Riigikontrolli ülevaade

Villu Kõve Riigikohus 8.11.2021 nr 2-1/80083/18 Riigikontrolli ülevaade „Koroonakriisi viis õppetundi“ Austatud Riigikohtu esimees Mul on hea meel edastada Teile Riigikontrolli tänavune aastaaruanne, mis käsitleb meie inimesi enim puudutavat teemat – koroonakriisi –, mis on domineerinud varsti juba ligi kaks aastat ning mõjutanud Riigikogu, valitsuse ja kogu ühiskonna toimimist. Ülevaade „Koroonakriisi viis õppetundi“ käsitleb koroonakriisiga seotud probleeme nii riigihalduses kui ka rahakasutuses. Esitasin ülevaate 8. novembril 2021 Riigikogule. Riigikontroll on viimase ligi kahe aasta jooksul koostanud ja avaldanud mitmeid koroonakriisi lahendamise aspekte puudutavaid auditeid, ülevaateid ning märgukirju. Käesolevasse ülevaatesse on koondatud olulisem nendes aruannetes toodud probleemidest kujul, mis võiks olla tulevikku kaasa võetav õppetundidena. Seejuures on silmas peetud nii koroonakriisi uutes lainetes toimetulekut kui ka vajadust valmistuda uuteks kriisideks. Me veel ei tea, millal nad saabuvad ja mis on nende olemus, aga nad ei jää paraku tulemata. Siinne ülevaade põhineb peamiselt koroonakriisi esimese ja teise laine ajal tehtud tähelepanekutel riigi toimimise, valitsuse otsuste ja rakendatud meetmete kohta. Osa neist on esitatud ka peaministrile ja vabariigi valitsusele analüüsis, mille valitsusjuhi palvel tänavu suvel ja sügisel koostasin. Kolmanda laine harjale lähenedes paistab, et esimese ja teise laine õppetunnid, mis puudutavad kriisi haldamist, juhtimist, kriisi lahendamisega tegelevate asutuste ja töörühmade k oostööd ja vastutust ning otsuste selgitamist avalikkusele, ei ole oma asjakohasust kaotanud. Elektrooniliselt saab ülevaatega tutvuda Riigikontrolli veebilehel www.riigikontroll.ee. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Janar Holm riigikontrolör Lisa: Riigikontrolli ülevaade „Koroonakriisi viis õppetundi“ Kiriku 2/4, 15013 Tallinn. Tel +372 640 0700, www.riigikontroll.ee, e-post [email protected], reg-nr 74000056.  Koroonakriisi viis õppetundi Riigikontrolli tähelepanekud kriisiks valmisoleku ja kriisijuhtimise; vaktsineerimiskorralduse ning ettevõtete ja kohalike omavalitsuste toetamise kohta Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi Koroonakriisi viis õppetundi Riigikontrolli tähelepanekud kriisiks valmisoleku ja kriisijuhtimise; vaktsineerimiskorralduse ning ettevõtete ja kohalike omavalitsuste toetamise kohta Saateks Meie kõige kallim vara on inimesed. Seepärast käsitleb ka tänavune aastaülevaade Riigikogule meie inimesi enim puudutavat teemat – koroonakriisi ja sellega seotud probleeme nii riigihalduses kui ka rahakasutuses. Riigikontroll on viimase ligi kahe aasta jooksul koostanud ja avaldanud mitmeid koroonakriisi lahendamise aspekte puudutavaid auditeid, ülevaateid ning märgukirju. Käesolevasse ülevaatesse on koondatud parlamendi liikmete jaoks olulisem nendes aruannetes toodud probleemidest kujul, mis võiks olla tulevikku kaasa võetav õppe- tundidena. Seejuures on silmas peetud nii koroonakriisi uutes lainetes toimetulekut kui ka vajadust valmistuda uuteks kriisideks. Me veel ei tea, millal nad saabuvad ja mis on nende olemus, aga nad ei jää paraku tulemata. Siinne ülevaade põhineb peamiselt koroonakriisi esimese ja teise laine ajal tehtud tähelepanekutel riigi toimimise, valitsuse otsuste ja rakendatud meetmete kohta. Osa neist on esitatud ka peaministrile ja vabariigi valitsusele analüüsis, mille valitsusjuhi palvel tänavu suvel ja sügisel koostasin. Kolmanda laine harjale lähenedes paistab, et esimese ja teise laine õppetunnid, mis puudutavad kriisi haldamist, juhtimist, kriisi lahendamisega tegelevate asutuste ja töörühmade koostööd ja vastutust ning otsuste selgitamist avalikkusele, ei ole oma asjakohasust kaotanud. Janar Holm riigikontrolör novembris 2021 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 1 Koroonakriisi viis õppetundi 2 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi Sisukord Eesti majandus on viiruse põhjustatud kriisiga kohanenud oodatust paremini 4 I õppetund. Kriisideks valmistumine nõuab reaalseid tegevusi – varude jõukohast soetamist ja reageerimisvõimekuse loomist 7 II õppetund. Järjest uute haiguspuhangute tingimustes peavad valitsuse ja riigiasutuste ülesanded olema selged ning sõnumid inimestele arusaadavad 9 III õppetund. Vaktsineerimisest sõltuvad elud: riik peab oskama vaktsineerimise vajalikkust inimestele selgitada, looma selleks võimalused ja protsessi juhtima 13 IV õppetund. Ettevõtete toetamine kriisis peab olema kiire, põhjendatud ja läbipaistev sõltumata ministrist või ministeeriumist, kes n-ö jagab raha 18 V õppetund. Kriisi mõju kohalikele omavalitsustele on oluline prognoosida, kuid toetusraha tuleks maksta iga omavalitsuse abivajadust arvestades 21 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 3 Koroonakriisi viis õppetundi Eesti majandus on viiruse põhjustatud kriisiga kohanenud oodatust paremini 1. Eesti valitsuse päevakorda on viimasel ligemale paaril aastal dikteerinud koroonapandeemiaga seotud arutelud ja otsused. Ja kuigi riigid üle maailma on reageerinud COVID-19-pandeemiale mõneti erinevalt, on kõikjal otsitud parimat kombinatsiooni, kuidas vähendada haiguse levikut; hoida toimimas tervishoiu- ja haridussüsteeme ning toetada piirangutega pihta saanud majandust. 2. Ehkki põhjuslikke seoseid, miks ühel riigil on kriisis läinud paremini kui teisel, on äärmiselt keeruline välja selgitada, suudeti Eestis kahes esimeses haiguslaines (kuni suveni 2021) COVID-19-pandeemiale reageerimisel majanduses halvimat vältida. See on ilmselt aidanud kaasa sellele, et Eesti ettevõtted on haiguse tekitatud kriisile seni prognoositust paremini vastu pidanud (loe uute haiguspuhangutega toimetuleku väljakutsete kohta alates ülevaate p-st 20). Rahandusministeerium: 2021. 3. 2021. aasta esimeses kvartalis ületas Eesti majandus oma kriisieelset aastal kasvab SKP 9,5%; mahtu ja II kvartalis ka seda taset, mida prognoositi 2019. aasta sügisel, kevadel oodati tõusuks 2,5% kui COVID-19-t põhjustavat viirust veel ei tuntud. 2020. aasta 3%-ne sisemajanduse koguprodukti (SKP) kahanemine asendus 2021. aasta esimesel poolaastal kasvuga ca 9%, sh ulatus II kvartali tõus pea 14%-ni võrreldes aastataguse ajaga. SKP aastaseks kasvuks prognoosib Rahandusministeerium tänavu 9,5% (vt tabel 1). 1 Veel aprillis oodati 2021. aasta kasvuks 2,5%. Tabel 1. Valik Eesti majandusnäitajaid aastatel 2019–2020 ja Rahandusministeeriumi prognoos aastateks 2021–2025 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 SKP reaalkasv (%) 4,1 –3,0 9,5 4,0 2,6 2,9 2,8 Ekspordikasv (%) 6,5 –5,0 13,8 6,5 4,0 3,2 2,9 Tööpuuduse määr (%) 4,4 6,8 6,7 5,8 5,7 5,6 5,6 Keskmise palga kasv (%) 7,5 2,9 7,0 6,7 6,0 5,5 5,4 Tarbijahinnaindeks (%) 2,3 –0,4 3,8 3,7 2,1 1,9 1,9 Tööjõu tootlikkuse kasv 4,0 –0,8 9,8 2,5 2,5 3,0 3,0 (hõivatute arvu järgi; %) Allikas: Rahandusministeeriumi suvine majandusprognoos 2021 Eesti SKP langus oli 2020. 4. Eesti majandus kahanes 2020. aastal vähem kui Euroopa Liidu 27 aastal väiksem ja 2021. liikmesriigis keskmiselt (–5,9%) ning suurenes 2021. aasta I poolaastal aastal on taastumine olnud rohkem kui ELis keskmiselt (ca 12%). kiirem kui Euroopa Liidus 5. Võrdlemisi hästi on pandeemiaga seni toime tulnud ka teiste Balti keskmiselt riikide ja põhjamaade majandused. Näiteks kahanes Läti majandus 2020. aastal 3,6% ja kasvas 2021. aasta I poolaastal võrreldes aastataguse ajaga ligikaudu 9%. Soome vastavad arvud on –2,9% ja 6%; Rootsil on läinud Soomest veidi paremini. Rahandusministeerium prognoosib Eesti majanduskasvu jätkumist ka perioodil 2022–2025 vahemikus 2,6–4%. 1 https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigieelarve-ja-majandus/majandusprognoosid 4 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi Eesti kauplejate turuosa 6. Eesti ettevõtjate paindlikkusest ja võimekusest kriisiga kohaneda välismaal kriisi ajal kõnelevad ka mitmed teised näitajad. Eesti eksport 2020. aastal küll suurenes; ettevõtjate kahanes 5%, samas üldine välisnõudluse langus maailma turgudel oli veelgi suurem ehk 7%. Oluliselt on kasvanud teenuste eksport info- ja kindlustunne ja tarbimine on kommunikatsioonitehnoloogia sektori tugevate tulemuste toel. kriisieelsel tasemel 7. Ettevõtjate kindlustunne tuleviku suhtes on jõudnud kriisieelsele tasemele, samuti eratarbimine. Investeeringute kasvu toetavad avaliku sektori kulutused ja elanike säästud. Erasektori vedamisel suurenevad jõudsalt palgad, aga eelkõige energiakandjate hinnatõusu tulemusena ka inflatsioon. Töötus on jätkuvalt üsna 8. Ehkki Eesti majandus on taastunud suhteliselt laiapõhjaliselt, seisab suur, inflatsioon sööb arengu teel jätkuvalt ka riske ja tasakaalustamatust. Olukord tööturul on palgakasvu ja turism kidub vastuoluline: töötus püsib kõrgel, kuid ettevõtjad kurdavad, et sobivate oskustega inimesi on keeruline leida. Kriisi algul järsult kasvanud töötute arv on vähenenud vaid veerandi võrra ning Rahandusministeerium on prognoosinud, et töötuse määr jääb aastal 2021 sisuliselt samaks kui mullu: 6,7%. 9. Väärib tähelepanu, et elukalliduse tõus nullib sissetulekute kasvust rohkem kui poole. Lisaks ei koge kõik majandussektorid ühtviisi kiiret taastumist: eelkõige majutuse ja toitlustusega seotud ettevõtjad peavad sissetulekute taastumist jätkuvalt ootama. Peamine küsimus majanduse ja kogu ühiskonna edasise käekäigu kohta on aga, kuidas tuleb Eesti toime uue COVID-19-puhanguga. Majanduse senine kiire taastumine toob 2021. aastal riigikassasse arvatust sadu miljoneid rohkem tulu Riigikassasse laekub sel 10. Eesti majanduse prognoositust parem toimetulek viiruse leviku ja aastal oodatust üle selle ohjeldamiseks rakendatud piirangute mõjuga kajastub ka riigile 500 miljoni euro rohkem laekuvates maksutuludes. Kui kevadel 2020 prognoosis Rahandus- ministeerium tänavuseks maksulaekumiseks ca 8,3 miljardit eurot, siis maksutulu septembris avalikustatud ootuste kohaselt laekub riigikassasse sel aastal 530 miljonit eurot rohkem ehk ligi 8,8 miljardit. Riigieelarve kogutulud ulatuvad prognoosi kohaselt tänavu 12,4 miljardi euroni, mis on ca 14% enam kui aastal 2020. Euroopa Liit panustab Eesti 11. Rahandusministeerium näeb, et ajavahemikul 2022–2025 kasvavad riigieelarvesse lähiajal 1,3– riigieelarve tulud keskmiselt 5% aastas, ületades 2025. aastal 15 miljardi 1,6 miljardi euroga aastas euro piiri. Riigieelarveliste asutuste kulud suurenevad samuti hoogsalt. Eelkõige riigi kriisileevendusmeetmete, sotsiaaltoetuste, Euroopa Liidu abiraha kasutamise ning vanaduspensioniga seotud väljaminekute tõttu kasvavad riigieelarveliste asutuste kulud tänavu enam kui kümnendiku võrra ehk 13,2 miljardi euroni. Euroopa Liit katab Eesti riigieelarve kuludest lähematel aastatel umbes 10%, sh ligemale kolmandiku investeeringukuludest (vt tabel 2). 12. Eesti Haigekassa jaoks oli 2020. aasta tugevalt koroonakriisist mõjutatud. Vähenes sotsiaalmaksu laekumine ning suurenesid kriisiga seotud kulutused. Plaanilise ravi katkestus eriolukorra ajal hoidis küll kulusid kokku, kuid on risk, et seetõttu kasvavad väljaminekud tulevikus. Mullu sügisel otsustas riik Eesti Haigekassale osa sotsiaalmaksu laekumise langusest kompenseerida ja nii lõpetas Eesti Haigekassa 2020. aasta ca 17 miljoni euro suuruse ülejäägiga. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 5 Koroonakriisi viis õppetundi 2021. aasta maksutulude septembri Tabel 2. Valik Eesti riigi rahanduse näitajaid aastatel 2019–2020 ja prognoos aastateks prognoosi muutus võrreldes 2021–2025 aprilliga: 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 füüsilise isiku tulumaks +104 miljonit Riigieelarve tulud (mld eurot)* 11,0 10,9 12,4 13,1 13,9 14,5 15,1 eurot; Riigieelarveliste asutuste kulud 11,0 11,9 13,2 13,5 14,1 14,5 14,7 juriidilise isiku tulumaks +93 miljonit (mld eurot) eurot; Valitsussektori nominaalne eel- 0,1 –5,0 –3,3 –1,8 –1,1 –0,4 0,3 sotsiaalmaks +105 miljonit eurot; arvepositsioon (% SKPst) käibemaks +180 miljonit eurot; Valitsussektori likviidsed finants- 2,2 3,3 2,5 2,6 2,7 2,7 2,7 aktsiisid +42 miljonit eurot; varad (mld eurot) tollimaks +6 miljonit eurot; Valitsussektori võlg (mld eurot) 2,4 5,0 5,3 6,2 6,8 6,8 6,7 raskeveokimaks +0 eurot; * Riigieelarve tulud = maksud ja sotsiaalkindlustusmaksed + edasiantavad tulud + mittemaksulised tulud. Allikas: Rahandusministeeriumi suvine majandusprognoos 2021 hasartmängumaks +0 eurot. KOKKU +530 miljonit eurot 13. Eesti Töötukassa jäi 2020. aastal 327 miljoni euroga miinusesse. 256 Allikas: Rahandusministeerium miljonit eurot kasutati tööhõive säilitamiseks mõeldud töötasu hüvitisele, tavapärasest suuremaid kulutusi tehti ka töötuskindlustushüvitistele. Rahandusministeeriumi uus 14. 2021. aasta oodatust suuremad laekumised riigikassasse avaldavad positiivset mõju ka riigi tulude ja kulutuste vahele ehk eelarve prognoos: 2025. aasta tasakaalule. Rahandusministeerium ootab, et tänavu jääb valitsussektori eelarve puudujäägi asemel eelarve nominaalselt küll ca miljardi euroga (3,3% SKPst) miinusesse, ülejäägis kuid puudujääk oleks sellisel juhul ligi 700 miljonit eurot väiksem, kui aprillis 2021 riigi eelarvestrateegiat aastateks 2022–2025 tehes arvati. Valitsussektori nominaalne eelarve- positsioon – valitsussektorisse kuuluvate 15. Eelarvedefitsiit tuleb Rahandusministeeriumi suveprognoosi kohaselt keskvalitsuse, omavalitsuste, haigekassa väiksem kogu prognoosiperioodi jooksul ja 1,7% suuruse puudujäägi ja töötukassa kogutulude ja -kulude vahe. asemel peaks aastal 2025 valitsussektori tulud kulusid hoopis ületama Valitsussektori nominaalse eelarve- (mahus 0,3% SKPst). Veel tänavu kevadel arvati, et nähtavas tulevikus positsiooni kõrval kasutatakse riigi eelarve tasakaalu ei jõua. rahanduse olukorra hindamiseks ka struktuurse eelarvepositsiooni näitajat. 16. Riigi rahanduse olukorra paremad väljavaated tähendavad Struktuurne eelarvepositsioon leitakse, kui nominaalsest positsioonist eemaldatakse Rahandusministeeriumi sõnul ka seda, et riik ei pea (valitsuse praeguse lisaks majandustsükli mõjule ka eelarvepoliitika jätkudes) oma tegevuse finantseerimiseks kasutama nii ühekordsed ja ajutised tegurid, mis võivad palju reserve või laenuraha, kui kevadel 2021 riigi eelarvestrateegiat eelarvepositsiooni moonutada. koostades prognoositi. Ministeeriumi värske hinnangu kohaselt peaks valitsussektori võlakoormuse ja SKP suhe jääma ajavahemikul 2021– 2025 peaaegu samaks ehk ligikaudu 18% juurde. 17. Kevadel hinnati, et riigivõlg võib 2025. aastaks ulatuda pea 30%-ni SKPst. Valitsussektori reservide prognoosi võrreldes kevadega oluliselt ei muudetud: likviidseid finantsvarasid on valitsuse käsutuses ca 2,5 miljardit eurot. Võtmeküsimus on, kuidas 18. Riigikontroll leiab kokkuvõtvalt, et Eesti majandus on COVID-19 Eesti uue haiguspuhanguga põhjustatud kriisile seni hästi vastu pidanud ja see tähendab loodetavasti toime tuleb ka riigile suuremaid sissetulekuid, kui veel kuus kuud tagasi oodati. Eesti on aga sisenenud haiguspuhangu uude lainesse ja viirus levib taas kiiresti. Kasvavad nakatumisnäitajad on sundinud piirama või peatama haiglates plaanilist ravi ja on tõstatanud küsimuse, kui kaua tervishoiusüsteem veel vastu peab. 6 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi 19. Riigikontroll on seekordsesse ülevaatesse koondanud oma Riigikontroll on otsinud tähelepanekud viimasest ligi kahest aastast, mis puudutavad valitsuse pandeemiaga seoses vastust tegevust pandeemiaga toimetulekul ja valinud välja viis õppetundi, järgmistele küsimustele: millele oleks vaja muu hulgas tähelepanu pöörata, et COVID-19 uute 1. Milline oli Eesti (tervishoiualane) lainetega või muude seesuguste kriisidega tõhusamalt toime tulla. valmisolek COVID-19-pandeemia puhkemisel? I õppetund. Kriisideks valmistumine nõuab reaalseid 2. Kuidas on toiminud kriisijuhtimine, riigiasutuste koostöö ja elanikkonna tegevusi – varude jõukohast soetamist ja teavitamine kriisiolukorras? reageerimisvõimekuse loomist 3. Kuidas on korraldatud elanikkonna vaktsineerimine kui üks olulisemaid 20. Kriisidega toimetuleku esimeseks eelduseks on adekvaatne hinnang viirusevastaseid abinõusid? selle kohta, millised ohud võivad riiki tabada. Lisaks on vaja ausalt 4. Kuidas toetati ettevõtteid pandeemia analüüsida riigi võimekust hädaolukordadele vastu seista ja astuda mõjudega toimetulemisel? tegelikke samme, et suurendada valmisolekut. Eelkõige tuleb tagada 5. Kuidas toetas riik viiruskriisis kohalikke piisav hulk inimesi ja vahendeid. Peale selle peab riigil olema läbi- omavalitsusi? mõeldud plaan, sh kokkulepitud ülesannete jaotus kriisiolukorras käitumiseks ning võimekus plaani ja käitumist vastavalt olukorrale muuta. 21. Riigikontrollile nähtub, et koroonakriisi alates ei olnud need tingimused kõik täidetud: COVID-19-pandeemia osutus õnnetuseks, mis tegelikult hüüdis tulles, kuid ohumärke ja hoiatusi eirati. Juba 2013. aasta riskianalüüsis hindas Terviseamet epideemilise nakkushaiguse tekke ja leviku tõenäosust suureks ning tagajärgi väga raskeks. Analoogseid sõnumeid sisaldas ka varasem analüüs aastast 2011. Terviseamet 2018: epideemia tõenäosus on suur ja tagajärjed oleksid rasked, aga Eestil pole valmisolekut sellega hakkama saada 22. 2017. aastal jõustus uus hädaolukorra seadus, mille eesmärk oli muu hulgas algatada ja tõugata tagant ajakohaste riskianalüüside koostamist, riigi tegevusvaru moodustamist ning täpsustada kriisireguleerimises osalevate asutuste ülesandeid. Seaduse rakendusaktide väljatöötamine jäi venima ja ohuhinnangud viibisid, kuid lõpuks valmisid Terviseameti riskianalüüsid järgmise sõnumiga: tervisealane kriis on tõenäoline, kuid selleks pole valmis ei meditsiinisüsteem ega Terviseamet. Eesti sisenes koroonakriisi 23. Terviseameti 2018. aasta juunis koostatud tervishoiusündmuste nappide tervishoiuvarudega riskianalüüsis on toodud muu hulgas välja järgmised alarmeerivad lüngad Eesti ainelises valmisolekus ja võimekuses nakkushaiguste levikust tingitud kriisidele reageerida: ■ riigil tervishoiuvaru, sh isikukaitsevahendeid, peaaegu polegi. Olemasolev varu on peamiselt vananenud ja seda ei ole uuendatud; ■ haiglatel ja kiirabil on isikukaitsevahendeid ainult (nakkushaiguste) kriisile esmaseks reageerimiseks; ■ kiirabi ja haiglate võimekus ohtlike nakkushaiguste ravi korraldamiseks ei ole teada; ■ tervishoiuasutuste laborites napib vajalikke vahendeid ja varustust; referentslaborite tegevust pole käivitatud ega inimesi koolitatud. 24. Riigikantselei ekspertrühm oli teinud juba aasta enne Terviseameti analüüsi ettepaneku, et tervishoiuteenuse osutajad peaksid koguma varusid 72 tunniks ja riigil peaks olema tervishoiuvaru vähemalt 2 kuuks. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 7 Koroonakriisi viis õppetundi See ettepanek jäi aga vajaliku tähelepanuta. Kinni ei peetud ka hädaolukorra seaduse nõudest, mille kohaselt pidanuks Vabariigi Valitsus kinnitama tegevusvaru moodustamise korralduse 2018. aasta 1. juuliks ehk ajaks, mil valmis Terviseameti tervishoiusündmuste riskianalüüs. 25. Valitsus ei saanud otsust teha ja korraldust anda, kuna tervise- ja tööminister ei olnud oma valitsemisala tervishoiuvaru vajadusi koondanud ja valitsusele ettepanekuid esitanud. Nii olid n-ö ootel ka teiste valitsemisalade vajadused. Tulemust ei andnud ka siseministri meeldetuletus tervise- ja tööministrile 16.07.2018 ja nii polnud riiklikku tegevusvaru, sh tervishoiuvaru, puudutavat valitsuse korraldust koroonakriisi puhkemise ajaks kehtestatud. 2 26. Alates 2020. aasta kevadest on valitsus varude teemaga siiski rohkem tegelenud. 01.07.2021 alustas ASi Eesti Vedelkütusevaru Agentuur õigusjärglasena tööd AS Eesti Varude Keskus, mis hakkab haldama hädaolukorraks vajalike elutähtsate kaupade varumist ja hoiustamist ning hoolitseb nende kasutusele võtmise korraldamise eest. 27. Siinkohal on oluline, et varude puhul leitaks optimaalne lahendus ega kaldutaks koroonakriisi algfaasis läbi elatud varude puudumise ehmatuse järel teise äärmusse. See tähendab, et varud ei tohiks kuhjuda ega varude tagamise all mõista vaid kitsalt millegi füüsilist ladustamist laoriiulitele. Õppused kinnitasid 28. Varudega seonduv oli vaid üks osa puudustest, millele Terviseamet Terviseameti arvamust, et enne koroonakriisi oli enda riskianalüüsis viidanud. Riigikontrolli ulatuslik kriis käiks neile üle hädaolukordadeks valmistumise auditile 3 vastates hindas Terviseamet, et pikaajalise kriisi korral amet kriisijuhtimise struktuuri mehitada ei suuda. jõu Terviseameti arvamus oli, et kogu riiki haarava kriisi puhul koormatakse nad üle ülesannetega, millega asutusel pole lootustki hakkama saada. Vallandunud pandeemia andis hiljem tunnistust, et ameti taju pidas paika. 29. Terviseameti võimekuse probleemid leidsid kinnitust ka ajavahemikul 2015–2019 korraldatud õppustel. Näiteks toimus 2019. aasta aprillis rahvusvaheline meditsiiniõppus, mille hindamisaruandes on toodud, et hoolimata korduvatest meeldetuletustest ei töötanud Terviseamet õppuse planeerimise faasis endale välja treeningu eesmärke ning ilmnes, et amet ei olnud teadlik enda rollist ja vastutusest õppusel. 30. 2019. aasta septembris toimus taas asutuste koostööõppus. Õppuse aruandes on nenditud, et puudu jäi Terviseameti reguleerivast ja toetavast rollist. Terviseametile anti õppuse järel ka soovitus luua selge arusaam, millised hädaolukordade juhtimiskeskused rajatakse, kuhu need rajatakse ja kuidas kõik sündmuse lahendamisse kaasatud asutused kõikidel tasanditel infovahetust peavad. Koordinatsiooni ja vastutuse ebaselguse probleem tervisevaldkonna hädaolukordade lahendamisel ulatub aga Terviseametist väljapoole (loe pikemalt ülevaate p 33–60). 2 Sotsiaalministeerium kinnitas Riigikontrollile ülevaate ettevalmistamise käigus, et detsembris 2021 valmib Terviseameti tellitud eksperdianalüüs tervishoiu tegevusvaru nomenklatuuri ja koguste ning hoidmise ja roteerimisvõimaluste kohta. Analüüsi alusel kehtestab ministeerium määrusega vastavad tingimused ja rakendusaktid kevadel 2022. 3 Riigi tegevus sisejulgeolekut ohustavateks hädaolukordadeks valmistumisel. Riigikontroll, 2018. 8 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi Eelhoiatused jäävad 31. Riigikontrollile nähtub kokkuvõtvalt, et riigiasutused ei olnud kasutuks, kui neile ei järgne pandeemia vallandumiseks valmis. Juba aastaid tagasi (nt 2013) on tegevust. Varude agentuuri Terviseamet hinnanud epideemilise nakkushaiguse tekke ja leviku tõenäosust suureks ning tagajärgi väga raskeks. Samasuguste järeldusteni loomine on tervitatav, kuid jõudis Terviseamet 2018. aasta juunis kinnitatud riskianalüüsis. Sellele vaid osa lahendusest vaatamata valitsus, asjaomased ministrid ja riigiasutused neid ei kuulanud, järginud ega võtnud ette vajalikke samme. 32. Eesti sisenes koroonakriisi väga nappide isikukaitsevahendite varuga. Samuti oli Terviseameti võimekus vähene ja ootused talle ebarealistlikud. Riigi (meditsiini)varude moodustamist on pikalt iseloomustanud segadus ja hoolimatus. Aktsiaseltsi Eesti Varude Keskus töölehakkamine võimaldab loodetavasti valdkonnas luua korrastatuse. II õppetund. Järjest uute haiguspuhangute tingimustes peavad valitsuse ja riigiasutuste ülesanded olema selged ning sõnumid inimestele arusaadavad Varude puudusele lisandus 33. 2020. aasta alguses Eestisse jõudnud COVID-19 osutus riigi segadus, kes ja mida peab valmisoleku lakmuseks ja pidi näitama, kas kõik n-ö rahuajal jagatud kriisis tegema ülesanded, paika pandud koostööliinid ja otsustusprotsessid ka kriisitingimustes tõrgeteta toimivad. Nagu eespool kirjeldatud, ei olnud Eesti aineline valmisolek kriisiga hakkama saada (meditsiini)varude mõistes sugugi kiita ja COVID-19 levik tegi selle kiiresti selgeks. 34. Varude puudusele lisandus aga ka segadus, milline asutus ja mida peaks kriisiolukorras tegema ning kes ja kuidas peaks suhtlema avalikkusega: selgitama olukorda, plaane ja valitsuse otsuseid. Riigiasutuste ülesanded ja vastutus on koroonakriisile reageerimisel osutunud hajusaks ja ähmaseks 35. Hädaolukorra seaduse järgi korraldab kriisireguleerimist oma valitsemisalas vastav ministeerium, kuid kriisile eelnenud ajal jättis Sotsiaalministeerium Terviseameti selle ülesandega paljuski üksi. Sotsiaalministeerium suunas 36. Riigikontrolli 2018. aastal valminud hädaolukordade auditile 4 vastutuse Terviseametile, vastates leidis Sotsiaalministeerium, et tervishoiuvaldkonna kellel ei saanudki olla kriisiolukordadeks valmistumise ja nende lahendamise vastutus on pea võimekust lahendada kogu täielikult Terviseametil. Terviseamet seevastu ütles, et nemad riiki hõlmavat kriisi ulatuslikuma kriisiga hakkama ei saaks, sest pole piisavalt inimesi ega raha. Sotsiaalministeerium sellele sisuliselt tähelepanu ei pööranud. 37. Nii võttis Eesti pandeemia puhkemise vastu paberil kavandatud kriisiaegse töökorraldusega, mis oli vajalike inimeste ja vahenditega tegelikult katmata. Kriisi süvenedes osutusid Sotsiaalministeerium ja 38. Kuna Sotsiaalministeerium (ja Terviseamet) ei suutnud kriisi Terviseamet abiandjate lahendamisel koordineerivat rolli võtta, nagu seaduses on ette nähtud, asemel abivajajateks 4 Riigi tegevus sisejulgeolekut ohustavateks hädaolukordadeks valmistumisel. Riigikontroll, 2018 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 9 Koroonakriisi viis õppetundi võttis lõpuks selle ülesande tegelikkuses enda kanda Riigikantselei. 5 See oli reaalsust arvestades paratamatu ja mõistlik areng. 39. Juulis 2021 otsustas valitsus kriisi juhtimisstruktuuri tegelikkusega vastavusse viia ja andis riigisekretärile ülesande luua Riigikantselei juurde struktuur, mis riigiüleselt ja koostöös valitsusasutustega juhiks COVID-19 põhjustatud kriisiolukorra lahendamist; planeeriks ja koordineeriks abinõusid; teeks koostööd regionaalsete kriisi- komisjonidega; hindaks rakendatud meetmete mõjusid; valmistaks ette Vabariigi Valitsuse õigusakte jm. Valitsusele ja Riigikantseleile 40. Riigikontrolli hinnangul on Riigikantselei koordineeriv roll tervitatav, kuid see tuleks täpsemalt õigusaktides fikseerida. Hädaolukorra seaduse tuleks anda seaduslik roll alusel antud Vabariigi Valitsuse määruste kohaselt on Terviseameti kogu riiki hõlmava olulise ülesanne juhtida hädaolukorra lahendamist ja kommunikatsiooni mõjuga kriisi strateegilisel korraldamist epideemia korral. Seda sõltumata epideemia ulatusest – kas juhtimisel tegu on lokaalse või üleriigilise puhanguga, lühi- või pikaajalise kriisiga. 41. Kogu riiki hõlmava ning valitsemisaladeülese olulise mõjuga kriisi puhul ei ole aga mõeldav, et kitsa valdkonna asutus või ministeerium suudaks strateegilisel tasandil kriisi lahendada. Seetõttu toetab Riigikontroll kavatsust valmistada ette nn valmisoleku seadus, milles on muu hulgas ette nähtud, et kogu riiki hõlmava kriisi lahendaja on strateegilisel tasandil Vabariigi Valitsus, keda toetab Riigikantselei, kes moodustab riigi kriisistaabi. 42. Riigikantselei võiks samuti aidata koordineerida olukordi, kus hädaolukordadega tegelevad asutused ei tea, kas ja mil määral on teistes asutustes või ka asutuses endas astutud samme riskianalüüsides tuvastatud riskide maandamiseks. Nii vähendataks ohtu, et asutused ei oska oma töö planeerimisel ning ka hädaolukorra lahendamisel terviklikult arvestada oma võimetega või nende puudumisega. 43. Samuti oleks Riigikantselei abiga võimalik koondada infot erinevate vastutavate asutuste sarnaste vajaduste kohta ja koordineerida ühistegevusi kriisiks parema valmisoleku tagamiseks. Avalikkuse teavitamine valitsuse otsustest, piirangutest ja käitumissuunistest peaks olema oluliselt ühtsem ja korrastatum Kõik tahtsid infot jagada ja 44. Pöördelistel aegadel on info valitsuse kavatsuste ja otsuste kohta väga avalikkus sattus segadusse, oodatud ning seetõttu on ka valitsusliikmetel olnud väline surve ja millised suunised lõpuks erinevatest kaalutlustest johtuv sisemine tahe avalikustada info uute piirangute või suuniste kohta esimesel võimalusel. Lisaks on tulnud ette kehtestati olukordi, kus enne valitsusele tutvustamist on jaganud avalikkusega oma ettepanekuid ka valitsuse nõustamiseks ellu kutsutud teadusnõukoda. 45. Praktikas on see viinud olukorrani, kus info järele janunev avalikkus on saanud valitsuse otsuste kohta aimu nädala jooksul vähemalt kolmel- neljal-viiel erineval korral ja viisil: 5 Riigikontroll peab siin silmas eriolukorravälist kriisiperioodi. Eriolukorra ajal on hädaolukorra seaduse kohaselt eriolukorra juht peaminister ning koordineerivad ülesanded Vabariigi Valitsusel ja Riigikantseleil. 10 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi ■ teadusnõukojalt meedia kaudu nende ettepanekuna (või nõukogu liikmete erinevate seisukohtadena); ■ valitsuskabineti nõupidamiselt esialgse põhimõttelise otsusena; ■ ministritelt kabinetinõupidamisel otsustatu kohta sotsiaalmeedia kontode kaudu; ■ valitsuse ametliku pressiteatena; ■ lõpuks ametliku infona valitsuse vastuvõetud asjassepuutuva õigusakti kohta. Rahvale otsuste 46. Piirangute ja juhiste väljatöötamise käigus on võidud täpsustuda selgitamiseks peavad detaile, mis on muutnud varasemas faasis väljaantud infot otsuste kohta, otsustajad ka ise ühtmoodi või on tulnud muuta varem väljaöeldud esialgseid kavatsusi. Teavet on kriisi ajal palju ning eri ajal eri faasis antud infokillud on tekitanud aru saama, kas, mida ja miks olukorra, kus pärast otsustusprotsessi läbimist on avalikkus olnud otsustati segaduses, millised piirangud ja suunised lõpuks on kehtestatud ja mida ei ole kehtestatud ning mis on jäänud lõpuks pelgalt ettepanekuteks. Info tuleks inimestele anda 47. Riigikontrolli arvates on kommunikatsioonikakofoonia vältimise ametlike kanalite kaudu ja eelduseks, et kõigepealt saavad otsustajad ise ühtmoodi aru, mida ikkagi siis, kui valitsuse otsus on otsustati. Lisaks sellele on vaja teada, kas üldse otsustati, ja mis eriti oluline – miks otsustati just ühe või teise lahenduse kasuks. lõplik 48. Peamine on, et avalikkus saaks infot, mis on kasuks ja loob selgust, mitte ei tekita segadust ja küsimusi juurde. Samuti on tähtis, et infot antakse arusaadaval viisil ja usaldusväärsete ehk ametlike kanalite kaudu. Käitumisjuhiseid järgitakse rohkem siis, kui mõistetakse nii suuniseid endid kui ka nende rakendamise vajalikkust ja põhjuseid. Valitsuse otsuseid rakendavaid asutusi tuleb juhistest teavitada enne avalikkust, sest nemad peavad suutma suuniseid kohe selgitada 49. Avalikkuse teavitamisel on sageli juhtunud, et kui valitsus on oma otsustest (või kavandatavatest otsustest) teavitanud – enamasti vahetult pärast kabinetinõupidamist või Vabariigi Valitsuse istungit –, siis on eraisikud, ettevõtjad või asutused pöördunud täiendavate selgituste saamiseks vastutatavate riigiasutuste või kohaliku omavalitsuse asutuste poole, kes aga ei ole pruukinud olla otsuse selgitamisel küsijatest targemad. See on aga tähendanud, et on võinud sündida palju tõlgendusi või lihtsalt segadust. Inimeste teavitamine peab 50. Avaliku info jagamise kõrval tuleb kriisiolukorras suuremat looma selgust, mitte segadust tähelepanu pöörata ka otsuseid rakendavate riigi- ja omavalitsusasutuste ja reeglite rakendamisel tuleb ning nende töötajate teavitamisele otsustest ja nende rakendamise soovitud viisist. Oluline on, et see teave antakse neile enne avalikkuse järgida ühtset haldus- informeerimist, et vastutavad asutused oleks valmis küsimustele sisukalt praktikat vastama. Ainult siis on võimalik tagada ühtne halduspraktika piirangute ja suuniste rakendamisel. Viiruskriisiga on aidanud hakkama saada valitsuse ja teadlaste koostöö, kuid on esinenud hetki, kus poolte rollid on läinud justkui vahetusse 51. Valitsust tuleb tunnustada selle eest, et teadlased on koroonaviirusega võitlemisel kaasatud otsustusprotsessi. Teadlased väärivad omakorda tänu, et nad on olnud valmis riigile ja valitsusele appi tulema. Valitsust nõustav teadusnõukoda on hea näide tulemustele viivast koostööst. Just Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 11 Koroonakriisi viis õppetundi teadlaste ja valitsuse omavahelises suhtluses saavad sündida kaalutletud ja põhjendatud otsused, mis kriisist kõige kiiremini ja väiksemate kahjudega välja aitavad. Valitsus peab saama 52. Mõlemal poolel on otsustusprotsessis oma oluline ja selge roll ning otsustada kaalutletult ja need rollid ei tohiks segamini minna. Paraku on esinenud hetki, kus ei ole informeeritult kõrvalt vaadeldes päris selge, kes otsustab piirangute kehtestamise või nende muutmise. 53. Teadusnõukoda teeb oma ettepanekuid teaduslikust vaatenurgast lähtudes ning ei saa painutada teaduslikke argumente poliitilise sobivuse klausli alla. Valitsus peab lisaks teaduslikele ja meditsiinilistele argumentidele kaaluma otsustamisel kõiki võimalikke tagajärgi ning otsuse laiemat ühiskondlikku ja majanduslikku mõju. Viimane ei ole pelgalt Vabariigi Valitsuse õigus, vaid kohustus ja vastutus. Valitsuse nõustamiseks ellu 54. Tuleb püüda vältida esimese ja teine koroonalaine ajal esinenud kutsutud kogud võiksid anda olukordi, kus valitsus sai enda nõustamiseks ellu kutsutud valitsusele nõu otse, ilma teadusnõukojalt piiranguid ja soovitusi puudutavate ettepanekute kohta infot õhtustest uudistesaadetest. See muutis valitsuse seoses vahendajateta teadusnõukoja ettepanekutega avalikkuse ees aruandekohuslaseks juba enne seda, kui valitsuse liikmed olid saanud ise teadusnõukojalt infot. Nii tekkis osapoolte tahtmata oht, et nõuandjast võib kujuneda kvaasiotsustaja või omamoodi surverühm. 55. Valitsuse liikmed peavad saama piirangute ja reeglite kohta teha kaalutletud otsuse. Sellele aitab kaasa, kui nad saavad enda nõustamiseks loodud teadusnõukoja ettepanekute kohta infot eelisjärjekorras ja otse nõukoja esindajatelt koos selgitustega, mitte vahendatuna. Vältida tuleks segadust 56. Riigikontrolli arvates oleks hea kaaluda võimalust, et Vabariigi valitsuse otsuste ja Valitsuse otsused ning neid nõustava teadusnõukoja ettepanekud tehakse teadusnõukoja ettepanekute teatavaks ühel ajal. Pärast seda oleks nii valitsuse liikmetel kui ka teadusnõukojal võimalus anda oma kommentaarid ning põhjendused. avalikustamisel 57. Kindlasti tuleks teha avalikuks ka materjalid, mille teadusnõukoda on Vabariigi Valitsusele esitanud. See aitaks vähendada kommunikatsiooni- häireid ning annaks avalikkusele võimaluse teadusnõukoja ettepanekuid ja valitsuse otsuseid sisuliselt ja informeerituna arutada. 58. Asjaolu, et ühe või teise teema kohta või ühel või teisel ajal ei ole teadusnõukoda valitsusele soovitusi andnud, ei saa olla valitsusele õigustuseks vajalikke otsuseid mitte teha, sest juhtimise ja otsuste langetamise eest kriisiolukorras vastutab valitsus, mitte teadusnõukoda. 59. Riigikontroll juhib kokkuvõtvalt tähelepanu, et kriisiolukordadeks valmistumisel peab arvestama asutuste reaalse võimekusega ega tohi jätta üle jõu käivaid ülesandeid nendele, kel pole kriisi haldamiseks tegelikku võimekust ega ressurssi. COVID-19 levikuga toimetulekul on võtme- sõnad ühtsus ja selgus nii kriisijuhtimises, suhtlemisel avalikkusega kui ka riigiasutuste koostöös. 6 6 Kitsaskohtadele kriisijuhtimises ja inimeste teavitustöös juhtis riigikontrolör Vabariigi Valitsuse ja peaminister Kaja Kallase tähelepanu ka 01.10.2021. a saadetud kirjas. 12 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi 60. Riigikontrolli arvates on Riigikantselei koordineeriv roll kogu riiki hõlmava kriisi ohjamisel tervitatav, kuid see tuleks ka õigusaktides korrektselt fikseerida. Avalikkuse teavitamine valitsuse otsustest, piirangutest ja käitumissuunistest peaks olema senisest oluliselt korrastatum. III õppetund. Vaktsineerimisest sõltuvad elud: riik peab oskama vaktsineerimise vajalikkust inimestele selgitada, looma selleks võimalused ja protsessi juhtima 61. Koroonapandeemia vallandumisest alates on riikide valitsused kulutanud miljardeid eurosid ning teadlased ja tervishoiueksperdid teinud suuri pingutusi, et töötada välja järjest uusi vorme võtva viiruse vastu toimiv vaktsiin. Inimeste vaktsineerimine paistab olevat peamine abinõu, millesse panustatakse, et vähendada haigus- ja surmajuhtumeid, hoida ühiskond piirangutest võimalikult vabana, haridussüsteem avatuna ning naasta tavapärase(ma) majandus- ja elukorralduse juurde. Statistika: vaktsineerimine 62. Tervishoiustatistika kõneleb sellest, et vaktsineerimine päästab elusid vähendab oluliselt raske ja säästab inimeste tervist. Tänavu sügisel alanud haiguse leviku uues haigestumise ja surma riski laines on keskeltläbi 60–70% nakatunutest olnud vaktsineerimata või lõpetamata kuuriga. Vaktsineerimine aitab vähendada ka rasket haigestumist: COVIDi tõttu hospitaliseeritud haiglapatsientidest ca 70– 80% on vaktsineerimata. Intensiivravi vajavatest patsientidest on vaktsineerimata ca 75%. Tänavu juuli algusest kuni oktoobri lõpuni haiglas surnud patsientidest olid vaktsineerimata ligi 79%. 7 63. Eestis algas COVID-19-vastase vaktsineerimise ettevalmistus 2020. aasta juunis, kui tervise- ja tööminister tegi valitsusele ettepaneku liituda Euroopa Komisjoni ja Euroopa Liidu liikmesriikide vahel sõlmitava lepinguga, mis andis komisjonile volituse sõlmida vaktsiinide tootjatega eelostulepinguid vaktsiinide ühiseks hankimiseks. Samal kuul alustati ka COVID-19-vastase vaktsineerimise sihtrühmade ja nende suuruse prognoosimisega. 64. Augustis 2020 tutvustas tervise- ja tööminister valitsusele vaktsineerimisega, eelkõige vaktsiinide hankimisega seonduvat. Valitsus otsustas ühineda Euroopa Liidu liikmesriikide ühise nn vaktsiini- portfelliga, mis koosnes erinevate vaktsiinitootjate erinevatel tehnoloogiatel põhinevatest vaktsiinidest, et hajutada riske. 65. 2020. aasta 26. detsembri varahommikul jõudis Eestisse esimene COVID-19-vaktsiini saadetis. Vaktsineerimisega alustati järgmisel päeval Ida-Virumaal, Tartus ja Tallinnas. Eestis 2021. aasta alguses kiirelt alanud vaktsineerimine kaotas kevadel hoo: vaktsiine oli, inimestel oli huvi, aga süstimist ei korraldatud 66. 2021. aasta maini oli Eesti võrreldes teiste Euroopa riikidega vaktsineerimistempos esirinnas, kuid pärast seda hakkas maha jääma. Ja seda kõike olukorras, kus inimestel oli huvi vaktsineerida, vaktsiini oli piisavalt ning riiki hakkas kogunema vaktsiinivaru. 7 Terviseameti 01.11.2021. aasta andmed. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 13 Koroonakriisi viis õppetundi Eesti rahvastiku 67. 03.11.2021. aasta seisuga oli Eesti täiskasvanud inimestest vähemalt vaktsineeritus on oluliselt ühe doosiga COVID-19 vastu vaktsineeritud natuke üle 70%. Üle 60- madalam kui Euroopa Liidu aastastest oli samaks ajaks vähemalt ühe vaktsiinidoosiga vaktsineeritud 73%. Kogu Eesti rahvastikust on vaktsineerimiskuur lõpetatud liikmesriikides keskmiselt ca 57%-l ja ca 3%-l on vaktsineerimiskuur veel pooleli 8 Euroopa Liidu keskmisest vaktsineeritustasemest on Eesti ligikaudu 10% maas. Näiteks on Lätis täielikult vaktsineeritud ca 50%, Leedus 61%, Soomes 69%, Taanis 76% ning Rootsis ja Saksamaal 66% rahvastikust. 9 Alates 2021. aasta 68. Vaktsiini oli, kuid seda ei süstitud. Juba maikuus 2021 ületas igal varakevadest ei saanud nädalal kasutamata vaktsiini hulk vähemalt 66 000 doosi ning juuni igal vaktsiinide puudus olla nädalal vähemalt 80 000 doosi. 10 Esimesi märke selle kohta, et kasutamata dooside jääk võib hakata kuhjuma, oli näha juba veebruaris- vaktsineerimise oluliseks märtsis. takistuseks 69. Riigikontrolör väljendas seetõttu 2021. aasta veebruari keskpaigas tervise- ja tööministrile oma muret, et meil võib terendada olukord, kus vaktsiin hakkab kogunema riiulitele ning probleemiks on saamas võimekus laiaulatuslikku vaktsineerimist praktikas korraldada. 70. Kui kevadel oli üks eesmärke maandada varu hoidmisel tarneriske ja hoida teise vaktsiinidoosi varu vähemalt ühe nädala ette, siis kasutamata dooside hulk ületas juba toona märkimisväärselt järgneva nädala teise doosi vajadust. Eestisse saabunud, kuid kasutamata vaktsiini hulk järjest kasvas, ulatudes 1. juuliks 2021 enam kui 182 000 doosini. Sellele lisandusid kasutamata AstraZeneca vaktsiinidoosid. Täitmata on vaktsineerimise eesmärgid, milles oli sihiks seatud saavutada konkreetne vaktsiiniga hõlmatuse tase 71. Riigikontrolli hinnangul ei takerdunud vaktsineerimine mitte niivõrd vaktsiinide defitsiidi või inimeste vähese huvi tõttu, vaid selle põhjusi tuleb otsida pigem nõrgast koordineerimisest, kehvast korraldusest ja konkreetse tegevuskava puudumisest. 72. COVID-19-vastase vaktsineerimise üldised eesmärgid on alates riikliku vaktsineerimisplaani esimesest versioonist läbivalt olnud sarnased. Üldeesmärgid on olnud COVID-19 põhjustatud haigus- ja surmajuhtumite vähendamine; enim haavatavate Eesti inimeste kaitsmine; koroonaviiruse leviku vähendamine; koormuse vähendamine tervishoiu- süsteemile ja majandusele ning ühiskonna võimalikult avatuna hoidmine. Mõningal määral on nende eesmärkide rõhuasetused eri ajal muutunud. 73. Lisaks üldeesmärkidele olid igas vaktsineerimisplaanis seatud ka konkreetsemad sihid vaktsineerimisega hõlmatuse kohta. Erandiks oli 14.12.2020. aasta vaktsineerimisplaan, kus täpsemaid eesmärke ei seatud, sest sel ajal valitses veel suur määramatus ja teadmatus vaktsiinidooside Eestisse jõudmise kohta. 74. Vaktsineerimisplaanides seatud eesmärkide täitmist iseloomustab, et saavutatud on ainult need eesmärgid, mis olid seotud vaktsineerimise 8 Vt vaktsineerimistempot alates vaktsineerimisega alustamisest ja jooksvat seisu https://vaktsineeri.ee/covid-19/vaktsineerimine-eestis/. 9 Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC), 01.11.2021. 10 Nendele arvudele lisanduvad AstraZeneca kasutamata vaktsiinidoosid. 14 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi alustamisega, kuid pole täidetud seatud tähtpäevaks ühtki eesmärki (v.a üks erand 11), mis puudutavad vaktsineerimisega hõlmatust (vt tabel 3). Tabel 3. Vaktsineerimise hõlmatusega seotud eesmärkide saavutamine 2021. aastal Eesmärgid Täitmine 19.01.2021. aasta vaktsineerimisplaan Võimaldada veebruari lõpuks vaktsineerimist kõigile TÄIDETUD tervishoiuasutuste töötajatele ning hoolekandeasutuste töötajatele ja elanikele Võimaldada aprilli lõpuks vaktsineerimist kõigile TÄIDETUD riskirühmadesse kuuluvatele inimestele Võimaldada alates maist vaktsineerimist kõigile soovijatele TÄIDETUD Saavutada oktoobri lõpuks vähemalt 50% TÄIDETUD [vaktsineerimisega] hõlmatus täiskasvanud elanikkonnas 20.04.2021. aasta vaktsineerimisplaan Võimaldada alates 2021. aasta maist järk-järgult TÄIDETUD vaktsineerimist kõigile soovijatele järgmiste vanuserühmade kaupa: 60–69; 50–59; 16–49 Võimaldada 2021. aasta mai lõpuks kõigile TÄIDETUD riskirühmadesse kuuluvatele inimestele vähemalt ühe doosiga vaktsineerimine Võimaldada 2021. aasta juuni lõpuks kõigile soovijatele TÄIDETUD vähemalt ühe doosiga vaktsineerimine Saavutada 2021. aasta aprilli lõpuks üle 70-aastaste EI TÄIDETUD aprilli inimeste hulgas vähemalt ühe doosiga vaktsineerimise lõpuks, vaid seda tehti hõlmatus 70% augustis 2021 Saavutada 2021. aasta sügiseks 70% [vaktsineerimisega] Ühe doosiga hõlmatus hõlmatus täiskasvanud elanikkonnas saavutati 2021. aasta 3. novembriks, lõpetatud vaktsineerimiskuuriga pole 70% hõlmatust saavutatud 28.07.2021. aasta vaktsineerimisplaan Saavutada 2021. aasta 31. oktoobriks noorte (16–17- EI OLE TÄIDETUD aastased) hulgas vähemalt ühe doosiga vaktsineeritute 03.11.2021. aasta seisuga osas 70% hõlmatus Tagada igale soovijale vaktsineerimise võimalus inimese TÄIDETUD elukoha maakonnas nädala jooksul Saavutada 2021. aasta 22. septembriks Eesti EI TÄIDETUD täiskasvanud elanikkonnas vähemalt ühe doosiga 2021. aasta septembriks, vaktsineeritute osas 70% hõlmatus, mis eeldab vaid 3. novembriks iganädalast kasvu vähemalt 20 000 inimese võrra Saavutada 2021. aasta 31. oktoobriks Eesti täiskasvanud EI OLE TÄIDETUD elanikkonnas lõpetatud vaktsineerimisega 70% hõlmatus 03.11.2021. aasta seisuga Saavutada 2021. aasta 30. novembriks 60+ elanikkonnas TÄHTPÄEV EI OLE vähemalt ühe doosiga vaktsineeritute osas 80% hõlmatus SAABUNUD (praeguse vaktsineerimistempoga on täitmine vähetõenäoline) Allikas: Riigikontroll Sotsiaalministeeriumi materjalide põhjal 03.11.2021. aasta seisuga, eesmärkide kirjapilt muutmata 11 19.01.2021. aasta vaktsineerimisplaani eesmärk saavutada oktoobri lõpuks, et vähemalt 50% täiskasvanutest on vaktsineeritud. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 15 Koroonakriisi viis õppetundi 75. Vaktsineerimiseesmärgid on jäänud saavutamata muu hulgas seetõttu, et erinevad paindlikud võimalused vaktsineeritute hulka suurendada on jäänud õigel ajal kasutamata või on neid rakendatud tarbetu viitajaga. 76. Riigikontroll on mitmes märgukirjas 12 muu hulgas rõhutanud, et vaktsineerimise korraldus peaks olema võimalikult laiaulatuslik ja mugav, sealhulgas sobilik nendele inimestele, kes ei saa kõrge vanuse, haiguse ja liikumisraskuste või mõne muu põhjuse tõttu perearstikeskusesse, haiglasse, vaktsineerimiskeskusesse vm kohale minna. 77. Riigikontroll juhtis keset suve, kui vaktsineerimistempo oli maha käinud, tähelepanu sellele, et tuleks luua vaktsineerimise hoo ülessaamiseks rohkem kodulähedasi ja kättesaadavust suurendavaid võimalusi, sest sellega oli toona viivitatud. 78. Riigikontroll rõhutas toona, et juba varem oleks tulnud lisaks vaktsineerimisele linnade kaubanduskeskustes ja keskväljakutel kasutada senisest erinevat lähenemist ka väiksemates kohtades: panna mööda maakohti, külasid ja asulaid sõitma vaktsineerimisbussid, vaktsineerida kohapeal, mitte eeldada, et inimesed peaksid sealt sõitma suurematesse keskustesse. Tihti elavad just maal vanemad inimesed, kelle tervis on kehvem ja kelle haigestumine võib tuua kõige raskemaid tagajärgi. 79. Paindlike võimaluste leidmiseks ja rakendamiseks oleks tulnud kaasata ka erasektorit, kelle kogemuse ja ideede abil saanuks laiendada vaktsineerimisvõimalusi. On olnud vahemikke, kui 80. Vaktsineerimisplaanid on avalikustatud, kuid tervise- ja tööminister Eestil on üldse puudunud ei ole neid kinnitanud. On olnud vahemikke, kui Eestil on üldse ajakohane avalikustatud puudunud ajakohane avalikustatud vaktsineerimisplaan. vaktsineerimisplaan 81. Alates esimeste vaktsiinide saabumisest Eestisse 2020. aasta detsembris on vaktsineerimist korraldatud heitlikult. Sotsiaalministeerium on avalikkusele ja valitsusele esitanud erinevaid vaktsineerimisplaane või nende tööversioone, kuid pole taganud kogu protsessi jooksul kehtiva vaktsineerimisplaani olemasolu. 82. Vaktsineerimisplaanis oleks vaja üheselt sõnastada vaktsineerimise eesmärgid, vastutajad ja tegevused, kuidas eesmärkideni jõuda. On olnud ajavahemikke, mil plaani üldse pole olnud (näiteks 01.–19.04.2021 ja 01.–27.07.2021). 83. Riigikontroll leiab, et kogu COVID-19 vastu vaktsineerimise protsessi jooksul tuleb tagada kehtiva vaktsineerimisplaani olemasolu ja selle operatiivne uuendamine sõltuvalt olukorra muutumisest. Ühtlasi peaks iga uus vaktsineerimisplaan olema kokku lepitud ja kinnitatud enne vana plaani kehtivuse lõppu. 84. Küsimus ei ole mitte formaalse paberi olemasolus, vaid vajaduses tagada kõigile puudutatud osapooltele selge alus, mille põhjal töötada ja millega võrreldes hinnata saavutatud tulemust. Valitsus on ka ise 12 Riigikontrolöri kirjad töö- ja terviseministrile 07.04.2021 ja 30.06.2021, riigikontrolöri kiri vaktsineerimise teemal peaministrile 27.07.2021. Kriisijuhtimise probleeme laiemalt käsitleb riigikontrolöri kiri peaministrile 01.10.2021. 16 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi ametlikult deklareerinud, et just vaktsineerimisplaan on dokument, mille alusel käib tegelik vaktsineerimine. 13 Edukaks vaktsineerimiseks 85. Vaktsineerimist on keeruline edukalt läbi viia, kui ei seata sobivaid peab teadma tagasilöökide vahe-eesmärke ning tegevused on kirjeldatud ebamääraselt. Erinevates põhjuseid ja seda teadmist vaktsineerimisplaanides püstitatud sihtidest on mitmed olulised jäänud saavutamata (näiteks vaktsineeritud täiskasvanute osakaal; üle 60 aasta kasutama vanuste inimeste vaktsineerituse osakaal). Vaktsineerimise edenemist aitaks hinnata vahe-eesmärkide seadmine. Vaktsineerimisplaan ei saa olla juhtimisdokument, kui eesmärkide ja vaktsineerimise üldpõhimõtete kõrval puuduvad selles eesmärkide saavutamise viisid. Valitsusel on otsuste 86. Vaktsineerimisprotsessi juhtimiseks vajaliku info puudumine ei tegemiseks vaja värsket infot soodusta eesmärkide saavutamist. Tervise- ja tööminister on esitanud iga vaktsineerimise edenemise nädal valitsuskabineti nõupidamisel ülevaate COVID-19-vastase vaktsineerimise kohta. Paraku ei sisaldanud need ülevaated kuni juuli kohta lõpuni kõige olulisemat: infot vaktsineerimisplaanis kokkulepitud eesmärkide täitmise kohta. Veelgi põhjalikum informatiivne ülevaade hakkas valitsusse jõudma alles 2021. aasta sügisel. 87. Eespool kirjeldatud puudustele vaktsineerimise korralduses juhtis riigikontrolör tähelepanu ka 27.07.2021. aasta kirjas peaministrile. 14 Peaminister Kaja Kallas nentis meedia vahendusel, et vaktsineerimise korraldus on ka varem tekitanud tõsiseid küsimusi, mistõttu on ta nõudnud Sotsiaalministeeriumilt tegutsemist. „Täna, Riigikontrolli analüüsi valguses nõudsin kahetunnise kohtumise käigus vaktsineerimise eest vastutavalt tervise- ja tööministrilt Tanel Kiigelt sisulisi vastuseid ja konkreetseid tähtaegu, mil probleemid saavad lahendatud. Riiulitel seisev vaktsiin peab jõudma sinna, kus tahtjaid on ja vaktsiinist on puudus. Vaktsineeritud inimesed tagavad Eesti avatuse“ – Peaminister Kaja Kallas vaktsineerimise korraldusest (Eesti Rahvusringhääling, 27.07.2021) – 88. Juuli lõpus avalikustas Sotsiaalministeerium uuendatud vaktsineerimisplaani 15 2021. aasta II poolaastaks, kuid tervise- ja tööminister ei ole seda seni ametlikult kinnitanud. Plaan on seejuures pigem deklaratiivne: selles on toodud vaktsineerimise eesmärgid ja põhimõtted. Plaanil rakenduskava polnud. Praegusel kujul ei ole dokumendis selgitatud, kuidas saavutada elanikkonna vaktsineeritus tasemel, mis on vajalik, et naasta tavapärasema elukorralduse juurde. 89. Sotsiaalministeerium kinnitas käesoleva ülevaate koostamise käigus Riigikontrollile, et ministeeriumi COVID-19-juhtrühma 12.10.2021. aasta koosolekul kiideti vaktsineerimisplaani rakenduskava heaks. 13 Riigikontroll on juba 7. aprillil 2021 juhtinud Sotsiaalministeeriumi tähelepanu sellele, et on ebaselge, kes, millal ja millise õigusaktiga on vaktsineerimisplaanid kinnitanud. Tervise- ja tööminister selgitas oma 2021. aasta 7. mai kirjas, et COVID-19-vastase vaktsineerimise plaan on nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse alusel välja töötatud tegevusjuhend. Seaduse kohaselt saab valdkonna eest vastutav minister (tervise- ja töö- minister) epideemia korral ohustatud isikute immuniseerimiseks kehtestada asjakohased tegevusjuhendid. Seadusest johtub, et tegevusjuhendi kehtestab tervise- ja tööminister. 14 https://www.riigikontroll.ee/Suhtedavalikkusega/Riigikontrolliblogi/tabid/310/ItemId/1 327/amid/920/language/et-EE/Default.aspx. 15 https://s3.documentcloud.org/documents/21019686/covid- 19_vaktsineerimine_uuendus_280721.pdf. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 17 Koroonakriisi viis õppetundi 90. Riigikontroll rõhutab kokkuvõtvalt, et kõige olulisem on kriisi ohjamisel ja vaktsineerimisel selge juhtimine, mis on Sotsiaal- ministeeriumi vastutada. Samuti on vaja koguda tagasisidet, et mõista, mis töötab ja mis mitte. IV õppetund. Ettevõtete toetamine kriisis peab olema kiire, põhjendatud ja läbipaistev sõltumata ministrist või ministeeriumist, kes n-ö jagab raha 91. Riikide kehtestatud piirangud COVID-19 leviku takistamiseks mõjutavad oluliselt ettevõtete majandustegevust ja seeläbi inimeste sisse- tulekut. Seetõttu asusid valitsused 2020. aasta talvel/kevadel töötama välja leevendusmeetmeid ettevõtete, inimeste ja tervishoiusüsteemi abistamiseks. Riik on ettevõtjaid erakorraliselt toetanud ilmselt enam kui miljardi euroga 92. Täpset ülevaadet Eesti riigi rakendatud abinõudest ja sellele kulunud rahast on keeruline välja tuua, kuna riigi majanduslikes ega rahanduslikes dokumentides sellest eraldi aru ei anta. Oleks ilmselt ka keerukas öelda, milline riigi tegevustest on otseselt või erakorraliselt seotud viiruse mõjude silumisega ja millised riigi kulud on majanduse toetamise n-ö tavapärase iseloomuga. 16 93. Teada on, et aprillis 2020 võttis Riigikogu vastu 2020. aasta lisaeelarve, mille seletuskirja kohaselt on „Eesti tööinimeste ja ettevõtete abistamiseks planeeritud meetmete paketi kogumõju vähemalt 2 miljardit eurot“. Rahandusministeeriumi kodulehe andmetel eraldati 2020. aasta lisaeelarvega toetusmeetmeteks ca 2,4 miljardit eurot. 17 94. Aasta hiljem, aprillis 2021 võeti vastu järgmine lisaeelarve, millega seletuskirja järgi kavandati „Eesti elanike, ettevõtete, ühiskonna ning tervishoiusüsteemi abistamiseks“ 641 miljonit eurot. Rahandus- ministeeriumi hinnangul suunati sellest toetusmeetmeteks ligikaudu 253 miljonit. 18 95. Tasub märgata, et nende summade hulgas on lisaks ettevõtetele suunatud abinõudele ka muud, näiteks kohalikele omavalitsustele antud kriisitoetused (loe lähemalt alates ülevaate p-st 115), hariduse ja tervishoiusüsteemi erakorralised eraldised jm. 96. Samuti peab meeles pidama, et lisaeelarvega eraldatud (kuid mitte tingimata välja makstud, ära kasutatud) raha kõrval on riigieelarves ka muud sellist raha, mis aitab tegelikult kriisi leevendada ja kriisist välja tulla, kuid mis ei ole otseselt kriisileevenduse kuluna määratletud. Riik on ettevõtjaid aidanud 97. Otseselt ettevõtete toimetulekule, nende likviidsuse, investeerimis- eelkõige töötajate ja võimekuse ja töötajate hoidmise toetamisele suunatud abinõusid on riik likviidsuse hoidmisel rakendanud peamiselt Eesti Töötukassa (näiteks tööturu toetusmeede); sihtasutuse KredEx (käendused ja laenud); Maaelu Edendamise 16 Riigikontroll ei ole pidanud ka otstarbekaks ühekordse päringuga ministeeriume koormata, arvestades, kui keerukaks vastamine ja andmete koondamine osutuda võib. 17 https://www.rahandusministeerium.ee/et/lisaeelarve-0. 18 https://www.rahandusministeerium.ee/et/lisaeelarve-0. 18 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi Sihtasutuse (MES; eelkõige käendused ja laenud maamajandus- ettevõtetele) ja Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse (EAS; peamiselt turismisektori toetused), aga ka maksuvõlgade ajatamise, kütuseaktsiisi langetamise jms kaudu. 19 Valitsusel on pärast kriisi esimest lainet olnud aega, et paremini läbi mõelda, kellele, miks ja kuidas ta toetusi jagab Positiivne näide ettevõtete 98. Riigikontroll saab talle esitatud andmete põhjal teha järelduse 20, et toetamisest: töötasuhüvitis – 2020. aastal Eesti Töötukassa, KredExi ja EASi kaudu erakorralise vajalik ja õigeaegne kriisiabina jagatud või laenatud veidi enam kui 600 miljonit eurot jõudis üldjoontes ja peamiselt nende ettevõteteni, kelle müügikäive oli enam kahanenud, ehk nendeni, kellele see raha oli mõeldud. 99. Tegevusaladest said arvuliselt kõige rohkem tuge majutuse ja toitlustuse ettevõtted. Seega, kui võtta aluseks käibe langus, siis selle järgi jõudis riigi abi nendeni, kes olid kriisis rohkem pihta saanud. Lisaks võib eraldi positiivsena tuua esile töötukassa kaudu rakendatud töötasu- hüvitise, mille vajalikkus ja maht selgitati välja koostöös turuosalistega ning rakendamine oli operatiivne. 100. Õnnestumiste kõrval pakub Riigikontrolli arvates senine kogemus valitsusele ka mitmeid olulisi õppetunde, millega edaspidi ettevõtete toetamisel arvestada. Kriisis on üks riigi ülesanne 101. Tuleb leida viis, kuidas riigi tugi oleks õigeaegne, aga ka anda ettevõtjale võimalikult läbimõeldud. Kriisides on üks valitsuse ülesanne vähendada ettevõtjate täpset infot, mida riik nende ebakindlust. Juhul kui riik otsustab ettevõtjaid kriisis toetada, tuleks kõige suurema mõju saavutamiseks ja ettevõtjates kindlustunde loomiseks aitamiseks ette võtab avalikustada kavandatud toetusmeetmete võimalikult täpsed tingimused samal ajal piirangute kehtestamisega. Ühtlasi aitab tingimuste sellisel viisil avalikustamine vältida olukordi, kus ettevõtjad arvestavad ettevõtte toetusmeetmega, kuid tingimuste selgudes ilmneb, et nad ei kuulu toetatavate hulka. Selliseid olukordi paraku esines. 102. Samal ajal on oluline, et valitsus pakuks ettevõtjatele toetust, mida neil on vaja ja mis lahendaks kriisist tulenevaid probleeme, mida erasektor ise paremini lahendada ei suuda. Selleks tuleb teha aktiivset koostööd turuosaliste, sh pankade ja turu tundjate ning ettevõtete esindusorganisatsioonidega. 21 19 Kriisitoetusi on ettevõtjatele jaganud ka Kultuuriministeerium ning huviharidusega tegelevatele ettevõtjatele Haridus- ja Teadusministeerium. 20 Riigikontroll analüüsis ajavahemikul septembrist 2020 kuni juunini 2021 avalikustatud aruannetes ettevõtluse toetusmeetmete kujundamise ja rakendamisega seonduvat eelkõige Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi ning Maaeluministeeriumi valitsemisalas. 21 Sarnaseid põhimõtteid rõhutas Riigikogule Eesti Panga 2020. aasta aruannet esitledes ka panga president Madis Müller: „Valitsust nõustades olid Eesti Panga peamised nõu- anded kriisi leevendamiseks, et riigi abi oleks sihipärane, kiire ja ajutine ning suunatud just nendele, kes kriisis kõige enam kannatasid.“ (03.06.2021). Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kinnitas Riigikontrollile käesolevat ülevaadet kommenteerides, et turismisektori erialaliitudega ja kaupmeeste esindajatega tehakse kriisiabinõude kavandamisel tihedat koostööd. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 19  Koroonakriisi viis õppetundi Riigi abi jõuab kohale 103. Toetuse andmise kriteeriumid peavad olema selged: kiired jalad ega kiiremini, kui toetamise viisid nobedad näpud ei saa olla mõõdupuu. Toetuskriteeriumid peavad olema ja tehnilised kriteeriumid taotlejale arusaadavad ja riigi poolt põhjendatud. Põhjendused peavad olema sõnastatud üheselt mõistetavalt juba tingimuste määramise ajal, varem läbi mõelda mitte tagantjärele. See aitab mõista kriteeriumi puudusi siis, kui on veel võimalik tingimusi kohendada. 104. Kriisi lahendamisel ei sobi toetusmeetmete puhul näha ette tingimusi, mille järgi saavad toetust kõige kiiremini taotluse esitavad ettevõtted. Nobeduskriteerium on kõlbmatu nii ettevõtete nn ellujäämistoetuste puhul kui ka erinevate arendustoetuste (näiteks turismiettevõtte ärimudeli toetusmeede kriisi teise laine ajal) puhul. 22 105. Kes-ees-see-mees-põhimõte taotluse esitamisel on küll lihtne viis meetme piiratud eelarve piirides püsida, kuid õiglase konkurentsi ja toetuse eesmärgi suhtes ei ole see sobiv. Eesmärgipäratu rahajagamine 106. On oluline, et Riigikogu ja valitsus ütleks selgelt välja, mida nad tähendaks konkurentsieelise soovivad eraldatud rahaga saavutada, ja selgitaks pärast ka avalikkusele, andmist või asjatut astumist kas soovitud eesmärk saavutati või mitte. Riigikontrolli analüüsid MESi ja KredExi teemal näitasid, et riik jagab kriisitoetusi sageli ähmaste krediidiasutuste asemele eesmärkidega. Riigikogu ei ole riigieelarvet kinnitades piisavalt selgelt määranud, milleks raha kasutada, või on Riigikogu soovi tõlgendatud äärmiselt vabalt. 107. Näiteks hakkas MES andma lühiajaliste likviidsusprobleemide leevendamise asemel ettevõtetele hoopis pikemaajalise iseloomuga laene, sh ettevõtetele, kelle käive kriisis ei olnud oluliselt kannatanud. See käitumine tõi aga kaasa riski, kus juhul, kui kriis oleks tegelikkuses süvenenud ja oleks olnud vaja täiendavat raha lühiajaliste likviidsus- probleemide lahendamiseks, poleks seda enam võtta olnud, sest raha oli juba investeerimislaenudeks ära jagatud. Ainult raha ärakasutamine ei saa olla mõistliku toetamise edukriteerium. Ebaselged eesmärgid, 108. Kriisiabi andmine ja selle üle otsustamine peab olema läbipaistev läbipaistmatu otsustamine ja ning võimalikult vähese bürokraatiaga. Toetuse rakendusskeeme suur raha ei tohi kokku saada kavandades tuleks püüda minimeerida kulu, mida ettevõtja teeb toetuse taotlemiseks. Samuti oleks vaja avalikkusele rohkem selgitada, kes ja millisest asutusest ning millist abi saab, kuna sihtrühmad kohati kattuvad (näiteks KredExi ja MESi puhul). 109. Taotluste üle otsustamine peab olema läbipaistev ka nende meetmete puhul, kus lõppotsustajaks on valitsus. Peab olema selge, mis on toetuse andmise või andmata jätmise kriteeriumid, et ei korduks KredExi riiklikult oluliste laenuprojektide meetmega juhtunu. 23 Taotluste menetlus raha jagavates asutustes peab olema täpsemalt paika pandud ning kokkulepitult ka toimuma. Teatav kaalutlusõigus on vajalik, kuid ei tohi lubada reeglite erinevat kohaldamist taotlejate suhtes. 22 Kuigi Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusel oli kogemus kevadel 2020 toimunud taotluse esitamise võidujooksu kohta, mis sai negatiivset tagasisidet, korraldati 2021. aasta jaanuaris ikkagi uus kriisis vaevlevate ettevõtjate võidujooks. Sihtasutus tõi selle põhjenduseks, et järgiti juba olemasoleva ja toimiva meetme protseduure. 23 Loe täpsemalt https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2517/Area/4/language/et- EE/Default.aspx. 20 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi 110. Kaaluda võiks toetusmeetmete kesksemat kavandamist (ja n-ö ühe kanali kaudu rakendamist). Ettevõtjate toetussüsteem on kriisi ajal olnud liiga killustatud. Edaspidi oleks mõistlik, kui kriisiolukorras koondaks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium erinevate ettevõtlus- valdkondade eest vastutavate ministeeriumide esindajad ühte kriisirühma, kes töötavad välja tervikliku toetusmeetmete paketi. 111. Kesksem meetmete planeerimine aitab vältida olukordi, kus ühelt poolt toetusi osaliselt dubleeritakse (näiteks mõned KredExi ja Maaelu Edendamise Sihtasutuse kriisimeetmed), kuid teiselt poolt võivad olulised ettevõtjate rühmad toetusest ilma jääda. Samuti tekivad killustatud süsteemis erinevad toetuste tingimused, mis ei tulene mitte niivõrd ettevõtete erinevusest, vaid sellest, et ettevõtted satuvad erinevate ministeeriumide n-ö haldusalasse. 112. Kriisis on vaja, et valitsusel oleks üks majanduspoliitika ning ettevõtteid koheldaks sarnaselt sõltumata sellest, millise ministeeriumi valitsemisalasse selle ettevõtte tegevusvaldkond juhtub sattuma. Toetuste puhul oleks mõistlik 113. Riigikontroll arvab kokkuvõtvalt, et riigi proovikiviks on olla nii vältida majandusse selliste pandeemia tingimustes kui ka pärast nakkushaiguse levikust põhjustatud eraldusjoonte tõmbamist, kriisi ettevõtjatele heas mõttes ettearvatav, kuulav ning oma valikuid põhjendav partner. Majandusse ei tuleks tõmmata ministeeriumide mida seal tegelikult ei ole valitsemisaladel põhinevaid eraldusjooni, mida seal tegelikult ei ole. 114. Toetuspoliitika peab olema terviklik, mängureeglid ja põhimõtted ühtmoodi läbipaistvad ning arusaadavad ka siis, kui riigi abi kureerivad erinevad ministrid ja ministeeriumid. Kaaluda võiks toetusmeetmete kesksemat kavandamist näiteks Majandus- ja Kommunikatsiooni- ministeeriumi koordineerimisel ja ühe kanali kaudu rakendamist. V õppetund. Kriisi mõju kohalikele omavalitsustele on oluline prognoosida, kuid toetusraha tuleks maksta iga omavalitsuse abivajadust arvestades 115. 2020. aasta talvel Eestisse jõudnud COVID-19-pandeemia ei halvendanud mitte ainult inimeste ja ettevõtete toimetuleku väljavaateid, vaid küsimuseks tõusis ka, kui palju kahanevad tulude laekumised kohalikele omavalitsustele ning kuidas nad hakkama saavad. 2020. aasta kevadel peljati, et kriis sööb omavalitsuste tuludest kümnendiku 116. Rahandusministeerium prognoosis aprillis 2020, et omavalitsuste maksutulud jäävad aastal 2020 pea 200 miljoni võrra kasinamaks, kui veel 2019. aasta sügisel oli arvatud. Sellest teadmisest lähtuvalt otsustas Riigikogu eraldada 2020. aasta lisaeelarvega omavalitsustele kriisitoetust kokku 135,8 miljonit eurot. 2021. aastal eraldas riik omavalitsustele tulude vähenemise ja kriisikulude katmiseks täiendavalt 16 miljonit ja investeeringute toetusena 30 miljonit eurot (vt joonis 1). Riik soovis omavalitsusi 117. Raha eraldamisel oli kaks peamist eesmärki: toetades elavdada ka ■ omavalitsuste tulubaasi üldine stabiliseerimine ja tekkinud lisakulude majandust kompenseerimine; ■ majanduse elavdamine investeeringutoetustega. Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 21 Koroonakriisi viis õppetundi Joonis 1. COVIDi mõju leevendamiseks kohalikele omavalitsustele riigieelarvest eraldatud peamised toetused ajavahemikul 2020–2021 (miljonites eurodes) Tulubaasi stabiliseerimise toetus (2020) 30 Kohalike teede hoiu täiendav toetus (2020) 30 Investeeringutoetus (2020) 70 Kohalike teede juhtumipõhine toetus (2020) 5,8 Tulubaasi stabiliseerimise toetus (2021) 16 Investeeringutoetus (2021) 30 Allikas: Riigikontroll 118. Erinevalt ettevõtjatest, kellest toetust pidid saama need, kes olid kriisis rohkem pihta saanud, jaotati omavalitsustele toetusraha üldjoontes proportsionaalselt ega tehtud neil kriisimõjude põhjal erilist vahet. 24 119. Tulude stabiliseerimise toetus 30 miljonit ja teehoiu üldine toetus samuti 30 miljonit eurot kanti omavalitsustele üle juba 2020. aasta mai alguses ehk ca 1,5 kuud pärast kriisi puhkemist. Toetusraha jaotati omavalitsuste vahel mõlemas meetmes valdavalt proportsionaalselt, lähtudes näiteks elanike arvust või teede pikkusest (v.a kohalike teede juhtumipõhine toetus). 120. Tulude stabiliseerimise toetusmeetme puhul kaalus valitsus alternatiivina ka võimalust oodata ära kriisi tegelik mõju ning sekkuda omavalitsuste kaupa vajaduspõhiselt (nii nagu üleilmse finantskriisi ajal aastatel 2009 ja 2010). Et aga ebakindlust kriisimõjude osas oli palju, jäi valitsuses peale soov viia toetusraha omavalitsusteni kiiresti ja anda varakult sõnum, et riik ei jäta omavalitsusi hätta ning suuri eelarvekärpeid ei ole vaja neil teha. Vastuoksa prognoosidele omavalitsuste maksutulud 2020. aastal suurenesid Kriisiaastal 2020 kasvasid 121. Vastupidi Rahandusministeeriumi kevadel 2020 tehtud prognoosidele peaaegu kõikide ei kujunenud kriisi negatiivne mõju kohalike omavalitsuste tuludele 2020. omavalitsuste aastal märkimisväärseks ning nende maksutulud aasta kokkuvõttes hoopis kasvasid. Võrdluses 2019. aastaga suurenesid omavalitsuste maksutulud tulumaksulaekumised ca 52 miljonit eurot ehk 4% (vt joonis 2). Tulu füüsilise isiku tulumaksust kasvas 71 omavalitsusel 79-st. 122. Kohalike omavalitsuste põhitegevuse tuludest vähenes ainsana kaupade ja teenuste müügitulu (vt joonis 2). See oli peamiselt tingitud hariduse, kultuuri ja vaba aja korraldamisel erinevate tasude ärajäämisest, kuna koolide, klubide jms asutuste töö ei toimunud tavapärases mahus. Näiteks tulu lasteaia kohatasust vähenes 4 miljonit ja toitlustamisest 2 miljonit eurot. Kaupade ja teenuste müügitulu vähenes 2020. aastal kokku 61 omavalitsusel 79-st. 24 Vaid Ida-Virumaa kohalikel omavalitsustel oli 2021. aastal koefitsient kõrgem. 22 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021  Koroonakriisi viis õppetundi Joonis 2. Kohalike omavalitsuste põhitegevuse tulude, kulude ja tulemi muutus 2020. aastal võrreldes 2019. aastaga (miljonites eurodes) PÕHITEGEVUSE TULUD 103,8 sh a) maksutulud 51,9 b) kaupade-teenuste müügitulu –19 c) saadud toetused 73 d) sh toetusfond* 72 PÕHITEGEVUSE KULUD 37 sh a) antud toetused 5 b) tööjõukulud 47,7 c) majandamiskulud –17 PÕHITEGEVUSE TULEM 66,8 * Sh COVIDi-meetmena tulubaasi stabiliseerimise toetus 30 miljonit ja täiendav teehoiutoetus 30 miljonit eurot. Allikas: Riigikontroll https://riigiraha.fin.ee/ andmetel Kriis vähendas ka oma- 123. Tasub märgata, et koos müügituluga vähenesid enamasti ka samade valitsuste mõnda liiki kulusid teenuste kulud. Näiteks kulus ürituste korraldamiseks aasta varem ca 8,5 miljonit eurot rohkem. Majanduskulud kokku olid omavalitsustel 2020. aastal ligi 17,3 miljonit väiksemad kui aastal 2019 (vt joonis 2) ning need vähenesid 53 omavalitsusel 79-st. Põhitegevuse kuludest suurenes personalikulu (ca 48 miljoni euro võrra), mis on põhiliselt seotud haridustöötajate palgakasvuga. 2021. aastal on omavalitsuste 124. Samal ajal on maksutulude kasv kohalikes omavalitsustes jätkunud. maksutulude kasv jätkunud 2021. aasta septembri seisuga on riik toetanud omavalitsusi COVIDi põhjustatud kriisis kokku ca 182 miljoni euroga. Enamik omavalitsusi oleks saanud hakkama riigi kriisiabita, toetus oleks vajanud täpsemat sihtimist 125. Tagantjärele vaadates paistab, et kohalikud omavalitsused oleks 2020. aastal saanud hakkama ka riigi täiendavate toetusteta. Toetusraha kavandamisel 2020. aasta kevadel oli kriisi mõjusid ilmselt raske ette näha, kuid toetuse maksmisel oleks tulnud appi minna nendele omavalitsustele, kes seda tegelikult vajasid. Samuti on 2020. aasta kogemust ja omavalitsuste üldist head rahalist seisu arvestades küsitav, kui põhjendatud oli sarnaste toetusmeetmetega jätkata 2021. aastal. 126. Omavalitsuste investeeringutoetuse eesmärk on mõlemal aastal olnud ka majanduse elavdamine kriisitingimustes. Valitsuses leiti, et kuna on niigi plaanis kriisimõjude leevendamiseks majandusse raha suunata, võiks seda osalt teha omavalitsuste eelarve kaudu. Loodeti, et seeläbi saab toetusraha mõju olema regionaalselt ühtlasem. Majanduse elavdamine 127. Kohalike omavalitsuste investeeringud on suhtena SKPsse kriisiajal omavalitsuste toetamise ka mõnevõrra suurenenud, kuid mitte oluliselt. Ilmselt on omavalitsusi, kaudu ei olnud eesmärgi kes on püüdnud investeeringute katteallikates asendada enda panust riigi rahaga, kuid suures pildis on investeeringutoetus olnud omavalitsuste saavutamiseks parim viis üldise investeerimismahuga võrreldes kordades väiksem ja vastavalt sellele ka toetuse eeldatav mõju majandusele. 128. Näiteks soetati 2020. aasta II kvartalist kuni 2021. aasta II kvartalini omavalitsustes põhivara 463 miljoni euro eest. 2020. aasta investeeringu- Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021 23 Koroonakriisi viis õppetundi toetus, mis jõudis omavalitsuste kaudu majandusse suuresti alles 2021. aastal, oli sellest üle 6 korra väiksem. Riigi investeeringutoetusest 129. Riigikontrolli arvates ei täitnud majanduse elavdamiseks 2020. aastal omavalitsustele jõudis 2020. omavalitsustele eraldatud toetused oma eesmärki, sest majandusse jõudis aastal majandusse veidi üle sellest rahast 2020. aastal vaid natuke rohkem kui 10%. Peamise põhjusena saab välja tuua toetuse tingimuse, mis nägi ette, et toetusraha 10% võib eraldada vaid varem kavandamata investeeringuteks. Samuti oli toetuse taotlemine üsnagi bürokraatlik. 130. Riigikontroll leiab kokkuvõtvalt, et kohalikele omavalitsustele abiks mõeldud toetused jagati laiali ilma kriisi mõju konkreetsele omavalitsusele arvestamata ning majanduse elavdamiseks mõeldud investeeringutoetused ei täitnud oma eesmärki, sest nende jõudmine majandusse takerdus. On mõistetav, et kriisi mõju omavalitsustele on keeruline prognoosida, kuid püüelda tuleks selle poole, et toetusraha makstaks omavalitsusele just tema abivajadust arvestades. 24 Riigikontrolli ülevaade Riigikogule, Tallinn, 8. november 2021