Arvamus rahandusministri määruse „Eelarveklassifikaatorid“ eelnõu kohta

Rahandusministeerium Teie 04.11.2021 nr 1.1-10.1/7751-1 [email protected] Meie 26.11.2021 nr 6-6/21-44 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust rahandusministri määruse „Eelarveklassifikaatorid“ eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kerdi Raud Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1: Arvamus rahandusministri määruse „Eelarveklassifikaatorid“ eelnõu kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Arvamus rahandusministri määruse „Eelarveklassifikaatorid“ eelnõu kohta1 1. Eelnõu § 2 ja § 4 lg 1 ei ole omavahel kooskõlas. Kui § 2 sätestab, et arvestusobjektidest tuleb lähtuda eelarvestamisel, finantsarvestuse pidamisel, kulude jaotamisel teenustele, eelarve limiitide ja kasutamise piirangute seadmisel ja jälgimisel, eelarve kasutamisel ja strateegilises planeerimises, siis § 4 lg 1 ütleb, et arvestusobjekte kasutatakse üksnes eelarve erinevate osade kohta info kogumisel. Meie arvates ei ole § 4 lg 1 lause alates komast vajalik, see muudab (kitsendab mittevajalikult) §-s 2 esitatud sätet ja kokkuvõttes tekitab segadust. Kui aga arvestusobjekte tõepoolest plaanitakse edaspidi kasutada üksnes eelarve puhul, siis lisaks §-le 2 tuleks redigeerida ka paljusid muid (enamikku) sätteid eelnõus, kus arvestusobjektide kasutamine on sõnastatud § 2 sisust lähtuvalt. 2. Soovitame tõsiselt kaaluda § 4 lg 1 vajalikkust üleüldse. Sisuliselt on sättes sõna objekt asendatud sõnaga tunnus – kahe sätte, § 2 ja § 4 lg 1 koostoimest selgub, et kindlalt piiritletud arvestusobjekt on [tegelikult] kindlalt piiritletud tunnus. Kuid kas/kuidas selline definitsioon aitaks kaasa sellele, et erinevates andmebaasides ja tarkvarades kasutatakse erinevaid arvestusobjekte või millist probleemi üritatakse lahendada definitsiooni pakkumisega, jääb ebaselgeks. Meie arvates see pigem suurendab semantilist ja keelelist segadust. Tõenäoliselt on püütud sättega lahendada alates 2015. aastast kehtiva arvestusobjekti administratiivne tunnus probleemi, kuid see tekitab segadust ülejäänud neljateistkümne arvestusobjektiga ja kokkuvõttes hulgaliselt sisutühje ning ebavajalikke ringdefinitsioone (vt järgnevad tähelepanekud). 3. Arvestusobjekt administratiivne tunnus on, lähtudes § 4 lg-s 1 antud definitsioonist, kindlalt piiritletud tunnus administratiivne tunnus. See oleks nii keeleliselt, eriti aga sisulises tähenduses väga omapärane ja raskesti mõistetav kunstlik konstruktsioon ka üksnes eelarveklassifikaatori piires. Igal arvestusobjektil on nimetus ja kood (vt lisad 1–7), võttes arvesse ka seda, et arvestusobjekti kood omakorda koosneb paljudest tunnustest (vt lisad 2, 5, 6), on keeleline ja mõisteline segadus veelgi suurem: kindlalt piiritletud tunnuse – administratiivse tunnuse kood koosneb tunnustest. Samaväärne mõisteline ja keeleline omapära on kehtivas eelarveklassifikaatoris arvestusobjektiga tehingupartneri kood (mis tekitab koodil-on-kood-olukorra), mille asendamine arvestusobjektiga tehingupartner on igati põhjendatud. Ka ainuüksi eelneva muudatuse loogikat ja põhjendust järgides ei saaks samal ajal enam luua arvestusobjekti administratiivne tunnus. Oleme seisukohal, et administratiivse tunnuse asemel võiks ka edaspidi olla arvestusobjektiks organisatsioon nagu see on alates 2015. aastast kehtivas eelarveklassifikaatoris. Organisatsioonide alanev hierarhiline liigendus oleks järgmine: valitsemisala (mida kasutatakse ka põhiseadusliku institutsiooni kohta) liigendub (jaguneb) asutusteks (riigiasutus või põhiseadusliku institutsiooni haldusala asutus) või asutuste gruppideks. Selliselt moodustuks selge ja arusaadav struktuur administratiivseks liigenduseks. 4. Samas on mõistete asutus ja organisatsioon kasutamine eelnõus pakutud kujul ebaselge. Esmalt kasutatakse mõistet asutus § 4 lg 2 p-s 7. Seejärel selgub § 5 lg 2 p-st 2, et asutus tähendab edaspidi samal ajal nii organisatsiooni kui ka asutust. Seega, ilmselt igal juhul § 4 lg 2 p 7 ei kehti organisatsioonile. Kas § 5 lg-s 4 kasutatud asutus tähistab nii 1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 1/3  Lisa 1 organisatsiooni kui ka asutust ühiselt? Samuti ei saaks sellisel juhul ja sellisena kehtida säte § 5 lg 3, sest § 4 lg 2 p 7 ütleb, et arvestusobjekti planeerimistasand kasutab üksnes asutus, mitte aga organisatsioon. Ilmselt §-des 14–16 tähendab asutus korraga nii asutust kui ka organisatsiooni, kuid §-s 9 kasutatud riigiasutus tähendab midagi erinevat eelarve- klassifikaatori muudes osades kasutatud asutusest? Soovitame lähtuda riigieelarve seaduses toodust, milles kasutatakse mõisteid riigiasutus ja põhiseadusliku institutsiooni haldusala asutus. Nende samaaegseks tähistamiseks saaks kasutada eelarveklassifikaatoris üld- mõistena asutust. Samas, kui eelarveklassifikaatori § 9 regulatsioon peaks kehtima mitte üksnes riigiasutuse kohta, vaid ka põhiseadusliku institutsiooni haldusala asutustele, tuleks selle paragrahvi regulatsiooni täpsustada. 5. Täiendav segadus mõistetega asutus ja organisatsioon tekib praeguses eelnõus ka lisast 2, millest nähtub, et arvestusobjekt administratiivne tunnus on kombinatsioon valitsemisala ühekohalisest tunnusest, mille kahel järgmisel kohal on kas kahekohaline organisatsiooni tunnus või kahekohaline asutuste grupi tunnus. Seega lisast 2 tulenevalt ei ole võimalik eristada asutusi, mis omakorda tähendab, et küsitavaks muutub regulatsioon eelnõu § 5 lg-des 2 ja 5. 6. Arvestusobjektide kodeerimisest. Ebaselge on võrreldes kehtiva määrusega, kes kodeerib edaspidi arvestusobjektid, mis ei ole kodeeritud eelarveklassifikaatoriga. Ebaselge on, mida tähendab lisas 1, kui arvestusobjekti koodis tuleb vältida täppidega tähti, tühikuid ja kirjavahemärke (p 1 alapunkt 2), ja olukord, kui ei tohi kasutada täpitähti, tühikuid ja kirjavahemärke (p 2 alapunkt 2). Samuti võiks eelnõu keelelise ühtsuse jaoks otsustada, kumba sõnakuju täpitähtede puhul kasutada. Et üldjuhul käsitatakse eesti keeles kirjavahemärkidena ka side- ja alakriipsu, siis korrektne oleks punktis 1 alapunktis 2 välistada (keelata?) muude kirjavahemärkide kasutamine. Samuti ei ole seletuskiri ja lisa 1 omavahel kooskõlas – seletuskirjast nähtub, et ka nimetuses tuleks võimalusel vältida täppidega tähti, kuid lisas 1 selline nõue puudub. Samas eranditult kõikides lisades 2–7 on arvestusobjektide nimetustes hulgaliselt täppidega tähti. Kokkuvõttes ei ole õigusakt regulatsioonilt ühtne (mis ühes osas on keelatud, on teises osas lubatud) ja seletuskiri ei vasta eelnõus olevale regulatsioonile. Lisast 1 saaks loobuda üleüldse, kui need üldtingimused sätestadagi määruse sättes ja samas sättes anda viide ülejäänud lisadele (ei peaks kordama, sh erinevas kirjapildis viiteid lisadele). Järgides arvestusobjektide puhul ühetaolist esitusviisi, et arvestusobjektil on nimetus ja kood, tuleks meie arvates teha järgmised muudatused. Lisas 2, sõltumata selles, kas arvestusobjektiks / lisa 2 peakirjaks on administratiivne tunnus, peaks see lisa selgitama arvestusobjekti administratiivne tunnus kodeerimist. Kui arvestusobjekti administratiivne tunnus kood koosneks omakorda tunnustest (vt siinkohal uuesti meie 3. tähelepanek), peaks lisast 2 siiski lõppkokkuvõttes selguma, mis on igale võimalikule arvestusobjektile, lihtsustatult nimetusele vastav kood. Väga hästi on tunnustest koodi kokkupanekut selgitatud seevastu lisas 5 – sedasama loogikat tuleks ka lisas 2 järgida. Lisas 4 tuleks eelarvekontode grupi puhul eristada nimetust – nt tulud (nimetus) ja T (kood) – st lisada kaks veergu. Eelarve kontode puhul samas alamveerg „konto“ pealkiri peaks olema „kood“. Viimaks, võttes arvesse seda, et arvestusobjekti kood võib koosneda tunnustest, oleks võib-olla otstarbekas sätestada eelarveklassifikaatoris üksnes see põhimõte, et kõik need arvestusobjektid, välja arvatud eelarveklassifikaatoris koodi ja nimetusega esitatud (lisa 3, mööndustega lisa 4) kodeerib Rahandusministeerium, tagades nende koodide unikaalsuse ja arvestusobjektide koodide ühetaolise kasutamise 2/3  Lisa 1 kõikides asjakohastes andmebaasides, mille vastutavaks töötlejaks on Rahandusministeerium. 7. Lisa 5 p-s 2 on korrektne lauselõpp „…üleriigilise eelarve objekti või objekti kasutaja tunnus“. Millegi ülene tähendab millestki ülalpool olevat või toimuvat. Et riigieelarve on Eesti riigi oma, siis selles ei saa sisalduda midagi, mis oleks riigiülene. Üleriigiline seevastu tähendab terves riigieelarves ühtmoodi rakendatavat tingimust, mida ilmselt ongi mõeldud ning mis oleks kooskõlas ka eelnõu § 8 lg-ga 2 ja lisa 5 ülejäänud osaga. Et p-s 2 sätestatust selgub, et objekti kasutajatel on tunnus, siis peaks ka selgitavas lauses olema kasutatud sõna tunnus. See oleks kooskõlas ka kodeerimise põhimõtetega (kood koosneb tunnustest, mitte aga, et kood koosneb koodist). Koostaja: Üllar Kaljumäe [email protected] 3/3