Kiri

SEISUKOHT Kellele: Kultuuriministeerium Kellelt: Duo Media Networks OÜ Tartu mnt 80, 10112 Tallinn Harju maakond Juhatuse liige: Risto Rosimannus Kuupäev: 19.06.2023 Teema: Pealkiri: Meediateenuste seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks edastamine (Registreerimise number: 1-11/844-1.) 1. KOKKUVÕTE 1.1 Kultuuriministeerium esitas kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks meediateenuste seaduse muutmise seaduse väljatöötamise kavatsuse paludes kooskõlastust 15 tööpäeva jooksul. 1.2 Duo Media Networks OÜ on Eesti televisiooni- ja raadioteenuse osutaja, kes esitab käesolevaga seisukoha eelnõu kohta. Kokkuvõtlikult esitame seisukoha lähtuvalt arusaamast, et täiendavad regulatsioonid televisiooni- ja ka raadiosektori tarbeks ei ole põhjendatud, samas kui nii trükiajakirjandus, välimeedia ja sotsiaalmeedia vajavad tõepoolest täiendavat seadusloomet tagamaks õiglane, võrdne konkurents turul. 1.3 Kokkuvõtlikult esitame seisukoha seoses VTK-s puudutatud järgmiste küsimustega: 1) Üldist huvi pakkuva sisu esiletoomise muudatus (peatükk 2); 2) Teleprogrammide taasedastamise litsentseerimise muudatus (peatükk 3); 3) Meediateenuste taasedastamise keelu laiendamine majautusettevõtetele jm kohtadele, mis on üldsusele avatud (peatükk 4); 4) Ajutiste televisiooni ja raadiolubade regulatsiooni muudatus (peatükk 5); 5) Meedialubade kõrvaltingimused, raadiolubade liigid ja konkursi korraldamise kord (peatükk 6). 2. ÜLDIST HUVI PAKKUVA SISU ESILETOOMISE MUUDATUS 2.1 Kultuuriministeeriumi ettepaneku kohaselt soovitakse võtta üle AVMSD artikkel 7a, mis lubab liikmesriikidel võtta meetmeid, et tagada üldist huvi pakkuvate audiovisuaalmeedia teenuste sobiv esiletoomine. 2.2 Sellise ettepaneku puhul leiab avaldaja, et põhjalikult tuleb kaaluda sellise muudatuse majanduslikku mõju; kaaluda „üldhuviteenuse“ sisustamist läbi sisukriteeriumite ning ka sellise muudatuse koostoimet meediavabaduseakti artikliga 19. 2.3 Esmalt, planeeritav muudatus ei tundu toetavat meediavabaduseaktiga1 planeeritud muudatusi, eelkõige selle artikkel 19 sätestatud audioisuaalmeedia pakkumise kohandamise õigus. Selle kohaselt peab kasutajatel olema õigus hõlpsasti muuta mis tahes seadme või kasutajaliidese vaikeseadeid, mis kontrollivad või haldavad juurdepääsu audiovisuaalmeedia teenustele ja nende kasutamist, et kohandada audiovisuaalmeedia pakkumist vastavalt nende huvidele või eelistustele kooskõlas õigusaktidega. Kuigi viidatud uus norm ei peaks piirama AVMSD artikkel 7a võetud meetmeid, siis selle normi alusel loodav õigusega soovitakse anda vaadatava sisu prioritiseerimise õigus just tavakasutajale. Nii on ka arikli 7a üle võtnud Saksamaa, samuti Itaalia seadusandja juba ette näinud, et kasutajal peab olema võimalik kergesti ja püsivalt individualiseerida pakkumiste või sisu 1 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:52022PC0457. VTK-s esitatud viide on ebaõige. 1[5]  VASTUS JA PÄRING sorteerimist või järjestamist ja seda olenemata artikkel 7a ülevõtmisest.2 Sealjuures rõhutame, et juba täna võimaldavad kõik suuremad televisiooniteenuse operaatorid kasutajatel enda jaoks EPG muutmist vasstavalt kasutaja soovile. 2.4 Teiseks, selge on, et vältima peaks olukorda, kus prioritiseeritakse EPG-s ning programmi kavas ainult avalik-õiguslikke kanaleid, millisel juhul liiguks kõik erakanalid EPG-s tahapoole. Kui prioritiseeritakse vaid avalik-õiguslikku sisu, võib selline ettepanek kommertskanalite puhul põhjustada vaatajate arvu vähenemist ja seega nende reklaami- ja sponsorlustulude vähenemist ning seega nende kasumlikkuse vähenemist. Madalam kasumlikkus ja madalam avastatavus võivad omakorda mõjutada negatiivselt nende võimet ja stiimulit investeerida atraktiivsesse ja/või Eestis toodetud sisusse. Sellise mõju ei tohi alahinnata. 2.5 Ka Euroopa riikides, kus AVMSD artikkel 7a on siseriiklikkus õiguses ühel või teisel viisil kajastatu, on pigem valitud tee, kus prominentsust soovitakse tagada uudissaateid ja ajakirjanduslikku sisu sisaldavatele televisiooniprogrammidele, olgu need era- või avalik-õiguslikud kanalid (vt nt Saksamaa MStV, Iirimaa BAI).3 Üldhuviteenuste sisu osas keskendub näiteks Saksamaa määrus üldhuviteenuste sisu tootmise õiguslikule raamistikule ning hindamise kriteeriumid ei ole avalik-õiguslik versus era, vaid need sisust lähtuvad (nt uudissaadete olemasolu, omatoodangu osakaal, Euroopa teosed jmt). 3. TELEPROGRAMMIDE TAASEDASTAMISE LITSENTSEERIMISE MUUDATUS 3.1 Kultuuriministeeriumi ettepaneku kohaselt soovitakse Eesti tegevusloast muud luba omava teleprogrammi taasedastamiseks viia sisse eelhindamine, s.h. litsentsikohustus TTJAlt: Meediateenuste seadust täiendatakse §-ga 371, millega nähakse ette, et teisest Euroopa Liidu liikmesriigist ja väljastpoolt Euroopa Liitu pärit meediateenuse taasedastamiseks Eesti territooriumil on vajalik programmi omaniku (valdaja) nõusolek ning taasedastamise luba TTJA-lt. 3.2 Sellise täiendava süsteemi rakendamine on pigem põhjendamatu, äärmisel koormav nii regulaatorile kui turuosalistele ning tekitab küsimusi nii AVMSD kui konventsiooni vaatest. 3.3 Kultuuriministeerium selgitab, et Läti ja Leedu litsentsisüsteem oli see, mis võimaldas neil ennetada propagandakanalite jõudmist vaatajaskonna ette. Selline järeldus ei ole õige – nimelt abistas Läti ja Leedu regulaatori tegevust asjaolu, et regulaatoril oli juba varem Eestis puudunud pädevus kanalisisu alusel otsustada edastamise keelamine. Selle puuduse on seadusandja tänaseks, alates 09.03.2022 parandanud meie seadusandluses läbi MeeTs § 51 lg 2, 3 ja 4. Seega, sisu osas otsuste tegemise võimalus ei saa enam olla põhjuseks plaanitud muudatuse sisseviimiseks. 3.4 Enamgi veel, selline eelhindamine on äärmisel ressursikulukas ning põhjendused sellest, et see hoiab ressurssi kokku, sest siis ei pea pärast hindama, on asjakohatud. Nimelt – üksikute õigusvastast sisu sisaldavate kanalite piiramiseks ei ole ühelgi juhul vajalik hakata eelhindama kõiki Eestis kättesaadavaid kanaleid. Seda sedastab endale vasturääkivalt Kultuuriministeerium ka ise VTK lk 17- 18 viidates „mitu korda suuremale töö- ja ajamahule võrreldes tavapärase loaga ning vajadusele konsulteerida erinevate asutustega“. 3.5 Viimaks, selline, üldine eelhindamise ja loasüsteem toob kaasa vajaduse hinnata seda nii AVMSD kui konventsiooni taasedastamise vabaduse põhimõtte perspektiivist. Sisuliselt saab audiovisuaalse meediateenuse vastuvõtmise ja taasedastamise vabadust piirata vaid erandjuhtudel (näiteks AVMSD käsitletud artiklis 3). Selge vastuolu on ilmne kui lugeda direktiivi artiklid 3(2), mis need erandjuhud (s.h. konsultatsiooni komisjoniga) sätestab: „Teisest liikmesriigist pärit televisiooniprogrammi piiramine on AVMSD regulatsiooni kohaselt õigustatud ja võimalik ainult ajutiselt ning järgmistel tingimustel (art 3 (2))/…/“. Sama sedastab preambula p 36: „Nõue, et päritoluliikmesriik peaks tagama ringhäälingusaadete vastavuse käesoleva direktiiviga kooskõlastatud siseriiklike õigusaktidega, on liidu õiguse kohaselt piisav tagamaks ringhäälingusaadete vaba liikumine, ilma et vastuvõtjaliikmesriikides teostataks samadel põhjustel teistkordset kontrolli. Vastuvõtjaliikmesriik võib siiski erandjuhul ja eritingimustel ajutiselt peatada telesaadete taasedastamise.“ 2 Vt ERGA raport, lk 10-11, 12. 3 Vt ERGA raport, lk 10-11. 2[5]  VASTUS JA PÄRING Asjaolu, et MeeTS § 51 on mugavalt unustanud AVMSD ülevõtmisel tuua seadusesse sõna „ajutiselt“ ning sedastanud hoopis TTJA õiguse „teha lõpetamise ettekirjutuse“ kätkeb juba iseeneses vaieldavad ebaõiget ülevõtmist. Selline üldine eelhindamine ja loakohustus aga ei mahuks enam kuidagi AVMSD art 3 reguleerimisesemesse. Enamgi veel, seda järeldust kinnitab ka see, et nimetatud vabadus kannab endas kodu Euroopa Liidu üldist piirideta teenuste ja kaupade siseturu põhimõtet – nagu on seadusandja selgitanud ka AVMSD preambula punktis 8: „On hädavajalik, et liikmesriigid tagavad kõigi selliste toimingute vältimise, mis võivad ohustada teleprogrammide vaba ringlust ja nendega kauplemist või mis võivad soodustada valitseva seisundi tekkimist, mis võib põhjustada televisiooni kaudu edastatava teabe ja kogu teabelevisektori mitmekesisuse ja vabaduse piiramist.“ Tuleb ka rõhutada, et Euroopa Kohus on järjekindlalt rõhutanud, et teenuste osutamise vabaduse piiranguid, nagu ka aluslepingu keskse põhimõtte iga erandit, peab tõlgendama kitsendavalt.4 3.6 Seega ei ole Kultuuriministeeriumi esiletoodud kaalutlustel muudatus põhjendatud. 4. MEEDIATEENUSTE TAASEDASTAMISE KEELU LAIENDAMINE MAJAUTUSETTEVÕTETELE JM KOHTADELE, MIS ON ÜLDSUSELE AVATUD 4.1 Kultuuriministeeriumi ettepanek on, et sätestada seaduses võimalus teha ettekirjutus taasedastamise lõpetamiseks, kui teenuses on rikutud MeeTS § 19 nõuded jmt. 4.2 Sellise muudatuse tegemine meediateenuse seaduses hägustaks vaid seaduse reguleerimiseset ning ei vastaks heale õigusloome tavale. Nimelt, Kultuuriministeeriumi kirjeldatud probleemi olemasolu korral on võimalik õiguspoliitiliselt see lahendada läbi selle, et elektroonilise side seaduses nõutakse kõikidelt majutusasutuselt kohustust registreerida oma majasisene võrk kui elektroonilise side võrk, mille kaudu taasedastatakse (audioviisuaal)meedia teenust üldsusele (olgu selleks siis andmesidevõrk, kaabellevivõrk vmt). Sellisel juhul rakenduks üldsusele pakkumisele elektroonilise side teenuse seadus koos selles sisalduva sunnivõimuga (s.h. läbi MeeTS § 19) ning ei ole vajalik hägustada meediateenuse seaduse rakendusala. 5. AJUTISTE TELEVISIOONI JA RAADIOLUBADE REGULATSIOONI MUUDATUS 5.1 Kultuuriministeeriumi ettepanek on, et sätestada seaduses samaväärselt TTJA 2022. aasta kevadel sõnastatud põhimõtted, millest edaspidi ajutiste raadiolubade väljastamisel lähtutakse. Need on järgmised: 5.1.1 samal ajal võib kehtida kuni kolm ajutist raadioluba ühe meediateenuse osutaja kohta kokku maksimaalselt kolmes levipiirkonnas levimiseks. Põhimõtete raames käsitletakse ühe meediateenuse osutajana kõiki neid meediateenuse osutajaid, kelle juhatuse liikmed või tegelikud kasusaajad on samad isikud; 5.1.2 ühte raadioprogrammi võib edastada samas levipiirkonnas kuni kuus kuud viimase 12 kuu jooksul; 5.2 Kultuuriministeeriumi põhjenduseks on, et ajutisi lube ei kasutata enamasti sündmuste kajastamiseks (n-ö MM-i või MK-etapi raadio), vaid raadioprogrammi olemasoleva leviala paindlikuks laiendamiseks konkursside vahelisel perioodil või juhul, kui konkursi käigus ei õnnestunud meediateenuse osutajal soovitud levipiirkondadesse laieneda. 5.3 Samas, vaidlust ei ole selles, et ajutised raadioload ei ole praktikas piiratud ressurss – see tähendab, et neid saab taotleda ja need väljastatakse ressursi olemasolul ning neile ei korraldata mistahes konkursse. Vastupidi, kui sagedus on olemas ja tehakse taotlus, siis rahuldatakse see vastavalt „kes ees, see mees“ põhimõttele. Enamgi veel, konkurentsiolukorra kaitsmise eesmärk jääb Duo Media Networks OÜ-le segaseks - konkurentsiolukorra kahjustumine lokaalse leviga kolme-kuu pikkuste lubadega tegutsemisel ei saa muuta raadioturu konkurentsiolukorda. 4 Kohtuasi C-355/98: komisjon vs. Belgia (EKL 2000, lk I-1221, punkt 28); kohtuasi C-348/96: Calfa (EKL 1999, lk I- 0011, punkt 23). 3[5]  VASTUS JA PÄRING 5.4 Ei ole asjakohane viidata 2022 kevadel TTJA poolt vastuvõetud põhimõtetele, kui senisele õiguspärasele lahendusele. Nimelt on põhimõtete alusel toimumas halduskohtumenetlus, milles tõusetunud küsimusteks on: 5.4.1 Põhiõiguste riive. PS § 31 kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Ettevõtlusvabadus laieneb PS § 9 lg 2 kohaselt ka juriidilistele isikutele.5 Õiguskirjanduses on selgitatud, et ettevõtlusvabadust riivavad üldistatult mis tahes keelud ja piirangud (sh ka planeeringutest tulenevad) mõne majandustegevusega tegeleda, isikule pandud teavitamiskohustused ettevõtlusega tegelemise korral, loakohustused, sh tegevusloaga kõrvalkohustuste või tingimuste kehtestamine, hoolsuskohustused, mida majandustegevuses tuleb järgida ja muud kõrvalkohustused.6 Seega, raadiolubade saamise kohustus ning raadiolubade väljastamisele seatavad piirangud riivavad ettevõtlusvabadust. 5.4.2 Piirangute materiaalne seaduspärasus. PS §-st 3 tuleneb samuti, et põhiõiguste riivel peab olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue) ning need piirangud peavad olema proportsionaalsed saavutatava seadusliku eesmärgi suhtes.7 Raadioload on valdkonnas tegutsevatele ettevõtjatele eluliselt oluline piiratud ressurss, mida haldab ja opereerib TTJA. Ajutiste raadiolubade andmise tingimused on sätestatud kinnise loeteluna seaduses, s.t: - täidetud käesoleva seaduse §-s 32 nimetatud tingimused; - programmi edastamiseks, mis on ajutise iseloomuga; - programmi edastamiseks, mille edastamise eesmärk on kajastada konkreetset sündmust. Selliste uute tingimuste kehtestamine eeldab võimalike uute piirangute mõjude ning põhjuste legitiimsuse täielikku analüüsi – kas piirang on vajalik demokraatlikus ühiskonnas ning on proportsionaalne. Põhiõigusi riivava meetme, poliitika puhul on nõutud, et see oleks ka selge ja ühene. Antud juhul on ettepanek ebaselged. Näiteks jääb ebaselgeks, kas konkreetselt iga ajutine raadioluba võib kehtida kolmes levipiirkonnas või kõik kolm võivad kehtida kokku kuni kolmes levipiirkonnas. Samuti, kas kõik juhatuse liikmed ja lõplikud kasusaajad peavad olema samad või piisavb osalisest kattuvusest. 5.4.3 Piirang peab olema proportsionaalne. Proportsionaalsuse põhimõte koosneb kolmest elemendist: esiteks, meede peab olema sobiv eesmärgi saavutamiseks; teiseks, meede peab olema vajalik ja mitme samaväärse meetme seast tuleb valida meede, mis on isikutele kõige vähem koormav; kolmandaks, meede ei tohiks olla soovitud eesmärgiga võrreldes ebaproportsionaalselt koormav.8 On põhjust kahelda, kas isegi see proportsionaalsuse kriteerium on täidetud, sest näiteks ühtse kasusaaja kriteerium osutub eesmärki mitte saavutavaks, kui näiteks ajutisi lubasid soovib taotleda järjestikku või rohkemates levipiirkondades ning „kasusaaja kriteeriumi“ vältimiseks võib lihtsalt esitada taotlused erinevate perekonna liikmete poolt (arvestades, et taotlejaks võib olla ka füüsiline isik). Nagu ka Kultuuriministeerium nendib, on ajutiste raadiolubade eesmärk olnud nende abil testida raadiosagedusi, veenduda nende kvaliteedis ja tuvastada võimalikud tehnilised probleemid raadiolevis (nt kas üks sagedus hakkab mõnda kasutuses olevat sagedust segama) ning samuti ei ole riigil mõistlik niigi piiratud sagedusressurssi pikalt kasutuseta hoida (kui leidub uusi sagedusi, mis teoreetiliste andmete põhjal tunduvad raadiotegemiseks kasutatavad olema, siis on mõistlik neid algatuseks ajutiselt kasutusse anda, laiendades nii raadiotegijate võimalusi tegutsemiseks ja samas veendudes uue sagedusressursi pikaajalises kasutuskõlblikkuses). Teiseks, meede peab olema vajalik ning mitme samaväärse meetme seast tuleb valida meede, mis on isikutele kõige vähem koormav. Kõigist võimalustest saavutada eesmärki „turukorrastamine“, on valikuks meede, millega luuakse seadusest tulenevale kolmele tingimusele täiendavad tingimused, mis loob uudsed piirid nii selles, mitu ajutist raadioluba võib üldse isikul olla, mitmes levipiirkonnas võivad need kehtida, luuakse kohustuslik intervall ning seatakse ühtse kasusaaja tingimus. Veelgi enam – samaväärseid meetmeid on veel arvukalt. Näiteks piisaks üldise 5 RKPJKo nr 3-4-1-5-17, p 50. 6 Ü.Madise (toim) jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2020, § 31 p 24. 7 RKPJKo nr 5-20-12, p 62. 8 D. Chalmers, G. Davies, G. Monti. European Union Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2010, lk 362. 4[5]  VASTUS JA PÄRING raadiosageduste halduse põhimõtete muutmisest selliselt, et konkursid püsivatele raadiolubadele toimuks tihedamine. Seega TTJA ettepaneku kohaste tingimuste kogum ei ole kindlasti „vähim koormav“ abinõu. Kolmandaks, meede ei tohiks olla soovitud eesmärgiga võrreldes ebaproportsionaalselt koormav. Selline meetmete kogum ei ole mõõdukas. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused.9 Antud juhul on viidatud vaid vajadusele korrigeerida turupraktikat ning tagada võrdne kohtlemine kõigile turuosalistele. Ometi on MeeTS § 37 alusel ja seadust tulenevate tingimuste piires praktikas väljastatud ajutisi lubasid mitukümmend aastat ning mistahes ettevõtlusvabadust üles kaaluvaid suuri probleemkohti ei ole aktuaalsena tõusetunud. Asjaolu, millele viitab Kultuuriministeerium – lubade arv on kasvanud, ei ole üksi selliseks põhjuseks. 6. MEEDIALUBADE KÕRVALTINGIMUSED, RAADIOLUBADE LIIGID JA KONKURSI KORRALDAMISE KORD 6.1 Konkreetses peatükis on kaks teemat – üks seonub raadiolubadega ning teine rahvusvaheliste televisioonilubade kõrvaltingimustega. 6.2 Raadiolubadega seonduvad ettepanekud on mõistlikud ja vajalikud nii selles, et tegemist on kas Eesti või rahvusvahelise raadioloaga ning läbi kõrvaltingimuste seadmise õiguse suunamist TTJA-le vähendatakse raadiolubade protsessi ühe kuu võrra. 6.3 Rahvusvaheliste televisioonilubadega seonduvalt ei võimalda Kultuuriministeeriumi ettepaneku kohaselt praegu MeeTS-i § 40 lõige 3 seada kõrvaltingimusi rahvusvahelistele televisioonilubadele ning see on loonud ebasoovitava olukorra, kus välditakse nt eesti autorite teoste edastamise kohustust. Seega tuleks ka rahvusvaheliste televisioonilubade puhul rakendada kõrvaltingimusi (nt Eesti autorite teoste edastamine) juhul kui rahvusvahelise televisiooniloa sihtriik on ka Eesti. 6.4 Selline ettepanek on Kultuuriministeeriumi poolt ühelt poolt mõistetav, kuid teiselt poolt lühinägelik. See jätab kõrvale võimaluse, et nt üle-euroopa levikuga kanalid sooviks taotleda luba just Eesti territooriumil (sest isegi kui Eesti on üheks sihtriigiks, ei ole Eesti autorite teoste sisaldumine signaalis äriliselt ega ratsionaalselt mõistlik näiteks Poola territooriumile edastatavas signaalis). Ka siin rakendub koheselt küsimus televisiooniteenuse taasedastamise vabadusest kui AVMSD ja kogu EL audiovisuaalmeeda sektori regulatsiooni aluspõhimõttest (vt ülal p 3.5). 6.5 Enamgi veel, selline ettepanek oleks takistuseks Eesti televisiooniettevõtjate programmide levikule rahvusvahelise loa alusel (nt Eestis rahvusvahelise televisiooniloa alusel Lätis ja Leedus edastatav televisioonikanal) – sest teises riigis ei ole „Eesti autorite teoste“ levik ei mõistlik, vajalik ega vaataja ja kommertshuvi puudusel võimalik. See tähendaks, et rahvusvaheline televisiooniluba muutub oma sisult tühjaks ja mittefunktsioneerivaks loaks, mida rahvusvahelise levikuga Eesti televisiooniteenuse osutaja kasutada ei saaks. Selliseks õigus- ega kultuuripoliitiliseks valikuks ei ole ühtegi mõistlikku põhjendust. 6.6 Ettepaneku teiseks osaks on uuema sisu eelistamine vanema sisu ees läbi kõrvaltingimuse seadmise võimaldamise MeeTS-is. Kuidas on kultruuripoliitiliselt õigustatud eeldada või ka nõutada, et just uuem sisu on vaatajale ja üldsusele väärtuslikum, kui vanem sisu, jääb VTS-st arusaamatuks. Põhjenduste puudumisel sellisel selgelt sisu piiraval meetmel põhiseaduslikku alust ei ole. Allakirjutanud on küsimuste tekkimise korral valmis mistahes täiendavaid selgitusi andma. Lugupidamisega ALLKIRJASTATUD DIGITAALSELT Risto Rosimannus Juhatuse liige Duo Media Networks OÜ 9 RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 21. 5[5]