[EIS] Eelnõu JUM/21-1506 - "Haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu" kooskõlastamine

Lisa 1 Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta1 Automaatsete haldusaktide kasutusala laienemisel on igati põhjendatud, et automatiseeritud haldusmenetlus ei jää üksnes valdkondlike õigusaktide reguleerimisobjektiks, vaid üldnõuded nähakse ette HMS-is. Käesolev eelnõu on üldjoontes hästi läbi mõeldud ja täidab oma eesmärgi. Halduskolleegium esitab siiski järgmised märkused eelnõu kohta: Eelnõu § 1 p 1 – kavandatav HMS § 7 lg 2 muutmine Muudatus on põhimõtteliselt õigustatud, kuid tuleb siiski silmas pidada, et üldist veebilehe pidamise kohustust kõigile avaliku halduse ülesandeid täitvatele isikutele, asutustele ja kogudele ei ole Eesti õiguskorras ette nähtud, AvTS §-st 31 tulenevalt on veebilehe pidamise kohustus kindlalt piiritletud ringil riigiasutustel, valla- ja linnavalitsustel ning avalik-õiguslikel juriidilistel isikutel. Eelnõu § 1 p 2 – kavandatav HMS-i täiendamine §-ga 71 Kavandatav HMS § 71 lg 2 näeb ette, et haldusakti ei saa anda automaatselt, kui selle õiguslik alus sisaldab määratlemata õigusmõisteid või haldusorgani kaalutlusõigust. See, mis on määratlemata õigusmõiste, ei pruugi olla alati väga selgelt määratletav. Nt võib väita, et mõiste „perekond“ on määratlemata õigusmõiste, kui konkreetne eriseadus seda ei defineeri, sest erinevad seadused sisustavad seda mõistet vägagi erinevalt. Samuti tuleb arvestada, et kohtupraktikas eristatakse kaalutlusõiguse ja määratlemata õigusmõistete kõrval eraldi kategooriana halduse hindamisotsuseid. Hindamisotsustega on tegemist, kui õigusnormi kohaldamise eeldused tehakse kindlaks hinnanguliselt, nt faktiliste asjaolude hindamisel õigusväliste mõõdupuude alusel või prognooside tegemisel (nt RKHK 11.12.2020 otsus asjas 3-20-1198, p 12 jj). Ka eelnõu seletuskirjas (lk 5) on öeldud, et „[…] nii määratletud parameetritega kui iseõppivatele algoritmidele ei saa anda õigust anda hindamist või kaalumist võimaldavaid haldusakte.“ Seega ei ole üheselt selge, kas kavandatu kohaselt on hindamisotsusel põhinev otsus (nt profiilianalüüsil põhinev prognoosiotsus) automatiseeritud menetluses võimalik või tuleb hindamist haldusakti andmisel käsitada osana kaalutlusõiguse rakendamisest või on silmas peetud muud seost nende mõistete vahel. Seletuskirjas (lk 5) püstitatud küsimusele, kas automaatseid otsuseid võiks lubada, kui haldusorgan on kaalutlusõigust konkretiseerinud halduseeskirjas, tuleb vastata eitavalt seni, kuni pole selgitatud, kuidas automaatsete otsuste korral oleks tagatud vajadusel halduseeskirjast kõrvale kaldumine. HMS § 71 lg-s 5 kasutatakse väljendit „matemaatiliselt või statistiliselt nõuetekohane“. Ei ole selge, milliseid nõudeid siin silmas peetakse. Kui selliseid nõudeid pole õigusaktiga kehtestatud, võib nõuetele viitamine segadust tekitada ja õigem oleks kasutada „nõuetekohane“ asemel mõnda muud sõna, nt „põhjendatud/asjakohane“ (vrd IKÜM 71. põhjendus). Eelnevaga seonduvalt võib vaidluse korral osutuda väga keeruliseks hinnata, kas haldusorgan on HMS § 71 lg-s 5 tegelikkuses käitunud nõuetekohaselt ja diskrimineerimist ennetanud. Kuigi praegu on eelnõu seletuskirja lisatud selgitus, et profiilianalüüsi rakendav haldusorgan peab vastutama profiilianalüüsis kasutatava loogika nõuetekohasuse eest ja oskama selle toimimise 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 1/3  Lisa 1 parameetreid selgitada ka kohtus, võiks kaaluda haldusorganile ka seaduse tekstis üheselt mõistetava tõendamiskohustuse seadmist, et profiilianalüüsi loogika on nõuetekohane ja ennetab diskrimineerimist. Kuigi HMS § 71 lg 5 kohaldub normi sõnastust ja süstemaatilisi seoseid arvestades üksnes juhul, kui profiilianalüüsi tehakse automaatse haldusakti andmise menetluses, võib laiemas mõttes profiilianalüüsiga olla tegemist ka muus haldusmenetluses ning profiilianalüüsi loogika arusaadavus ja mittediskrimineerivus peab olema tagatud ka neil juhtudel – nt vanglate individuaalses täitmiskavas sisalduvad hinnangud kinnipeetavate retsidiivsuse kohta. Samuti võib mõnigi haldusorgan väita, et tema profiilianalüüsi loogikat puudutav teave peaks olema piiratud juurdepääsuga teave turva- või muudel kaalutlustel. Eelnõu § 1 p 3 – kavandatav HMS § 14 lõike 7 tähendamine HMS § 14 lg 7 kavandatavas kolmandas lauses räägitakse automaatse haldusakti vormistamise ja põhjendamise nõuetest. Oleks soovitav lisada viide või viited neid nõudeid sätestavatele normidele, et seaduse lugeja need hõlpsalt üles leiaks. Alternatiivselt võiks need viited ära tuua seletuskirjas. Lisaks jääb arusaamatuks, mida põhjendamise nõuete all silmas peetakse. HMS § 55 lg 41 sätestab automaatse haldusakti vormistamise, mitte põhjendamise nõuded. HMS § 56 (haldusakti põhjendamine) täiendamist eelnõuga ei plaanita ja HMS § 561 nõuded on pigem automatiseeritud andmetöötlusest teavitamise nõuded, mitte põhjendamisnõuded. Samuti ei ole praegu ette nähtud põhjendamisnõuete kehtestamist eriseadustega. Eelnõu § 1 p 4 – kavandatav HMS § 35 täiendamine lõikega 11 Sõnad „taotlust ennetavalt“ tunduvad üleliigsed. Ilmselt puudub sellistel juhtudel isiku taotluse järele vajadus, sest haldusorgan on ise juba menetlust alustanud ja sama mõtte edastamiseks piisab sõnadest „omal algatusel“. Eelnõu § 1 p 5 – kavandatav HMS § 55 täiendamine lõikega 41 HMS § 55 lg 41 – muudatuse järgi ei pea automaatses haldusaktis olema haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nime ja allkirja. Samas peaks automaatses haldusaktis olema haldusorgani kontaktandmed, et isikul oleks võimalik oma küsimustele vastused saada. See on osa kaitsemeetmetest (IKÜM art 22 lg 2 punkt b ja IKÜM põhjendus 71: „õigus otsesele isiklikule kontaktile“). Automaatse haldusakti autentsus peaks olema verifitseeritav asutuse e-templiga. Eelnõu seletuskirja (lk 9) järgi see ongi kavas, kuid tuleneb kaudselt elektroonilise kättetoimetamise sättest (HMS § 27 lg 1). Tegemist on siiski esmajoones haldusakti formaalse õiguspärasuse küsimusega, mis oleks kohane HMS §-s 55 n-ö lõpuni reguleerida. Praktikas võib tulla ette olukordi, kus vaatamata elektroonilisele menetlusele haldusakti elektrooniline kättetoimetamine nurjub, HMS § 27 lg 2 ei võimalda füüsilise isiku puhul ka elektroonilise kättetoimetamise fiktsiooni pärast selle saatmist. Seega võib kõne alla tulla haldusakti kättetoimetamine muul viisil. Paberkandjal dokumendi kättetoimetamisel on e-templist küll vähe kasu (vastava lehe saab siiski välja trükkida), aga oleks põhjendatud, et automaatset haldusakti hoitaks e-templiga konteineris juba alates selle koostamisest ja see ei oleks seotud üksnes kättetoimetamise protsessiga. Automaatse haldusakti ehtsuse võimalikult ühene ja lihtne tuvastamine aitab vältida tulevasi võimalikke pettusi, võltsimisi, haldusakti vormis õngitsuskirju vmt. 2/3  Lisa 1 Eelnõu § 1 p 6 – kavandatav HMS-i tähendamine §-ga 561 Ei ole üheselt mõistetav kavandatava HMS § 561 lg 3 sõnastus, mille kohaselt lõigetes 1 ja 2 nimetatud teabe puudumine ei too kaasa tagajärgi haldusakti õiguspärasusele. On selge, et üldjuhul ei saa need formaalsed rikkumised kaasa tuua sisuliselt õiguspärase haldusakti tühistamist (HMS § 58). Siiski on tegemist kehtivate haldusakti põhjendamise nõuetega, millel on oluline roll isiku õiguste kaitse tagamisel (isik saab üle kontrollida, millistest andmetest lähtuti ja mismoodi otsuseni jõuti) ja mille eiramine toob kaasa haldusakti formaalse õigusvastasuse. Ei tohiks tekkida olukorda, kus kehtestatud nõude eiramisel ei ole mingit mõju haldusakti õiguspärasusele. Tõmmates paralleeli HMS § 57 lg-s 2 sätestatud vaidlustamisviite puudumise tagajärgedega – õiguslike tagajärgede puudumine ei tähenda, et vaidlustamisviiteta haldusakt on õiguspärane. HMS § 561 lg 1 kohaselt nimetatakse riigi andmevahetuskihiga liitunud andmekogude nimetused, milles sisalduvaid isikuandmeid haldusakti andmisel kasutati. Haldusakti adressaadile selle teabe andmine on kahtlemata positiivne, kuid tekitab tema jaoks ilmselt juurde ka hulgaliselt täiendavaid küsimusi, millele haldusaktist vastust ei leia: mis asjas tähtsust omava asjaolu haldusorgan mingi andmekogu abil täpselt tuvastas; kas vaadati vaid kehtivat seisu või uuriti ka arhiive; kas märgitud on ka need andmekogud, mida kontrolliti, aga andmed puudusid jne. Muud seadused Eelnõu §-d 2–4 – TTTS-i, TVTS ja TKindlS-i täiendamine TTTS § 52 lg 1, TVTS § 42 lg 1 ja TKindlS § 52 lg 1: ebaselgeks jääb, keda peetakse silmas mõiste „isik“ all: kas analoogiliselt HMS § 71 lg-ga 1 tuleb isikuna mõista „haldusorgani nimel tegutsevat isikut“, st ametnikku, või mõeldakse hoopis haldusakti adressaati? Kavandatava HMS § 71 lg 2 järgi peab automaatse haldusakti andmise õigus olema sätestatud seaduses. See nõue ei tundu olevat eelnõuga hõlmatud eriseadustes tagatud, sest neist ei selgu, milliseid haldusakte võib tulevikus TTTS-i, TVTS ja TKindlS-i alusel automaatselt anda. Automaatse haldusakti andmise seadusega ettenägemise kohustust ei saa võrdsustada asjaomasele ministrile määrusega automaatsete haldusaktide loetelu kehtestamise volituse andmisega. Samuti puuduvad selgitused konkreetsete kavandatud automatiseeritult antavate haldusaktide kohta eelnõu seletuskirjast. Arvestades, et TTTS-i, TVTS-i ja TKindlS-i alusel antavad haldusaktid võivad põhineda olulises osas haldusorgani hindamisotsustel (vt ka eespool märkused eelnõu § 1 p 2 kohta ja viide RKHKo 3-20-1198, p 12jj), on ebamäärane, kui suures ulatuses on automaatsete haldusaktide andmine nende seaduste alusel üldse võimalik. Nt töövõime hindamise menetluses on kahtlemata tegemist hindamisotsuste langetamisega. Eelnõu terminoloogia Eelnõus kasutatakse mitmeid raskepäraseid ja keerukalt sisustatavaid oskustermineid, nt „profiilianalüüs“, „andmevahetuskiht“. Kuigi need mõisted on juba legaalterminitena kasutusel (IKÜM, AvTS, IKS jne) ja osaliselt muudes õigusaktides ka defineeritud/sisustatud, tuleks kaaluda selles osas eelnõu õigusselguse parandamist (viited definitsiooni sisaldavale aktile seaduse tekstis või vähemalt selgitused seletuskirjas). 3/3  Justiitsministeerium Teie 07.12.2021 nr 8-1/7512 [email protected] Meie 30.12.2021 nr 6-6/21-54 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kerdi Raud Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected] www.riigikohus.ee Saatja: [email protected] <[email protected]> Saaja: Info Teema: [EIS] Eelnõu JUM/21-1506 - "Haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu" kooskõlastamine EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JUM/21-1506 - Haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Riigikohus; Õiguskantsleri Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 30.12.2021 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/b835c8df-a175-4f7b-896a-55b4d712eabe Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/b835c8df-a175-4f7b-896a-55b4d712eabe?activity=1 Kooskõlastatavad dokumendid on kirja manuses. Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main