Arvamuse edastamine

Justiits- ja Digiministeerium 03.12.2025 Arvamus kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu kohta Sissejuhatus Täname võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) kohta. 07.11.2025 kooskõlastusringile edastatud eelnõu koondab endas nii varasemalt eraldi eelnõuna kavandatud kohtute haldamise muu t mise regulatsioon id kui ka esimese ja teise astme kohtute liitmist puudutavad regulatsioonid. Kahe olulise kohtuid puudutava reformi ühte eelnõusse koondamine on tervitatav, sest mõlemad muudatused mõjutavad üksteist . Mh võib kohtute liitmisest tulenev efekt võimendada ka kohtute haldami st puudutavaid ohukohti. Järgnevalt tuuakse välja siinkirjutajate hinnangul põhiseaduse vaatest järgmised murekohad. Kohtute haldus- ja arendusnõukogu koosseis Eelnõukohase KS § 40 1 lg 1 näeb ette, et kohtute haldus- ja arendusnõukokku (edaspidi KHAN) kuuluvad Riigikohtu esimees, kaks ringkonnakohtunikku, kolm esimese astme kohtunikku , kaks Riigikogu liiget , Advokatuuri juhatuse nimetatud vandeadvokaat , õiguskantsler või tema nimetatud esindaja , justiits- ja digiminister või tema nimetatud esindaja . Kavandatav KHAN-i koosseis ei pruugi olla põhiseadusega kooskõlas. P robleemne on eelkõige Riigikogu liikmete ja õiguskantsleri või tema nimetatud esindaja KHAN-i liikmeks olek. Kuigi kehtiva õiguse järgi on kaks Riigikogu liiget ja õiguskantsler kohtute haldamise nõukoja (KHN) liikmed, tuleb silmas pidada, et KHN -i pädevus on kehtiva õiguse kohaselt põhiliselt kooskõlastav ja nõuandev . KHN ei ole iseseisev kohtute haldamise organ , sest esimese ja teise astme kohtute haldamise eest vastutab Justiits- ja Digiministeerium koos töös KHN-iga (KS § 39 lg 1). Eelnõukohase seaduse eesmärk on kohtuhaldusülesannete Justiits- ja Digiministeeriumilt üleandmine kohtusüsteemile ning selleks kujundatakse seni ne KHN ümber KHAN -iks . Seletuskirjas on märgitud, et “ [s] enisest nõuandvast ja kooskõlastavast organist saab kohtuhalduse strateegilise tasandi otsustuskogu. ” KHN-i rolli ümberkujundami ne KHAN-iks kui kohtute haldamise otsustuskoguks mõjutab seda, kes sellises kogus tohib osaled a. PS § 63 lg 1 sätestab, et R iigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Kui Riigikogu liikme kuulumist kohaliku omavalitsuse voliko kku ei ole Riigikohtu viimases praktikas nähtud põhiseadusega vastuolus olevana , siis KHAN-i liikmeks olek on sellest erinev. Kohalikud omavalitsused on avalik-õiguslikud juriidilised isikud ning seisavad õiguslikult riigist kui avalik-õiguslikust juriidilisest isikust eraldi. Eelnõukohase seadusega kavandatav KHAN on aga riigi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku osaks olev kollektiivne organ , mis tegeleb seadus t e alusel kohtu haldusülesannete ga teostamisega . KHAN-i liikmeks olemine toob endaga niisiis kaasa Riigikogu liikme olemise muus riigiametis. See on vastuolus PS § 63 lg-ga 1 . Seda järeldust kinnitab ka Riigikohtu järgnev seisukoht , mille kohaselt : „ [p] õhiseaduse § 59 sätestab , et seadusandlik võim kuulub Riigikogule . Riigikogu liikmed osalevad seadusandliku võimu teostamisel , mis on riigiametis olek , sest Põhiseaduse § 63 lg 1 kehtestab kategoorilise nõude - Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis . Põhiseaduse §-ga 63 lg 1 kehtestatud piirang on üheks Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte tagatiseks . Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik -, täitev - ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega . See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks . Kui üks isik täidab samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt , siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel . Huvide konflikt kui olukord , kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke , võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks . Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites .“ Viitame siinkohal ka põhiseaduse kommentaaridele , milles on leitud , et „PS § 63 lg 1 sätestab ametite ühitamatuse ehk inkompatibiliteedi põhimõtte , millega nähakse ette mandaadiga sobimatud ametid mandaadi vastuvõtmise hetkest . Seadusandliku kogu liikme kuulumine samaaegselt täitev - või kohtuvõimu ametnike hulka on vastuolus vaba mandaadi ( vt § 62 komm -d) ja personaalse võimude lahususe põhimõtetega ( vt § 4 komm -d).” V õimude lahususe põhimõtte – mille üheks väljenduseks PS § 63 lg-s 1 sisalduv keeld on – piirangu õigustuseks ei saa olla suurem koostöö erinevate võimuharude vahel. V õimude lahususe põhimõtte keskne sisu ongi see, et riigivõimu teostamise erinevad harud ( seadusandlik, täidesaatev ja õigus e mõistmine) oleksid eraldi seisvad. Õiguskantsleri puhul on keeld osaleda kohtute haldamisel täitevvõimu teostavas o tsustusorganis tuletatav PS §-st 139. PS § 139 sätestab, et õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Kui KHAN- ile soovitakse anda üle varasemalt ministri pädevusse kuulunud küsimused , võib õiguskantslerist saada korraga otsuste tegemisel osaleja ja samade otsuste üle järelevalve teostaja. Olukorda ei muudaks ka see, kui õiguskantsler saadab KHAN-i oma esindaja, sest ka õiguskantsleri esindaja tegevus on omistatav õiguskantslerile. Probleemsena võib näha ka justiits - ja digiministri rolli KHAN- is . Kui kehtiva õiguse järgi kannab minister esimese ja teise astme kohtute haldamise eest poliitilist vastutust, siis KHAN-i kui kollektiivse otsustusorgani hääleõiguslikuks liikmeks saamine toob endaga kaasa poliitilise vastutuse haju mise või sootuks kadumise . Minister ei saa edaspidi kanda poliitilist vastutust otsuste eest, mis langetatakse kollektiivselt. Seda enam, et KHAN-i koosseisus e enamuse moodustavad esimese ja teise astme kohtunikud ja Riigikohtu esimees, kes poliitilist vastutust ei kanna. Ühtlasi juhime tähelepanu probleemile seoses KHAN-i otsustusvõimega. Eelnõukohase KS § 40 1 lg 8 näeb ette, et nõukogu on otsustusvõimeline, kui kohal on üle poole liikmetest. Nõukogu võtab otsuseid vastu kohalolijate häälteenamusega. KHAN- is on esimese ja teise astme kohtunikel 5 häält. Kokku on KHAN 11-liikmel ine. Esimese ja teise astme kohtute kohtunikud ei saa seega moodustada KHAN-i enamust. Enamus saab tekkida üksnes koos KHAN-i esimeheks oleva Riigikohtu esimehega, k es seadusest tulenevalt juhib Riigikohut (KS § 27 lg 2) ning kes on seejuures veel Riigikogu poolt valitav ning tähtajalises ametis . Kohtunike enamuse saavutamisel kaalukeeleks ole mine annab Riigikohtu esimehel e liiga suured võimuvolitused . Näiteks kui esimese ja teise astme KHAN- is esindatud kohtunikud soovivad mingi muudatuse tegemist või selle ärahoidmist, vajavad nad ka Riigikohtu esimehe häält . See viib omakorda esimese ja teise kohtuastme haldamise teatud määral allutamise Riigikohtu esimehe le. K ohtute haldamise mudeli nihkub kollektiivsest haldusmudelist monokraatsema haldusmudeli suunas. Soovitame sellest tulenevalt KHAN- i koosseisu muuta selliselt , et selles moodustaksid enamuse kohtunikud ( v.a. Riigikohtu esimees ). Riigikogu liikmed ja õiguskantsler KHAN- i hääleõiguslikud liikmed olla ei tohi. Ministri liikmeksoleku puhul toome välja selle , et KHAN- i liikmena ei saa minister KHAN- i kui kollektiivorgani otsuste eest poliitiliselt vastutada . See tõstatab küsimuse , kas ministri puhul ei peaks kaaluma hoopis KHAN-is sõnaõigusega osalemist . Justiits - ja d igiministri kui poliitilise lt vastutava monokraatse organi roll peaks säilima eelarve kaitsmisel ( vt all) , samuti peaks säilima Justiits -ja Digiministeeriumi roll justiitshalduspoliitika kujunda ja na . KHAN-i pädevus KHAN-i pädevuste osas rõhutame, et neid ülesandeid, mida täitis seni justiits- ja digiminister ei saa automaatselt üle tõsta KHAN- ile . KHAN- ile kui kohtuvõimu juurde loodud ning peamiselt kohtunikest koosnevale otsustusorganile ei saa anda selliste õigusaktide andmise õigust, mis eeldavad akti andja poliitilise vastutuse olemasolu. Viitame siinkohal oma Riigikogu menetluses esitatud seisukohale ning rõhutame, et k õik põhiõigusi , kohtukorraldust ja kohtunik e teenistussuhet ning sõltumatuse tagatisi puudutavad olulised küsimuse d peab reguleerima Riigikogu. Küsimused, mis ei ole olulised, võib seadusandja jätta õigustloova aktiga reguleerimiseks määrusandjale. Kuigi HMS-i määruseid puudutavad sätted jätavad määruse andmiseks pädeva haldusorgani küsimuse lahtiseks, on põhiseadusest tuletatav, et määruste andmise õigus tuleb kõne alla Vabariigi Valitsuse ja ministrite puhul ehk riigi täitevvõimu organite puhul . Seaduse tasandil on määrusandlusõigust tunnustatud ka selliste riigist eraldiseisvate , kuid siiski täitevvõimu haru alla liigitatavate avalik-õiguslike juriidiliste isikute puhul , millel on põhiseadusest tulenev autonoomia (nt KOV-id ) . M äärus on põhiseaduse tasandi mõiste ning sellest tulenevalt ei saa seadusandja määruse andmise õigust anda ükskõik millisele haldusorganile , vaid silmas tuleb pidada põhiseaduses määrusele kui õigusaktile antud tähendust . Eelnõukohane seadus loetleb KHAN-i pädevused KS §-s 41 1 . KHAN-i pädevusi tuleneb ka muudest KS -i sätetest. Põhiseaduse vaatest probleemne on n äiteks eelnõukoha ne KS § 112 lg 1 , mille kohaselt kehtestab rahvakohtunikule makstava tasu suuruse ja maksmise korra kohtute haldus- ja arendusnõukogu . Rahvakohtuniku õigusliku staatuse ja sõltumatuse tagatised peaks sarnaselt kohtunike ga kehtestama Riigikogu. Detailide reguleerimiseks saab Riigikogu anda määrusandlusvolituse nt ministrile. Esimese ja teise astme kohtute eelarve kaitsmine Esimese ja teise astme kohtute eelarve kaitsmise osas viitame varasemale seisukohale ja ka õiguskirjanduses toodud argumentidele. Põhiseaduse vaatest probleemsena näeme esiteks Riigikohtu esimehe rolli eelarve läbirääkimistel. Eelnõukohane KS § 43 1 lg 4 näeb ette, et „Riigikogus osaleb kohtute grupi eelarveläbirääkimistel ning esindab esimese ja teise astme kohtuid ning Kohtuhaldusteenistust kohtute haldus- ja arendusnõukogu esimees. Valdkonna eest vastutav minister osaleb Riigikogus sõnaõigusega.“ KHAN-i esimees on eelnõukohase KS § 40 1 lg 7 järgi Riigikohtu esimees. Riigikohtu esimees ei tohiks olla positsioonis, kus ei saa välistada huvide konflikti. Huvide konflikt võib tõusetuda sellest, et Riigikohtu esimees kui Riigikohtu juht peab seisma Riigikohtu piisava eelarve olemasolu eest. Kui Riigikohtu esimees peaks Riigikogu rahanduskomisjoniga rääkima läbi ka esimese ja teise astme kohtute eest, ei saa välistada, et Riigikohtu esimees kaitseb primaarselt Riigikohut kui enda juhitavat riigiorganit. Teiseks on probleemne esimese ja teise astme kohtute eelarve läbirääkimine otse rahanduskomisjoniga. O saliselt on kõlama jäänud, et selline muudatus on pelgalt õiguspoliitiline otsus . Käesoleva arvamuse esitajad sellega ei nõustu. PS § 87 p 5 annab eelarve koostamise õiguse sõnaselgelt Vabariigi Valitsuse pädevusse. Selle sätte eesmärk on tagada, et eelarve koosta b see riigiorgan, millel on tervikülevaade riigi rahalisest seisust ja riigi elluviidavast sise - ja välis poliitikast (vt PS § 87 p 1) . Kuna RES-i tähenduses põhiseaduslike institutsioonide eelarved räägitakse läbi Riigikogu rahanduskomisjoniga (vt RES § 38 lg 2 1 ), on PS § 87 p-st 5 juba tehtud erand. Seda erandit õigustavana võib näha kõrgemate riigiorganite ( RES-is tähistatud põhiseaduslike institutsioonidena) erilist positsiooni, sh vajadust tagada võimude lahusus. Esimese ja teise astme kohtud ei moodusta aga põhiseaduse tähenduses kõrgemat riigiorganit . Seega puudub ka sisuline õigustus teha esimese ja teise astme kohtute os as PS § 87 p-st 5 erand. Juhime veel kord tähelepanu, et rahanduskomisjon on Riigikogu tööorgan, mille funktsioon on valmistada ette Riigikogu täiskogu arutelusid ja otsuseid, teataval määral teostada ka parlamentaarset kontrolli. Komisjon e i saa aga teha otsuseid Riigikogu asemel (välja arvatud väga erandlikud põhjendatud juhtumid, näiteks Euroopa Liidu asjade komisjoni seisukohad Euroopa Liidu õigusaktide eelnõudele) ega olla selliste otsuste tegijaks, mille põhiseadus on andnud teise riigiorgani pädevusse ( siin: eelarve koostamine). Rahanduskomisjoni pädevus seoses riigieelarve eelnõuga peab jääma põhiseadusega sätestatud Riigikogu eelarve pädevuse ja riigieelarve eelnõu menetl use raamidesse (PS § 115 lg 2 , PS § 116). Pikemas perspektiivis võib ministri kui poliitiliselt vastutava täitevvõimu esindaja kaotamine eelarve kaitsmise protsessist tuua kaasa pinged ning praegu veel ettenähtamatud mõjud seadusandliku ja kohtuvõimu suhetele. Viitame veel kord Saksa õiguskirjanduses märgitule, et „[k] ohtuvõimu iseseisev haldamine ei ole aga ka õiguspoliitiliselt soovitatav. See viiks vaid probleemide ja konfliktide, mis seni on olnud täidesaatva ja kohtuvõimu vahelised, kohtusüsteemi siseseks probleemiks. […] Kohtute eelarvet ei saa arutada ja vastu võtta isoleeritult, vaid see nõuab teiste ministeeriumidega kooskõlastamist muude konkureerivate ja sama oluliste riiklike ülesannete rahastamise üle peetavas võitluses ja vajab just seetõttu ka ministeeriumide vahelise koostöö ja otsustusvõimega justiitsministri osalust. Muus osas toob poliitiliste, demokraatlikult legitimeerimist vajavate ja poliitilist vastutust nõudvate otsuste üleandmine kohtusüsteemile paratamatult kaasa selle „politiseerumise“, mis raskendab kohtusüsteemi neutraalset tegutsemist oma tegeliku õigusemõistmise ülesande täitmisel. ” Kohtunike tagasisidestamine Eelnõukohase seadusega soovitakse sisse viia tagasisidevestlus. Kavandatud KS § 74 1 lg 1 näeb ette, et k ohtunikule tagasiside andmine toimub kohtuniku vestlusel kõrgema astme kohtu kohtunikuga, et toetada kohtunikku tema erialateadmiste ja -oskuste täiendamisel. Lõike 2 kohaselt võib e ttepaneku tagasisidevestluse pidamiseks kõrgema astme kohtu kolleegiumi esimehele esitada Riigikohtu esimees esimese ja teise astme kohtu kohtuniku suhtes , r ingkonnakohtu esimees esimese astme kohtuniku suhtes ning esimese või teise astme kohtu esimees sama kohtu kohtuniku suhtes. Lõike 3 kohaselt võib k õrgema astme kohtu kolleegiumi esimees kohtunikuga pidada tagasisidevestluse ka enda algatusel. Lõigete 4 ja5 kohaselt on t agasisidevestlusele kutsutud kohtuniku osalemine vestlusel on kohustuslik ning vestlusest koostatakse kokkuvõte, mille kohta võib kohtunik, kellele tagasiside anti, esitada arvamuse . T agasisidevestluse näol on esmapilgul tegemist tavapärase juhtimismeetmega, mille eesmärk on tagada võimalikult ühtne praktika. Taoline tagasisidestus võibki sobituda hästi sisemiselt hierarhiliselt üles ehitatud asutustesse (nt ministeeriumisse), kuid see ei ole põhiseaduse vaatest sobilik kohtumõistmise valdkonda. PS § 147 lg-st 4 koosmõjus PS §-ga 146 tuleneb kohtunike sõltumatuse põhimõte. Kohtunike sõltumatus peab olema tagatud nii kohtuvälis e kui ka kohtusisese surve eest (väline sõltumatus ja sisemine sõltumatus) , s.t tagatud peab olema kohtuniku õigus mõista õigust PS-st ja sellega kooskõlas olevatest seadustest ning oma südametunnistusest lähtudes. Madamala astme kohtu lahendite sisuline kontroll kõrgema astme kohtu poolt toimub põhiseaduses ettenähtud astmelisu sest tulenevalt läbi kohtulahendite. Tagasisidevestlus loob seega instrumendi, mis ohustab kohtunike sisemist sõltumatust. Arvesse tuleb võtta se d agi, et k ohtulahendid kuuluvad avalikustamisele, mis tähendab mh seda, et kohtu nike ja kolleegiumide õiguslik argumentatsioon peab olema avalik (vt PS § 24 lg 4) . Õigusliku argumentatsiooni avalikustami ne on omakorda oluline, et võimaldada kohtute argumentatsiooni osas avalikkuse järelevalve t ning kri i ti kat . Nii – kõrgema astme kohtute lahendite ja avalikkuse kriitika kaudu – tagataksegi kohtunikele ühiskondlik kui ka õigusteaduslik tagasiside. Tagasisidevestluste läbiviimine õiguse tõlgendamise, kohaldamise jms osas toob endaga lõppastmes kaasa avalikkuse eest varjatud kohtupraktika suunamise. Seejuures puudub avalikkusel võimalus teada saada, millisest õiguslikust argumentatsioonist seejuures lähtutakse , ning seda ka vajadusel kritiseerida. Kokkuvõte Kokkuvõtvalt soovitame eelnõus väljapakutut veel kord tõsiselt kaaluda ning leida põhiseadusega kooskõlas olevad lahendused. Meie hinnangul peab justiits- ja digiministrile jääma poliitiline vastutus esimese ja teise astme kohtute haldamise e est , õigus teha kohtute haldamist puudutava id õigustloova id otsus eid ning vastutus selle eest, et esimese ja teise astme kohtute eelarvevajadus oleks eelarve koostamisel efektiivselt esindatud ja arvesse võetud kogu riigi tervikvaa t est lähtudes . Kohtute haldusmudeli kujundamisel tuleb arvesse võtta kõiki põhiseaduses fikseeritud riigiehituslikke põhim õtteid, mitte t oetada otsuseid neist üksnes mõnede (kohtute sõltumatus, võimude lahusus) ühekü lgse le esiletoomise le ja rõhutamisele . Lõppastmes teenivad isikute õiguste kaitset ja riigivõimu omavoli ärahoid mise eesmärk i nii kohtute sõltumatuse kui ka demokraatia ja poliitilise vastutuse põhimõt ted nende koostoimes . Lugupidamisega Aaro Mõttus, Tartu Ülikooli õigusteaduskonna riigiõiguse külalislektor Andra Laurand, Tartu Ülikooli õigusteaduskonna haldusõiguse külalislektor Saatja: "Andra Laurand" <[email protected]> Saaja: "Justiits- ja Digiministeerium" <[email protected]> Teema: Arvamus kohtukorralduse muudatuste eelnõule Kuupäev: 2025-12-03 16:37 Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada. Tere Tartu Ülikooli õigusteaduskonnale edastati arvamuse avaldamiseks kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu (https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/bf568a73-f4bb-474e-b46a-df 26802ffb00). Edastan Aaro Mõttuse ja minu arvamuse (vt manuses). Parimate soovidega Andra Laurand