Vastus

Heidy Purga Teie: 25.06.2023 nr 1-11/969-1 Kultuuriminister Kultuuriministeerium [email protected] [email protected] Meie: digitaalallkirjas nr 1-1-2/23/1 Arvamus kultuuriministri määruse „Rahvusvahelise kaitse saaja eesti keele õppes osalemise tingimused, sealhulgas eesti keele õppe kulu tagasinõudmise kord“ eelnõule Käesolevaga esitab MTÜ Eesti Pagulasabi oma arvamuse kultuuriministri määruse „Rahvusvahelise kaitse saaja eesti keele õppes osalemise tingimused, sealhulgas eesti keele õppe kulu tagasinõudmise kord“ eelnõule, olles negatiivselt üllatunud riigi vastuolulisest retoorikast pagulaste kohanemise ja lõimumise toetamise ning keeleõppes osalemise motiveerimiseks valitud nn karistava nügimismetoodika osas. Eelnõuga kaasnev pagulaste ebavõrdne kohtlemine, kahju ettenähtavuse põhimõtte eiramine ja määramatus õpingute katkestamise mõjuva põhjuse sisustamisel ei toeta edukat lõimumisprotsessi, mis peaks toimuma Kultuuriministeeriumi koordineeritava “Sidus Eesti: lõimumis-, sh kohanemisprogrammi 2023-2026” kohaselt eeskätt vabatahtliku valiku ja motivatsiooni toel. Viidatud programm rõhutab ka, et “sidususe saavutamiseks on vajalik ebavõrdsuse ja tõrjutuse vähendamine ning sotsiaalsete suhete, sidemete ja suhtlemise tugevdamine”. Kusjuures Eesti on võtnud endale pagulasseisundi konventsiooniga 1 kohustuse kaitsta neid välismaalasi, kellel ei ole võimalik oma kodumaal turvaliselt elada. Ühtlasi avaldab Eesti Pagulasabi nördimust, et huvirühmi ei ole neid puudutavate otsuste tegemisse kaasatud. Kuigi vastavalt kaasamise heale tavale 2 rakendatakse kaasamist selliste poliitikaalgatuste väljatöötamisel, millel on arvestatav mõju huvirühmadele. Eestis on ainuüksi ajutist kaitset 25.06.2023 seisuga taotlenud kokku 46 460 inimest, rahvusvahelist kaitset on perioodil 24.02.2022-25.06.2023 taotlenud kokku 5507 inimest, kellest 5083 on Ukraina kodanikud 3 . Hea poliitikakujundamise ja õigusloome protsessi juurde käib lahutamatult arusaam, et selles on võimalik kaasa rääkida kõigil, keda muudatus puudutab. Juhindutakse põhimõttest, et mida suurema mõjuga on otsus, seda suurem peaks olema osalemisvõimalus. Käesoleva eelnõuga kehtestatav puudutab rahvusvahelise kaitse saajaid laiemalt, paraku aga ei ole määruse ettevalmistusprotsessis nende ega ka pagulaste huvikaitseorganisatsioonide arvamust küsitud. Kaasamiskultuuri edendamiseks palub Eesti Pagulasabi edaspidi näidata üles suuremat lugupidamist nii huvirühmade kaasamisel kui ka laiema diskussiooni võimaldamiseks ühiskonnas. Eesti Pagulasabi on Eestis alates 2000. aastast üks olulisematest kompetentsikeskustest rände ja lõimumise teemal, pakkudes tugiteenuseid Eestis rahvusvahelise kaitse saajatele ja humanitaarabi oma kodudest põgenenud inimestele väljaspool. Eesti suurima humanitaarorganisatsioonina on Eesti Pagulasabi missiooniks reageerida kriisidele operatiivselt, efektiivselt ja professionaalselt, pidades alati silmas vajaduspõhisust. Aastal 2022 tegutses Eesti Pagulasabi kokku kuues riigis, andes muu hulgas rahapõhist abi enam kui 180 000 inimesele üle 31 miljoni euro väärtuses; evakueerides Ukraina-Poola piirilt turvaliselt Eestisse üle 8000 põgeniku; vahendades põgenike pikemaajaliseks majutamiseks Eestis ligi 1000 elamispinda ehk kodu said 3200 inimest; korraldades ligi 500 grupinõustamist, mille läbis üle 3000 inimese; korraldades ligi 300 kogukonna ürituse naistele, meestele ja lastele; andes ligi 5000 Eestis kooliminevale pagulastaustaga lapsele koolitoetust. Samuti said talveriiete kogumise kampaania kaudu soojad riided ligi 500 last ning tippaegadel vastuvõetud 1 Loe lähemalt: https://www.riigiteataja.ee/akt/78623 2 Loe lähemalt: https://riigikantselei.ee/kaasamise-hea-tava 3 Loe lähemalt: https://www.politsei.ee/et/ajutise-ja-rahvusvahelise-kaitse-taotlejate-arv kõnede arv organisatsiooni Eesti kõnekeskuses oli üle 3000 kõne kuus4. Asutamisest saadik on Eesti Pagulasabi üks peamistest tegevusvaldkondadest olnud huvikaitse. Pagulaste huvide eest kõneldes on tehtud valitsusele ja Riigikogule arvukaid ettepanekuid, kommenteeritud seaduseelnõusid, korraldatud konverentse ja koostatud varjupaigavaldkonda puudutavaid raporteid, koondades järjepidevalt ja süsteemselt pagulastelt tagasisidet nii kitsaskohtade kui ka süsteemsete rikkumiste kohta. Eelnevale tuginedes palub Eesti Pagulasabi edaspidi end kui pagulaste huvikaitseorganisatsiooni alati kaasata pagulaste kohanemist ning lõimumist puudutavatesse õigusloome protsessidesse ja poliitikakujundamisse. “Sidusa Eesti arengukava 2021–2030” 5 eesmärk on muuta Eesti järgmisel kümnendil senisest sidusamaks ja kaasavamaks ühiskonnaks, kusjuures probleemide lahendmisel on abinõudena märgitud: “Aitame kaasa, et Eesti ühiskond oleks sidusam ja stabiilsem. Soodustame, et eri keele- ja kultuuritaustaga inimesed kannaksid Eesti identiteeti, osaleksid aktiivselt ühiskonnaelus, jagaksid demokraatlikke väärtusi ja ühist kultuuri-, info- ja suhtlusruumi ning tunneksid ühtekuuluvust. Loome võrdseid võimalusi edukaks iseseisvaks toimetulekuks ja heaoluks kõigile Eestis elavatele inimestele”. Arengukavas rõhutatakse, et “riigi tegevus on inimesekeskne ja toetab kogukondade arengut. Kõik inimesed tunnevad, et nad on väärtustatud ja kaasatud”. Kultuuriministeeriumi koordineeritava lõimumis-, sh kohanemisprogrammi 2023-2026 kohaselt on sidususe saavutamiseks vajalik “ebavõrdsuse ja tõrjutuse vähendamine ning sotsiaalsete suhete, sidemete ja suhtlemise tugevdamine. /…/ Lõimumistegevused toetavad eri keele- ja kultuuritaustaga inimeste aktiivset osalust sidusa ühiskonna kujunemisel. /…/ Edukas lõimumisprotsess toimub eeskätt vabatahtliku valiku ja motivatsiooni toel, mida toetab riiklik ja kogukondlik institutsionaalne raamistik.” 24.02.2022 hoogustus Venemaa sõjaline agressioon Ukrainas, mille tõttu on Ukraina kodanikud sunnitud massiliselt riigist lahkuma. Tegemist on ulatusliku humanitaarkriisiga ning ei ole täpselt teada, millal Ukrainast sõja eest põgenenutel on võimalik turvaliselt ja püsivalt oma päritoluriiki või -piirkonda tagasi pöörduda. Lõimumis-, sh kohanemisprogrammis rõhutatakse, et “Eesti toetab Ukraina sõjapõgenikke, et neil oleks võimalik siin kiiresti kohaneda ja ise oma eluga hakkama saada, kuni tekib võimalus kodumaale naasta.” Tulenevalt vajadusest toetada Ukraina sõjapõgenike iseseisvat toimetulekut, käivitas Kultuuriministeerium 2022. aastal ajutise kaitse saanud Ukraina sõjapõgenikele kohanemisprogrammi ühepäevase koolitusmooduli ja A1 tasemel eesti keele õppe. Ka “Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis 2023-2027”6 on kinnitatud, et: “8.3.1. Tagame Ukraina põgenikele suunatud kohanemisteenused (erinevad jätkutegevused, sh kohanemiskoolitused ja eesti keele õpe) /…/ 8.3.3. Tagame eesti keele tasuta õppimise soovitud keeletasemel kõigile soovijatele igas vanuses ja keeleoskuses, olenemata Eestis elamise ajast. Parandame täiskasvanute eesti keele õpet sihtrühmade prioriseerimise ja onlineõppeplatvormide arendamise toel”. Lõimumise tulemusena peaks vähenema kultuurilistest, keelelistest, religioossest ja rahvuslikest erisustest tulenev sotsiaalmajanduslik ebavõrdsus 7 . Mitmed probleemid uussisserändajate koha- nemisel on teada juba pikemat aega. 2011. aasta integratsiooni monitooringus tõid uussisserändajad välja, et nende kohanemist Eestis takistab eesti keele õppevõimaluste vähesus, aga ka puudulik informeeritus ja kohati ebapiisav ligipääs Eesti avalikele ja erasektori tugiteenustele – see teema kordus nii 2014. kui ka 2019. aasta uussisserändajate kohanemisuuringutes8. Aastal 2019 teostatud 4 Loe lähemalt: https://www.pagulasabi.ee/sites/default/files/erc_annual_report_2022_signed_auditor_report.pdf 5 Loe lähemalt: https://www.kul.ee/siduseesti2030 6 Loe lähemalt: https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe 7 Kultuuriministeerium. (2019). Eesti riigi lõimumis- ja kohanemisteenused. Loe lähemalt: https://www.digar.ee/viewer/et/nlib-digar:399379/341747/page/1 8 Vaata lähemalt: https://www.ibs.ee/wp-content/uploads/2022/01/Uussisserandajate-kohanemine-Eestis-2019-EE.pdf kohanemisprogrammi vahehindamise uuringuaruandes viidatakse ühe parandusi vajava valdkonnana keeleõpet: “inimesed vajavad erineva intensiivsusega kursuseid; kuna tase A1.1 ei ole programmi eesmärkide täitmiseks piisav, on asjakohane kõrgemal tasemel keeleõpe (riik on välja töötamas ja rakendamas taset A2)” 9 . iimetatud teemadele on korduvalt viidanud erinevates pöördumistes ka Eesti Pagulasabi. Kuigi mitmed uussisserändajate kohanemist takistavad asjaolud on aastate jooksul olulisel määral leevenenud, on viidatud kitsaskohad jätkuvalt aktuaalsed ka täna. Kohaliku keele oskamine on Tartu Ülikooli sotsiaaluuringute keskuse RAKE ja SA Poliitikauuringute Keskus Praxise Ukraina sõjapõgenike küsitlusuuringu (2023) järgi integratsiooni üks võtmetegureid, andes põgenikele “ühelt poolt keeleoskuse suhtlemaks kohalikega, kuid teisalt ka turvalise suhtluskeskkonna ja -võimaluse kaasmaalastega suhtlemiseks. Samuti annavad keelekursused sõjapõgenikele tegevust, võimaldades end sõja temaatikast välja lülitada /…/ Keeleoskus aitab hakkama saada igapäevatoimingutes, luua suhtlusvõrgustikku kohalike elanikega ning avardab tunduvalt töökohtade valikut. /…/ 2022. aasta sügistalvel õppis enam kui pool sõjapõgenikest eesti keelt: 30% tegi seda omal käel ja ligikaudu sama suur osa (28%) käis eesti keele kursustel. ieile lisanduvad veel 32%, kes eesti keelt veel ei õppinud, kuid ütlesid, et plaanivad õppima hakata”10. Töötute seas on võrreldes töötavate ja mitteaktiivsete inimestega tunduvalt suurem osakaal keelekursustel osalejaid11. iagu eelpool viidatud, kogub Eesti Pagulasabi järjepidevalt ja süsteemselt pagulastelt tagasisidet nii kohanemise kitsaskohtade kui ka süsteemsete rikkumiste kohta põgenike grupinõustamistel, ajutise ja rahvusvahelise kaitse saajate kohanemiskoolitustel, individuaalsetel nõustamistel ja kogukonnaüritustel. Ajavahemikul jaanuar-juuni 2023 tõusetusid pagulaste vaatest keeleõppega seoses peamiste kitsaskohtadena järgmised teemad: valmisolek õppida on väga kõrge, aga alates A2 tasemest tasuta keeleõppe gruppe ei leidu või need on juba täis (nt Tartu Rahvaülikool ei paku alates märtsist rahvusvahelise kaitse saajatele kursuseid projekti lõppemise ja finantside ammendumise tõttu); elukohale lähedal asuvate ning töö- ja igapäevaeluga (näiteks vahetustega töö või hoolduskoormusega) ühilduvate kursuste leidmine on raske; alternatiivsed iseseisva õppe võimalused nagu Keeleklikk ja Speakly ei anna nõutavat tõendit; keelekursuse mittesobiv metoodika või vorm. Paraku ilmneb korduvatest pagulaste pöördumistest ka madal teadlikkus sellest, kus ja kuidas keelekursuseid pakutakse, mis viitab ebapiisavale teavitusele keeleõppevõimaluste kohta riiklikul tasandil. Eelnevale tuginevalt esitab Eesti Pagulasabi eelnõu osas järgmised tähelepanekud: 1) Paradoksaalne on olukord, et vastavalt välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadusele on töövõimelisel 18-aastasel kuni vanaduspensioniealisel rahvusvahelise kaitse saajal eesti keele õppes osalemise kohustus, aga praktikast ja määruse seletuskirjast selgub, et keeleõppe nõudlus ületab pakkumise, st riik ei täida endale võetud kohustust piisava hoolsusega. Seega enne, kui asuda rahvusvahelise kaitse saajatelt, kes on niigi oma haavatavuse tõttu ebasoodsas olukorras, eesti keele õppe kulu tagasi nõudma, oleks vaja seletuskirja vastavalt alljärgnevatele küsimustele täiendada ning läbi viia vastavad mõju-uuringud, et tõenduspõhiselt põhistada käesoleva eelnõuga kavandatavaid muudatusi. a) Erinevatest uuringutest ja Eesti Pagulasabi kogutud pagulaste tagasisidest ilmneb, et keeleõppe raames pakutav ei ole alati kohalduv pagulaste igapäevaeluga, näiteks ebasobivad kursuste toimumisajad, ligipääsematus distantsist või majanduslikel, perekondlikel (sh hoolduskoormus), tervislikel või töö eripärast tingitud põhjustel. Aga ka metoodika sobimatus, sh kursuste vormi ja 9 Samas. 10 Espenberg, K., Lehes, L., Saapar, M. (2022). Ukraina sõjapõgenikud Eestis. Teemapaber nr 7: Kohanemine Eestis. Tartu. Tartu Ülikool. Loe lähemalt: https://www.praxis.ee/tood/sojapogenike-kusitlusuuring/ 11 iimelt pakub Töötukassa registreeritud töötutele keelekursusi ja see on Ukraina sõjapõgenike seas enim kasutatud Töötukassa teenus. intensiivsuse osas. Probleemidele keeleõppes on järjepidevalt viidatud alates 2011. aastast, seega on küsimus, kas keeleõppe organiseerimisel ja teenuse disainimisel on piisavalt sihtgrupi tagasisidet ka arvesse võetud? b) Balti Uuringute Instituudi poolt 2019 läbi viidud uuring „Uussisserändajate kohanemine Eestis“ 12 osundas kohanemisprogrammi kättesaadavuse puudulikkusele erivajaduste või puuetega inimeste osas. See hõlmab teiste seas nii kurte kui ka pimedaid, aktiivsus- ja tähelepanuhäirega inimesi, kelle jaoks võivad koolitused oma pikkuse ja formaadi tõttu olla liiga rasked, ning piiratud liikumisvõimega inimesi, kellele ei pruugi sobida koolituste praegune keskkond/toimumiskoht. Kas tänased materjalid, koolitusmeetodid ja kohanemisporgramm, sh keeleõpe tervikuna on erivajadustega inimesi kaasav ja nende jaoks kasutajasõbralik? c) Seletuskirjast ei ilmne, et eelnõu koostamisel oleks läbi viidud uuringuid keeleõppe katkestamise põhjuste osas. d) Samuti ei ilmne, et uuritud oleks motiveerivaid tegureid keeleõppe läbimiseks – st kas rahvusvahelise kaitse saajaid motiveerib paremini keeleõppes osalema nn tasulootus ja/või hirm karistuse ees, st positiivne versus negatiivne nügimine; Kuivõrd tegutseb rahvusvahelise kaitse saaja ise tasulootuses või karistuse (santksioonide) hirmus ja kui motiveerituna ta ennast sellises olukorras tunneb?; Mida näitavad trahvide kasutamise efektiivsuse mõju-uuringud teistes riikides? 2) Seletuskirjas viidatakse, et erinevad riigid on reguleerinud keeleõpet erinevalt, sh selle kohustuslikkust ja kohustuse täitmata jätmisega seotud tagajärgi, nii positiivseid kui sanktsioneerivaid nügimismeetmeid rakendades. Rahvusvahelise praktika võrdlus eelnõus puudub, samuti ei ole põhjendatud, miks on Eesti valinud keeleõppe puhul sanktsioneeriva meetme (leppetrahv, kui kursus katkestatakse). Eesti Pagulasabi palub eelnõu koostajatel selgitada, miks riigi Ukraina sõjapõgenikke soosiva retoorika valguses on Eesti valinud nüüd niigi haavatud grupi puhul nn motiveerimiseks karistamismetoodika ja karistaja kuvandi? 3) Eelpool oli mainitud, et seletuskirjas ei ole viidatud uuringutele keeleõppe katkestamise põhjuste osas. Samas on eelnõuga keeleõppe korraldajale antud kaalutlusõigus sisustamaks terminit mõjuv põhjus, mille esinemisel võib keeleõppe korraldaja rahvusvahelise kaitse saaja vabastada või tagasinõutavat summat vähendada. Seletuskirjas on viidatud, et mõjuvaks põhjuseks võib lugeda näiteks tervisliku seisundi, tööaja või -koha muutust. Samas ei ole see ju ammendav, nagu muu hulgas ilmnes ka Eesti Pagulasabi koondatud pagulaste tagasisidest, kus markeeriti probleeme ka näiteks elukoha vahetuse, hoolduskohustuse lisandumise või kursustel kasutatava ebasobiliku metoodika või kasutatava vormiga, jne. iäidisloetelu puudumine määruses suurendab võimalusi sihtgrupi ebavõrdseks kohtlemiseks, kuna arvestada tuleb sel juhul ka lisanduva subjektiivse elemendiga. Kuidas on tagatud, et mõjuva põhjuse hindamisel ei saa kahjustada üldeesmärk, elik rahvusvahelise kaitse saaja kohanemine kui selline? 4) Eesti Vabariigi põhiseadus ütleb, et Eesti Vabariik on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. Just selles järjekorras on need sõnad põhiseaduses, ja see järjekord ei ole kaugeltki mitte juhuslik, vaid on väga tähtis. ÜRO inimõiguste deklaratsiooni preambula sätestab: kõik inimesed sünnivad vabade ja võrdsetena oma väärikuselt ja õigustelt, kõikidel inimestel, rahvastel, riikidel on õigus vabadusele, enesemääramisele, iseseisvusele, õigus elule ja eneseteostusele. Kohustusele pöörata tähelepanu kõigi inimeste õigusele olla teistega võrdne osutas ka Harvardi filosoof John Rawls, kes avaldas 1971. aastal raamatu “Õigluse teooria”. Rawls´i kohaselt seisneb õigluse tavatähenduse järgi õiglus oma olemuselt meelevaldsete vahetegemiste kõrvaldamises. Rahvastikuteadlane ja statistik Ene-Margit Tiit on rõhutanud, et tegevus peab olema õiglane ja ka näima õiglasena 13 . Endise õiguskantsleri Indrek Tederi sõnul eeldab õiglus, et kõik inimesed oleksid võrdsed, võrdselt vabad ja teadlikud oma võrdsusest. Ja see alusprintsiip tähendab, et me oleme kõik samasugused inimesed, et 12 Loe lähemalt: https://www.ibs.ee/wp-content/uploads/2022/01/Uussisserandajate-kohanemine-Eestis-2019-EE.pdf 13 Loe lähemalt: https://www.lastekaitseliit.ee/wp-content/uploads/2021/05/LKL_arvamus_perekonnaseaduse_2.pdf meil peavad olema ühesugused võimalused eluks, eneseteostuseks (majanduslikud, sotsiaalsed, kultuurilised, hariduslikud jne). Eelnõu ei ole kooskõlas võrdsusõigusega ega taga iga rahvusvahelise kaitse saaja võrdset kohtlemist, kuna leppetrahvi suurus sõltub vastavalt eelnõu § 5 lg 3 keeleõppe korraldaja läbiviidud riigihanke tulemusel sõlmitud hankelepingu keele akadeemilise tunni maksumusest ja katkestamise ajaks läbitud tundide mahust. Seega võib sama tundide mahu eest kahelt rahvusvahelise kaitse saajalt nõuda sisse erineva summa (sõltuvalt erinevate riigihangete tulemusest). 5) Ühtlasi tekib küsimus, kas punktis 4 märgitud ebavõrdse kohtlemise puhul on arvestatud kahju ettenähtavuse printsiibiga, st kas keelekursusele registreerunud rahvusvahelise kaitse saajale A on öeldud täpselt kui suur on just tema keeletunni akadeemilise tunni maksumus vastavalt hankelepingule, ning, et näiteks rahvusvahelise kaitse saaja B keeleõppe akadeemilise tunni maksumus on teine, kuna tund antakse teise hankelepingu alusel. Kahju ettenähtavuse puhul on oluline selgitada, kas nn lepingut rikkunud pool pidi arvestama lepingurikkumise korral selliste tagajärgedea, s.o sellist liiki ja sellise suurusega kahju tekkimisega14. 6) Kohanemise loogika ja eesmärkidega läheb vastuollu ka eelnõus sätestatu, mille puhul lähtutakse tagasinõudmisel katkestamise ajaks läbitud tundide mahust. Seega karistatakse ju proportsionaalselt rohkem seda isikut, kes on oma õpingutes kaugemale jõudnud. Kas saame sel juhul rääkida motiveerivast lähenemisest, kui inimene on pidevas trahvihirmus, mis suureneb iga õpitud tunniga? 7) Eelnõus ei ole sätestatud haldusakti vaidlustamise korda, samas võttes arvesse rahvusvahelise kaitse saajate uuringutes ilmnenud madalat teadlikkust keeleõppe võimalustest, on sihtgrupi haavatavusest lähtuvalt tavapärasest enam vaja pöörata tähelepanu sihtgrupi teavitamisele nende õigustest nii teenuste saamisel kui ka neid puudutavate otsuste vaidlustamisel (vajadusel neile mõistetavas keeles ja vormis). Riigikantselei tellitud maikuises küsitlusuuringus 15 selgus, et Eesti elanikest toetab Ukraina sõjapõgenike vastuvõtmist 74%. Ukraina ja Eestisse jõudnud sõjapõgenike toetamise vajalikkusest räägib Vabariigi Valitsus igapäevaselt, paraku aga ei piisa vaid rääkimisest ega ka ainult arengukavade ja tegevusprogrammide koostamisest. Vaja on tegusid, mis neid sõnu ka praktikas toetavad ning sisendavad niigi haavatavas olukorras olevatele inimestele kindlust ja usaldust. Mitte vastupidi. Lugupidamisega Eero Janson MTÜ Eesti Pagulasabi juhatuse liige /allkirjastatud digitaalselt/ 14 Loe lähemalt: https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/fail.html?fid=206103144 15 Loe lähemalt: https://riigikantselei.ee/uuringud?view_instance=0&current_page=1