Kohtuasi

Vastuvõtmise kuupäev : 31/07/2024  Kokkuvõte C-449/24 - 1 Kohtuasi C-449/24 Eelotsusetaotluse kokkuvõte vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 98 lõikele 1 Saabumise kuupäev: 26. juuni 2024 Eelotsusetaotluse esitanud kohus: Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Eelotsusetaotluse kuupäev: 11. juuni 2024 Kaebaja: DSE International BV Vastustaja: Belgische Staat Põhikohtuasja ese Nõue tühistada 7. novembri 2022. aasta kuninglik dekreet, millega muudetakse 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta (Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigarette) (edaspidi ka „vaidlustatud kuninglik dekreet“), millega on elektroonilisi sigarette reguleerivas osas osaliselt üle võetud direktiiv 2014/40 Eelotsusetaotluse ese ja õiguslik alus ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld kehtib ka elektrooniliste sigarettide suhtes. ET  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-449/24 Eelotsuse küsimus Kas direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punkti c koostoimes artikli 7 lõikega 6 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike keelama selliste elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite turuleviimise, mille nikotiinisisaldusega vedelikes leidub lisaaineid, mis – nagu on märgitud direktiivi artikli 7 lõike 6 punktis d – hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, olgugi et põlemisprotsessi ega suitsu elektroonilise sigaretiga ei kaasne? Viidatud liidu õigusnormid Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ, artikkel 1, artikli 2 punktid 4, 5, 9 ja 16, artikli 7 lõige 6, artikli 20 lõike 3 punkt c ja artikli 24 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord, artikli 7 lõike 1 punkt a. Viidatud riigisisesed õigusnormid 28. oktoobri 2016. aasta kuninglik dekreet elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta (Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten), artikkel 4; 7. novembri 2022. aasta kuninglik dekreet, millega muudetakse 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta (Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten), artikkel 3. Põhikohtuasja faktiliste asjaolude ja menetluse kokkuvõte 1 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreediga elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta võeti elektroonilisi sigarette käsitlevas osas osaliselt üle direktiiv 2014/40. 2 Belgia kõrge tervisenõukogu (Hoge Gezondheidsraad; edaspidi „HGR“) avaldas 28. juunil 202[2] arvamuse nr 9549 „Elektrooniline sigaret: suundumus“, mis käsitleb e-sigarettide suhtelisi riske võrreldes suitsetamise ja mittesuitsetamisega. Arvamuses on märgitud, et e-sigaretid ei ole riskivabad ja võivad olla kahjulikud, kuid suitsetamisega võrreldes on need märkimisväärselt vähem kahjulikud ja neist võib koguni olla abi suitsetamisest loobumisel. Seetõttu soovitab HGR muuta nii suitsetamise kui ka veipimise ja muu nikotiinitarbimise piiramine oluliseks osaks 2  DSE INTERNATIONAL poliitikast, milles otsustajad peaksid tagama, et veipimise ja muu nikotiinitarbimise piiramine ei kahjusta eesmärki vähendada suitsetamise levikut. 3 Kooskõlas direktiiviga 2015/1535, mis näeb ette korra, mida liikmesriigid peavad järgima tehniliste eeskirjade vastuvõtmisel, teavitas Belgia riik 6. juulil 2021 Euroopa Komisjoni kuningliku dekreedi eelnõust, millega muudetakse eespool nimetatud 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti. 4 Teatatud kuningliku dekreedi eelnõu artikliga 3 oli kavas muuta 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artiklit 4. Eelnõu artikli 4 punktis 5 oli loetletud neli keelatud lisaainete rühma. 5 Direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktile c ja artikli 7 lõike 6 punktile d viidates esitas Belgia föderaalne terviseamet (Federale overheidsdienst Volksgezondheid) Euroopa Komisjoni tervise ja toiduohutuse peadirektoraadile 7. juulil 2022 küsimuse, kas kõnealustest sätetest tuleneb, (i) et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld kehtib ka nikotiini sisaldavate elektrooniliste sigarettide suhtes, või on direktiivi artikli 7 lõige 6 kohaldatav ainult tubakatoodete suhtes, ja ii) kas esimesena nimetatud juhul on olemas liikmesriike, kes seda keeldu e-sigarettide suhtes tegelikult kohaldavad. 6 Euroopa Komisjon vastas 22. juulil 2022, et direktiivi artikli 20 lõike 3 punkt c näeb nikotiini sisaldavatele vedelikele esitatavate nõuete kindlaksmääramisel ristviite kaudu ette artikli 7 lõike 6 kohaldatavuse elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite suhtes. 7 7. novembril 2022 võeti vastu kuninglik dekreet, millega muudetakse 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta. 8 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 lõplik sõnastus (vaidlustatud kuningliku dekreedi artikliga 3 muudetud redaktsioonis) on eelnõu sõnastusest siiski erinev. Nimelt lisati 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 punktis 4 loetletud neljale keelatud lisaainete rühmale viies kategooria, mida komisjonile teatatud eelnõu ei sisaldanud, nimelt selliste lisaainete kategooria, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist. 9 Kuningale esitatud aruande kohaselt lisati kõnealune uus kategooria eesmärgiga parandada direktiivi ülevõtmisel tehtud viga. Põhikohtuasja poolte peamised argumendid 10 Kaebaja esitab kaks väidet, millest on eelotsusemenetluse seisukohast asjakohane vaid teine väide. 11 Teises väites on märgitud, et vaidlustatud kuningliku dekreedi artikkel 3 annab e-sigarettide puhul lubatust suurema kaalutlusruumi ja on vastuolus 3  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-449/24 direktiiviga 2014/40, eelkõige artikli 20 lõike 3 punktiga c koostoimes artikli 7 lõikega 6, kuna dekreediga kehtestatakse e-sigarettidele viidatud sätetega võrreldes rangemad nõuded. Vaidlustatud kuningliku dekreedi artikkel 3, mis keelab „lisaained, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“, on vastuolus ka direktiivi 2014/40 artikli 24 lõikega 1, kuna esimesena nimetatud säte kehtestab e-sigarettide lisaainetele täiendavad piirangud, mis lähevad direktiivis 2014/40 sätestatud piirangutest kaugemale, olgugi et teisena nimetatud säte ei luba liikmesriikidel kehtestada oma riigisiseses õiguses rangemaid nõudeid. 12 Kaebaja märgib, et direktiivi 2014/40 artikkel 20 käsitleb e-sigarette, sealhulgas koostisosi, mille sisaldumine nendes sigarettides on lubatud. E-sigarettide puhul peaksid liikmesriigid vastavalt artikli 20 lõike 3 punktile c tagama, et nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid. Direktiivi artikli 7 lõikes 6 on loetletud „neli lisaainete rühma, mille lisamine tubakatoodetesse tuleb üldiselt keelata“ ja mis – koostoimes artikli 20 lõike 3 punktiga c – on asjakohased ka e-sigarettide suhtes. Direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punktis d sisalduv (viies) keeld, mis puudutab „lisaaine[i]d, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“, kehtib siiski üksnes „suitsetatavate tubakatoodete“ suhtes. E-sigarette ei saa pidada „suitsetatavateks tubakatoodeteks“, kuna need ei sisalda tubakat ja järelikult ei kaasne nendega põlemisprotsessi (ja seega ka suitsu). 13 Tubakatooted on direktiivi 2014/40 artikli 2 punktis 4 määratletud kui „tarbimiseks mõeldud tooted, mis kasvõi osaliselt koosnevad tubakast, mis on geneetiliselt modifitseeritud või mitte“. Artikli 2 punktis 9 on „suitsetatav tubakatoode“ määratletud kui „muud tubakatooted kui suitsuvabad tubakatooted“, samal ajal kui „elektrooniline sigaret“ on määratletud kui „toode, mida võib kasutada nikotiini sisaldava auru suuotsa kaudu tarbimiseks, või sellise toote komponent, sh täitekapslid, mahutid ja seade ilma täitekapsli või mahutita. Elektroonilised sigaretid võivad olla ühekordsed või täidetavad […] või laetavad ühekordselt kasutatavate täitekapslitega“ (artikli 2 punkt 16). Direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punkti d sõnastusest nähtub seega selgelt, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keelu kohaldamisala piirdub konkreetselt „suitsetatavate tubakatoodetega“. 14 Kaebaja leiab, et kui seadusandja oleks soovinud laiendada direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punkti d kohaldamisala e-sigarettidele, oleks ta selle asjaomaste sätete sõnastuses eraldi ära märkinud. Seetõttu on artikli 7 lõike 6 punkti d kohaldamine e-sigarettidele, mis kujutavad endast selliste toodete kategooriat, mis ei ole suitsetatavad, direktiiviga 2014/40 vastuolus. 15 Rikutud on ka direktiivi artikli 24 lõiget 1. Viidatud sätte kohaselt ei või liikmesriigid põhimõtteliselt keelata ega piirata direktiiviga kooskõlas olevate tubakatoodete või nendega seonduvate toodete turuleviimist. Seega ei või liikmesriigid keelata ega piirata tubakatooteid või nendega seonduvaid tooteid, mis on direktiivi 2014/40 alusel ühtlustatud ja mille vaba liikumine on artikli 24 lõike 1 kohaselt tagatud. 4  DSE INTERNATIONAL 16 Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et ühtlustamisest kaugemale minevate riigisiseste õigusnormide vastuvõtmisega piiratakse tubakatoodete või – olenevalt asjaoludest – nendega seonduvate toodete (nagu e-sigaretid) vaba liikumist siseturul, kuigi see on direktiiviga 2014/40 keelatud. Selliste tehniliste eeskirjade vastuvõtmisega, mida teistes liikmesriikides ei eksisteeri, takistab vastustaja „tubakatoodetega seonduvate toodete, näiteks elektrooniliste sigarettide siseturu tõrgeteta toimimist“ ja direktiivi 2014/40 põhieesmärkide saavutamist. E-sigarettide lubatud koostisosade suhtes kehtivad lõplikud õigusnormid ja seega on need koostisosad täielikult ühtlustatud. 17 Lõpuks viitab kaebaja sarnasele juhtumile 2016. aastast, kui Saksamaa võttis vastu uued õigusnormid, et võtta üle direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punkt d ja artikli 20 lõike 3 punkt c. Saksamaa teavitas 20. mail 2016 komisjoni seaduseelnõust, mis sisaldas keeldu lisada „suitsetatavatele tubakatoodetele, elektroonilistele sigarettidele ja täitepakenditele“ „lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“. Seaduseelnõu lõplikus sõnastuses sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeldu e-sigarettide puhul enam ei sisaldunud, kuid tubakatoodete suhtes jäi kõnealune keeld jõusse. 18 Seni kuni liidu seadusandja algatatud direktiivi 2014/40 läbivaatamine, mille raames võidakse e-sigarettides lubatud lisaainete suhtes kehtestada täiendavaid piiranguid, ei ole veel lõppenud, ei või liikmesriigid vastu võtta rangemaid riigisiseseid õigusnorme. 19 Lisaks viitab kaebaja sellele, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeldu Euroopa Komisjoni algses ettepanekus ei sisaldunud. Regioonide Komitee arvamust järgides muudeti ettepanekut hiljem, et lisada „nikotiinisõltuvust suurendavate lisaainete“ keeld, kuid seda ainult seoses tubakatoodetega. Direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktis c – mis käsitleb nikotiini sisaldavate vedelike koostist – sisalduv ristviide artikli 7 lõikele 6 – mis käsitleb tubakatoodetes keelatud lisaaineid – lisati alles Euroopa Parlamendi esimesel lugemisel. Lõpuks sätestati direktiivi viimases ja ka lõplikus versioonis, et viimati nimetatud sätte punktis d sisalduv keeld kehtib üksnes „suitsetatavate tubakatoodete“ suhtes. 20 Tõsiasi, et sellest tulenevalt on ilmselge, et liidu seadusandjal ei olnud kavas laiendada direktiivi artikli 7 lõike 6 punktis d sätestatud keeldu e-sigarettidele, ei ole vastuolus komisjoni 22. juuli 2022. aasta vastusega, millele vastustaja osutab. Euroopa Komisjon toob oma vastuses välja üksnes direktiivi artikli 20 lõike 3 punktis c sisalduva ristviite artikli 7 lõikele 6, kuid ei kinnita, et seetõttu kehtib sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld (direktiivi artikli 7 lõike 6 punkt d) e-sigarettide suhtes. Ka Euroopa Komisjoni elektrooniliste sigarettide töörühm ei võtnud oma istungitel selles küsimuses seisukohta. Tõik, et vastustaja palus enne vaidlustatud kuningliku dekreedi vastuvõtmist selgitusi, näitab samuti väga selgelt, et vastustajal endal oli kahtlusi, kas keeld e-sigarettide suhtes tegelikult kehtib. 5  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-449/24 21 Ka tõsiasi, et sarnaseid kaubanduspiiranguid on kehtestanud piiratud hulk teisi liikmesriike, ei ole muidugi alus, mis lubaks lugeda direktiivi 2014/40 rikkumise Belgia riigi poolt põhjendatuks. Peale selle sisaldavad e-sigarette reguleerivad liikmesriikide riigisisesed õigusnormid, millele viitab vastustaja kaebusele antud vastuses, sama ristviidet tubakatoodetes keelatud lisaainetele, nagu sisaldub direktiivis 2014/40. Seega nähtub nendest riigisisestest õigusnormidest üksnes see, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld kehtib „suitsetatavate tubakatoodete“ (ja seega mitte e-sigarettide) suhtes. Nii on see teiste seas Soomes, Ühendkuningriigis ja Madalmaades. Erinevalt vastustaja väitest ei kehti nendes liikmesriikides järelikult sama keeld nagu Belgias ja neid õigusnorme ei saa võtta aluseks, et laiendada keeldu e-sigarettidele. 22 Vastustaja leiab, et kaebaja lähtub direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 väärast tõlgendusest. Viidatud sätte kohaselt peavad liikmesriigid e-sigarettide puhul nimelt tagama, et nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid. Artikli 20 lõike 3 punkt c viitab seega ainult artikli 7 lõikes 6 osutatud lisaainetele, tegemata vahet toodete põhjal, milles neid kasutatakse. Seda seisukohta kinnitab eespool nimetatud Euroopa Komisjoni 22. juuli 2022. aasta e-kiri. Eelotsusetaotluse põhjenduste kokkuvõte 23 Pooled on eri seisukohtadel küsimuses, kuidas tõlgendada direktiivi 2014/40 artikli 20 lõiget 3 koostoimes artikli 7 lõikega 6, mis on vaidlustatud kuningliku dekreediga osaliselt üle võetud. 24 Vaidlustatud kuningliku dekreedi preambuli kohaselt on dekreedi õiguslik alus elektrooniliste sigarettide osas 24. jaanuari 1977. aasta seaduse „tarbijate tervise kaitse kohta toiduainete ja muude toodete valdkonnas“ (Wet van 24 januari 1977 „betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten“) artikli 6 lõike 1 punkt a. Viidatud sätte kohaselt võib kuningas rahvatervise huvides või pettuste ärahoidmiseks selles valdkonnas kohaldada artikli 2 lõigetes 1 ja 2 ning artikli 3 punkti 2 alapunktis a ja punkti 3 alapunktis c osutatud meetmeid muu hulgas tubaka, tubakapõhiste toodete ja samalaadsete toodete suhtes. Need meetmed hõlmavad eeskirjade vastuvõtmist ja keeldude kehtestamist kõnealuste toodete valmistamise, ekspordi ja müügi suhtes, sealhulgas võimalust reguleerida tubakatoodete (ja samalaadsete toodete) koostist. 25 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 lõike 4 punkt 5 (vaidlustatud kuningliku dekreedi artikliga 3 muudetud redaktsioonis) näeb ette, et elektrooniliste sigarettide vedelik ei või sisaldada sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavaid lisaaineid. Kuningale esitatud aruande kohaselt lisati kõnealune uus kategooria eesmärgiga parandada direktiivi ülevõtmisel tehtud viga. 6  DSE INTERNATIONAL 26 Direktiivi 2014/40 artikli 1 punktist f nähtub direktiivi eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnorme, mis käsitlevad muu hulgas teatavate tubakatoodetega seonduvate toodete, nimelt elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite ning taimsete suitsetatavate toodete turuleviimist ja märgistamist, et hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste, eelkõige noorte tervise kaitse kõrge taseme, ja täita Maailma Terviseorganisatsiooni tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni („WHO raamkonventsioon“) kohaseid liidu kohustusi. 27 Seejuures teeb direktiiv vahet ühelt poolt „tubakatoodete“ suhtes kohaldatavate sätete (direktiivi II jaotis) ja teiselt poolt „elektrooniliste sigarettide ja taimsete suitsetatavate toodete“ suhtes kohaldatavate sätete (direktiivi III jaotis) vahel. 28 Direktiivi artiklis 2 on mõiste „tubakatooted“ määratletud kui „tarbimiseks mõeldud tooted, mis kasvõi osaliselt koosnevad tubakast, mis on geneetiliselt modifitseeritud või mitte“ (artikli 2 punkt 4). „Suitsuvaba tubakatoode“ on „tubakatoode, sealhulgas närimistubakas, nuusktubakas ja suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas, mille tarbimiseks ei ole vaja põlemisprotsessi“ (artikli 2 punkt 5). „Suitsetatav tubakatoode“ on määratletud kui „muud tubakatooted kui suitsuvabad tubakatooted“ (artikli 2 punkt 9). Lõpuks on mõiste „elektrooniline sigaret“ määratletud kui „toode, mida võib kasutada nikotiini sisaldava auru suuotsa kaudu tarbimiseks, või sellise toote komponent, sh täitekapslid, mahutid ja seade ilma täitekapsli või mahutita. Elektroonilised sigaretid võivad olla ühekordsed või täidetavad täitepakendi või mahuti abil või laetavad ühekordselt kasutatavate täitekapslitega“ (artikli 2 punkt 16). 29 Direktiivi II jaotise („Tubakatooted“) I peatüki („Koostisosad ja eralduvad ained“) artikli 7 lõike 6 punkti d kohaselt keelavad liikmesriigid selliste tubakatoodete turuleviimise, mis sisaldavad sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavaid lisaaineid. 30 E-sigarette (ja täitepakendeid) käsitleb direktiivi 2014/40 artikkel 20, mis kuulub III jaotisse („Elektroonilised sigaretid ja taimsed suitsetatavad tooted“). Vastavalt direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktile c peavad liikmesriigid tagama, et nikotiinisisaldusega vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid. 31 Vaba liikumise kohta on direktiivi artikli 24 lõikes 1 viimaks sätestatud, et liikmesriigid ei või keelata ega piirata direktiivi nõuetele vastavate tubakatoodete või nendega seonduvate toodete turuleviimist. 32 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul ei ole ilma pikemata ilmselge, et direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktis c – mis käsitleb elektroonilisi sigarette – sisalduvast ristviitest artikli 7 lõikele 6 – mis käsitleb tubakatooteid – saab vahetult välja lugeda, et artikli 7 lõike 6 punktis d sisalduv keeld kehtib ka elektrooniliste sigarettide (ja täitepakendite) suhtes, kuigi nendega ei kaasne põlemisprotsessi ega suitsu, mida vastustaja ei eita. Lõpuks on artikli 7 lõike 6 punktis d sätestatud keeld sõnaselgelt piiratud „suitsetatavate tubakatoodetega“, st 7  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-449/24 muude tubakatoodetega kui suitsuvabad tubakatooted, kusjuures viimati nimetatud on tubakatooted, sealhulgas närimistubakas, nuusktubakas ja suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas, mille tarbimiseks ei ole vaja põlemisprotsessi. Elektrooniline sigaret ei sisalda tubakat ja sellega ei kaasne põlemisprotsessi, millest tulenevalt ei teki suitsu, mille põhjal võib kaebaja hinnangul järeldada, et artikli 7 lõike 6 punktis d sisalduv keeld ei saa kehtida ka elektroonilise sigareti suhtes, mis ei tekita suitsu ja on seega suitsuvaba toode. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et seda arvestades ei ole alusetu kaebaja väide, et kui liidu seadusandjal oleks olnud kavas laiendada artikli 7 lõike 6 punktis d sätestatud keeldu ka elektroonilistele sigarettidele, siis oleks ta selle õiguskindluse ja kõnealuse keelustava meetme ühtse kohaldamise huvides sõnaselgelt ära märkinud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei ole tingimata ilmne, et seda oleks tehtud. 33 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vastustaja küsimusele 22. juulil 2022 antud vastuses viitab komisjon küll üldiselt sellele, et direktiivi artikli 7 lõikes 6 kehtestatud lisaainete keeld on elektrooniliste sigarettide suhtes analoogia alusel kohaldatav, kuid ei käsitle selle sätte punktis d sätestatud konkreetset keelustavat meedet põhjalikumalt ega analüüsi, milline on piirava sõnastuse „suitsetatava tubakatoote puhul“ mõju kõnealuse keelu kohaldatavusele elektrooniliste sigarettide suhtes. 34 Sellegipoolest ei muuda see eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates asjaolu, et arvestades direktiivi eesmärki tagada inimeste, eelkõige noorte tervise kaitse kõrge tase, on ka täiesti võimalik tõlgendada direktiivi artikli 20 lõike 3 punktis c sisalduvat üldist ristviidet artikli 7 lõikele 6 sõna-sõnalt ja asuda sellele tuginedes seisukohale, et see säte sisaldab prima facie ka keeldu viia turule elektroonilisi sigarette, mis sisaldavad sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavaid lisaaineid. Lisaks näib seda tõlgendust toetavat ka tõsiasi, et vahetegemine „suitsetatavate tubakatoodete“ ja „suitsuvabade tubakatoodete“ vahel ei ole elektrooniliste sigarettide puhul asjakohane, kuna artikli 7 lõike 6 punkti d sõnastus viitab lisaainetele, mis „hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“. Kuigi elektroonilise sigareti kasutamisega ei pruugi kaasneda suitsu, näib kõnealuse keelu eesmärk olevat üldiselt takistada selliste lisaainete lisamist, mis hõlbustavad sissehingamist (koos suitsuga või ilma) või nikotiini omastamist. Kuigi nikotiini sisaldav elektrooniline sigaret ei tekita suitsu, tekitab see siiski „auru“, mida saab sisse hingata, mistõttu võib eeldada, et liidu seadusandja soovis keelata sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete lisamise ka seoses selle toiminguga. 35 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab siiski, et menetluse praeguses etapis ei ole ta võimeline seda küsimust vajaliku kindlusega selgeks tegema, mistõttu peab ta vajalikuks taotleda Euroopa Liidu Kohtult eelotsust. 8 Vastuvõtmise kuupäev : 31/07/2024  Summary C-449/24 - 1 Case C-449/24 Summary of the request for a preliminary ruling pursuant to Article 98(1) of the Rules of Procedure of the Court of Justice Date lodged: 26 June 2024 Referring court: Raad van State (Belgium) Date of the decision to refer: 11 June 2024 Applicant: DSE International BV Defendant: Belgische Staat Subject of the action in the main proceedings Application for annulment of the Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Royal Decree of 7 November 2022 amending the Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes; ‘the contested Decree’), which seeks to partially transpose Directive 2014/40 as regards the regulation of electronic cigarettes Subject and legal basis of the request for a preliminary ruling By this request under Article 267 TFEU, the referring court seeks to ascertain whether the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake also applies to electronic cigarettes EN  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-449/24 Questions referred for a preliminary ruling Is Article 20(3)(c) of Directive (EU) 2014/40, read in conjunction with Article 7(6) of the same Directive, to be interpreted as requiring Member States to prohibit, with regard to the placing on the market of electronic cigarettes and refill containers, nicotine-containing liquid from containing additives that facilitate inhalation or nicotine uptake, as provided for in Article 7(6)(d), even if the electronic cigarette does not produce combustion or smoke? Provisions of EU law relied on Directive 2014/40/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products and repealing Directive 2001/37/EC, Article 1, Article 2(4), (5) and (9) and (16), Article 7(6), Article 20(3)(c), and Article 24(1); Directive (EU) 2015/1535 of the European Parliament and of the Council of 9 September 2015 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical regulations and of rules on Information Society services, Article 7(1)(a). Provisions of national law relied on Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten, artikel 4; (Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes), Article 4; Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het faciliteren en het in handel brengen van elektronische sigaretten, artikel 3 (Royal Decree of 7 November 2022 amending the Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes), Article 3. Succinct presentation of the facts and procedure in the main proceedings 1 The Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes provides for the partial transposition of Directive 2014/40 as regards the regulation of electronic cigarettes. 2 On 28 June 202[2], the Hoge Gezondheidsraad (Superior Health Council; ‘HGR’) published Advisory Report No 9549, ‘Electronic cigarette: evolution’, which outlines the relative risks of e-cigarettes compared to smoking and not smoking. The report states that the e-cigarette is not without risk and is potentially harmful, but is estimated to be substantially less harmful than smoking and could even help 2  DSE INTERNATIONAL smokers to quit. The HGR therefore advocates making the restriction of smoking as well as vaping and other nicotine use an important part of policy, while policymakers should ensure that restricting vaping and other nicotine use does not undermine the objective of reducing the prevalence of smoking. 3 On 6 July 2021, pursuant to this report, the Belgian State notified the European Commission of a draft Royal Decree amending the aforementioned Royal Decree of 28 October 2016, in accordance with Directive 2015/1535, which regulates the procedure to be followed by Member States when adopting a technical regulation. 4 Article 3 of the draft Royal Decree that was thus notified seeks to amend Article 4 of the Royal Decree of 28 October 2016. The (draft) Article 4, §5 identifies four groups of prohibited additives. 5 On 7 July 2022, with reference to Articles 20(3)(c) and 7(6)(d) of Directive 2014/40, the federale overheidsdienst Volksgezondheid (Federal Public Health Service) asked the European Commission’s Directorate-General for Health and Food Safety whether it may be inferred from these provisions: (i) that the prohibition of additives that facilitate nicotine inhalation also applies to electronic cigarettes containing nicotine, or whether Article 7(6) applies only to tobacco products and, (ii) if so, whether any Member States actually apply this prohibition to e-cigarettes. 6 On 22 July 2022, the European Commission replied that, by means of cross- referencing, Article 20(3)(c) makes Article 7(6) applicable to electronic cigarettes and refill containers by laying down the requirements for nicotine-containing liquid. 7 The Royal Decree amending the Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes was issued on 7 November 2022. 8 However, the final text of Article 4 of the Royal Decree of 28 October 2016 as amended by Article 3 of the contested Royal Decree differs from the text of the draft. To the four groups of prohibited additives in Article 4, §4 of the Royal Decree of 28 October 2016, a fifth category was added, which was not included in the draft notified to the Commission, namely, additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. 9 According to the report to the King, the addition of this new category aims to correct a transposition error. The essential arguments of the parties in the main proceedings 10 The applicant raises two pleas, only the second of which is relevant in the context of the preliminary ruling procedure. 3  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-449/24 11 According to that second plea, Article 3 of the contested Decree exceeds the scope of the regulations concerning e-cigarettes and is contrary to Directive 2014/40, and in particular, Article 20(3)(c), read in conjunction with Article 7(6) of that Directive, in that it imposes stricter requirements on e-cigarettes than those provisions require. Moreover, Article 3 of the contested Decree, in so far as it prohibits ‘additives that facilitate inhalation or nicotine uptake’, is contrary to Article 24(1) of Directive 2014/40 because it imposes additional restrictions on additives in e-cigarettes compared with those set out in Directive 2014/40, whereas that provision does not allow Member States to lay down stricter requirements in national law. 12 The applicant points out that Article 20 of Directive 2014/40 regulates e- cigarettes, including the ingredients that e-cigarettes can contain. As regards e- cigarettes, Article 20(3)(c) requires Member States to ensure that the nicotine- containing liquid does not contain any of the additives listed in Article 7(6). Article 7(6) of the Directive contains ‘a list of four groups of additives to be prohibited for tobacco products in general’, and which - read in conjunction with Article 20(3)(c) - also apply to e-cigarettes. However, the (fifth) prohibition in Article 7(6)(d) of Directive 2014/40, on ‘additives that facilitate inhalation or nicotine uptake’, relates only to ‘tobacco products for smoking’. E-cigarettes, according to the applicant, cannot be considered ‘tobacco products for smoking’ as they do not contain tobacco and, consequently, there is no combustion (and therefore no smoke). 13 Indeed, Article 2(4) of Directive 2014/40 defines tobacco products as ‘products that can be consumed and consist, even partly, of tobacco, whether genetically modified or not’. Article 2(9) defines ‘tobacco products for smoking’ as ‘tobacco products other than a smokeless tobacco product’ while the ‘electronic cigarette’ is defined as ‘a product that can be used for consumption of nicotine-containing vapour via a mouth piece, or any component of that product, including a cartridge, a tank and the device without cartridge or tank. Electronic cigarettes can be disposable or refillable by means of a refill container and a tank, or rechargeable with single use cartridges’ (Article 2(16)). It is thus clear from the wording of Article 7(6)(d) of Directive 2014/40 that the scope of the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake is specifically limited to ‘tobacco products for smoking’. 14 According to the applicant, if the legislature had wished to extend the scope of Article 7(6)(d) of Directive 2014/40 to e-cigarettes, this would have been made clear in the text of the relevant provisions. Transposing Article 7(6)(d) to e- cigarettes, a product category not (intended) for smoking, is therefore contrary to Directive 2014/40. 15 According to the applicant, Article 24(1) of the same Directive was also infringed. Under that provision, Member States may not in principle prohibit or restrict the placing on the market of tobacco or related products which comply with that Directive. Thus, they may not prohibit or restrict tobacco or related products 4  DSE INTERNATIONAL harmonised under Directive 2014/40, the free movement of which is guaranteed under Article 24(1). 16 The applicant argues that, according to settled case-law, the adoption of national rules that go beyond harmonisation constitutes an obstacle to the free movement of tobacco products or, as the case may be, related products (such as e-cigarettes) on the internal market, prohibited by Directive 2014/40. According to them, by adopting technical standards that do not exist in the other Member States, the defendant ‘is acting contrary to the smooth functioning of the internal market for tobacco-related products, such as electronic cigarettes’, one of the main objectives of Directive 2014/40. The ingredients that e-cigarettes may contain are subject to maximum standards and therefore full harmonisation. 17 Finally, the applicant refers to a similar case from 2016, when Germany sought to adopt new legislation to transpose Articles 7(6)(d) and 20(3)(c) of Directive 2014/40. On 20 May 2016, Germany submitted a notification of draft legislation to the Commission that included a prohibition on adding ‘additives that promote inhalation or nicotine uptake’ to ‘tobacco products for smoking, electronic cigarettes and refill containers’. Ultimately, the final text no longer referred to the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake in relation to e- cigarettes, while the prohibition was retained for tobacco products. 18 Until the conclusion of the review of Directive 2014/40 initiated by the European legislature, which may impose further restrictions on the additives authorised for e-cigarettes, Member States cannot adopt stricter national rules. 19 The applicant further points out that the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake was not included in the European Commission’s original proposal. On the advice of the Committee of the Regions, the proposal was subsequently amended to include the prohibition of ‘additives that enhance the addictive effects of nicotine’, but only in relation to tobacco products. The cross-reference in Article 20(3)(c) of Directive 2014/40 to Article 7(6) of that Directive on the composition of nicotine-containing liquids to the prohibited additives for tobacco products was only inserted at the European Parliament’s first reading. In the last, and also final, version of the Directive, it was finally clarified that the prohibition in (d) applies only to ‘tobacco products for smoking’. 20 That the European legislator therefore clearly did not intend e-cigarettes to be covered by the prohibition in Article 7(6)(d) of the Directive is, in their view, also not contradicted by the European Commission’s reply of 22 July 2022 to which the defendant refers. In it, the European Commission simply refers to the cross- reference that Article 20(3)(c) makes to Article 7(6), but does not confirm that this makes the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake [Article 7(6)(d)] applicable to e-cigarettes. The Subgroup on Electronic Cigarettes within the European Commission also did not take a position on this issue at its meetings. Moreover, according to the applicant, the fact that the defendant asked for clarification before issuing the contested Decree, indicates conclusively that 5  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-449/24 the defendant itself had doubts about the applicability of the prohibition to e- cigarettes. 21 In addition, the fact, too, that a limited number of other Member States have enacted similar barriers to trade, as the defendant argues, obviously does not justify the Belgian State’s infringement of Directive 2014/40. Moreover, the various national laws on e-cigarettes, to which the defendant refers in its Response, make the same cross-reference contained in Directive 2014/40 to the prohibited additives in tobacco products. As such, this national legislation therefore only states that the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake applies to ‘tobacco products for smoking’ (and thus not to e- cigarettes). According to the applicant, this is the case in Finland, the United Kingdom and the Netherlands, among others. Consequently, contrary to the defendant’s contention, these Member States do not have the same prohibition in place as Belgium, and that legislation cannot be used as evidence to apply the prohibition to e-cigarettes. 22 According to the defendant, the applicant’s arguments are based on a misreading of Article 20(3) of Directive 2014/40. In fact, as regards e-cigarettes, that provision requires Member States to ensure that the nicotine-containing liquid does not contain any of the additives listed in Article 7(6). According to the defendant, Article 20(3)(c) therefore merely refers to the additives listed in Article 7(6) without distinguishing between the products in which those additives are used. This view, according to the defendant, is confirmed in the aforementioned European Commission email of 22 July 2022. Succinct presentation of the reasoning in the request for a preliminary ruling 23 The parties disagree on the interpretation of Article 20(3), in conjunction with Article 7(6) of Directive 2014/40, of which the contested Royal Decree constitutes a partial transposition. 24 According to the preamble of the contested Royal Decree, the legal basis for the regulation of electronic cigarettes is to be found in Article 6, §1, (a) of the Wet van 24 januari 1977 ‘betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten’ (Law of 24 January 1977 ‘on the protection of the health of consumers with regard to foodstuffs and other products’). According to that provision, the King may, in the interest of public health or with the aim of preventing fraud or counterfeiting in this field, apply the measures referred to in Article 2, paragraphs 1 and 2, and in Article 3, 2°, (a), and 3°, (c), of that Law to, among other things, tobacco, tobacco-based products and similar products. Those measures include laying down rules and prescribing prohibitory measures relating to the manufacture and export of, and trade in, those products, including the possibility of determining the composition of tobacco (and similar) products. 6  DSE INTERNATIONAL 25 Article 4, §4, 5°, of the Royal Decree of 28 October 2016, as amended by Article 3 of the contested Royal Decree, stipulates, with regard to electronic cigarettes, that the nicotine-containing liquid may not contain additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. According to the report to the King, the addition of this new category aims to correct a transposition error. 26 The objective of Directive 2014/40, according to Article 1(f), is to approximate the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning, in particular, the placing on the market and the labelling of certain products, which are related to tobacco products, namely electronic cigarettes and refill containers, and herbal products for smoking, in order to facilitate the smooth functioning of the internal market for tobacco and related products, taking as a base a high level of protection of human health, especially for young people, and to meet the obligations of the Union under the WHO Framework Convention for Tobacco Control (FCTC). 27 In this regard, the Directive distinguishes between, on the one hand, the rules applicable to ‘Tobacco products’ (Title II of the Directive) and, on the other hand, the rules applicable to ‘Electronic cigarettes and herbal products for smoking’ (Title III of the Directive). 28 Article 2 of the Directive defines the term ‘tobacco products’ as ‘products that can be consumed and consist, even partly, of tobacco, whether genetically modified or not’ (Article 2(4)). A ‘smokeless tobacco product’ is ‘a tobacco product not involving a combustion process, including chewing tobacco, nasal tobacco and tobacco for oral use’ (Article 2(5)). ‘Tobacco products for smoking’ are then ‘tobacco products other than a smokeless tobacco product’ (Article 2(9)). Finally, the term ‘electronic cigarette’ refers to ‘a product that can be used for consumption of nicotine-containing vapour via a mouth piece, or any component of that product, including a cartridge, a tank and the device without cartridge or tank. Electronic cigarettes may be disposable or refillable by means of a refill container and a tank, or rechargeable with single use cartridges’ (Article 2(16)). 29 According to Article 7(6)(d) of this Directive, which is part of Title II, ‘Tobacco products’, Chapter 1, ‘Ingredients and emissions’, Member States must prohibit the placing on the market of tobacco products for smoking containing additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. 30 E-cigarettes (and refill containers) are covered by Article 20 of Directive 2014/40, which is part of Title III, ‘Electronic cigarettes and herbal products for smoking’. Article 20(3)(c) of Directive 2014/40 requires Member States to ensure that the nicotine-containing liquid does not contain additives listed in Article 7(6). 31 Finally, as regards freedom of movement, under Article 24(1) of this Directive, Member States may not prohibit or restrict the placing on the market of tobacco or related products which comply with this Directive. 7  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-449/24 32 According to the referring court, it is not automatically self-evident that the cross- reference in Article 20(3)(c) of Directive 2014/40 - which relates to electronic cigarettes - to Article 7(6) - which relates to tobacco products - immediately also implies that the prohibition referred to in Article 7(6)(d) applies to electronic cigarettes (and refill containers) even though they do not cause combustion or smoke - which the defendant does not dispute. Indeed, the prohibition referred to in Article 7(6)(d) is expressly limited in that provision to ‘tobacco products for smoking’, namely, tobacco products other than smokeless tobacco products where the latter are tobacco products not involving a combustion process, including chewing tobacco, nasal tobacco and tobacco for oral use. An electronic cigarette does not contain tobacco and does not produce combustion so that no smoke is developed from which, as the applicant submits, it could be inferred that the prohibition under Article 7(6)(d) cannot apply either to the electronic cigarette which does not produce smoke and is therefore a smokeless product. According to the referring court, the applicant therefore argues, not without foundation, that, if the European legislature had intended the prohibition laid down in Article 7(6)(d) also to apply to electronic cigarettes, it would have expressly provided for it in order to ensure legal certainty and uniform application of that prohibitory measure. According to the referring court, there is no incontrovertible evidence that this occurred. 33 The referring court observes that, although the Commission, in its answer of 22 July 2022 to the defendant’s question, does refer to the analogous application to electronic cigarettes of the prohibitions on additives laid down in Article 7(6) in general, it does not address the specific prohibitory measure laid down in point (d) of that provision and the effects of the restrictive phrase ‘tobacco products for smoking’ when applied to electronic cigarettes. 34 However, according to the referring court, that does not alter the fact that - in the light of the Directive’s objective of ensuring a high level of protection of human health, especially for young people - it is also reasonable to assume that, based on a textual reading of the cross-reference in Article 20(3)(c) to Article 7(6), in general, that provision also prima facie encompasses the prohibition of the placing on the market of electronic cigarettes containing additives which facilitate inhalation or nicotine uptake. Furthermore, this interpretation seems to find support in the fact that the distinction between ‘tobacco products for smoking’ and ‘smokeless tobacco products’, is not pertinent as far as the electronic cigarette is concerned, as the wording in Article 7(6)(d) refers to additives that ‘facilitate inhalation or nicotine uptake’. Consuming an electronic cigarette may not involve smoke, but the challenged prohibition does seem to seek, in general terms, to prevent the addition of additives that facilitate inhalation (with or without smoke) or nicotine uptake. While the electronic cigarette containing nicotine does not produce smoke, it does produce ‘vapours’ which can be inhaled so that it can be assumed that, with regard to that procedure too, the European legislature intended to prevent the addition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. 8  DSE INTERNATIONAL 35 The referring court finds, however, that it is unable, at this stage of the proceedings, to decide that question with the requisite degree of certainty and that it is therefore necessary to request a preliminary ruling from the Court of Justice of the European Union. 9 Vastuvõtmise kuupäev : 31/07/2024  Kokkuvõte C-448/24 - 1 Kohtuasi C-448/24 Eelotsusetaotluse kokkuvõte vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 98 lõikele 1 Saabumise kuupäev: 26. juuni 2024 Eelotsusetaotluse esitanud kohus: Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Eelotsusetaotluse kuupäev: 11. juuni 2024 Kaebajad: British American Tobacco Belgium NV Nicoventures Holdings Ltd Vastustaja: Belgische Staat Põhikohtuasja ese Nõue tühistada 7. novembri 2022. aasta kuninglik dekreet, millega muudetakse 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta (Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigarette) (edaspidi ka „vaidlustatud kuninglik dekreet“), millega on elektroonilisi sigarette reguleerivas osas osaliselt üle võetud direktiiv 2014/40 Eelotsusetaotluse sisu ja õiguslik alus ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotlusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld kehtib ka elektrooniliste sigarettide suhtes. ET  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-448/24 Eelotsuse küsimus Kas direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punkti c koostoimes artikli 7 lõikega 6 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike keelama selliste elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite turuleviimise, mille nikotiinisisaldusega vedelikes leidub lisaaineid, mis – nagu on märgitud direktiivi artikli 7 lõike 6 punktis d – hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, olgugi et põlemisprotsessi ega suitsu elektroonilise sigaretiga ei kaasne? Viidatud liidu õigusnormid Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ, artikkel 1, artikli 2 punktid 4, 5, 9 ja 16, artikli 7 lõige 6, artikli 20 lõike 3 punkt c ja artikli 24 lõige 1; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord, artikli 7 lõike 1 punkt a. Viidatud riigisisesed õigusnormid 28. oktoobri 2016. aasta kuninglik dekreet elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta (Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten), artikkel 4; 7. novembri 2022. aasta kuninglik dekreet, millega muudetakse 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta (Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten), artikkel 3. Põhikohtuasja faktiliste asjaolude ja menetluse kokkuvõte 1 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreediga elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta võeti elektroonilisi sigarette käsitlevas osas osaliselt üle direktiiv 2014/40. 2 Belgia kõrge tervisenõukogu (Hoge Gezondheidsraad; edaspidi „HGR“) avaldas 28. juunil 202[2] arvamuse nr 9549 „Elektrooniline sigaret: suundumus“, mis käsitleb e-sigarettide suhtelisi riske võrreldes suitsetamise ja mittesuitsetamisega. Arvamuses on märgitud, et e-sigaretid ei ole riskivabad ja võivad olla kahjulikud, kuid suitsetamisega võrreldes on need märkimisväärselt vähem kahjulikud ja neist võib koguni olla abi suitsetamisest loobumisel. Seetõttu soovitab HGR muuta nii suitsetamise kui ka veipimise ja muu nikotiinitarbimise piiramine oluliseks osaks 2  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM JA NICOVENTURES HOLDINGS poliitikast, milles otsustajad peaksid tagama, et veipimise ja muu nikotiinitarbimise piiramine ei kahjusta eesmärki vähendada suitsetamise levikut. 3 Kooskõlas direktiiviga 2015/1535, mis näeb ette korra, mida liikmesriigid peavad järgima tehniliste eeskirjade vastuvõtmisel, teavitas Belgia riik 6. juulil 2021 Euroopa Komisjoni kuningliku dekreedi eelnõust, millega muudetakse eespool nimetatud 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti. 4 Teatatud kuningliku dekreedi eelnõu artikliga 3 oli kavas muuta 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artiklit 4. Eelnõu artikli 4 punktis 5 oli loetletud neli keelatud lisaainete rühma. 5 Direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktile c ja artikli 7 lõike 6 punktile d viidates esitas Belgia föderaalne terviseamet (Federale overheidsdienst Volksgezondheid) Euroopa Komisjoni tervise ja toiduohutuse peadirektoraadile 7. juulil 2022 küsimuse, kas kõnealustest sätetest tuleneb, (i) et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld kehtib ka nikotiini sisaldavate elektrooniliste sigarettide suhtes, või on direktiivi artikli 7 lõige 6 kohaldatav ainult tubakatoodete suhtes, ja ii) kas esimesena nimetatud juhul on olemas liikmesriike, kes seda keeldu e-sigarettide suhtes tegelikult kohaldavad. 6 Euroopa Komisjon vastas 22. juulil 2022, et direktiivi artikli 20 lõike 3 punkt c näeb nikotiini sisaldavatele vedelikele esitatavate nõuete kindlaksmääramisel ristviite kaudu ette artikli 7 lõike 6 kohaldatavuse elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite suhtes. 7 7. novembril 2022 võeti vastu kuninglik dekreet, millega muudetakse 28. oktoobri 2016. aasta kuninglikku dekreeti elektrooniliste sigarettide tootmise ja turustamise kohta. 8 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 lõplik sõnastus (vaidlustatud kuningliku dekreedi artikliga 3 muudetud redaktsioonis) on eelnõu sõnastusest siiski erinev. Nimelt lisati 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 punktis 4 loetletud neljale keelatud lisaainete rühmale viies kategooria, mida komisjonile teatatud eelnõu ei sisaldanud, nimelt selliste lisaainete kategooria, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist. 9 Kuningale esitatud aruande kohaselt lisati kõnealune uus kategooria eesmärgiga parandada direktiivi ülevõtmisel tehtud viga. Põhikohtuasja poolte peamised argumendid 10 Kaebajad esitavad kaks väidet, millest on eelotsusemenetluse seisukohast asjakohane vaid teine väide. 11 Teises väites on märgitud, et vaidlustatud kuningliku dekreedi artikkel 3 annab e-sigarettide puhul lubatust suurema kaalutlusruumi ja on vastuolus 3  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-448/24 direktiiviga 2014/40, eelkõige artikli 20 lõike 3 punktiga c koostoimes artikli 7 lõikega 6, kuna dekreediga kehtestatakse e-sigarettidele viidatud sätetega võrreldes rangemad nõuded. Vaidlustatud kuningliku dekreedi artikkel 3, mis keelab „lisaained, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“, on vastuolus ka direktiivi 2014/40 artikli 24 lõikega 1, kuna esimesena nimetatud säte kehtestab e-sigarettide lisaainetele täiendavad piirangud, mis lähevad direktiivis 2014/40 sätestatud piirangutest kaugemale, olgugi et teisena nimetatud säte ei luba liikmesriikidel kehtestada oma riigisiseses õiguses rangemaid nõudeid. 12 Kaebajad märgivad, et direktiivi 2014/40 artikkel 20 käsitleb e-sigarette, sealhulgas koostisosi, mille sisaldumine nendes sigarettides on lubatud. E-sigarettide puhul peaksid liikmesriigid vastavalt artikli 20 lõike 3 punktile c tagama, et nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid. Direktiivi artikli 7 lõikes 6 on loetletud „neli lisaainete rühma, mille lisamine tubakatoodetesse tuleb üldiselt keelata“ ja mis – koostoimes artikli 20 lõike 3 punktiga c – on asjakohased ka e-sigarettide suhtes. Direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punktis d sisalduv (viies) keeld, mis puudutab „lisaaine[i]d, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“, kehtib siiski üksnes „suitsetatavate tubakatoodete“ suhtes. E-sigarette ei saa pidada „suitsetatavateks tubakatoodeteks“, kuna need ei sisalda tubakat ja järelikult ei kaasne nendega põlemisprotsessi (ja seega ka suitsu). 13 Tubakatooted on direktiivi 2014/40 artikli 2 punktis 4 määratletud kui „tarbimiseks mõeldud tooted, mis kasvõi osaliselt koosnevad tubakast, mis on geneetiliselt modifitseeritud või mitte“. Artikli 2 punktis 9 on „suitsetatav tubakatoode“ määratletud kui „muud tubakatooted kui suitsuvabad tubakatooted“, samal ajal kui „elektrooniline sigaret“ on määratletud kui „toode, mida võib kasutada nikotiini sisaldava auru suuotsa kaudu tarbimiseks, või sellise toote komponent, sh täitekapslid, mahutid ja seade ilma täitekapsli või mahutita. Elektroonilised sigaretid võivad olla ühekordsed või täidetavad […] või laetavad ühekordselt kasutatavate täitekapslitega“ (artikli 2 punkt 16). Direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punkti d sõnastusest nähtub seega selgelt, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keelu kohaldamisala piirdub konkreetselt „suitsetatavate tubakatoodetega“. 14 Kaebajad leiavad, et kui seadusandja oleks soovinud laiendada direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punkti d kohaldamisala e-sigarettidele, oleks ta selle asjaomaste sätete sõnastuses eraldi ära märkinud. Seetõttu on artikli 7 lõike 6 punkti d kohaldamine e-sigarettidele, mis kujutavad endast selliste toodete kategooriat, mis ei ole suitsetatavad, direktiiviga 2014/40 vastuolus. 15 Rikutud on ka direktiivi artikli 24 lõiget 1. Viidatud sätte kohaselt ei või liikmesriigid põhimõtteliselt keelata ega piirata direktiiviga kooskõlas olevate tubakatoodete või nendega seonduvate toodete turuleviimist. Seega ei või liikmesriigid keelata ega piirata tubakatooteid või nendega seonduvaid tooteid, mis on direktiivi 2014/40 alusel ühtlustatud ja mille vaba liikumine on artikli 24 lõike 1 kohaselt tagatud. 4  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM JA NICOVENTURES HOLDINGS 16 Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et ühtlustamisest kaugemale minevate riigisiseste õigusnormide vastuvõtmisega piiratakse tubakatoodete või – olenevalt asjaoludest – nendega seonduvate toodete (nagu e-sigaretid) vaba liikumist siseturul, kuigi see on direktiiviga 2014/40 keelatud. Selliste tehniliste eeskirjade vastuvõtmisega, mida teistes liikmesriikides ei eksisteeri, takistab vastustaja „tubakatoodetega seonduvate toodete, näiteks elektrooniliste sigarettide siseturu tõrgeteta toimimist“ ja direktiivi 2014/40 põhieesmärkide saavutamist. E-sigarettide lubatud koostisosade suhtes kehtivad lõplikud õigusnormid ja seega on need koostisosad täielikult ühtlustatud. 17 Lõpuks viitavad kaebajad sarnasele juhtumile 2016. aastast, kui Saksamaa võttis vastu uued õigusnormid, et võtta üle direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 6 punkt d ja artikli 20 lõike 3 punkt c. Saksamaa teavitas 20. mail 2016 komisjoni seaduseelnõust, mis sisaldas keeldu lisada „suitsetatavatele tubakatoodetele, elektroonilistele sigarettidele ja täitepakenditele“ „lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“. Seaduseelnõu lõplikus sõnastuses sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeldu e-sigarettide puhul enam ei sisaldunud, kuid tubakatoodete suhtes jäi kõnealune keeld jõusse. 18 Seni kuni liidu seadusandja algatatud direktiivi 2014/40 läbivaatamine, mille raames võidakse e-sigarettides lubatud lisaainete suhtes kehtestada täiendavaid piiranguid, ei ole veel lõppenud, ei või liikmesriigid vastu võtta rangemaid riigisiseseid õigusnorme. 19 Lisaks viitavad kaebajad sellele, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeldu Euroopa Komisjoni algses ettepanekus ei sisaldunud. Regioonide Komitee arvamust järgides muudeti ettepanekut hiljem, et lisada „nikotiinisõltuvust suurendavate lisaainete“ keeld, kuid seda ainult seoses tubakatoodetega. Direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktis c – mis käsitleb nikotiini sisaldavate vedelike koostist – sisalduv ristviide artikli 7 lõikele 6 – mis käsitleb tubakatoodetes keelatud lisaaineid – lisati alles Euroopa Parlamendi esimesel lugemisel. Lõpuks sätestati direktiivi viimases ja ka lõplikus versioonis, et viimati nimetatud sätte punktis d sisalduv keeld kehtib üksnes „suitsetatavate tubakatoodete“ suhtes. 20 Tõsiasi, et sellest tulenevalt on ilmselge, et liidu seadusandjal ei olnud kavas laiendada direktiivi artikli 7 lõike 6 punktis d sätestatud keeldu e-sigarettidele, ei ole vastuolus komisjoni 22. juuli 2022. aasta vastusega, millele vastustaja osutab. Euroopa Komisjon toob oma vastuses välja üksnes direktiivi artikli 20 lõike 3 punktis c sisalduva ristviite artikli 7 lõikele 6, kuid ei kinnita, et seetõttu kehtib sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld (direktiivi artikli 7 lõike 6 punkt d) e-sigarettide suhtes. Ka Euroopa Komisjoni elektrooniliste sigarettide töörühm ei võtnud oma istungitel selles küsimuses seisukohta. Tõik, et vastustaja palus enne vaidlustatud kuningliku dekreedi vastuvõtmist selgitusi, näitab samuti väga selgelt, et vastustajal endal oli kahtlusi, kas keeld e-sigarettide suhtes tegelikult kehtib. 5  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-448/24 21 Ka tõsiasi, et sarnaseid kaubanduspiiranguid on kehtestanud piiratud hulk teisi liikmesriike, ei ole muidugi alus, mis lubaks lugeda direktiivi 2014/40 rikkumise Belgia riigi poolt põhjendatuks. Peale selle sisaldavad e-sigarette reguleerivad liikmesriikide riigisisesed õigusnormid, millele viitab vastustaja kaebusele antud vastuses, sama ristviidet tubakatoodetes keelatud lisaainetele, nagu sisaldub direktiivis 2014/40. Seega nähtub nendest riigisisestest õigusnormidest üksnes see, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld kehtib „suitsetatavate tubakatoodete“ (ja seega mitte e-sigarettide) suhtes. Nii on see teiste seas Soomes, Ühendkuningriigis ja Madalmaades. Erinevalt vastustaja väitest ei kehti nendes liikmesriikides järelikult sama keeld nagu Belgias ja neid õigusnorme ei saa võtta aluseks, et laiendada keeldu e-sigarettidele. 22 Vastustaja leiab, et kaebajad lähtuvad direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 väärast tõlgendusest. Viidatud sätte kohaselt peavad liikmesriigid e-sigarettide puhul nimelt tagama, et nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid. Artikli 20 lõike 3 punkt c viitab seega ainult artikli 7 lõikes 6 osutatud lisaainetele, tegemata vahet toodete põhjal, milles neid kasutatakse. Seda seisukohta kinnitab eespool nimetatud Euroopa Komisjoni 22. juuli 2022. aasta e-kiri. Eelotsusetaotluse põhjenduste kokkuvõte 23 Pooled on eri seisukohtadel küsimuses, kuidas tõlgendada direktiivi 2014/40 artikli 20 lõiget 3 koostoimes artikli 7 lõikega 6, mis on vaidlustatud kuningliku dekreediga osaliselt üle võetud. 24 Vaidlustatud kuningliku dekreedi preambuli kohaselt on dekreedi õiguslik alus elektrooniliste sigarettide osas 24. jaanuari 1977. aasta seaduse „tarbijate tervise kaitse kohta toiduainete ja muude toodete valdkonnas“ (Wet van 24 januari 1977 „betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten“) artikli 6 lõike 1 punkt a. Viidatud sätte kohaselt võib kuningas rahvatervise huvides või pettuste ärahoidmiseks selles valdkonnas kohaldada artikli 2 lõigetes 1 ja 2 ning artikli 3 punkti 2 alapunktis a ja punkti 3 alapunktis c osutatud meetmeid muu hulgas tubaka, tubakapõhiste toodete ja samalaadsete toodete suhtes. Need meetmed hõlmavad eeskirjade vastuvõtmist ja keeldude kehtestamist kõnealuste toodete valmistamise, ekspordi ja müügi suhtes, sealhulgas võimalust reguleerida tubakatoodete (ja samalaadsete toodete) koostist. 25 28. oktoobri 2016. aasta kuningliku dekreedi artikli 4 lõike 4 punkt 5 (vaidlustatud kuningliku dekreedi artikliga 3 muudetud redaktsioonis) näeb ette, et elektrooniliste sigarettide vedelik ei või sisaldada sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavaid lisaaineid. Kuningale esitatud aruande kohaselt lisati kõnealune uus kategooria eesmärgiga parandada direktiivi ülevõtmisel tehtud viga. 6  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM JA NICOVENTURES HOLDINGS 26 Direktiivi 2014/40 artikli 1 punktist f nähtub direktiivi eesmärk ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnorme, mis käsitlevad teatavate tubakatoodetega seonduvate toodete, nimelt elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite ning taimsete suitsetatavate toodete turuleviimist ja märgistamist, et hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste, eelkõige noorte tervise kaitse kõrge taseme, ja täita Maailma Terviseorganisatsiooni tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni („WHO raamkonventsioon“) kohaseid liidu kohustusi. 27 Seejuures teeb direktiiv vahet ühelt poolt „tubakatoodete“ suhtes kohaldatavate sätete (direktiivi II jaotis) ja teiselt poolt „elektrooniliste sigarettide ja taimsete suitsetatavate toodete“ suhtes kohaldatavate sätete (direktiivi III jaotis) vahel. 28 Direktiivi artiklis 2 on mõiste „tubakatooted“ määratletud kui „tarbimiseks mõeldud tooted, mis kasvõi osaliselt koosnevad tubakast, mis on geneetiliselt modifitseeritud või mitte“ (artikli 2 punkt 4). „Suitsuvaba tubakatoode“ on „tubakatoode, sealhulgas närimistubakas, nuusktubakas ja suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas, mille tarbimiseks ei ole vaja põlemisprotsessi“ (artikli 2 punkt 5). „Suitsetatav tubakatoode“ on määratletud kui „muud tubakatooted kui suitsuvabad tubakatooted“ (artikli 2 punkt 9). Lõpuks on mõiste „elektrooniline sigaret“ määratletud kui „toode, mida võib kasutada nikotiini sisaldava auru suuotsa kaudu tarbimiseks, või sellise toote komponent, sh täitekapslid, mahutid ja seade ilma täitekapsli või mahutita. Elektroonilised sigaretid võivad olla ühekordsed või täidetavad täitepakendi või mahuti abil või laetavad ühekordselt kasutatavate täitekapslitega“ (artikli 2 punkt 16). 29 Direktiivi II jaotise („Tubakatooted“) I peatüki („Koostisosad ja eralduvad ained“) artikli 7 lõike 6 punkti d kohaselt keelavad liikmesriigid selliste tubakatoodete turuleviimise, mis sisaldavad sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavaid lisaaineid. 30 E-sigarette (ja täitepakendeid) käsitleb direktiivi 2014/40 artikkel 20, mis kuulub III jaotisse („Elektroonilised sigaretid ja taimsed suitsetatavad tooted“). Vastavalt direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktile c peavad liikmesriigid tagama, et nikotiinisisaldusega vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid. 31 Vaba liikumise kohta on direktiivi artikli 24 lõikes 1 viimaks sätestatud, et liikmesriigid ei või keelata ega piirata direktiivi nõuetele vastavate tubakatoodete või nendega seonduvate toodete turuleviimist. 32 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul ei ole ilma pikemata ilmselge, et direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktis c – mis käsitleb elektroonilisi sigarette – sisalduvast ristviitest artikli 7 lõikele 6 – mis käsitleb tubakatooteid – saab vahetult välja lugeda, et artikli 7 lõike 6 punktis d sisalduv keeld kehtib ka elektrooniliste sigarettide (ja täitepakendite) suhtes, kuigi nendega ei kaasne põlemisprotsessi ega suitsu, mida vastustaja ei eita. Lõpuks on artikli 7 lõike 6 punktis d sätestatud keeld sõnaselgelt piiratud „suitsetatavate tubakatoodetega“, st 7  EELOTSUSETAOTLUSE KOKKUVÕTE – KOHTUASI C-448/24 muude tubakatoodetega kui suitsuvabad tubakatooted, kusjuures viimati nimetatud on tubakatooted, sealhulgas närimistubakas, nuusktubakas ja suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas, mille tarbimiseks ei ole vaja põlemisprotsessi. Elektrooniline sigaret ei sisalda tubakat ja sellega ei kaasne põlemisprotsessi, millest tulenevalt ei teki suitsu, mille põhjal võib kaebajate hinnangul järeldada, et artikli 7 lõike 6 punktis d sisalduv keeld ei saa kehtida ka elektroonilise sigareti suhtes, mis ei tekita suitsu ja on seega suitsuvaba toode. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et seda arvestades ei ole alusetu kaebajate väide, et kui liidu seadusandjal oleks olnud kavas laiendada artikli 7 lõike 6 punktis d sätestatud keeldu ka elektroonilistele sigarettidele, siis oleks ta selle õiguskindluse ja kõnealuse keelustava meetme ühtse kohaldamise huvides sõnaselgelt ära märkinud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei ole tingimata ilmne, et seda oleks tehtud. 33 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vastustaja küsimusele 22. juulil 2022 antud vastuses viitab komisjon küll üldiselt sellele, et direktiivi artikli 7 lõikes 6 kehtestatud lisaainete keeld on elektrooniliste sigarettide suhtes analoogia alusel kohaldatav, kuid ei käsitle selle sätte punktis d sätestatud konkreetset keelustavat meedet põhjalikumalt ega analüüsi, milline on piirava sõnastuse „suitsetatava tubakatoote puhul“ mõju kõnealuse keelu kohaldatavusele elektrooniliste sigarettide suhtes. 34 Sellegipoolest ei muuda see eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates asjaolu, et arvestades direktiivi eesmärki tagada inimeste, eelkõige noorte tervise kaitse kõrge tase, on ka täiesti võimalik tõlgendada direktiivi artikli 20 lõike 3 punktis c sisalduvat üldist ristviidet artikli 7 lõikele 6 sõna-sõnalt ja asuda sellele tuginedes seisukohale, et see säte sisaldab prima facie ka keeldu viia turule elektroonilisi sigarette, mis sisaldavad sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavaid lisaaineid. Lisaks näib seda tõlgendust toetavat ka tõsiasi, et vahetegemine „suitsetatavate tubakatoodete“ ja „suitsuvabade tubakatoodete“ vahel ei ole elektrooniliste sigarettide puhul asjakohane, kuna artikli 7 lõike 6 punkti d sõnastus viitab lisaainetele, mis „hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“. Kuigi elektroonilise sigareti kasutamisega ei pruugi kaasneda suitsu, näib kõnealuse keelu eesmärk olevat üldiselt takistada selliste lisaainete lisamist, mis hõlbustavad sissehingamist (koos suitsuga või ilma) või nikotiini omastamist. Kuigi nikotiini sisaldav elektrooniline sigaret ei tekita suitsu, tekitab see siiski „auru“, mida saab sisse hingata, mistõttu võib eeldada, et liidu seadusandja soovis keelata sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete lisamise ka seoses selle toiminguga. 35 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab siiski, et menetluse praeguses etapis ei ole ta võimeline seda küsimust vajaliku kindlusega selgeks tegema, mistõttu peab ta vajalikuks taotleda Euroopa Liidu Kohtult eelotsust. 8 Vastuvõtmise kuupäev : 31/07/2024  EUROOPA LIIDU KOHUS 30/07/24 Kantselei Välisministeerium Islandi väljak 1 15049 Tallinn EESTI/ESTONIA 1300373.6 NL Eelotsuse asjad C-448/24 ja C-449/24 British American Tobacco Belgium en Nicoventures Holdings jt [Eelotsusetaotluse esitanud kohus (kohtud): Raad van State - Belgia] Eelotsusetaotluste kättetoimetamine Euroopa Kohtu kohtusekretär edastab nimetatud kohtuasjades artikli ELTL 267 alusel esitatud eelotsusetaotluste ärakirja. Euroopa Kohtu president otsustas kohtuasjad liita menetluse kirjaliku ja suulise osa ning kohtuotsuse huvides. Vastavalt protokolli Euroopa Liidu Kohtu põhikirja kohta artikli 23 teisele lõigule koostoimes Euroopa Kohtu kodukorra artikliga 51 on liikmesriigi kohtu menetluses oleva kohtuasja pooltel, liikmesriikidel, komisjonil ja vajaduse korral ka liidu institutsioonil, organil või asutusel, mis on vastu võtnud õigusakti, mille kehtivus või tõlgendamine on vaidlustatud, õigus esitada eelotsusetaotluse kohta Euroopa Kohtule kirjalikke seisukohti kahe kuu ja kümne päeva jooksul alatest käesoleva teate kättesaamisest, kusjuures seda tähtaega ei pikendata. Lisaks sellele võivad põhikirja artikli 23 kolmanda lõigu kohaselt teised Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigid, kes ei ole liikmesriigid, samuti EFTA järelevalveasutus esitada juhul, kui küsimuse all on mõni kõnealuse lepingu reguleerimisaladest, Euroopa Kohtule kirjalikke seisukohti samasuguse mittepikendatava kahe kuu ja kümne päeva pikkuse tähtaja jooksul. Kohtusekretär juhib teie tähelepanu sellele, et kohtuasjaga seotud dokumendid tuleb toimikusse lisamiseks esitada menetluse kirjaliku osa jooksul. Telefon : (352) 43031 Kirjad saata aadressile: Faks : (352) 433766 Euroopa Liidu Kohus E-mail : [email protected] Kantselei Internetiaadress : http://www.curia.europa.eu L - 2925 LUXEMBOURG  -2- Juhime Teie tähelepanu menetlusdokumentide pikkust, vormi ja esitusviisi puudutavatele juhistele, mis sisalduvad aktis Praktilised juhised pooltele seoses Euroopa Kohtule esitatavate kohtuasjadega, mis on kättesaadav Euroopa Kohtu veebisaidil (www.curia.europa.eu) rubriigis „Euroopa Kohus – Menetlus“. Radostina Stefanova-Kamisheva Ametnik Vastuvõtmise kuupäev : 31/07/2024  Summary C-448/24 - 1 Case C-448/24 Summary of the request for a preliminary ruling pursuant to Article 98(1) of the Rules of Procedure of the Court of Justice Date lodged: 26 June 2024 Referring court: Raad van State (Belgium) Date of the decision to refer: 11 June 2024 Applicants: British American Tobacco Belgium NV Nicoventures Holdings Ltd Defendant: Belgische Staat Subject of the action in the main proceedings Application for annulment of the Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Royal Decree of 7 November 2022 amending the Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes; ‘the contested Decree’), which seeks to partially transpose Directive 2014/40 as regards the regulation of electronic cigarettes Subject and legal basis of the request for a preliminary ruling By this request under Article 267 TFEU, the referring court seeks to ascertain whether the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake also applies to electronic cigarettes EN  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-448/24 Questions referred for a preliminary ruling Is Article 20(3)(c) of Directive (EU) 2014/40, read in conjunction with Article 7(6) of the same Directive, to be interpreted as requiring Member States to prohibit, with regard to the placing on the market of electronic cigarettes and refill containers, nicotine-containing liquid from containing additives that facilitate inhalation or nicotine uptake, as provided for in Article 7(6)(d), even if the electronic cigarette does not produce combustion or smoke? Provisions of EU law relied on Directive 2014/40/EU of the European Parliament and of the Council of 3 April 2014 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products and repealing Directive 2001/37/EC, Article 1, Article 2(4), (5), (9) and (16) Article 7(6), Article 20(3)(c), and Article 24(1); Directive (EU) 2015/1535 of the European Parliament and of the Council of 9 September 2015 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical regulations and of rules on Information Society services, Article 7(1)(a). Provisions of national law relied on Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes), Article 4; Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het faciliteren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (Royal Decree of 7 November 2022 amending the Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes), Article 3. Succinct presentation of the facts and procedure in the main proceedings 1 The Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes provides for the partial transposition of Directive 2014/40 as regards the regulation of electronic cigarettes. 2 On 28 June 202[2], the Hoge Gezondheidsraad (Superior Health Council; ‘HGR’) published Advisory Report No 9549, ‘Electronic cigarette: evolution’, which outlines the relative risks of e-cigarettes compared to smoking and not smoking. The report states that the e-cigarette is not without risk and is potentially harmful, but is estimated to be substantially less harmful than smoking and could even help smokers to quit. The HGR therefore advocates making the restriction of smoking 2  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM AND NICOVENTURES HOLDINGS as well as vaping and other nicotine use an important part of policy, while policymakers should ensure that restricting vaping and other nicotine use does not undermine the objective of reducing the prevalence of smoking. 3 On 6 July 2021, pursuant to this report, the Belgian State notified the European Commission of a draft Royal Decree amending the aforementioned Royal Decree of 28 October 2016, in accordance with Directive 2015/1535, which regulates the procedure to be followed by Member States when adopting a technical regulation. 4 Article 3 of the draft Royal Decree that was thus notified seeks to amend Article 4 of the Royal Decree of 28 October 2016. The (draft) Article 4, §5 identifies four groups of prohibited additives. 5 On 7 July 2022, with reference to Articles 20(3)(c) and 7(6)(d) of Directive 2014/40, the federale overheidsdienst Volksgezondheid (Federal Public Health Service) asked the European Commission’s Directorate-General for Health and Food Safety whether it may be inferred from these provisions: (i) that the prohibition of additives that facilitate nicotine inhalation also applies to electronic cigarettes containing nicotine, or whether Article 7(6) applies only to tobacco products and, (ii) if so, whether any Member States actually apply this prohibition to e-cigarettes. 6 On 22 July 2022, the European Commission replied that, by means of cross- referencing, Article 20(3)(c) makes Article 7(6) applicable to electronic cigarettes and refill containers by laying down the requirements for nicotine-containing liquid. 7 The Royal Decree amending the Royal Decree of 28 October 2016 on the manufacture and placing on the market of electronic cigarettes was issued on 7 November 2022. 8 However, the final text of Article 4 of the Royal Decree of 28 October 2016 as amended by Article 3 of the contested Royal Decree differs from the text of the draft. To the four groups of prohibited additives in Article 4, §4 of the Royal Decree of 28 October 2016, a fifth category was added, which was not included in the draft notified to the Commission, namely, additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. 9 According to the report to the King, the addition of this new category aims to correct a transposition error. The essential arguments of the parties in the main proceedings 10 The applicants raise two pleas, only the second of which is relevant in the context of the preliminary ruling procedure. 3  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-448/24 11 According to that second plea, Article 3 of the contested Decree exceeds the scope of the regulations concerning e-cigarettes and is contrary to Directive 2014/40, and in particular, Article 20(3)(c), read in conjunction with Article 7(6) of that Directive, in that it imposes stricter requirements on e-cigarettes than those provisions require. Moreover, Article 3 of the contested Decree, in so far as it prohibits ‘additives that facilitate inhalation or nicotine uptake’, is contrary to Article 24(1) of Directive 2014/40 because it imposes additional restrictions on additives in e-cigarettes compared with those set out in Directive 2014/40, whereas that provision does not allow Member States to lay down stricter requirements in national law. 12 The applicants point out that Article 20 of Directive 2014/40 regulates e- cigarettes, including the ingredients that e-cigarettes can contain. As regards e- cigarettes, Article 20(3)(c) requires Member States to ensure that the nicotine- containing liquid does not contain any of the additives listed in Article 7(6). Article 7(6) of the Directive contains ‘a list of four groups of additives to be prohibited for tobacco products in general’, and which - read in conjunction with Article 20(3)(c) - also apply to e-cigarettes. However, the (fifth) prohibition in Article 7(6)(d) of Directive 2014/40, on ‘additives that facilitate inhalation or nicotine uptake’, relates only to ‘tobacco products for smoking’. E-cigarettes, according to the applicants, cannot be considered ‘tobacco products for smoking’ as they do not contain tobacco and, consequently, there is no combustion (and therefore no smoke). 13 Indeed, Article 2(4) of Directive 2014/40 defines tobacco products as ‘products that can be consumed and consist, even partly, of tobacco, whether genetically modified or not’. Article 2(9) defines ‘tobacco products for smoking’ as ‘tobacco products other than a smokeless tobacco product’ while the ‘electronic cigarette’ is defined as ‘a product that can be used for consumption of nicotine-containing vapour via a mouth piece, or any component of that product, including a cartridge, a tank and the device without cartridge or tank. Electronic cigarettes can be disposable or refillable by means of a refill container and a tank, or rechargeable with single use cartridges’ (Article 2(16)). It is thus clear from the wording of Article 7(6)(d) of Directive 2014/40 that the scope of the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake is specifically limited to ‘tobacco products for smoking’. 14 According to the applicants, if the legislature had wished to extend the scope of Article 7(6)(d) of Directive 2014/40 to e-cigarettes, this would have been made clear in the text of the relevant provisions. Transposing Article 7(6)(d) to e- cigarettes, a product category not (intended) for smoking, is therefore contrary to Directive 2014/40. 15 According to the applicants, Article 24(1) of the same Directive was also infringed. Under that provision, Member States may not in principle prohibit or restrict the placing on the market of tobacco or related products which comply with that Directive. Thus, they may not prohibit or restrict tobacco or related 4  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM AND NICOVENTURES HOLDINGS products harmonised under Directive 2014/40, the free movement of which is guaranteed under Article 24(1). 16 The applicants argue that, according to settled case-law, the adoption of national rules that go beyond harmonisation constitutes an obstacle to the free movement of tobacco products or, as the case may be, related products (such as e-cigarettes) on the internal market, prohibited by Directive 2014/40. According to them, by adopting technical standards that do not exist in the other Member States, the defendant ‘is acting contrary to the smooth functioning of the internal market for tobacco-related products, such as electronic cigarettes’, one of the main objectives of Directive 2014/40. The ingredients that e-cigarettes may contain are subject to maximum standards and therefore full harmonisation. 17 Finally, the applicants refer to a similar case from 2016, when Germany sought to adopt new legislation to transpose Articles 7(6)(d) and 20(3)(c) of Directive 2014/40. On 20 May 2016, Germany submitted a notification of draft legislation to the Commission on 20 May 2016 that included a prohibition on adding ‘additives that promote inhalation or nicotine uptake’ to ‘tobacco products for smoking, electronic cigarettes and refill containers’. Ultimately, the final text no longer referred to the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake in relation to e-cigarettes, while the prohibition was retained for tobacco products. 18 Until the conclusion of the review of Directive 2014/40 initiated by the European legislature, which may impose further restrictions on the additives authorised for e-cigarettes, Member States cannot adopt stricter national rules. 19 The applicants further point out that the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake was not included in the European Commission’s original proposal. On the advice of the Committee of the Regions, the proposal was subsequently amended to include the prohibition of ‘additives that enhance the addictive effects of nicotine’, but only in relation to tobacco products. The cross-reference in Article 20(3)(c) of Directive 2014/40 to Article 7(6) of that Directive on the composition of nicotine-containing liquids to the prohibited additives for tobacco products was only inserted at the European Parliament’s first reading. In the last, and also final, version of the Directive, it was finally clarified that the prohibition in (d) applies only to ‘tobacco products for smoking’. 20 That the European legislator therefore clearly did not intend e-cigarettes to be covered by the prohibition in Article 7(6)(d) of the Directive is, in their view, also not contradicted by the European Commission’s reply of 22 July 2022 to which the defendant refers. In it, the European Commission simply refers to the cross- reference that Article 20(3)(c) makes to Article 7(6), but does not confirm that this makes the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake [Article 7(6)(d)] applicable to e-cigarettes. The Subgroup on Electronic Cigarettes within the European Commission also did not take a position on this issue at its meetings. Moreover, according to the applicants, the fact that the defendant asked 5  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-448/24 for clarification before issuing the contested Decree, indicates conclusively that the defendant itself had doubts about the applicability of the prohibition to e- cigarettes. 21 In addition, the fact that a limited number of other Member States have enacted similar barriers to trade, as the defendant argues, obviously does not justify the Belgian State’s infringement of Directive 2014/40. Moreover, the various national laws on e-cigarettes, to which the defendant refers in its Response, make the same cross-reference contained in Directive 2014/40 to the prohibited additives in tobacco products. As such, this national legislation therefore only states that the prohibition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake applies to ‘tobacco products for smoking’ (and thus not to e-cigarettes). According to the applicants, this is the case in Finland, the United Kingdom and the Netherlands, among others. Consequently, contrary to the defendant’s contention, these Member States do not have the same prohibition in place as Belgium, and that legislation cannot be used as evidence to apply the prohibition to e-cigarettes. 22 According to the defendant, the applicants’ arguments are based on a misreading of Article 20(3) of Directive 2014/40. In fact, as regards e-cigarettes, that provision requires Member States to ensure that the nicotine-containing liquid does not contain any of the additives listed in Article 7(6). According to the defendant, Article 20(3)(c) therefore merely refers to the additives listed in Article 7(6) without distinguishing between the products in which those additives are used. This view, according to the defendant, is confirmed in the aforementioned European Commission email of 22 July 2022. Succinct presentation of the reasoning in the request for a preliminary ruling 23 The parties disagree on the interpretation of Article 20(3), in conjunction with Article 7(6) of Directive 2014/40, of which the contested Royal Decree constitutes a partial transposition. 24 According to the preamble of the contested Royal Decree, the legal basis for the regulation of electronic cigarettes is to be found in Article 6, §1, (a) of the Wet van 24 januari 1977 ‘betreffende de bescherming van de gezondheid van de gebruikers op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten’ (Law of 24 January 1977 ‘on the protection of the health of consumers with regard to foodstuffs and other products’). According to that provision, the King may, in the interest of public health or with the aim of preventing fraud or counterfeiting in this field, apply the measures referred to in Article 2, paragraphs 1 and 2, and in Article 3, 2°, (a), and 3°, (c), of that Law to, among other things, tobacco, tobacco-based products and similar products. Those measures include laying down rules and prescribing prohibitory measures relating to the manufacture and export of, and trade in, those products, including the possibility of determining the composition of tobacco (and similar) products. 6  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM AND NICOVENTURES HOLDINGS 25 Article 4, §4, 5°, of the Royal Decree of 28 October 2016, as amended by Article 3 of the contested Royal Decree, stipulates, with regard to electronic cigarettes, that the nicotine-containing liquid may not contain additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. According to the report to the King, the addition of this new category aims to correct a transposition error. 26 The objective of Directive 2014/40, according to Article 1(f), is to approximate the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning, in particular, the placing on the market and the labelling of certain products, which are related to tobacco products, namely electronic cigarettes and refill containers, and herbal products for smoking, in order to facilitate the smooth functioning of the internal market for tobacco and related products, taking as a base a high level of protection of human health, especially for young people, and to meet the obligations of the Union under the WHO Framework Convention for Tobacco Control (FCTC). 27 In this regard, the Directive distinguishes between, on the one hand, the rules applicable to ‘Tobacco products’ (Title II of the Directive) and, on the other hand, the rules applicable to ‘Electronic cigarettes and herbal products for smoking’ (Title III of the Directive). 28 Article 2 of the Directive defines the term ‘tobacco products’ as ‘products that can be consumed and consist, even partly, of tobacco, whether genetically modified or not’ (Article 2(4)). A ‘smokeless tobacco product’ is ‘a tobacco product not involving a combustion process, including chewing tobacco, nasal tobacco and tobacco for oral use’ (Article 2(5)). ‘Tobacco products for smoking’ are then ‘tobacco products other than a smokeless tobacco product’ (Article 2(9)). Finally, the term ‘electronic cigarette’ refers to ‘a product that can be used for consumption of nicotine-containing vapour via a mouth piece, or any component of that product, including a cartridge, a tank and the device without cartridge or tank. Electronic cigarettes may be disposable or refillable by means of a refill container and a tank, or rechargeable with single use cartridges’ (Article 2(16)). 29 According to Article 7(6)(d) of this Directive, which is part of Title II, ‘Tobacco products’, Chapter 1, ‘Ingredients and emissions’, Member States must prohibit the placing on the market of tobacco products for smoking containing additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. 30 E-cigarettes (and refill containers) are covered by Article 20 of Directive 2014/40, which is part of Title III, ‘Electronic cigarettes and herbal products for smoking’. Article 20(3)(c) of Directive 2014/40 requires Member States to ensure that the nicotine-containing liquid does not contain additives listed in Article 7(6). 31 Finally, as regards freedom of movement, under Article 24(1) of this Directive, Member States may not prohibit or restrict the placing on the market of tobacco or related products which comply with this Directive. 7  SUMMARY OF THE REQUEST FOR A PRELIMINARY RULING - CASE C-448/24 32 According to the referring court, it is not automatically self-evident that the cross- reference in Article 20(3)(c) of Directive 2014/40 - which relates to electronic cigarettes - to Article 7(6) - which relates to tobacco products - immediately also implies that the prohibition referred to in Article 7(6)(d) applies to electronic cigarettes (and refill containers) even though they do not cause combustion or smoke - which the defendant does not dispute. Indeed, the prohibition referred to in Article 7(6)(d) is expressly limited in that provision to ‘tobacco products for smoking’, namely, tobacco products other than smokeless tobacco products where the latter are tobacco products not involving a combustion process, including chewing tobacco, nasal tobacco and tobacco for oral use. An electronic cigarette does not contain tobacco and does not produce combustion so that no smoke is developed from which, as the applicants submit, it could be inferred that the prohibition under Article 7(6)(d) cannot apply either to the electronic cigarette which does not produce smoke and is therefore a smokeless product. According to the referring court, the applicants therefore argue, not without foundation, that, if the European legislature had intended the prohibition laid down in Article 7(6)(d) also to apply to electronic cigarettes, it would have expressly provided for it in order to ensure legal certainty and uniform application of that prohibitory measure. According to the referring court, there is no incontrovertible evidence that this occurred. 33 The referring court observes that, although the Commission, in its answer of 22 July 2022 to the defendant’s question, does refer to the analogous application to electronic cigarettes of the prohibitions on additives laid down in Article 7(6) in general, it does not address the specific prohibitory measure laid down in point (d) of that provision and the effects of the restrictive phrase ‘tobacco products for smoking’ when applied to electronic cigarettes. 34 However, according to the referring court, that does not alter the fact that - in the light of the Directive’s objective of ensuring a high level of protection of human health, especially for young people - it is also reasonable to assume that, based on a textual reading of the cross-reference in Article 20(3)(c) to Article 7(6), in general, that provision also prima facie encompasses the prohibition of the placing on the market of electronic cigarettes containing additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. Furthermore, this interpretation seems to find support in the fact that the distinction between ‘tobacco products for smoking’ and ‘smokeless tobacco products’, is not pertinent as far as the electronic cigarette is concerned, as the wording in Article 7(6)(d) refers to additives that ‘facilitate inhalation or nicotine uptake’. Consuming an electronic cigarette may not involve smoke, but the challenged prohibition does seem to seek, in general terms, to prevent the addition of additives that facilitate inhalation (with or without smoke) or nicotine uptake. While the electronic cigarette containing nicotine does not produce smoke, it does produce ‘vapours’ which can be inhaled so that it can be assumed that, with regard to that procedure too, the European legislature intended to prevent the addition of additives that facilitate inhalation or nicotine uptake. 8  BRITISH AMERICAN TOBACCO BELGIUM AND NICOVENTURES HOLDINGS 35 The referring court finds, however, that it is unable, at this stage of the proceedings, to decide that question with the requisite degree of certainty and that it is therefore necessary to request a preliminary ruling from the Court of Justice of the European Union. 9 Saatja: [email protected] Saaja: "SM Info" Teema: C-448/24 ja C-449/24 Kuupäev: 2024-07-31 11:19 Adressaadid: [email protected] Välisministeeriumis registreeritud: 15.3-3/2024/347 Kohtuasja number: C-448/24 ja C-449/24 Vastuse kuupäev: 14.08.2024 Staadium: Uus menetlus Märksõnad: elektroonilised sigaretid; tubakatoode Õiguslikud vormid: direktiiv 2014/40/EL; direktiiv (EL) 2015/1535 Dokumentidega on võimalik tutvuda EELO keskkonnas aadressil https://eelo.mfa.ee/eelotsus_vaata.php?id=7720 Palun teatage 7 päeva jooksul, kas kohtuasja temaatika kuulub teie vastutusalasse. Juhul, kui kohtuasja temaatika ei kuulu teie vastutusalasse, palun viidake, milline teine ametiasutus sellega peaks tegelema. Palun teatage, kas Eesti peaks selles eelotsusemenetluses seisukoha esitama, ja põhjendage oma arvamust (ka eitavat seisukohta). EL õiguse büroo Välisministeerium