(EIS) algatatud kooskõlastamine

Ministeeriumid Meie 18.09.2023 nr 1.1-10.1/5917-1 Riigieelarve seaduse muutmise seadus Esitame kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu. Dokumendid on leitavad eelnõude infosüsteemist EIS ning palume need kooskõlastada või nende kohta märkused esitada hiljemalt 21. septembriks 2023. a. Eelnõu kiireloomulisuse tõttu palume Justiitsministeeriumil käesoleva kooskõlastuse raames võimaluse korral teostada korraga nii eelnõu sisuline analüüs kui ka selle normitehniline kontroll. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Mart Võrklaev rahandusminister Lisad: 1. RES_15.09.2023_EN 2. RES_15.09.2023_SK Lisaadressaadid: Eesti Pank Eelarvenõukogu Tanel Steinberg 6113519 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272  Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1) Sisukokkuvõte Eelnõu eesmärgiks on muuta riigieelarve seaduses sisalduvaid riigieelarve koostamise aluseks olevaid valitsussektori tasakaalu reegleid. Muudatuse tulemusena viiakse Eesti siseriiklikud eelarvereeglid vastavusse EL õiguse ja rahvusvaheliste kokkulepetega lubatud limiitidega, kaotades seni kehtinud rangemad nõuded, mis on osutunud eelarve planeerimisel liiga piiravaks just suurte majanduskriiside ja nendest väljumise kontekstis. EL õigus ja rahvusvahelised kokkulepped võimaldavad keerulistes majandusoludes paindlikumat lähenemist riigieelarve planeerimisele. 2) Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu koostasid Rahandusministeeriumi fiskaalpoliitika osakonnajuhataja Raoul Lättemäe (e- post: [email protected], tel 58851460), fiskaalpoliitika osakonna nõunik Tanel Steinberg (e-post: [email protected], tel 611 3519) ja fiskaalpoliitika osakonna analüütik Margus Täht (e-post: [email protected], tel 58851429). Eelnõu juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi personali- ja õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (e-post: [email protected], tel 58851423) ja toimetas keeleliselt sama osakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (e-post: [email protected], tel 58851468) 3) Märkused Eelnõuga muudetakse riigieelarve seaduse (edaspidi RES) 10. detsembril 2022. a jõustunud redaktsiooni avaldamise märkega RT I, 30.11.2022, 4. Eelnõu on seotud riigi 2024. aasta riigieelarve seaduse eelnõuga. Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. 2. Seaduse eesmärk Eelarvereegli täiendamine EL õiguse ja rahvusvaheliste kokkulepete valguses Muudatuse eesmärgiks on viia eelarvetasakaalu puudutavad reeglid täiel määral kooskõlla Euroopa Liidu reeglistikuga, kaotades ära Eesti enda poolt lisatud täiendavad nõuded, mis on aastatel 2020–2022 aset leidnud kriiside käigus osutunud eelarvetasakaalu plaanimisel paindlikkust vähendavaks. Muudatus võimaldab ka paremini arvestada Euroopa Liidus toimuvate eelarvereegleid puudutavate muudatustega, sest eelnõu kohaselt viidatakse nõuete puhul edaspidi otseselt Euroopa Liidus kehtivatele reeglitele. Viimane tähendab nii Euroopa Liidu tasandil kui ka riikide poolt täiendavalt (läbi osaliste poolt ratifitseeritud majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu) kokku lepitud reeglistikku, mille alusel valitsussektori eelarvetasakaalu planeerida tuleks. Eelnõuga asendatakse struktuurse iga-aastase kohandumise miinimummäär 0,5 protsenti sisemajanduse koguproduktist stabiilsus- ja kasvupakti reeglitega, mis arvestavad majanduse olukorraga paindlikumalt. Eelnõu kohaselt lähtutakse mitme aasta vaatest fiskaalpoliitikale ning sõnastatakse iga-aastane eelarvepositsioon läbi keskpika perioodi eesmärgi, mis peab siis olema iga-aastaselt täidetud või vähemalt tuleb selle suunas liikuda vastavalt stabiilsuse- ja kasvu pakti reeglitele1. Pakti reeglite konkreetsema rakendamise põhimõtted, sealhulgas ka vajaliku iga-aastase eelarvelise kohanduse suurus sõltuvalt majandusolukorrast, on sätestatud EL nõukogu ja komisjoni kokkuleppes2. Edaspidi on iga-aastase kohandumise miinimumäär vastavalt majanduse olukorrale kas 0%; 0,25%; 0,5% või 0,75% ning samuti on piiritletud majanduskriisi parameetrid, mille korral kohandumist ei nõuta. Seega eelnõu nii leevendab kui ka karmistab kohandumise miinimumnõudeid. Eelnõuga kaotatakse kompensatsioonimehhanism. Avatud ja volatiilsete arengutega majanduse puhul tekitavad välised šokid ja kriisid märkimisväärseid väljakutseid. Kriiside käigus kumuleeruva puudujäägi kompenseerimise nõue võib aga viia olukorrani, kus riigieelarve ülejääki tuleb pärast suuremat šokki planeerida järjest mitmekümneks aastaks. Nii näiteks ulatub rahandusministeeriumi suveprognoosi järgi kumulatiivne struktuurne defitsiit 2027. aastal -19,6%ni SKPst, mis hetkel kehtiva kompensatsioonimehhanismi järgi tähendaks vajadust plaanida hilisemat struktuurset ülejääki järgneva 39 aasta jooksul. See aga omakorda ei pruugi olla optimaalne lähtuvalt majanduse muudest vajadustest. Kokkuvõttes sätestab eelnõu valitsussektori eelarvetasakaalu põhimõtte selliselt, et fiskaalpoliitika planeerimiseks tekiks stabiilsem raamistik ning muudatus muudab valitsussektori eelarvetasakaalu puudutava reegli paindlikumaks. Eelnõuga tehtavad muudatused: - Valitsussektori eelarve tasakaalu planeerimise alusena nähakse ette majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping. - Valitsussektori eelarve iga-aastane struktuurne positsioon on vastavalt eelnimetatud lepingule tasakaalus juhul, kui valitsussektori iga-aastane struktuurne eelarvepositsioon vastab riigipõhisele keskpika perioodi eesmärgile, mis on kindlaks määratud muudetud stabiilsuse ja kasvu paktiga, mille kohaselt struktuurse puudujäägi miinimummäär on 0,5 protsenti sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades. Lisaks võib juhul, kui riigi võlatase on alla 60% SKPst ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on madalad, struktuurse puudujäägi miinimummäär keskpika perioodi eelarve- eesmärgi raames ulatuda ühe protsendini SKPst. - Seadusest jäetakse välja kompensatsioonimehhanism. Eelarvetasakaalu puudutavate reeglite küsimust, mille kohaselt eelarvereeglite raamistik on töötatud välja enne kriisiaastaid ja ei pruugi olla seetõttu kooskõlas eelarvedistsipliini tagamise tegelike vajadustega suurte kriiside korral ja peale suuri kriise, adresseeriti 2022. aastal muude teemade hulgas ka riigieelarve seaduse väljatöötamiskavatsuses, mis on kooskõlastatud kõigi ministeeriumite ja teiste asjassepuutuvate osapooltega. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs 1 Stabiilsuse ja kasvu pakti mõistetakse riigieelarve seaduses samas tähenduses, nagu see on sätestatud nõukogu määruses (EÜ) nr 1466/97 ja nõukogu määruses (EÜ) nr 1467/97 ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise kohta (EÜT L 209, 02.08.1997, lk 6–11) (RES § 7 lg 3 2 Code of Conduct of the Stability and Growth Pact (EL nõukogu 9344/17) RES § 5 lõike 3 muutmine § 6 lõiked 1–1². vastavate lõigete kohaselt tuleb valitsussektori eelarve koostada edaspidi tasakaalus või ülejäägis, seda lähtuvalt Riigikogu poolt 2012. aastal ratifitseeritud majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingule. Lepingu kohaselt loetakse tasakaalu nõue täidetuks juhul, kui valitsussektori iga-aastane struktuurne positsioon vastab riigipõhisele keskpika perioodi eesmärgile, mille kohaselt struktuurse eelarvepuudujäägi miinimummäär on 0,5% sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades. Erandjuhtudel, kui riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti jooksevhindades on oluliselt alla 60% ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed, võib struktuurse eelarvepuudujäägi miinimummääraks olla keskpika perioodi eesmärgi raames 1,0% sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades. Muudatuse eesmärk on defineerida eelarve koostamise jaoks püsivam ja etteaimatavam raamistik, seda lähtuvalt kehtivast Euroopa Liidu õigusest ja riikidevahelistest kokkulepetest (eespool juba nimetatud majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping). 2017. aasta riigieelarve seaduse muudatusega rakendatud kumulatiivse ülejäägi printsiip õigustas ennast stabiilsematel aegadel, teisalt aga kaasnes sellega risk eelarvepoliitika poolt ebasoovitavaks majandustsükli võimenduseks pärast seda, kui kumulatiivne positsioon erinevate kriiside ja šokkide ootamatult puudujääki langes. Uues sõnastuses tasakaalureegel sarnaneb sellele, millisena see on defineeritud teiste euroala riikide poolt. Eelarve koostamisele antakse ette piirid, seda ühtsest põhimõtetest lähtuvalt. Piirid iga-aastasele eelarvetasakaalule määrab keskpikk eelarve eesmärk, mida siis tuleks ka vastavalt iga-aastaselt täita või mille suunas liikuda. Praktikas tuleb eelarve eesmärgi seadmisel arvestada ka täiendavaid elemente, nagu näiteks peab eelarve-eesmärk olema seatud ka nii, et oleks tagatud riigi rahanduse pikaajaline jätkusuutlikkus ning arvestatud peab olema ka turvavaruga, et tagada majanduse tavapärase kõikumise korral nominaalse ja EL asutamislepingust lähtuva piirangu respekteerimine. Nominaalse puudujäägi ja võla kontekstis kehtivad piirangutena endiselt Maastrichti lepinguga sätestatud 3% SKPst valitsussektori aastasele puudujäägile ja 60% SKPst valitsussektori võlale. RES § 6 lõige 1³ ja § 7 lõiked 1 ja 2. Lõiked muudetakse ja/või tunnistatakse kehtetuks seoses kumulatiivse struktuurse positsiooni mõiste kaotamisega. RES § 8. Kompenseerimismehhanism kaotatakse. Struktuursete puudujääkide ja ülejääkide summeerimine ja vastav kompenseerimine viib väliste šokkide korral väikese avatud majanduse olukorrani, kus mõne aasta suuremat puudujääki tuleb kompenseerida ülejääkidega üle aastakümnete, mis aga pole makromajanduse vajadustest lähtuvalt optimaalne. Konservatiivsuse eelarves ning riigivõla mittekasvamise tagab üldine tasakaalureegel. RES § 9. Sõnastusest kaotatakse viide kompenseerimismehhanismile (§ 8), mis tunnistatakse eelnõuga kehtetuks. 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega. 6. Seaduse mõjud Mõju riigieelarve tasakaalu arvestamisele. Eelnõu kohaselt tuleb riigieelarve koostada selliselt, et valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon oleks vähemalt keskpika perioodi eelarve-eesmärgi tasemel või liiguks selle suunas. Erinevalt kehtivast seadusest varem tekkinud kumulatiivset ülejäägi arvel ei saa teha suuremat puudujääki ning kumulatiivset puudujääki ei kompenseerita ülejääkidega. Rahandusministeeriumi 2023. aasta suveprognoosi järgi ulatus kumulatiivne struktuurne defitsiit 2027. aastal -19,6%ni SKPst, mis hetkel kehtiva kompensatsioonimehhanismi järgi tähendaks vajadust plaanida hilisemat struktuurset ülejääki järgneva 39 aasta jooksul. Käesoleva eelnõuga kaotatakse kumulatiivse puudujäägi kompenseerimine, ehk kui valitsussektori eelarvepositsioon jõuab oma keskpika perioodi eesmärgini, täiendav parandamisvajadus kaob. Eeldusel, et keskpika perioodi eelarve-eesmärk seatakse tasemele -1,0% SKPst, võimaldab muudatus nelja aasta peale ehk 2024–2027 summaarselt kavandada eelarveid kokku 1,9 mld euro võrra suuremas puudujäägis kui kehtiva reeglistiku alusel. Vastavalt rahandusministeeriumi 2023. aasta suveprognoosile on 2024. aasta majandusolud sellised, mis kohandust struktuurses eelarvepositsioonis ei nõua. Struktuurne aastane positsioon 2023 2024 2025 2026 2027 Kokku Kehtiv reegel (% SKPst) -1,2% -0,7% -0,2% 0,3% 0,5% Uus reegel (% SKPst) -1,2% -1,2% -1,0% -1,0% -1,0% Vahe (mln €) 0 -207 -365 -611 -718 -1901 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Täiendavaid kulusid seaduse rakendamine kaasa ei too. 8. Rakendusaktid Eelnõus ei ole volitusnorme ning seega rakendusakte ei kavandata. 9. Seaduse jõustumine Selleks, et võimaldada vajalikku paindlikkust juba 2024. aasta riigieelarve ning 2025–2027 riigieelarve strateegia koostamisel ning vältida seeläbi majandusoludele mittevastavast konsolideerimisest tulenevat negatiivseid majanduslikku mõju, on planeeritud eelnõu jõustumine 1. jaanuaril 2024. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele eelnõude infosüsteemi EIS kaudu. Samuti esitatakse eelnõu arvamuse avaldamiseks Eesti Pangale ja eelarvenõukogule. Algatab Vabariigi Valitsus 2023 (allkirjastatud digitaalselt)  EELNÕU 15.09.2023 Riigieelarve seaduse muutmise seadus § 1. Riigieelarve seaduse muutmine Riigieelarve seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 5 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Valitsussektori keskpika perioodi eelarve-eesmärk seatakse vastavalt majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingule (RT II, 08.11.2012, 3).“; 2) paragrahvi 6 lõiked 1–1² muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Riigieelarve tuleb koostada nii, et valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon on käesoleva seaduse §-s 15 nimetatud riigi rahandusprognoosi arvestades ning vastavalt majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu artiklile 3 tasakaalus või ülejäägis. (1¹) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tingimus loetakse täidetuks, kui valitsussektori iga-aastane struktuurne eelarvepositsioon vastab riigipõhisele keskpika perioodi eesmärgile, mis on kindlaks määratud muudetud stabiilsuse ja kasvu paktiga, mille kohaselt struktuurse puudujäägi miinimummäär on 0,5 protsenti sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades. (1²) Kui riigivõla suhe sisemajanduse koguprodukti jooksevhindades on oluliselt alla 60 protsendi ja riigi rahanduse pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud riskid on väikesed, võib lõikes 1¹ nimetatud struktuurse puudujäägi miinimummäär keskpika perioodi eelarve-eesmärgi raames ulatuda ühe protsendini sisemajanduse koguproduktist jooksevhindades.“; 3) paragrahvi 6 lõige 1³ tunnistatakse kehtetuks; 4) paragrahvi 7 lõigetest 1 ja 2 jäetakse välja tekstiosa „või 1¹“; 5) paragrahv 8 tunnistatakse kehtetuks; 6) paragrahvist 9 jäetakse välja tekstiosa „ja §-s 8 nimetatud ülejäägi planeerimist“. § 2. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2024. aasta 1. jaanuaril. Lauri Hussar Riigikogu esimees Tallinn 2023 Algatab Vabariigi Valitsus (allkirjastatud digitaalselt) EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: RAM/23-1225 - Riigieelarve seaduse muutmise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Regionaal- ja Põllumajandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Kliimaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Eesti Pank Kooskõlastamise tähtaeg: 21.09.2023 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5d7ad1cc-4ee5-4541-9434-f30aaac908b5 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/5d7ad1cc-4ee5-4541-9434-f30aaac908b5?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main