[EIS] Eelnõu RAM/21-0337 - "Riigieelarve seaduse muutmise seadus" kooskõlastamine

Lisa 1 Riigikohtu arvamus riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta Rahandusministri kaaskirjast nähtub, et riigieelarve seadust (RES) ja kaasuvaid õigusakte plaanitakse muuta vaid piiratud ulatuses ja põhjalikum revisjon on plaanis alates 2022. aastast, ent Riigikohtu hinnangul tuleks ka üksnes praeguste eesmärkide saavutamiseks muuta õigusakte kavandatavast rohkem. Esimese probleemina tõstame esile, et tähelepanuta on jäetud arvestuspõhimõtete ühtlustamine tervikprotsessis, mis päädib eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamisega. Küsimus on ennekõike tekkepõhises arvestuspõhimõttes ja selle rakendamise ulatuses. Ainsa õigusaktina sätestab tekkepõhisust eelarveklassifikaatori1 § 2 lg 2 p 2, kuid selle arvestuspõhimõtte järgimise kohustus tekib alles alates ministeeriumi valitsemisala ja põhiseadusliku institutsiooni eelarveprojekti koostamisest. Kuid tervikprotsessi vaates on vähemalt sama olulised nii majandusprognoos (rahandusprognoos) kui ka eelarvepositsioon, milles seatakse lõppkokkuvõttes maksimaalsed vahendite mahud nii eelarvestrateegiale kui ka iga-aastasele riigieelarvele. Kui rahandusprognoosi koostamisel või eelarvepositsiooni arvutamisel rakendatavas metoodikas ei järgita tekkepõhist arvestusprintsiipi, ei sobi eelnev vahetuks sisendiks tekkepõhis(t)e eelarve(projektide) koostamiseks ja selle tagajärjeks on ennekõike kulude ekslik planeerimine eelarvestrateegias ja riigieelarves. Kitsalt riigieelarve detailsuse suurendamise vaates Riigikogu menetluses ilma arvestuspõhimõtete ühtlustamiseta tervik- protsessis toob see suure tõenäosusega kaasa vastuvõetud riigieelarve korduva muutmise vajaduse, seda vaatamata plaanitavale RES § 56 lg 1 muudatusele. Ka muude, iseenesest otstarbekate muudatuste, nagu detailsema planeerimise tegemine pärast sügisest majandus- prognoosi, sellest eeldatav positiivne jääb tõenäoliselt saamata, kui samal ajal ei ole tagatud tervikprotsessi vaates andmete kvaliteedi paranemine arvestuspõhimõtete ühtlustamise kaudu. Pidades silmas plaanitud etapilist tegevust õigusruumi arendamisel, oleks vähemalt vaja sätestada RES-is kohustus esitada vajadusel iga kord andmed, millised majandusprognoosis (rahandusprognoosis), eelarvestrateegias ja riigieelarves kajastatud vahendid ning millises ulatuses on eelarvepositsioon arvutatud tekkepõhist arvestuspõhimõtet järgides. Võib lõppkokkuvõttes osutuda vajalikuks (see võib vajada põhjalikumat analüüsi, mille tegemiseks tuleks planeerida aeg VTK koostamisel), et ka nt riigieelarves ei olegi otstarbekas terves ulatuses planeerida vahendeid tekkepõhiselt. Samas RES-is üksnes kohustuse sätestamine avaldada teave tekkepõhise arvestuspõhimõtte rakendamise ja selle ulatuse kohta eelarve- strateegia ja riigieelarvega päädiva tervikprotsessi erinevatel etappidel ei vaja Riigikohtu arvates lisaanalüüse vm põhjalikke ettevalmistusi ega too rakendamisel kaasa täiendavat ressursikulu. Teise probleemina saab nimetada, et Riigikogu pädevuse suurendamine üksnes tegevuspõhise eelarve ulatuses ei ole piisav. Riigikogul on vastutus riigieelarve kui terviku vastuvõtmisel ja eelnõust ei nähtu, et edaspidi oleks plaanitud loobuda riigieelarves oleva info esitamisest majandusliku sisu alusel. Seega tuleks Riigikogule tagada nii andmed kui ka otsustuspädevus 1 Rahandusministri 16.12.2019. aasta määrus nr 47 „Eelarveklassifikaator“. Samas eelarveklassifikaatori § 2 lg 2 p 2 regulatsioon iseenesest vajaks suuremaks õiguskindluseks täpsustamist, sest praegune sõnastus võimaldab tõlgendada, justkui oleks võimalik otsustada, ja juhul, kui otsustatakse tekkepõhist arvestusprintsiipi rakendada, siis tuleb tulud, kulud, investeeringud ja finantseerimistehingud planeerida nende tekkimise hetkest lähtuvalt. 1/4  Lisa 1 mõlemas osas – nii tegevuspõhise eelarve kui majandusliku sisu alusel eelarvete koostajate osas. Spetsiifilisemalt puudutab see põhiseaduslike institutsioonidega seotud eelarveprotsessi. Esiteks, kui kavandatakse, et edaspidi liigendab ministeeriumide valitsemisalade eelarved kuni programmi tegevuseni Riigikogu (RES § 26 lg 5 muudatus), siis põhiseadusliku institutsiooni puhul, kes otsustaks samuti võtta kasutusele tegevuspõhise eelarve, teeks seda ikkagi RES § 26 lg 6 järgi Vabariigi Valitsus. Eriti just täidesaatvate riigivõimuasutuste osas kavandatavate muudatuste kontekstis oleks Vabariigi Valitsusele põhiseaduslike institutsioonide eelarvete liigendamise õiguse jätkuv reserveerimine ka üksnes eelarve tehnilise korraldamise vaates põhjendamatu ja Riigikohtu arvates tuleks RES § 26 lg 6 tunnistada kehtetuks. Teiseks, Riigikohtu hinnangul vajaks Riigikogu ka põhiseaduslike institutsioonide eelarve kohta senisest detailsemat teavet ja suuremat otsustuspädevust. Sellise teabe tagamine Riigikogule ei tooks Riigikohtu hinnangul samuti kaasa suuremat ressursikulu ei teabe ette- valmistajatel – põhiseaduslikel institutsioonidel – ega ka seda vahendaval täitevvõimul. Kehtiva RES § 261 lg 3 p 12 kohaselt peaks Vabariigi Valitsus eelarvestrateegias esitama põhiseaduslike institutsioonide poolt taotletud vahendite mahtude muutmise või vahendite väljajätmise korral Vabariigi Valitsuse tehtud muudatused ja erimeelsused koos põhjendustega. Tegelikkuses esitab Rahandusministeerium Vabariigi Valitsusele eelarvestrateegia, mis on kohandatud vastavaks eelarvestrateegia (ja riigieelarve) maksimaalsetele mahtudele, sõltumata sellest, millist eelarvet põhiseaduslik institutsioon tegelikult taotles. Sel põhjusel on RES-i eelviidatud säte tervikuna sisutühi ja selle eesmärk on saavutamata. Põhiseadusliku institutsiooni eelarvemenetlus riigieelarve raames lõpeb sisuliselt eelarvestrateegia kinnitamisega. Ka ainuüksi eelarvekorralduslikult oleks käesoleva eelnõude paketiga kavandatavate muudatuste elluviimisel veelgi raskem leida sisulist argumentatsiooni põhiseaduslike institutsioonide eel- arvetega seotud senise tegeliku korralduse toetuseks, mis sisuliselt lõpeb eelarvestrateegiaga. Tagamaks ka põhiseaduslike institutsioonide eelarvete osas Riigikogule samaväärse otsustus- pädevuse ja Vabariigi Valitsusele eelarvestrateegia kinnitajana ning riigieelarve eelnõu ette- valmistajana teeb Riigikohus järgmised konkreetsed ettepanekud: 1) sõnastada RES § 261 lg 3 p 12 järgmiselt: „põhiseaduslike institutsioonide poolt taotletud vahendite mahud;“ 2) täiendada muudetavat RES § 341 lg-t 1 (täiendus alates sõnast „lisades“): „Vabariigi Valitsus kinnitab eelarvestrateegia ja kiidab heaks riigieelarve eelnõu arvestusega, et need esitatakse Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust, ning lisab erimeelsuste korral oma põhjendatud seisukoha põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotlusele.“ Kui Vabariigi Valitsus ja põhiseaduslik institutsioon on eri meelt põhiseadusliku institutsiooni eelarvetaotluse osas, otsustaks põhiseadusliku institutsiooni eelarve Riigikogu. Kolmas probleem on õigusaktide terminoloogiline segadus eelnõudes. Mõnel juhul on meie arvates ka sisulisi probleeme, selguse huvides selgitame neid samuti sättepõhiselt alljärgnevalt, sest võimalik, et mõistame eelnõu terminoloogiat ja mõisteid ekslikult. 1) Kavandatavas RES §-s 41 oleks korrektne kasutada mõistet „riigieelarve eelnõu“, mitte aga „riigieelarvet“. Rahandusministeerium koostab riigieelarve eelnõu, mitte riigieelarve. Samuti oleks tagatud kooskõla teiste muudetavate sätetega (nt § 15 lg 2 teise lause muudatus, millest selgub, et rahandusprognoos on eelarvestrateegia, 2/4  Lisa 1 stabiilsusprogrammi ja riigieelarve eelnõu aluseks) ja ülejäänud seadusega. Samas märgime, et RES-i alusel antud määrustes tuleks teha samasugune terminoloogiline korrastamine. 2) RES § 291 lg 2 sõnastus vajaks olulist korrigeerimist. Esiteks kordub II ja III lauses „administratiivne liigendus“. Teiseks, mis on „kulu otstarve“ ja kas see on midagi erinevat sama sätte I lauses kasutatud „riigieelarvega määratud otstarbest“ (kusjuures kulu on ainult üks riigieelarve vahendi liikidest majandusliku sisu järgi) või RES § 53 sätestatud riigieelarve vahendite „sihtotstarbelisusest“? Tulenevalt kehtivast eelarve- klassifikaatori § 9 lg-st 1 määratakse riigieelarve vahendi sihtotstarve üldjuhul eelarve liigi ja konto abil ning kui see ei ole küllaldane, siis täiendavalt eelarve objekti abil. Kas eelarveklassifikaatoris sisustatud „sihtotstarve“ on midagi erinevat RES-is sätestatust? Kolmandaks, sätte kolmandas lauses tuleks esimene sõna ära jätta ja lauset lihtsustada ja kasutada ka sõna „jaotus“ asemel mõistet „liigendus“, nt: „Riigieelarve vahendite tulemusvaldkondade ja programmi tegevuste vahelist ning administratiivset liigendust võib nende [vahendite] ülekandmisel muuta…“. Tõenäoliselt pärineb mõiste „ülekantavad riigieelarve vahendid“ 2019. aastal kehtivuse kaotanud eelarve- klassifikaatorist. Kui aga on silmas peetud seda, et vahendite administratiivset liigendust võib ilma nende sihtotstarvet muutmata (II lause) muuta ka ilma riigiasutust või programmi lõpetamata / ümber korraldamata (III lause), siis võiks kaaluda terve sätte ümbersõnastamist selliselt, et selles anda ainult eeskiri, mis ulatuses tohib riigieelarve seadusega määratud sihtotstarvet vahendite ülekandmisel muuta (ei oleks vaja I lauset). Kas selline olukord on üleüldse realistlik, et vahendi sihtotstarve ei muutu (II lause), samas ei toimu ka programmi (programmi tegevuste) või riigiasutuse ümberkorraldamist/lõpetamist (III lause), kuid siiski oleks tarvis muuta administratiivset liigendust? 3) Selgitamist vajab mõiste ’eelarve täitmine’, mida on plaanitud kasutada uues RES § 56 lg-s 21. Kõik mõisted, mida võetakse kasutusele, peaksid olema sisustatud kas õigusaktis eneses või, toetudes RES § 29 lg 1 regulatsioonile, eelarveklassifikaatoris. Analüüsides seaduse teksti, oleme seisukohal, et mõeldud on riigieelarve täitmist. Kui siiski on tegemist uue mõistega (nt on peetud silmas aastase riigieelarvega määratud vahendeid ja ülekantud riigieelarve vahendeid ehk eelmise aasta riigieelarvega määratud, kuid kasutamata jäänud vahendeid üheskoos), tuleks see uus mõiste defineerida. 4) Kas RES § 56 lg 21 eesmärk on võimaldada erinevalt kehtivast regulatsioonist ja praktikast riigieelarvega määratud vahendite ümberjaotamist (liigendamist) eraldi ainult iga programmi raames ja mitte programmide vahel, siis puudub vajadus seada lisapiirang tulemusvaldkonna eelarvele, nagu on sätestatud praegu. Ja paremaks õigusselguseks võiks olla lihtsalt sätestatud, et riigieelarvega programmi tegevusele ettenähtud piirmääraga vahendite mahtu võib üle- või alatäita kuni 30% (eelarveaastas? kogu programmi perioodi kohta?), kuid mitte üle mln euro, ja tingimusel, et programmi eelarvet ei ületata. Kui aga on siiski ka edaspidi sama tulemusvaldkonna piires lubatud vahendeid ümber liigendada ka erinevate programmide vahel, tuleks seda omakorda sõnaselgelt kirjutada ja siis oleks tulemusvaldkonna tasemel piirangu seadmine igati asjakohane. Et nähtuvalt eelnõule lisatud seletuskirjast võib üks tulemusvaldkond olla ühine mitmele ministeeriumi valitsemisalale, kas § 56 lg 21 on ette nähtud ka valitsemisalade vahel vahendite üleandmisteks (siireteks)? Võrreldes kehtiva regulatsiooniga tähendab eelarve täitmisel edaspidi 30% üle- või alatäitmise lubamine 3/4  Lisa 1 maksimaalselt kuni 120-kordset (!) prognoosivea lubamist eelarve protsessis. Seletus- kirjas ei ole selle vajalikkust aga kuidagi põhjendatud. 5) Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 2019. aasta määruse nr 112 § 5 uues lg-s 5 tuleks õigusselguseks kasutada „programmi tegevuste“, mitte lihtsalt tegevuste (RES ja selle alusel antud regulatsioon kasutab lisaks programmi tegevusele ka nt mõisteid „teenuse tegevus“, „meetme tegevus“). 4/4  Rahandusministeerium Teie 22.07.2021 nr 1.1-10.1/5414-1 [email protected] Meie 05.08.2021 nr 6-6/21-31 Arvamuse avaldamine Täname võimaluse eest avaldada arvamust riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Marin Sedman Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna analüütik Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja ülesannetes Lisa 1: Riigikohtu arvamus riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected] www.riigikohus.ee Saatja: [email protected] <[email protected]> Saaja: Info Teema: [EIS] Eelnõu RAM/21-0337 - "Riigieelarve seaduse muutmise seadus" kooskõlastamine EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: RAM/21-0337 - Riigieelarve seaduse muutmise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Vabariigi Presidendi Kantselei; Riigikontroll; Riigikogu; Riigikohus; Õiguskantsleri Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 05.08.2021 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/b50ff86f-bea3-49ab-8e39-32ce82749611 Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/b50ff86f-bea3-49ab-8e39-32ce82749611?activity=3 Kooskõlastatavad dokumendid on kirja manuses. Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main