Arvamus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta

Lisa 1 Riigikohtu arvamus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta1 Eelnõu säte ja seletuskiri Eelnõuga täiendatakse paragrahvi 7 lõikega 11 järgmises sõnastuses: „(11) Volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul minimaalseid isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid, kui need on asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb. Nende piirangute seadmisel peab volikogu arvestama vastavat küsimust reguleerivast seadusest tulenevate piiridega.“ Eelnõu seletuskirjas (lk 40) on märgitud, et „kui senise kohtupraktika järgi peab nende piirangute seadmine tulenema seadusest, kus peab kirjas olema ka selge volitus põhiõiguse piiramiseks ja selle piirid (ning piirangud peavad olema asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga, mida määrus avalikes huvides taotleb), siis seadusemuudatusega asendatakse seadusest tulenevad piirid nõudega arvestada vastavat küsimust reguleerivast seadusest tulenevate piiridega“. Arvamus Halduskolleegium juhib tähelepanu, et eelnõu paragrahvi 7 lõige 11 on praegusel kujul vastuolus kehtiva kohtupraktikaga. Seletuskirjas on õigesti märgitud, et kuigi kõik põhiõiguste seisukohalt olulised otsused peab langetama seadusandja, võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-41-06, p-d 21 ja 22). On küsitav, et praeguse sättega saaks anda üldvolituse kõikides kohaliku elu küsimustes isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramiseks. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lõike 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Juhime tähelepanu, et ka praegusel kujul kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses vastava sätte olemasolu korral vajab omavalitsus põhiõiguste ja -vabaduste piiramiseks täpset, selget ja piirangu intensiivsusega vastavuses olevat volitusnormi. Eelnõu seletuskirjas viidatud Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-3-1-48-16 ei ole seda põhimõtet muutnud. Ehkki eelnõu paragrahvi 7 lõike 11 sõnastusest ei selgu otsesõnu, et kohaliku elu küsimustes oleks volikogul võimalik võtta vastu määrusega isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid seadusandja volitusnormita (vahetult kooskõlas põhiseadusega), siis arvestades küsimuse õiguslikku tähtsust, ei tohiks siinkohal eelnõu ja selle seletuskiri võimaldada erinevaid tõlgendusi. Kohalik omavalitsusüksus on põhiseaduse järgi nii kohaliku elu küsimuste kui ka talle pandud riigielu küsimuste korraldamisel seotud seaduslikkuse põhimõttega, mistõttu kohaliku omavalitsuse põhiõigusi riivaval tegevusel peab alati olema seaduslik alus. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse teostamise vajadusega ei saa õigustada (seletuskiri lk 41 ülal) isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramist puudulike alusnormidega ning seaduslikkuse 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 1/2  Lisa 1 põhimõtet eirates. HMS § 90 lg 2 ei prevaleeri siinkohal põhiseaduse § 3 lg 1 esimese lause tõlgenduse ees. Ettepanek 1. Juhul, kui seadusandja eesmärk ei ole anda kohalikele omavalitsustele isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramiseks eelnõu paragrahvi 7 lõikes 11 kirjeldatud tingimustel üldvolitust, siis tuleks see sättes endas või vähemalt eelnõu seletuskirjas selgelt välja tuua. 2. Kui eelnõuga kavatsetakse üldvolitus anda, tuleks kaaluda selle väljajätmist põhiseadusega vastuolu tõttu (nagu seda on tõlgendatud Riigikohtu praktikas). 3. Soovitav on eelnõu sättes kasutada kohtupraktikas väljakujunenud mõisteid („minimaalne“ vs. väheintensiivne riive; „asjakohane ja kooskõlas eesmärgiga“ vs. proportsionaalne ja legitiimne eesmärk). 2/2  Rahandusministeerium Teie 25.11.2021 nr 1.1-10.1/8339-1 [email protected] Meie 29.12.2021 nr 6-6/21-50 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kerdi Raud Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee