, € kuus, € kuus, € Töötasu (bruto) 1 000 € 500 € 1 000 € 900 € Töötasu (neto) 871 € 482 € 0€ 0€ Töötuskindlustusmakse (töötaja, 1,6%) 16 € 8€ 0€ 0€ Kogumispensionkindlustuse makse (töötaja, 2%) 20 € 10 € 0€ 0€ Tulumaks 93 € 0€ 0€ 0€ ...tulumaksuga maksustatav tulu 464 € 0€ 0€ 0€ ...isiku maksuvaba tulu 500 € 500 € 0€ 0€ ...tulumaksuvaba miinimum (on avalduse esitanud) 500 € 500 € 0€ 0€ kuus, € kuus, € kuus, € kuus, € Haigushüvitis (bruto) 0€ 500 € 700 € 630 € Netohüvitis (neto) 0€ 400 € 560 € 504 € Töötuskindlustusmakse (töötaja, 1,6%) 0€ 0€ 0€ 0€ Kogumispensionkindlustuse makse (töötaja, 2%) 0€ 0€ 0€ 0€ Tulumaks 0€ 100 € 140 € 126 € ...tulumaksuga maksustatav tulu 0€ 500 € 700 € 630 € ...isiku maksuvaba tulu 0€ 0€ 0€ 0€ Kokku netotulu 871 € 882 € 560 € 504 € Kokkuvõttev hinnang Kavandatavast muudatusest mõjutatud sihtrühma suurus ja mõju ulatus on keskmine, sest võimaldab pikaajalise ATV ajal vastavalt inimese terviseseisundile töötada ning saada sissetulekut võrdväärselt ATV-le eelnenud töötasuga. Mõju sagedus sihtrühma jaoks on regulaarne, kuid sõltub täpsemalt sellest kui pika perioodi vältel töötatakse (maksimaalselt saab töötada ATV päevadel 61–182/240 ehk ca 4–6 kuud). Ebasoovitavate mõjude riski maandamiseks tuleb neid süsteemi väljatöötamisel arvestada. Kokkuvõttes on mõju sihtrühma jaoks oluline. Mõju majandusele Mõjutatud sihtrühm: raviarstid ja töötervishoiuarstid Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus Kavandatava muudatuse kohaselt hakkavad ajutise töövõimetuslehe väljastanud raviarstid hindama, kas haiguslehel viibiva isiku terviseseisund võimaldab tal alates 61. haiguspäevast kohandatud tingimustes töötada ning kui võimaldab, edastab raviarst hinnangu tööandjale. Kui raviarst vajab otsuse langetamiseks täiendavat eksperdi hinnangut, on tal õigus hinnangu saamisse kaasata ka töötervishoiuarst. Kõige enam mõjutab kavandatav muudatus perearste, kes väljastavad ligikaudu 90% pikaajalistest haiguslehtedest, ja töötervishoiuarste, kes vastavalt vajadusele hindamisse kaasatakse. 2021. aastal oli Terviseameti registri andmetel Eestis kokku 7043 arsti, kellest 1180 on perearstid (17% kõikidest arstidest) ja 105 töötervishoiuarstid (1% kõikidest arstidest). Kavandatav muudatus mõjutab osaliselt ka teisi ajutise töövõimetuslehe väljastamise õigusega tervishoiutöötajaid ehk teiste erialade 20 arste ja pereõdesid (691 ehk 5% kõikidest õdedest). Tervishoiutöötajad töötavad lisaks haiglavõrgu arengukava (HVA) haiglatele ka erahaiglates ja raviasutustes, mis tähendab, et majanduslikult on mõjutatud nii haigekassa kui ka valdkonna eraettevõtjad. Kokkuvõttes on mõjutatud sihtrühma suurus keskmine. Muudatusega kaasneb tervishoiutöötajate mõningane töökoormuse kasv, millega peab ülekoormatud tervisehoiusüsteemi puhul ettevaatlik olema. Samas kuulub haiguslehtede väljastamine juba arstide tööülesannete hulka ning pikemas perspektiivis on nimetatud meede pigem koormust vähendav, kuna eesmärk on ennetada PTV väljakujunemist. Pikaajalise haigusega patsiendid vajavad üldjuhul korduvaid arsti vastuvõtte ja haiguslehe vajaduse ülevaatamist, mistõttu on nad juba praegu kehtiva süsteemi puhul arstide vaateväljas. Samas tuleb kavandatava muudatuse korral ravi- ja töötervishoiuarstidel hinnata pikaajalise ATV-ga patsientide võimekust ATV ajal töötada, mis on võrreldes kehtiva süsteemiga uus tööülesanne, kuid muudab eelduslikult haiguslehe väljastamise protsessi sisukamaks. Kavandatava muudatusega kaasnevad ka töötervishoiuarstide konsulteerimisega seonduvad kulud, mida hinnatakse täpsemalt eelnõu koostamise käigus. Kuna haiguslehe vormi muutmine eeldab ka tehnilisi arendusi, vajavad arstid kohanemisaega, et uue juhendi ja süsteemiga tutvuda ning vajaduse korral koolitusel osaleda. Lisaks plaanitakse kavandatud muudatusega hakata töötukassa poolt pakkuma töötamist toetavaid teenuseid, mis aitavad kaasa tervenemise protsessile, sh tööle naasmise kiirusele, ning võivad seeläbi vähendada pikas perspektiivis vajadust pöörduda ravi- ja perearsti vastuvõtule. Eeltoodust tulenevalt on mõju ulatus perearstide ja töötervishoiuarstide jaoks keskmine. Mõju sagedus on regulaarne, kuna arstidel on samal ajal mitu pikaajalisel haiguslehel viibivat patsienti, kelle kohandatud tingimustes töötamise kohta tuleb uue süsteemi korral hinnang anda. Ebasoovitavate mõjude risk Tegemist on muudatusega, mis eeldab pere- ja raviarstidelt patsiendi töökohas vajalike kohanduste määramist, mis võib keerulisematel juhtudel vajada töötervishoiuarsti kaasamist, kuivõrd perearstil ei pruugi olla täit informatsiooni patsiendi töötingimustest ja -keskkonnast. Terviseameti registri andmetel oli 2021. aastal töötervishoiuarste Eestis vaid 105, mistõttu võib uue süsteemiga kaasneda nende töökoormuse kasv. Kokkuvõttev hinnang Kavandatud muudatuse mõju ulatus pere- ja töötervishoiuarstidele on keskmine, kuid lisanduv töökoormus on seotud juba abi vajavate patsientide raviprotsessiga. Kuna ATV ajal töötamise jätkamist võimaldavat süsteemi hakatakse kasutama regulaarselt, on mõju sagedus keskmine. Perearstid ja töötervishoiuarstid moodustavad 18% kõikidest registreeritud arstidest, mistõttu on sihtrühma suurus keskmine. Ebasoovitavate mõjude risk on väike. Kokkuvõttes on mõju sihtrühma jaoks oluline. Mõju sihtrühm: tööandjad Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus Kavandatav muudatus mõjutab potentsiaalselt kõiki tööandjaid, kuivõrd pikaajalist ATV-d vajavaid inimesi võib töötada kõikides ettevõtetes. 2021. aastal oli Eestis majanduslikult aktiivseid ettevõtteid (v.a füüsilisest isikust ettevõtjad, kes moodustavad 10% kõikidest ettevõtetest) Statistikaameti andmetel 171 000. 2021. aastal oli 61+ päeva pikaajalisi haigusjuhtumeid kokku 18 528, millel oli 9039 unikaalset tööandjat, mis moodustab kõikidest Eesti tööandjatest ca 5%, mistõttu on mõjutatud sihtrühm väike. Kavandatava muudatuse kohaselt tekib tööandjale võimalus pakkuda pikaajalise ATV-ga töötajale kohandatud tingimustes töötamist. Tööandjatel aitab kavandatud muudatus vähendada töötaja pikaajalisest ATV-st tingitud tööjõupuudust, kuivõrd sobiva uue töötaja leidmine ja väljakoolitamine ning ka endise töötaja tööülesannete ajutise täitmise tagamine nõuab nii aega kui raha. Eriti tugevalt avaldab see positiivset mõju ettevõtetele, kes tegutsevad spetsiifilistes valdkondades, kus tööjõu nõudlus 21 ületab pakkumise ning vajalike oskustega töötajat on keeruline leida. Seega on pikaajalise haigusega töötaja tööle naasmine üldjuhul ka ettevõtja huvides. Kavandatud palgavahe hüvitis kompenseerib tööandja jaoks riski, et tööle naasnud töötaja ei täida oma tööülesandeid tavalises mahus ning säilitab nii tööandja motivatsiooni kohandatud tingimustes tööd pakkuda kui ka töötaja motivatsiooni vastavalt terviseseisundile töötada. Võrreldes kehtiva süsteemiga, kus pikaajalise ATV-ga inimene saab haigekassalt vaid haigushüvitist, tuleb tööandjal kohandatud tingimustes töötajale maksta töötasu vastavalt tehtud tööle. Kui töötaja töötab võrreldes ATV-le eelnenud ajaga väiksema koormusega, võib kavandatav muudatus vähendada tööandja kulusid. Näiteks juhul, kui töötaja brutotöötasu oli enne ATV-d 1000 eurot ning kavandatava muudatuse korral töötab inimene poole koormusega või määral, mis vähendab tema töötasu poole võrra, on tööandja kulu 697 eurot võrreldes varasema 1338 euroga (vt tabel 2). Töötukassa pakutavad töötamist toetavad teenused ja töökoha kohandamise kulude kompenseerimine vähendavad ka tööandja töökoha kohandamise kulusid. Lisaks säilitab pikaajalise ATV ajal töötamine töötaja tööalaseid oskusi ja teadmisi ning suurendab tõenäosust, et kui töötaja töövõime taastub, vastavad tema teadmised ja oskused jätkuvalt tööandja vajadusele. Eeltoodust tulenevalt on mõju ulatus tööandjate jaoks keskmine. Mõju sagedus on regulaarne nende tööandjate jaoks, kes kohandatud tingimustes töötamist võimaldavad. Ebasoovitavate mõjude risk Ebasoovitavad mõjud võivad avalduda, kui kavandatav süsteem ja sellest saadavad hüved ei ole tööandjate jaoks piisavalt motiveerivad. Valdkondades, kus uue töötaja leidmine on lihtsam kui ajutiste kohanduste tegemine või kergemale tööle üleviimine, võivad tööandjad ettepanekust keelduda. Ühe töötaja töökoormuse vähendamine võib tuua kaasa vajaduse suurendada teiste töötajate töökoormust või palgata uus töötaja. Seetõttu võib kavandatud muudatus olla tööandja jaoks teatud olukordades võrreldes kehtiva süsteemiga majanduslikult vähem eelistatud. Tööandjate jaoks võib esineda ka risk, et ühele töötajale kohanduste tegemine võib teiste töötajate jaoks tunduda diskrimineeriv juhul, kui neile lisatakse seetõttu keerulisemaid töökohustusi või ületunde. Sõltuvalt valdkonnast ja töö iseloomust on tööandjate võimalused kohandatud tingimuste pakkumiseks väga erinevad ning teatud juhtudel ei pruugi see üldse võimalik olla. Seetõttu võib muudatus kaasa tuua ebavõrdset kohtlemist, kus osadel inimestel on võimalik kohandatud tingimustes töötada ja teistel mitte. Töökeskkonna kohandamine võib teatud juhtudel vaatamata seda kompenseerivale teenusele tööandja jaoks kaasa tuua ebamõistlikult suuri kulutusi. Olukorrad, kus arsti hinnangul võiks patsient tööle naasta, kuid tegelikkuses ei ole pikaajalise haigusega töötaja selleks võimeline, on ebasoodsad tööandjale, kes on vajalikud muudatused töökohas juba ellu viinud ja töötaja tööle naasmisega arvestanud. Samuti võib selguda, et töötaja ei vaja mõne aja möödudes enam kohandatud tingimusi ning tavatingimuste taastamine nõuab jällegi lisakulutusi. Tööruumide ja -vahendite kohandamiseks mõeldud meede eeldab taotlusprotsessi, mis võib aga mõne tööandja jaoks osutuda liialt keeruliseks või ajakulukaks ning seetõttu võidakse teenusest loobuda. Kavandatav muudatus mõjutab ka tööandja kulusid töötasule ja sellelt tasutavatele maksudele. Vähenenud töötasu vähendab proportsionaalselt ka makse, kuid madalapalgaliste töötajate või juba ATV-le eelnenud ajal väiksema koormusega töötajate puhul võib kavandatud muudatuse kasutamist mõjutada sotsiaalmaksu minimaalse kohustuse aluseks olev kuumäär, mis on 2022. aastal 584 eurot. Näiteks juhul, kui 1000-eurose brutotöötasuga töötaja töötab kavandatava muudatuse korral 50% (ülejäänud 50% saab inimene ATV hüvitist, vt ülal tabel 1), maksab tööandja brutotöötasu 500 eurot ning sotsiaalmaksu miinimumi 193 eurot, kuivõrd makstav töötasu jääb allapoole sotsiaalmaksu miinimumi aluseks olevat eelmise aasta alampalka (vt tabel 2). 22 Tabel 2. Tööandja kulud stsenaariumite järgi, kui 60+ päeva ATV-ga töötaja brutotöötasu on 1000 eurot kuus. Allikas: Sotsiaalministeeriumi arvutused. Stsenaarium 1 - Stsenaarium 2 - Stsenaarium 3 - Stsenaarium 4 - töötab 100% töötab 50% ja 50% pikaajalisel ATV-l, pikaajalisel ATV-l, (palk sama, mis ulatuses ajutise ei tööta ei tööta (eelneval enne ATV-d) töövõimetuse hüvitis kalendriaastal väiksem töötasu) kuus, € kuus, € kuus, € kuus, € Töötaja töötasu (bruto) 1 000 € 500 € 0€ 0€ Töötuskindlustusmakse (tööandja, 0,8%) 8€ 4€ 0€ 0€ Sotsiaalmaks 33% 330 € 193 € 0€ 0€ …sotsiaalmaksu miinimum 33% 193 € 193 € 0€ 0€ …sotsiaalmaksu miinimumi aluseks olev eelmise aasta alampalk 584 € 584 € 0€ 0€ Tööandja kulu kokku 1 338 € 697 € 0€ 0€ Kokkuvõttev hinnang Kavandatud muudatuse mõju ulatus tööandjate jaoks on keskmine, kuna kohandatud tingimustes töötamise võimaldamine on tööandja võimalus, mitte kohustus. Kuna ATV ajal töötamise jätkamist võimaldavat süsteemi hakatakse kasutama regulaarselt, on mõju sagedus süsteemi kasutavate tööandjate jaoks keskmine. Muudatus mõjutab potentsiaalselt kõiki ettevõtteid, kuid võttes arvesse pikaajaliste haigusjuhtumite koguarvu ja mõjutatud unikaalseid tööandjaid 2021. aastal, on sihtrühm väike. Ebasoovitavate mõjude riskide maandamiseks tuleb neid süsteemi väljatöötamisel arvestada. Kokkuvõttes on majanduslik mõju tööandjatele oluline. Mõju regionaalarengule Mõju sihtrühm: pikaajalise ATV-ga (60+ päeva) inimesed Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus Eelnõu rakendumine võib mõjutada regionaalarengut, kuna pikaajalise ATV-ga inimeste tööhõives hoidmine aitab ära hoida töötuse kasvu, samuti ennetab pikaajalise töövõimetuse kujunemist ja sellest tingitud hüvitiste ja teenuste pakkumise vajadust tulevikus. Kuigi muudatus ei ole suunatud konkreetsele piirkonnale, on kavandatud muudatustel suurem mõju siiski nendele piirkondadele, kus pikaajalise ATV-ga elanike osakaal on suurem (vt joonis 4). Samuti aitab muudatus vähendada tööjõupuudust ning parandada üldist elukvaliteeti. 23  8000 7515 45% 7000 40% 6000 40% 35% 30% 5000 25% 4000 20% 3000 2449 1722 15% 2000 1288 998 10% 13% 789 558 554 536 517 513 476 1000 456 249 219 152 5% 9% 0 0% Joonis 4. Pikaajaliste haigusjuhtumite koguarv ja osakaal maakonniti aastal 2021. Allikas: Eesti Haigekassa Ebasoovitavate mõjude risk Pikaajalise ATV ajal töötamine võib erineda sõltuvalt piirkonna tööhõivest. Maakondades, kus tööjõudu on vähem, on tööandjatel tõenäoliselt ka suurem motivatsioon vajalikke kohandusi teha, et vältida töötaja lahkumist. Suuremates linnades ja nende ümbruses on tööandjatel valikuvõimalused suuremad ning seega on suurem ka tõenäosus, et ATV-ga töötajale kohanduste tegemise asemel on kasulikum leida uus töötaja. Kokkuvõttev hinnang Kokkuvõttes ei ole muudatuse mõju eri piirkondades täpsemalt võimalik hinnata, kuna sellega ei kaasne spetsiifilisi tegevusi mõne konkreetse piirkonna suhtes. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele Mõju sihtrühm: haigekassa ja töötukassa Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus Muudatusest on mõjutatud eeskätt haigekassa, kes tegeleb ATV hüvitise maksmisega ja kelle ülesannete hulka lisandub kavandatava muudatuse kohaselt ka palgavahe hüvitise maksmine. Samuti on muudatusest mõjutatud töötukassa, kelle ülesannete hulka lisandub tööturumeetmete pakkumine pikaajalise ATV-ga inimestele, mistõttu on mõjutatud sihtrühm väike. Selleks, et raviarstid saaksid anda hinnangu pikaajalise ATV-ga inimese töötamise kohta, vajaduse korral töötervishoiuarste kaasata, ja et raviarsti hinnang oleks nähtav ka tööandjale, on vaja teha IT-arendusi, mis seda võimaldaksid. Samuti tuleb välja töötada palgavahe hüvitise metoodika ja tööprotsessid, sh IT-arendused, mis seda võimaldaksid. TEHIK on tellinud IT-analüüsi, mille eeldatav valmimisaeg on 31.10.2022 ning mille eesmärk on välja selgitada süsteemi käivitamiseks vajalikud arendused ja nende maksumus. Esialgne hinnanguline IT-arenduste kulu haigekassa jaoks on 60 000–70 000 eurot ning teiste infosüsteemide arenduste kulud selguvad IT-analüüsi raames. Palgavahe hüvitisega kaasnevaid kulusid ja tulusid on täpsemalt analüüsitud 7. peatükis. Kuna kehtiva korra alusel ei ole pikaajalise ATV ajal töötamine võimalik ning tegemist on uue süsteemiga, tuleb arvestada, et kavandatava muudatusega tuleb informeerida ja koolitada ka tervishoiutöötajaid, kes hakkavad hindama, kas pikaajalise ATV-ga inimese terviseseisund võimaldab töötada ning kui, siis millistel tingimustel. Selleks täpsustab 24 haigekassa ATV juhendit tööandjale ja raviasutusele27. Eeltoodust tulenevalt on kavandataval muudatusel haigekassa jaoks oluline mõju, kuid arvestades, et tervishoiuteenuste korraldamine ja ravikindlustatud isikutele ATV hüvitise maksmine on haigekassa põhiülesanded, ei kaasne muudatusega eeldatavalt kohanemisraskusi ning mõju ulatus haigekassa jaoks on keskmine. Kuigi IT-arendused töötatakse välja enne süsteemi rakendumist, on palgavahe hüvitise väljamaksmine ja uue süsteemi töös hoidmine järjepidev protsess, mistõttu on mõju sagedus haigekassa jaoks regulaarne. Kuigi töötukassa pakub ka praegu tööturumeetmeid töötutele, vähenenud töövõimega inimestele ja ka töötavatele inimestele, lisanduvad kavandatava muudatuse kohaselt tööturumeetmeid saama õigustatud inimeste ringi ka pikaajalise ATV-ga inimesed (esialgse prognoosi kohaselt ca 1900 inimest aastas), mis suurendab töötukassa töökoormust ning millega kaasneb ka tööturumeetmete kulude kasv. Pikaajalise ATV-ga inimestel tekib õigus ca kümnele tööturumeetmele, mille keskmine kulu teenusele sisenemise kohta sõltuvalt meetmest varieerub, olles väiksem nõustamisteenuste puhul ning suurem tööruumide ja vahendite kohandamise puhul (vt tabel 3). Tööturumeetmeteks on planeeritud ligikaudu 7 miljonit eurot ESF-i vahendeid, kuid kuna tegemist on täiesti uue sihtrühmaga, selgub täpsem sihtrühma ja vahendite prognoos pärast süsteemi käivitamist. Kuna tööturumeetmete pakkumine, sh inimeste tööl püsimise toetamine, on töötukassa peamine tegevus, ei toimu töötukassa tegevuses võrreldes varasemaga muutusi, mistõttu võib mõju ulatust pidada väikeseks. Mõju sagedus töötukassa jaoks on regulaarne, kuna tööturumeetmeid tuleb täiendavale sihtrühmale pakkuda jooksvalt vastavalt sihtrühma vajadusele. Tabel 3. Töötukassa teenused, mille keskmine kulu on teada ja mis laienevad pikaajalise ATV-ga inimestele ja nende 2020. a keskmine kulu teenusele sisenemise* kohta**. Allikas: Eesti Töötukassa 2020. a keskmine Teenus teenuse kulu teenusele sisenemise kohta Tööalane rehabilitatsioon 1567 € Kogemusnõustamine 377 € Tugiisikuga töötamine 1224 € Tööks vajalik abivahend* 898 € Tööruumide ja vahendite kohandamine 8603 € Tööandja koolitustoetus* 921 € Psühholoogiline nõustamine 300 € Sõltuvusnõustamine 496 € *Teenusele sisenemine näitab vaadeldaval perioodil alustatud teenuste arvu. **Tööturumeetmete loetelu võib muutuda ning ei ole mõjude hindamise kirjutamise ajal veel lõplik. Tööks vajaliku abivahendi puhul on esitatud keskmine kulu tööturumeetme „Tehnilise abivahendi andmine“ kohta. Tööandja koolitustoetuse puhul on esitatud keskmine kulu tööturumeetme „Koolitustoetus tööandjale muutuste olukorras“ kohta. Ebasoovitavate mõjude risk Ebasoovitavad mõjud võivad avalduda, kui IT-arendused ei valmi õigel ajal ja/või selle tegelikud kulud ületavad oluliselt prognoositud kulusid, mistõttu tuleb otsida täiendavaid lahendusi ning süsteemi käivitamine võib viibida. Samas on selle riski avaldumise tõenäosus väike, kuna IT-arendustega seotud vajadused ja riskikohad peaksid selguma põhjalikuma IT-analüüsi käigus, mille eeldatav valmimisaeg on 31.10.2022. Kokkuvõttev hinnang Kavandatav muudatus mõjutab haigekassat ja töötukassat, mistõttu on mõjutatud sihtrühm väike. Eelduslikult kaasneb muudatusega haigekassa jaoks oluline mõju, kuid arvestades, et tervishoiuteenuste 27 https://www.haigekassa.ee/partnerile/it-juhendid#tab-toovoimetus-leht 25 korraldamine ja ravikindlustatud isikutele ATV hüvitise maksmine on haigekassa põhiülesanded, ei kaasne muudatusega eeldatavalt kohanemisraskusi ning mõju ulatus on haigekassa jaoks keskmine. Töötukassa jaoks laieneb tööturumeetmeid saama õigustatud inimeste ring, kuid kuna tööturumeetmete pakkumine on töötukassa peamine tegevus, võib mõju ulatust pidada väikeseks. Mõju sagedus on mõlema asutuse jaoks regulaarne, sest palgavahe hüvitist tuleb maksta (haigekassa) ja tööturumeetmeid pakkuda (töötukassa) iga päev. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Kavandataval muudatusel on oluline mõju pikaajalise ATV-ga inimestele, mis võimaldab neil kohandatud tingimustes töötada (alates 61. ATV päevast), ning ravi- ja töötervishoiuarstidele, kes peavad hindama, kas patsiendi terviseseisund seda võimaldab. Samuti on kavandataval muudatusel oluline mõju tööandjatele, kes peavad hindama, kas neil on võimalik pikaajalise ATV-ga töötajale kohandatud tingimustes töötamist pakkuda, ning vastavalt vajadusele tegema ka kohandusi töökeskkonnas. Kavandatav muudatus ei suurenda pikaajalise ATV-ga inimeste ega nende tööandjate halduskoormust, kuivõrd kohandatud tingimustes töötamine ja selle võimaldamine on võimalus, mitte kohustus. Küll aga suurendab kavandatav muudatus vähesel määral haiguslehe väljastanud ravi- ja perearstide ning töötervishoiuarstide töökoormust seoses pikaajalise ATV-ga inimeste töötamiseks võimaliku terviseseisundi hindamisega, samuti suurendab kavandatav muudatus töötukassa töökoormust, kes hakkab uuele sihtrühmale tööturumeetmeid pakkuma. Prognoosi kohaselt kasutaks kohandatud tingimustes töötamist 5389 inimest aastas ning neist ca 1900 vajaksid ka toetavaid teenuseid, mis moodustab kogu Eesti tööealisest elanikkonnast siiski väga väikese osa (alla 1%). 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Kavandatava muudatusega võimaldatakse inimesel ATV ajal pärast 60. haiguslehe päeva jätkata töötamist kas osalise ajaga ja/või kergemates tööülesannetes ning makstakse palgavahe hüvitist. Lisaks saab inimene ATV ajal ligipääsu töötukassa töötamist toetavatele teenustele ja toele. Kehtiva regulatsiooni alusel peab inimene ATV ajal olema haiguslehel ja saab haigekassalt haigushüvitist (70% eelmise aasta sotsiaalmaksuga maksustatavast tulust). RaKS-i muutmise eelnõuga (RaKS § 54 lg 3) on kavas 2023. aastast muuta palgavahe hüvitise arvutamise põhimõtteid inimese tegelikku töötasu arvestavaks. Eelnõu jõustumisel maksab haigekassa edaspidi isiku kergemale tööle üleviimisel kindlustatud isikule hüvitist niisuguses summas, et hüvitis koos selle ajavahemiku eest saadava töötasu või palgaga jagatuna selle ajavahemiku kalendripäevadega on võrdne kindlustatud isiku kergemale tööle üleviimisele eelnenud päeval kehtinud töötasuga. Tabelis 2 on välja toodud kavandatud muudatusega kaasnevad võimalikud kulud ja tulud. Palgavahe hüvitamise arvutuste tegemisel on eeldatud, et toetussüsteemi kasutajate arv vastab varem prognoositule ning jaguneb aastate vahel võrdselt (5389 inimest aastas). Brutosissetuleku leidmiseks on kasutatud haigekassa ühe päeva keskmist hüvitist. Haigekassa 2022. aasta keskmist hüvitist on järgnevatel aastatel korrigeeritud vastavalt Rahandusministeeriumi palgakasvu prognoosile. Arvutustes on välja pakutud maksimaalsete kulude stsenaarium (vt tabel 4), kus kõik toetussüsteemi kasutajad saavad 50%-list palgavahe hüvitist maksimaalse võimaliku perioodi jooksul (122 päeva). Palgavahe hüvitise kulude ja tulude hindamisel on eeldatud, et: 1) palgavahe hüvitis 50% rakendub kogu prognoositaval sihtrühmal (st sihtrühmadel 1, 2 ja 3); 2) kogu sihtrühm kasutab palgavahe hüvitist maksimaalse perioodi jooksul (122 päeva); 3) haigekassa ühe päeva keskmine hüvitis on võrdne isiku sissetulekuga enne pikaajalist töövõimetuslehte ehk inimese töötasu ei ole tõusnud. 26 Tabel 4. Palgavahe hüvitise hinnangulised kulud ja tulud. Allikas: Sotsiaalministeeriumi arvutused. 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 KOKKU Toetussüsteemi kasutajate arv 5 389 5 389 5 389 5 389 5 389 5 389 5 389 37 722 Haigekassa ühe päeva keskmine hüvitis inimese kohta, 70% 25,7 27,1 28,1 29,4 30,9 32,4 34,0 35,6 Haigekassa ühe päeva keskmine hüvitis inimese kohta, 50% 18,4 19,4 20,1 21 22,1 23,1 24,3 25,4 Kuu brutosissetulek ühe päeva keskmise hüvitise alusel 1104 1164 1206 1260 1326 1386 1458 1524 Tulumaksu määr inimese jaoks % 10,69% 11,04% 11,87% 12,79% 13,56% 14,39% 15,08% Maksimaalne haigekassa hüvitise kulu ilma töövõimetuse ennetuse projektita 17 816 639 € 18 474 080 € 19 328 753 € 20 314 914 € 21 301 075 € 22 352 979 € 23 404 884 € 142 993 324 € … sh tulumaks 3 563 328 € 3 694 816 € 3 865 751 € 4 062 983 € 4 260 215 € 4 470 596 € 4 680 977 € 28 598 665 € Haigekassa kulud 12 754 347 € 13 214 555 € 13 806 252 € 14 529 437 € 15 186 877 € 15 975 806 € 16 698 991 € 102 166 265 € .. sh tulumaks 2 550 869 € 2 642 911 € 2 761 250 € 2 905 887 € 3 037 375 € 3 195 161 € 3 339 798 € 20 433 253 € Tulumaksu erinevus haigekassa jaoks -1 012 458 € -1 051 905 € -1 104 500 € -1 157 095 € -1 222 839 € -1 275 435 € -1 341 179 € -8 165 412 € Tööandja töötasu ja maksud (kulu) 17 065 316 € 17 681 075 € 18 472 765 € 19 440 386 € 20 320 042 € 21 375 628 € 22 343 249 € 136 698 462 € …sh sotsiaalmaks (tööandja) 4 208 935 € 4 360 803 € 4 556 063 € 4 794 714 € 5 011 669 € 5 272 016 € 5 510 667 € 33 714 867 € …sh töötuskindlustusmakse (tööandja) 102 035 € 105 716 € 110 450 € 116 235 € 121 495 € 127 806 € 133 592 € 817 330 € Brutotöötasu 50% 12 754 347 € 13 214 555 € 13 806 252 € 14 529 437 € 15 186 877 € 15 975 806 € 16 698 991 € 102 166 265 € … sh tulumaks (töötaja) 1 363 440 € 1 458 887 € 1 638 802 € 1 858 315 € 2 059 341 € 2 298 918 € 2 518 208 € 13 195 910 € …sh töötuskindlustusmakse (töötaja) 204 070 € 211 433 € 220 900 € 232 471 € 242 990 € 255 613 € 267 184 € 1 634 660 € …sh kogumispension (töötaja) 255 087 € 264 291 € 276 125 € 290 589 € 303 738 € 319 516 € 333 980 € 2 043 325 € Riigi maksutulu 5 878 479 € 6 136 840 € 6 526 215 € 7 001 736 € 7 435 495 € 7 954 354 € 8 429 650 € 49 362 768 € Haigekassa kulude kokkuhoid 5 062 292 € 5 259 525 € 5 522 501 € 5 785 477 € 6 114 197 € 6 377 174 € 6 705 894 € 40 827 059 € Riigi maksutulu kokku 5 121 107 € 5 349 226 € 5 697 840 € 6 135 229 € 6 516 393 € 6 998 435 € 7 422 451 € 43 240 682 € Aastaks 2023 on palgatõusu prognoosi kohaselt haigekassa ühe päeva keskmine hüvitis 70% ulatuses inimese kohta 27,1 eurot. Kehtiva regulatsiooni alusel kuluks haigekassal sellisel juhul kavandatud muudatuse sihtrühma ehk 5389 ATV-ga inimese haigushüvitiste maksmiseks 17,8 miljonit eurot. Kavandatud muudatuse jõustumisel oleks haigekassa kulu sama sihtrühma puhul 12,8 miljonit ehk 5 miljonit eurot vähem. Lisaks vähenenud kuludele püsiks riigis suurem tööhõive, leeveneks tööjõupuudus ja paraneks pikaajalise ATV-ga inimeste sissetulek. 14. Edasine mõjude analüüs Eelnõu koostamise raames on kavas hinnata muudatuste lõplikku mõju. Osaliselt kasutatakse selleks varem valminud uuringute ja analüüside andmeid ja registrite andmeid (eelkõige haigekassa andmed) ning vajaduse korral ka töötukassa, Statistikaameti jt andmeid. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus Muudatused ei ole nii ulatuslikud, et eeldaks uue tervikseaduse koostamist, muudatused tehakse senistes seadustes. 15.1. Muudetavad õigusaktid 1) RaKS, TLS, ATS ja TTTS; 2) Vabariigi Valitsuse määrus „Tööhõiveprogramm 2021–2023“; 3) sotsiaalministri määrused: „Töövõimetuslehe andmekoosseis ja pabervorm ning töövõimetuslehe registreerimise, väljakirjutamise ja haigekassale edastamise tingimused ja kord“, „Ajutise töövõimetuse hüvitise määramiseks ja maksmiseks vajalike dokumentide ja andmete koosseis ning hüvitise määramise ja maksmise kord“ ja „Tervise infosüsteemi edastatavate dokumentide andmekoosseisud ning nende esitamise tingimused ja kord“. 15.2. Eeldatav eelnõu valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg 27 Seaduste muutmise eelnõu on kavas ette valmistada ja kooskõlastamisele saata 2023. aasta I poolaastal. 15.3. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg Aprill 2024 15.4. Väljatöötamiskavatsuse ettevalmistajad Sotsiaalministeerium: Lii Pärg ([email protected], 626 9278), Eva Põldis ([email protected], 626 9196), Seili Suder ([email protected], 626 9191), Liis Tõnismaa ([email protected], 626 9805), Helen Trelin ([email protected], 626 9252), Kelli Ilisson ([email protected], 626 9197), Susanna Jurs ([email protected], 626 9731), Deisi Pohlak ([email protected], tel 626 9195), Marian Juurik ([email protected], tel 626 9268). Eesti Haigekassa: Avely Raid-Lelov ([email protected], tel 443 0292), Tea Matson ([email protected], tel 620 8426. 28  Justiitsministeerium [email protected] Meie 13.09.2022 nr 1.2-1/3001-1 Pikaajalise haigusega inimeste töövõimetuse ennetamise süsteemi seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamine Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks pikaajalise haigusega inimeste töövõimetuse ennetamise süsteemi seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse. Palume teie seisukohta nimetatud väljatöötamiskavatsuse osas 20 tööpäeva jooksul arvestades kirja kättesaamisest. Lisaks on plaanis osapooli enne arvamuse andmise tähtaega kutsuda ühisele arutelule, kus saab samuti arvamusi ja seisukohti väljendada ning küsimustele vastused saada. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Peep Peterson tervise- ja tööminister Lisa: Töövõimetuse ennetamise VTK /*Lisaadressaadid: Eesti Haigekassa Eesti Haiglate Liit Eesti Perearstide Selts Eesti Psühhiaatrite Selts Eesti Puuetega Inimeste Koda Eesti Töötervishoiuarstide Selts Eesti Tööandjate Keskliit Eesti Töötukassa Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon Eesti Taastusarstide Selts Tööinspektsioon Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 Lii Pärg 626 9278 [email protected]