Seisukoht

Riigikohus Lossi 17 Meie 08.11.2021 1-14.4/OI/29232-1 50093 TARTU Teie 05.10.2021 nr 5-19-29/33 Seisukoht Riigikohtule asjas 5-19-29 Tänan võimaluse eest avaldada arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjas nr 5-19-29. Asjas 5-19-29 tekkis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil (PSJK) põhimõttelist laadi vaidlus küsimuses, kas kolleegium peab kontrollima vaidlustatud normide põhiseaduspärasust juhul, kui Euroopa Kohus (EK) on antud normide puhul asunud Riigikohtu eelotsusetaotlust lahendades eelnevalt seisukohale, et nad on vastuolus Euroopa Liidu (EL) õiguse teisese õigusega, või peab kohus sellisel juhul jätma põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse läbi vaatamata põhjusel, et vaidlustatud normid ei ole haldusasja lahendamisel asjassepuutuvad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 lg 1 ja § 14 lg 2 esimese lause tähenduses (RKPJKm 5-19-29/31 p 32). I. Küsimus vaidlusaluse normi kooskõlast PSJKS § 14 lg-ga 2 1. PSJKS § 14 lg 2 esimese lause kohaselt peab säte, mille põhiseaduspärasust Riigikohus hindab, olema asja lahendamisel asjassepuutuv. Vastavalt Riigikohtu praktikale on asjassepuutuv selline säte, mille põhiseadusele mittevastavuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (alates Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-5-02, punkt 15; RKPJKo 10.12.2013, 3-4-1-20-13, p 40). Sellest tulenevalt peavad asjassepuutuvuseks olema täidetud kaks tingimust: 1) peab norm vaidlusaluse asja lahendamisel kohaldamist leidma ja 2) peab normi kohaldamine olema selle asja lahendamise seisukohalt otsustava tähtsusega.1 Pealegi ei lahenda PSJKS § 14 lg 2 teise lause kohaselt Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalves õigusvaidlust, mis tuleb lahendada asjas kohaldatavate kohtumenetluse sätete järgi (vt ka: RKPJKo 26.06.2008, 3-4-1-5-08 p 31). Tartu Ringkonnakohus asus käesolevas kohtuasjas seisukohale, et Vabariigi Valitsuse 22. jaanuaril 2013 vastu võetud määruse nr 12 „Vanglateenistuse ametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“ lisa 1 on osas, milles kuulmise nõrgenemine alla nõutud normi on absoluutne vastunäidustus vanglateenistuse ametnikuna teenistuses olemisele (edaspidi: vaidlusalune norm), asjassepuutuv õigusnorm PSJKS § 14 lõike 2 mõttes (RKPJKm 24.10.2019, 24.10.2019, 5-19-29/18 p 11). 2. Vaidlusalune norm on antud asjas kohaldamist leidnud ka Riigikohtu poolt, kuna PSJK pidas vajalikuks esitada selle õiguspärasuse tuvastamiseks eelotsustaotluse Euroopa Kohtule (RKPJKm 24.10.2019, 24.10.2019, 5-19-29/18 p 47). Vastava taotlusega kinnitas Riigikohus ka vaidlusaluse normi otsustavat tähtsust. Siiski ei leidnud eelotsustaotluse esitamisel rakendamist PSJKS, vaid EL-i toimimise lepingu (ELTL) artikkel 267 lg 1 (b) ja sama artikli lg 3. 1 Kolk, Tim. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine kohtutes. Riigikohus 2013, 13. 1  Seda põhjusel, et vastavalt Riigikohtu õiguspraktikale on asja lahendaval kohtul olukorras, kus kohtuasja raames on samaaegselt seatud kahtluse alla mingi sätte vastavus nii põhiseadusele kui ka EL-i õigusele, kohustus esmalt kontrollida Eesti õiguse kooskõla EL-i õigusega, sest vastasel juhul seaks kohus ohtu ELL artikli 4 lg-ga 3 Eestile kui liikmesriigile pandud kohustuse tagada liidu õigusnormidest tulenevate kohustuste täitmine ja aidata kaasa liidu eesmärkide saavutamisele (RKPJKo 26.06.2008, 3-4-1-5-08 p 31). Käesoleval juhul ei kontrollinud alama astme kohus vaidlusaluse normi kooskõla EL õigusega (vt ka RKPJKm 24.10.2019, 24.10.2019, 5-19-29/18 p 43), vaid algatas põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse. PSJK asus seevastu seisukohale, et asja lahendav Tartu Ringkonnakohus oleks pidanud analüüsima vaidlusaluse normi kooskõla ka EL õigusega (24.10.2019, 5-19-29/18 p 20), esitas seetõttu eelotsustaotluse Euroopa Kohtule ja peatas kohtuasja menetluse kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni (RKPJKm 24.10.2019, 24.10.2019, 5-19-29/18 p 47). Sellest lähtuvalt tuleb analüüsida, kas vaidlusalune norm võib peale Euroopa Kohtu 15.7.2021 lahendi jõustumist asjas C-795/19 osutuda asjassepuutuvaks PSJKS § 14 lg 2 esimese lause mõttes ja kas selle üle otsustades väljuks PSJK põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamise piiridest (PSJKS § 14 lg 2 lause 2). II. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve pädevus EL õiguse kohaldamisalas 3. Küsitav on, kas Eesti Vabariigi Põhiseaduse §-dest 15 lg 2 ja 152 tulenevat ja PSJKS’is täpsustatud põhiseaduslikkuse järelevalvet võib kohaldada juhul, kui samas küsimuses on EK eelnevalt teinud ELTL Artikkel 267 alusel eelotsuse. Vastust vajab seega küsimus, kas käesoleval juhul on Euroopa Liidu õiguse kõrval kohaldatav ka Eesti riigisisene õigus. 4. Riigikohus on kinnitanud, et „[v]astavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on Euroopa Liidu õigus vastuolu korral siseriikliku õigusega ülimuslik (vt Euroopa Kohtu 15. juuli 1964. a otsus kohtuasjas 6/64: Costa vs. ENEL, EKL 1964, lk 1141)“ ja asunud seisukohale, et sellisel juhul puudub vajadus algatada täiendavalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust (RKHKo 5.10.2006, 3-3-1-33-06 p 32). 5. Siiski on PSJK esitanud mitteammendava loetelu juhtudest, mille puhul on Riigikohtul pädevus kontrollida EL-i õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele, tuues näidetena olukorrad, kus on vaidlustatud sätte formaalne põhiseaduspärasus - sh kooskõla õigusselguse põhimõttega - , samuti EL õiguse puhul, mis võimaldab EL õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel liikmesriigile diskretsiooniõigust ning EL-i õigusega seotud sätete puhul, mis reguleerivad lisaks olukordi, mida EL-i õigus ei reguleeri, kui põhiseaduslikkuse kontrolli taotletakse neid olukordi reguleeriva osa suhtes (RKPJKo 26.06.2008, 3-4-1-5-08 p 33 jj). 6. Käesolevas kohtuasjas tugineb vaidlusalune akt EL direktiivi 2000/78/EÜ artikli 4 lg-le 1 (võrdle ka RKPJKm 24.10.2019, 24.10.2019, 5-19-29/18 p 44), mis lubab liikmesriikidel ette näha, et erinevat kohtlemist ükskõik millise direktiivi artiklis 1 nimetatud põhjusega seotud omaduse alusel ei peeta diskrimineerimiseks, kui see omadus on teatud kutsetegevuse laadi või sellega liituvate tingimuste tõttu oluline ja määrav kutsenõue (vt ka: EK (suurkoda) 14.03.2017 C‑188/15 - Bougnaoui ja ADDH p 35), seega liikmesriigile diskretsiooniõigust andvale EL regulatsioonile. Sellest lähtuvalt võib asuda seisukohale, et vaidlusaluse normi põhiseaduslik 2  kontroll ei ole välistatud. Ka õiguskantsler asus seisukohale, et kõnealusel juhul on võimalik lahendada vaidlusalune küsimus riigisisestele õigusaktidele ja kohtumenetluses väljaselgitatud asjaoludele toetudes, ilma et oleks olnud vajadust küsida Euroopa Kohtult eelotsust.2 Vaieldav on, kas Riigikohus omab põhiseaduslikkuse järelevalve kontrollpädevust olukorras, kus põhiseaduse aluspõhimõtteid võivad nõuda erandi tegemist EL õiguse esmasusest.3 Tulenevalt ELL artiklist 4 lg 2, mille kohaselt Euroopa Liit tunnustab liikmesriikide „rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele“ on asjakohane asuda seisukohale, et sellisel juhul tuleb enne aluspõhimõtetele tuginemist siseriiklikus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses esitada eelotsustaotlus Euroopa Kohtule küsimusega, kas EL-i õigusnorm on vastuolus ELL artikli 4 lõikega 2.4 7. Lähtuvalt ülalöeldust ei saa probleemseks pidada olukorda, kus EL Kohus asuks vastuseks liikmesriigi kohtu eelotsustaotlusele seisukohale, et vaidlusalune siseriiklik rakendusakt - mis jätab liikmesriikidele teatud ulatuses otsustamisruumi - on kooskõlas EL õigusega. Sellisel juhul oleks asjakohane kinnitada, et vaidlusalune norm on asjassepuutuv PSJKS § 9 lõike 1 ja § 14 lõike 2 mõttes ulatuses, milles liikmesriik on teostanud oma diskretsiooniõigust ning antud osas oleks asja lahendaval kohtul võimalik taotleda põhiseadusele vastavuse kontrolli. III. Riigikohtu põhiseaduslikkuse kontrolli lubatavus juhul, kui vaidlusalune akt on vastuolus EL õigusega 8. Euroopa Kohus on antud asjas aga asunud seisukohale, et siseriiklik vaidlusalune õigusnorm, mis põhineb liikmesriigile otsustamisvabadust andval EL õigusel, on vastuolus EL õigusega, täpsemalt EL Nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivi 2000/78/EÜ artiklitega 2 lg 2(a), 4 lg 1 ja 5 (vt täpsemalt: EK 15.7.2021, C-795/19). Seetõttu tuleb järgnevalt analüüsida, kas ulatuses, milles vaidlusalune norm võib osutuda – lisaks vastuolule EL õigusega - ka põhiseadusvastaseks, võib säte olla asjassepuutuv PSJKS § 9 lõike 1 ja § 14 lõike 2 mõttes ja selle üle otsustamine on põhiseaduslikkuse järelevalve pädevuses (PSJKS § 14 lg 2 lause 2). 9. Täiendavat tähelepanu väärib siinjuures asjaolu, et Riigikohtu poole pöörduv kohus soovis algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust konkreetselt ulatuses, milles Euroopa Kohus tunnistas selle vastuolus olevaks EL õigusega. Kohtuasja lahendanud kohus ei hinnanud aga normi võimalikku põhiseadusvastasust muudel põhjustel, sealhulgas sätte formaalset põhiseaduspärasust, kaasaarvatud selle õigusselgust. Siiski ei ole PSJKS § 14 lg 1 kohaselt Riigikohus asja lahendamisel seotud taotluse ega kohtuotsusega, mis tähendab eeskätt, et Riigikohus ei ole seotud argumentidega, mida kasutas kohtuasja lahendanud kohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse alustamisel (RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 23). Samuti tuleneb Riigikohtu praktika kohaselt efektiivsuse ja õigusselguse põhimõttest võimalus lugeda asjassepuutuvaks vaidlustatud säte ka osas, mis ei ole hõlmatud kohtuvaidluse konkreetsete asjaoludega (vt nt: RKPJKo 29.01.2014, 3-4-1-52- 13 p 34 jj; RKÜKo 25.01.2018, 2-1-17249/49 p 60 jj). Sellest mõttest lähtuvalt võib asuda seisukohale, et PSJK ei väljuks antud asjas põhiseaduslikkuse järelevalve pädevusest PSJKS § 14 2 Õiguskantsleri 30.09.2019 arvamus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise kohta nr 9-2/190661/1904773. 3 Võrdle nt: Kalmo, Hent. Mis on järel põhiseadusest? Juridica IX /2008. 588, 591; Ernits, Madis. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik. Tartu Ülikooli Kirjastus 2011, 35 jj. 4 Vt ka: Kolk, Tim. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamine kohtutes. Riigikohus 2013, 21. 3  lg 2 lause 2 mõttes, kui ta analüüsib vaidlustatud sätte põhiseaduspärasust igakülgselt ega piirdu asja lahendava kohtu poolt antud küsimuses esitatud argumentidega. Vastasel juhul võiks PSJK olla sunnitud jätma läbi vaatamata vaidlustatud õigusakti, mille põhiseadusvastuses ta on veendunud, minnes seega vastuollu põhiõiguste parema kaitse eesmärgiga (vt ka: RKÜKo 25.01.2018, 2-1-17249/49 p 63). Selline lähenemine ei lähe ka vastuollu kohtupraktikaga, mille kohaselt Riigikohtul ei ole võimalik lahendada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust, kui õigusvaidlust lahendav kohus ei ole eelnevalt kontrollinud selle sätte kooskõla EL õigusega (RKPJKo 26.06.2008, 3-4-1-5-08 p 31; vt ka ülalpool, punkt 2). Antud juhul on kooskõla EL õigusega analüüsinud Euroopa Kohus, mistõttu vastava analüüsi teostamine algset vaidlust lahendava kohtu poolt on muutunud võimatuks. 10. Viitega käeolevale kohtuvaidlusele on Riigikohus asjas 1-16-6179 asunud seisukohale, et juhul kui „selgub, et Eesti õigus on vastuolus EL-i õigusega ja et seda vastuolu ei ole kooskõlalise tõlgendamise teel võimalik kõrvaldada, peab kohus jätma arutatavas kohtuasjas selle sätte kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatamata, kohaldades võimaluse korral vahetu õigusmõjuga EL-i õigust“ (RKKKo 18.06.2021, 1-16-6179 p 47), EL õigusega vastuolus olev siseriiklik õigusakt aga tuleb „piltlikult öeldes lugeda Eesti õiguskorrast väljaarvatuks“ (samas, p 49). Toetudes antud kohtupraktikale tuleks asuda seisukohale, et vaidlusalune norm ei vasta PSJKS § 14 lg-ga 2 seatud nõuetele ega või olla põhiseadusliku järelevalve esemeks, kuna EK on otsusega asjas C-795/19 kinnitanud selle vastuolu EL õigusega ja Eesti kohus peab jätma sätte kohaldamata. 11. Siinkirjutaja arvamusel ei ole Riigikohtu kriminaalkolleegiumi seisukoht siiski ainus võimalik lähenemisviis, mis tagab liidu õiguse ülimuslikkuse, ühtsuse ja tõhususe (EK (suurkoda) 26.02.2013, C‑399/11 – Melloni, p 60 ja EK (suurkoda) 26.02.2013, C-617/10 - Åkerberg Fransson, p 29) ja liidu normide täieliku toime (EK 9.03.1978, C 106/77 – Simmenthal II, p 22). Seadmata küsimuse alla Euroopa Kohtu otsuse C-795/19 mõju ja ulatust, oleks Riigikohtul võimalik teha põhiseaduslikkuse järelevalve raames selgeks kehtetuks tunnistatud õigusnormi mõju Eesti põhiseaduslikule korrale ja analüüsida põhjuste olemasolu, mis võiksid tingida sätte põhiseadusvastasuse ka siseriiklikul tasandil. Ka Riigikohus on käesoleva asja määruses RKPJKm 5-19-29/31 p 32 viidanud omakorda põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. aprilli 2021. a otsuse 5-20-10/13 punktile 40, mille kohaselt Eesti riigisisese õiguse normide kuulumine EL-i õiguse kohaldamisalasse ei tähenda, et nende põhiseaduspärasuse kontrollimine Eesti kohtutes on välistatud, kui see ei kahjusta EL-i põhiõiguste hartas (ELPH) ette nähtud kaitse taset. Siiski on Riigikohus sedastanud, et juhul kui siseriiklik õigusnorm ei ole vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega kohaldatav, puudub ka vajadus analüüsida vaidlustatud sätte vastavust Eesti Vabariigi põhiseadusele (RKHKo 5.10.2006, 3-3-1-33-06 p 35; RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 32). Tähelepanu väärib samas asjaolu, et liikmesriikide õiguskord on aina tihedamalt põimunud Euroopa Liidu õigusega. See nähtub selgelt ka põhiõiguste kaitse puhul. 2009.a jõustunud ELPH, mis on välja arenenud Euroopa Nõukogu Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist (EIÕK) ning liikmesriikide põhiseadustest, kinnitab artikkel 52 lg-s 4, et tunnustatud põhiõigusi, nii nagu need tulenevad liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest, tõlgendatakse kooskõlas nimetatud tavadega. Et selgemini mõista Eesti 4  põhiseaduslikke tavasid ning nende tähendust Euroopa rahvaste üha tihedamas liidus (vt ELL artikkel 1 lg 2), tasub Riigikohtul hinnata, kas 16 aastat tagasi Riigikohtu otsustega asjades 3-3- 1-33-06 ja 3-4-1-5-08 alguse saanud kohtupraktika vajab kohandamist. EL õiguse esmasus ei tähenda, et EL õiguse ja siseriikliku õiguse vahel ei tohi mingit vastuolu esineda (võrdle aga RKHKo 24.05.2006, 3-3-1-74-05 p 12, EL esmase õiguse ja põhiseaduse koosmõju kohta) vaid nõuab, et võimaliku vastuolu korral EL õiguse ja siseriikliku õiguse vahel tagaks liikmesriik EL õiguse ülimuslikkuse, ühtsuse ja tõhususe eesmärgil liidu normide täieliku toime (EK 9.03.1978, C 106/77 – Simmenthal II, p 22). Selles ulatuses jääb Riigikohtule võimalikuks selgitada ja tõlgendada Eesti põhiseaduse tähendust ja mõju Euroopa Liidu õigussüsteemis. 12. Olukorras, kus aina suurem osa Eesti õiguskorrast põhineb Euroopa Liidu õigusel, tuleks õiguskindlusele ja -selgusele kasuks, kui Riigikohus - pidades silmas liidu õiguse ülimuslikkust, ühtsust ja tõhusust – aitaks selgemini avada Eesti põhiseaduse tähendust „Euroopa konstitutsioonilises ühenduses“,5 milles EL liikmesriikide põhiõiguste kaitse ulatust ja mõju määravad kindlaks ELPH, EIÕK ja siseriiklikud põhiõigused omavahelises koosmõjus. Tasub samuti märkida et mitme liikmesriigi põhiseaduskohtud asunud seisukohale, et ELPH kohaldamine võib kuuluda siseriiklikus kohtumenetluses ka põhiseaduslikkuse järelevalve pädevuste hulka (vt nt: Saksa föderaalse konstitutsioonikohtu 6.11.2019 otsust 1 BvR 276/17 – Recht auf Vergessen II; Austria konstitutsioonikohtu 14.03.2012 otsus U 466/11 ua; Itaalia Corte costituzionale 23.01.2019 otsus 20/2019 (IT:COST:2019:20), kohtuotsuse selgituse punktid 2.1; 2.3). Lähtudes põhiseaduse täiendamise seaduse §-st 2 arvestab kohus Eesti põhiseaduse rakendamisel liitumislepingust tulenevate õiguste ja kohustustega, st ka sellistega, mis on kehtestatud ELPH’s.6 ELPH kohaldamine põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ja selle mõju selgitamine Eesti põhiseaduslikule korrale ei ole seetõttu välistatud ka Eesti õiguses.7 Eelöeldust lähtuvalt on siinkirjutaja seisukohal, et taotlust on võimalik osas, milles see ei piira EL õiguse ja sellel tugineva EK kohtupraktika esmasust ja tõhusust, lugeda asjassepuutuvaks PSJKS § 14 lg 2 lause 1 mõttes ja kooskõlas olevaks PSJKS § 14 lõike 2 teise lausega. Lugupidamisega, Paloma Krõõt Tupay /allkirjastatud digitaalselt/ riigiõiguse lektor, dr. iur. Tartu Ülikool Õigusteaduskond Kaarli pst 3 10119 Tallinn [email protected] 5 Vt täpsemalt, nt: Voßkuhle, Andreas. „Der europäische Verfassungsgerichtsverbund“. NVwZ 2010, 1 jj. 6 Vt lähemalt: Laffranque, Julia jt. Põhiseaduse täiendamise seaduse § 2 kommentaar, komm 3 jj; 7. – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend. vlj. Tartu: Sihtasutus Iuridicum 2020. 7 Vt ka: samas, p 54. 5