[EIS] Eelnõu JUM/21-1573 - "Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus" kooskõlastamine

Lisa 1 Riigikohtu arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (ECN+ direktiivi ülevõtmine) kohta Eelnõus nähakse ette uus hübriidne (st osalt karistuslik) haldusõiguslik konkurentsijärelevalvemenetlus. Samas ei ole järelevalve ega ka karistamine (nt distsiplinaarkaristuste kaudu) haldusõigusele iseenesest võõras. Seetõttu torkab silma eelnõu keeleline külg, kus võetakse tarvitusele hulgaliselt uusi keelendeid sisult juba olemasolevate õigusinstituutide kohta. On arusaadav, et nendel mõistetel võib olla konkurentsi- järelevalvemenetluses tulenevalt ECN+ direktiivist oma autonoomne tähendus, kuid ka see ei ole iseenesest õiguskorrale midagi uut. Allpool on toodud mõned näited. Eelnõus on läbivalt juttu „uurimismeetmetest“. Ebaselge on, miks neid ei nimetata haldus- ja kriminaalmenetlusõiguses tuntud terminiga „menetlustoiming“ või vajadusel eraldi „uurimis- või muuks menetlustoiminguks“, nagu seda teeb nt KrMS § 193 lg 1. Kui menetlustoimingutele kohalduvad vajalikud erisused võrreldes HMS-ga on eelnõus sätestatud, siis ei ole põhjust luua sama mõiste edasiandmiseks uut terminit. Samuti võiks kaaluda § 7825 tekstis teabe nõudmise toimingu nimetamist millekski muuks kui „teabenõudeks“, sest tegemist on terminiga, mida Eesti õiguses kasutatakse seni spetsiifiliselt avaliku teabe kontekstis. Nt saab § 7825 lg 2 sõnastada viisil „Teabe nõudmine peab olema proportsionaalne…“, § 7825 lg 3 „Isiku suhtes, kellelt on teavet nõutud…“ jne. Kohmakas on ka väljend „keelatud tegu“ mõiste kohta, mida on seni tähistatud olenevalt valdkonnast terminitega „süütegu“ või „õigusrikkumine“. Järgnevalt anname oma arvamuse konkreetsete paragrahvide kohta. Seaduse eelnõu tekstis on märgitud: „10) seadust täiendatakse §-ga 561 järgmises sõnastuses: „§ 561. Isikuandmete töötlemine konkurentsijärelevalvemenetluses (1) Konkurentsiametil õigus töödelda isikuandmeid käesoleva seaduse 92. peatükis sätestatud ülesannete täitmiseks.“ Tegelikult peaks olema lg-s 1 lisatud ka sõna „on“ ehk sõnastus peaks olema: „(1) Konkurentsiametil on õigus töödelda isikuandmeid käesoleva seaduse 92. peatükis sätestatud ülesannete täitmiseks.“ § 7814 lg 2 p 4. Topeltkaristamise keelule on lisatud täiendav tingimus, et varasem avalik- õiguslik sanktsioon peab olema kohaldatud „sama õigushüve kaitseks“. PS § 23 lg-s 3 sarnast lisatingimust ei ole. Kuigi PS § 23 lg 3 ei pruugi Euroopa Liidu konkurentsiõiguse kohaldamisalas olla kohaldatav, pole sellist tingimust ka EIÕK 7. lisaprotokolli art 4 lg-s 1 ega Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 50 tekstis. Eelnõu seletuskirjast ei selgu selle lisatingimuse sisuline olemus. Viidatud on Euroopa Kohtu lahenditele konkurentsiõiguse asjades nr C-857/19 (p 43) ja C-204/00 P jt (p 338), kuid ka neis asjades on Euroopa Kohus seda tingimust üksnes abstraktselt nimetanud. Samuti seletuskirjas viidatud kohtujurist M. Bobeki ettepanekust asjas nr C-117/20 nähtub, et tegemist on Euroopa Liidu õiguses (arvestades, et põhiõiguste harta artiklit 50 tõlgendades teistes õigusharudes sellist lisatingimust ei tunta) vaieldava küsimusega, kuid on võimalik, et sisuliselt sama tulemus on saavutatud ka klassikalist ne bis in idem põhimõtet tõlgendades, olgu siis tegude samasust või karistuste korduvust analüüsides. Seetõttu näib vägagi küsitav vajadus kirjutada see vaieldav – ja praktikas Euroopa Kohtus sisuliselt selgitamata – tingimus Eesti õigusesse. Kui Euroopa Kohus 1/5  Lisa 1 jääb ka tulevikus konkurentsiasjades kolme tingimuse (faktiliste asjaolude, rikkumise toime pannud isiku ja kaitstava õigushüve samasus) juurde, siis oleks tõenäoliselt sätet võimalik sellega kooskõlas tõlgendada ka siis, kui tingimust „sama õigushüve kaitseks“ seaduses kirjas ei ole. Kui aga Euroopa Kohus peaks tulevikus põhiõiguste harta art 50 kohaldamise õigusharude lõikes ühtlustama, võiks see tingimus muutuda Euroopa Liidu õigusega vastuolus olevaks. § 7817 lg 4 näeb ette erandid kohustusest teavitada menetlusalust isikut viivitamata konkurentsijärelevalvemenetluse algatamisest. Punkti 1 järgi ei teavitata isikut, kuni see ohustaks tõendite kogumist. Tegemist on väga raskesti kontrollitava tingimusega, mistõttu oleks kohane seda kitsendada tõendite liikidega, ajaliselt või muul viisil salajase õiguste riive intensiivsuse lävendi kehtestamisega. Punkt 2 võimaldaks aga teatud juhtudel jätta menetluse isegi pärast selle lõpetamist menetlusaluse isiku eest saladusse. Eeldatavasti on selle põhjus võimalus menetlus hiljem uuendada, kui selle läbiviimine peaks muutuma prioriteetsemaks. Siiski peaks sellisel juhul isikut läbiviidud menetlusest teavitama hiljemalt siis, kui menetluse uuendamine näiteks teo aegumise tõttu enam võimalik ei ole. § 7820 võimaldab konkurentsijärelevalvemenetluse läbiviimist muus keeles kui eesti keeles. Kuigi see võib olla teatud juhtudel põhjendatud (teatud ulatuses on selline võimalus ette nähtud ka KrMS §-s 10), tuleb silmas pidada, et halduskohtumenetluses selline erand võimalik ei ole (HKMS § 80 ja § 81). Ühemõtteliselt tuleks vältida olukorda, kus HKMS § 81 lg 1 alusel asutakse kohtus nõudma dokumentide tõlkimist kaebajalt, kui Konkurentsiameti nõusolekul on menetlus läbi viidud muus keeles. Seepärast tuleks ette näha Konkurentsiameti kohustus toimiku võõrkeelsed osad tõlkida hiljemalt siis, kui konkurentsijärelevalvemenetluses tehtud otsus (või põhjendatud juhtudel selle toiming) vaidlustatakse halduskohtus. § 7821 lg 5 näeb ette avarad võimalused menetlustoimiku sisu menetlusaluse isiku eest varjata ka menetluse lõppfaasis, st lg-s 4 sätestatud arvamuse ja vastuväidete esitamise etapis. Arvestades, et kahtluseta on tegemist EIÕK art 6 lg 1 tähenduses kriminaalsüüdistusega, ei pruugi see tagada õiglast menetlust EIÕK art 6 lg 1 mõttes ega võimaldada kaitse ettevalmistamist art 6 lg 3 p b tähenduses. EIK on leidnud kriminaalasjade kohta, et süüdistatava piiramatu juurdepääs asja toimikule on oluline õiglase menetluse garantii (Moiseyev vs. Venemaa, p 217; Beraru vs. Rumeenia, p 70). Põhjendatud juhtudel (nt konkurendi ärisaladuse kaitseks) võib olla mõeldav anda tutvumisõigus üksnes lepingulisele või riigi õigusabi korras määratud esindajale. § 7823 lg 2 näeb ette Konkurentsiameti õiguse pääseda juurde igasugusele teabevahetusele, sh avamata sõnumitele. Seejuures näeb § 7824 lg 1 p 2 ette õiguse sisenda muu isiku ruumi, kus asub menetlusaluse isikuga seotud äri- ja raamatupidamisteave. Seega saab Konkurentsiamet sel viisil siseneda sideteenusepakkuja serveriruumi ja seal reaalajas menetlusaluse isiku andmevahetust jälgida, sh veel kommunikatsiooniprotsessis olevaid sõnumeid. Olukorras, kus § 7824 lg 2 lubab läbiotsimist isiku eest varjata, vastab selline tegevus jälitustegevuse definitsioonile (KrMS § 1261 lg 1). Et kavandatavas konkurentsijärelevalvemenetluses ei või tugineda jälitustoiminguga saadud teabele (§ 7828 lg 5), tuleb eelnõus läbiotsimist puudutavate normide kitsendamise (läbiotsimisobjektide piiramine ja/või selle varjatuks jäämise välistamine) kaudu tagada jälitustegevusele sarnaneva tegevuse välistamine konkurentsijärele- valvemenetluses. 2/5  Lisa 1 § 7823 lg 3 järgi loetakse uurimismeetme talletust samaväärseks protokolliga. Samas ei kohusta eelnõu salvestusele lisama olulisi metaandmeid, iseäranis menetlustoimingu teostamise aega ja kohta. Ilma nendeta ei saa ei saa nt videosalvestus protokolli täielikult asendada. Salvestus saab asendada protokolli, kui selles on mingil viisil salvestatud HMS § 18 lg-s 2 sätestatud andmed (nt sellel olevad isikud tutvustavad end jne). § 7824 lg 1 näeb ette Konkurentsiameti õiguse teha halduskohtu loal läbiotsimisi. Samas jätab säte kirjeldamata tingimused, millal ja millisel eesmärgil on läbiotsimise toimetamine lubatav. Seetõttu jääb ka ebaselgeks, mida halduskohus loa andmisel kontrollib. Seletuskirja järgi tuleneb eesmärk § 7823 lg-st 1 (st sisuliselt keelatud teo tuvastamiseks tõendite kogumine), aga niivõrd intensiivselt põhiõigusi riivava toimingu eesmärk ja kriteeriumid peaksid olema eraldi sätestatud (vrd KrMS § 91 lg 1). Kohtuliku eelkontrolli ette nägemine ilmestab seda vajadust eriti. Kohtulik eelkontroll viitab sellelegi, et kohus peaks andma loa kindlateks toiminguteks (§ 7824 lg 1 loetelust) kindlas kohas, mistõttu võiks see eelnõu tekstist selgemini välja tulla. Eraldi tuleks täpsustada mõne privileegiga kaetud asukoha (nt advokaadibüroo) läbiotsimisega seonduvat (vt RKHKo 3-19-467/28, p 18-21). § 7824 lg 2 näeb ette avarad võimalused läbiotsimiseks loa andmise määruse varjamiseks. Iseenesest on haldustoiminguks loa andmine ilma puudutatud isikut kaasamata ja ilma talle määrust kohe avaldamata tavapärane (nt maksuhalduri täitmist tagavate toimingute sooritamiseks loa andmise menetluses). Praegusel juhul jääb aga ebaselgeks, millal määrus siiski isikule kätte toimetatakse. See on oluline nii läbiotsimise õiguspärasuse kontrollimiseks, kui ka seetõttu, et luba võidakse anda kestvateks meetmeteks (nt § 7824 lg 1 p-s 5 sätestatud koha pitseerimine). Kui isik, kelle juures läbiotsimist toimetatakse, ei ole selleks loa andmise menetluses osaline, siis pole tal ilma erisätteta õigust esitada määruskaebust (HKMS § 265 lg 5). See ei pruugi olla kooskõlas põhiseaduse § 24 lg-ga 5, eriti arvestades mõne meetme kestvat iseloomu ja teabekandjate äravõtmise võimalust (vrd Riigikohtu üldkogu lahendid asjades nr 3-3-1-82-12 ja 3-3-1-28-11). § 7827 lg 1 esimese lause sõnastus jätab mulje, et Konkurentsiamet on enne arvamuse ja vastuväidete esitamist juba süüstava otsuse sisuliselt teinud ning arvamuse ja vastuväidete esitamine on üksnes formaalsus. § 7828 lg 4 p 3 järgi peab süüteomenetluses kohtu loal kogutud tõendite kasutamiseks konkurentsijärelevalvemenetluses andma halduskohus eelneva loa. Selline eelkontroll näib tarbetu ja koormab ülemääraselt kohtuid, eriti arvestades, et jälitustoimingutega kogutud teavet § 7828 lg 5 järgi ei kasutata. Muudes haldusmenetluses (sh karistusliku iseloomuga haldusmenetlustes, nt distsiplinaarmenetlustes) sellist nõuet ei ole. Samuti ei ole sellist nõuet maksumenetluses. Riigikohus on hiljuti selgitanud seoses kriminaalmenetluses kohtu loal toimunud läbiotsimisega kogutud tõendite kasutamisega isiku vastu distsiplinaarmenetluses järgmist: 1) haldusorgan ei või tugineda tõendile, mida eriseaduse järgi ei tohi haldusorganile edastada, mistõttu tuleb järgida nt KrMS § 214 nõudeid; 2) põhiõiguse rikkumisega saadud tõendeid ei tohi haldusmenetluses kasutada (analoogia HKMS § 62 lg 3 p-ga 1 ja lg-ga 6); 3) kui toimingu õiguspärasusele pole kriminaalmenetluses hinnangut antud (sh kehtiva loa alusel tehtud reaaltoimingule), siis ei tule hinnata toimingu täies mahus vastavust kriminaal- menetlusõigusele, vaid kas tõendi kogumisel on järgitud põhiõigusi (vt RKHKo 3-19-467/28, p 13-21). Selline järelkontroll on piisav ka konkurentsijärelevalvemenetluses. 3/5  Lisa 1 § 7831 lg 1 võimaldab kokkuleppemenetlust kohaldada üksnes kartelli korral. Kuigi seletuskirja kohaselt on kokkuleppemenetluse sätestamine kartelli korral Euroopa Liidu õigusest tulenev nõue, ei tulene nähtavasti Euroopa Liidu õigusest keeldu lahendada võimalusel kokkuleppel ka muude konkurentsiõigusrikkumiste asjad. Seetõttu tasub kaaluda sellise ökonoomsema menetluse sätestamist ka muudeks juhtudeks, mil menetlusosalised ja Konkurentsiamet sellega nõus on. § 7831 lg 6 p 5 järgi peab menetlusalune isik kokkuleppemenetluses kinnitama, et loobub õigusest konkurentsijärelevalvemeetmeid vaidlustada. Esmalt tuleb märkida, et eelnõus puudub säte, mis seda õigust ka reaalselt piiraks. Sellise sätte lisamisel peab olema võimalik siiski tagatud piiratud ulatuses kaebeõigus (nagu on seda ka nt kriminaalmenetluses kokkuleppemenetluse korral). See on vajalik nt selleks, et oleks võimalik kontrollida, kas Konkurentsiamet on kokkuleppe kinnitanud kokkuleppemenetluse norme järgides, sh kas ta on trahvi vähendanud kooskõlas § 7831 lg-ga 7. § 7834 lg 8 kirjeldab sisuliselt ettevõtte üleminekut (seda nii nimetamata) ja näeb Konkurentsiametile ette õiguse sel juhul trahv kehtetuks tunnistada ning määrata see uuele isikule. Praktilisem lahendus võiks olla ettevõtte ülemineku korral lugeda ka konkurentsijärele- valvemeetmed, mis ei ole oma olemuselt isikuga lahutamatult seotud, teisele isikule üle läinuks (vrd MKS § 37). § 7838 lg 3 näeb ette aegumise katkemise kestvana. Kuna aegumise katkemine on olemuselt ühekordne sündmus (erinevalt aegumise peatumisest), oleks kohasem näha ette uue aegumis- tähtaja kulgemise algus alates soovitud hetkest (st alates menetluse lõpust). HKMS § 103 täiendamine lg-ga 3 ei ole põhjendatud. Kohtu ülesanne ei ole välja mõista ega jagada haldusmenetluse kulusid. Iseenesest on selge, et konkurentsijärelevalvemenetlus kavandatud kujul on menetlus, kus isikul peab olema võimalik kasutada õigusabi ning seega on põhjendatud kulude hüvitamine olukorras, kus õigusrikkumist ei tuvastata. Kohane lahendus selleks oleks õigusnorm, mis kohustab Konkurentsiametit hüvitama mõistlikud õigusabikulud, kui konkurentsijärelevalvemenetlus on lõppenud õigusrikkumist tuvastamata või kui Konkurentsiameti otsus tühistatakse kohtumenetluses. Kavandatav HKMS § 103 lg 3 seaks põhjendamatult soodsamasse olukorda isiku, kes saavutab kohtumenetluses Konkurentsiameti otsuse tühistamise võrreldes isikuga, kes suudab enda õigusi edukalt kaitsta juba konkurentsi- järelevalvemenetluses eneses. HKMS täiendamine 281. peatükiga on ülemäärane, sest selle eesmärgid on saavutatavad kehtiva seaduse raamides. Vt täpsemalt alljärgnevalt. HKMS § 2801 on säte, mis üksnes defineerib peatüki 281 kohaldamisala, mistõttu juhul, kui peatüki eesmärgid on saavutatavad kehtiva seaduse raamides, pole see vajalik. HKMS § 2802 lg 1. Säte on ülearune, sest konkurentsijärelevalve trahv ei saa eeldatavasti riivata õigusi väheintensiivselt sõltumata trahvi suurusest. Kuna konkurentsijärelevalve- menetluses tehtav otsus on avalik, sellega tuvastatakse ühtlasi konkurentsialase õigusrikkumise toimepanemine ja see seondub isiku majandus- ja kutsetegevusega, siis ei saa trahvi määramine olla väheintensiivne õiguste riive. 4/5  Lisa 1 HKMS § 2802 lg 2. On õige, et konkurentsijärelevalve trahviasjas kui karistuslikus kohtuasjas on üldjuhul nõutav istungi pidamine. See on aga kaetud olemasoleva HKMS § 131 lg 1 p 2 lauseosaga „arvestades kaalul olevaid õigushüvesid ja vaidluse iseloomu“. HKMS § 2802 lg 3. Tulenevalt HKMS § 185 lg-st 2 peab ringkonnakohus arvestama HKMS 14. peatüki 3. ja 4. jaoga, st HKMS § 131 lg 1 p 2 lauseosaga „arvestades kaalul olevaid õigushüvesid ja vaidluse iseloomu“. HKMS § 2803. Kui kohus ei pea tegema uut kaalutlusotsust – nt Konkurentsiameti otsuses on trahvisummad toodud osategude kaupa või see koosneb muul viisil üheselt hinnatavatest komponentidest –, saab kohus otsuse osaliselt tühistada ja trahvisummat vähendada kehtiva HKMS § 5 lg 1 p 1 alusel. Kavandatav säte ei anna halduskohtule volitust vähendada trahvi- summat otstarbekusest lähtudes (vt HKMS § 158 lg 3) ja sellise volituse andmine halduskohtule poleks ka mõistlik. Haldustrahvi eristabki süüteomenetluses mõistetud karistusest olemuslikult tõik, et selle määrab haldusorgan. Kuigi halduskohus on uuriv kohus, mille pädevuses on kontrollida tuvastatud faktiliste asjaolude paikapidavust ning materiaal- ja menetlusõiguse kohaldamise õiguspärasust, ei kuulu Eesti halduskohtumenetluse traditsiooni haldusorgani eest uue otsuse tegemine. Konkurentsijärelevalve trahviotsus vastab HMS § 51 lg-s 1 antud haldusakti legaaldefinitsioonile. Sellises olukorras pole mõistlik panna haldusorgani ülesannet kohtule. Haldusorgan peab suutma oma haldusaktide eest ise vastutada ning peab arvestama, et kui tegutsetud on õigusvastaselt, võidakse need tühistada. Kohus peab jääma seotuks haldusorgani põhjendustega haldustrahvi määramisel, sh trahvi suuruse põhjendamisel. 5/5  Justiitsministeerium Teie 15.12.2021 nr 8-1/7692 [email protected] Meie 17.01.2022 nr 6-6/21-55 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (ECN+ direktiivi ülevõtmine) kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liina Reisberg Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (ECN+ direktiivi ülevõtmine) kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee Saatja: [email protected] <[email protected]> Saaja: Info Teema: [EIS] Eelnõu JUM/21-1573 - "Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus" kooskõlastamine EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JUM/21-1573 - Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Riigikontroll; Riigikohus; Õiguskantsleri Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 17.01.2022 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/7536527c-707a-42c6-8ede-3d9d58560589 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/7536527c-707a-42c6-8ede-3d9d58560589?activity=1 Kooskõlastatavad dokumendid on kirja manuses. Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main