Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamine

Riigikantselei Meie 14.12.2020 nr 8-1/7365 [email protected] Rahukohtu 3 15161, Tallinn Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamine Edastame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu. Kooskõlastamise tähtaeg on 22. jaanuar 2021. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Raivo Aeg minister Lisad: 1. Eelnõu 2. Seletuskiri Lisaadressaadid: Haridus- ja Teadusministeerium Kaitseministeerium Keskkonnaministeerium Kultuuriministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Maaeluministeerium Rahandusministeerium Siseministeerium Sotsiaalministeerium Välisministeerium Õiguskantsleri Kantselei Riigikohus Riigikontroll Vabariigi Presidendi Kantselei Riigikogu põhiseaduskomisjon Eesti Juristide Liit Tartu Ülikool Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Monika Tappo 620 8184 [email protected]  EELNÕU 11.12.2020 Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seadus § 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine Vabariigi Valitsuse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 4 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Vabariigi Valitsuse liige ei tohi kuuluda aktsiaseltsi, osaühingu ega tulundusühistu juhatusse ega nõukokku. Vabariigi Valitsuse liige ei tohi olla väljaspool ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal ega tegutseda töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel, välja arvatud teaduslik ja pedagoogiline töö. Ametikohustusi mõistetakse käesolevas seaduses korruptsioonivastase seaduse tähenduses.“; 2) paragrahvi 4 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses: „(31) Vabariigi Valitsuse liige peab viivitamata teavitama Vabariigi Valitsust kirjalikult, kui ta tegutseb või kavatseb tegutseda väljaspool ametikohustusi ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus või lõikes 3 nimetamata juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorgani liikmena.“; 3) paragrahvi 4 lõikes 4 asendatakse sõnad „lõikes 3“ sõnadega „lõikes 31“; 4) seaduse 1. peatüki 2. jagu täiendatakse §-ga 121 järgmises sõnastuses: „§ 121. Vabariigi Valitsuse liikme tegevuspiirang pärast volituste lõppemist Vabariigi Valitsuse liige ei tohi volituste lõppemisele järgneva aasta jooksul tegutseda tulumaksuseaduse tähenduses juhtimis- või kontrollorgani liikmena sellises eraõiguslikus juriidilises isikus, mille tegevusala kuulub tema juhitud ministeeriumi valitsemisalasse, välja arvatud mittetulundusühing.“; 5) paragrahv 33 tunnistatakse kehtetuks; 6) seadust täiendatakse §-ga 331 järgmises sõnastuses: „§ 331. Vabariigi Valitsuse liikme eluasemekulude hüvitamine Vabariigi Valitsuse liikmele, kes rahvastikuregistrisse kantud elukohaandmete järgi elab väljaspool ministeeriumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksust ja sellega piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi, hüvitatakse tema sooviavalduse alusel iga kuu eluasemekulud kuni 20 protsendi ulatuses Vabariigi Valitsuse liikme ametipalgast.“; 7) paragrahvi 35 lõiget 2 täiendatakse punktidega 5 ja 6 järgmises sõnastuses: „5) kui Vabariigi Valitsuse liige asub vahetult pärast tema ametist vabastamist Riigikogu liikmeks; 1 6) kui Vabariigi Valitsuse liige asub vahetult pärast tema ametist vabastamist Euroopa Parlamendi liikmeks.“; 8) paragrahvi 42 lõike 2 punkt 4 tunnistatakse kehtetuks; 9) paragrahvi 46 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses: „(21) Ministeeriumi struktuuri kehtestab minister käskkirjaga.“; 10) paragrahvi 46 lõiked 3−6, §-d 47, 48 ja § 74 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks; 11) paragrahvi 751 lõike 3 teist lauset täiendatakse pärast sõna „ettekirjutusi“ sõnadega „ja ettepanekuid“; 12) paragrahvi 751 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(4) Haldusjärelevalve teise haldusekandja üle hõlmab haldusülesannete täitmise õiguspärasuse ja seaduses sätestatud juhul otstarbekuse kontrollimist. Haldusjärelevalve teostajal on teise haldusekandja kontrollimisel õigus teha ettekirjutusi ja ettepanekuid. Ettekirjutuse täitmata jätmise korral on asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud korras rakendatava sunniraha ülemmäär 9600 eurot.“; 13) paragrahvi 751 täiendatakse lõigetega 5−7 järgmises sõnastuses: „(5) Haldusjärelevalve võib algatada haldusorgani initsiatiivil talle teatavaks saanud teabe põhjal, mis annab alust arvata, et järelevalvealune asutus või isik on rikkunud või rikub talle seadusega pandud kohustusi, ning kui järelevalve on avalikes huvides. (6) Haldusjärelevalvet ei algatata asjas, milles on jõustunud kohtu- või kohustusliku kohtueelse kaebemenetluse lahend. (7) Haldusjärelevalve algatamisest võib keelduda, kui järelevalve aluseks oleva haldusakti andmisest, toimingu sooritamisest või muust tegevusest on möödunud rohkem kui kaks aastat, välja arvatud juhul, kui haldusjärelevalve algatatakse ülekaaluka avaliku huvi korral.“; 14) paragrahvi 752 lõike 1 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „järelevalvatavalt“ sõnadega „ja teistelt isikutelt“; 15) paragrahvi 752 lõiget 1 täiendatakse punktidega 61 ja 62 järgmises sõnastuses: „61) viibida järelevalvatava asjakohasel koosolekul või muu arutelu juures; 62) teavitada haldusjärelevalve tulemusest avalikkust;“. § 2. Seaduse jõustumine Käesolev seadus jõustub 2022. aasta 1. jaanuaril. Henn Põlluaas Riigikogu esimees Tallinn, ... 2020 2 __________________________________________________________________________ Algatab Vabariigi Valitsus ... 2020 nr ... (allkirjastatud digitaalselt) Vabariigi Valitsuse nimel Ees- ja perekonnanimi Ametinimetus 3  Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 11.12.2020 1. Sissejuhatus 1.1 Sisukokkuvõte Vabariigi Valitsuse seadus (edaspidi VVS) jõustus 1. jaanuaril 1996. Seadus reguleerib Vabariigi Valitsuse kui põhiseadusliku organi moodustamise, tegevuse ja korralduse aluseid ning osaliselt haldusorganisatsiooni ülesehitust ja korraldust. Antud eelnõu eesmärgiks on suurendada paindlikkust, kaasajastada regulatsiooni ja viia Vabariigi Valitsuse liikme tegevuspiirangud kooskõlla põhiseaduse ja Euroopa Nõukogu soovitustega. Kehtiv seadus on teatud küsimustes liiga detailne, reguleerides täitevvõimu enesekorraldusõiguse küsimusi, mis ei peaks olema konstitutsioonilises seaduses. Näiteks ei peaks seaduses olema reguleeritud ministeeriumi struktuur, jagunemine osakondadeks, talitusteks või büroodeks, mis on eelnõuga plaanis viia seaduse tasandilt madalamale (Vabariigi Valitsuse ja ministri määruse tasandile). Tulenevalt muudatustest on võimalik tööd riigiasutustes vastavalt vajadusele paindlikumalt ja kiiremini ümber korraldada. Veel muudetakse eelnõuga sätteid, mis ei ole enam asjakohased või on vananenud. Nii ei ole enam aktuaalne näha ette tööandja eluruumi. Eelnõuga asendatakse tööandja eluruumi andmine võimalusega hüvitada iga kuu eluasemekulud kuni 20% ulatuses Vabariigi Valitsuse liikme ametipalgast juhul, kui Vabariigi Valitsuse liige elab väljaspool ministeeriumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksust ja sellega piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi. Seega viiakse eluasemekulude hüvitamine sarnaseks Riigikogu liikme eluasemekulude hüvitamisega. Samuti on eelnõu üheks eesmärgiks korrastada Vabariigi Valitsuse liikme tegevuspiirangud ministrina ametis oleku ajal ning viia need kooskõlla põhiseaduse §-ga 99. Uuendusena lisatakse Vabariigi Valitsuse liikmetele tegevuspiirang pärast volituste lõppemist. Euroopa Nõukogu juures asuv korruptsioonivastane riikide ühendus, ingl Group of States Against Corruption (edaspidi GRECO), kelle eesmärgiks on hinnata liikmesriikide valmidust võidelda korruptsiooniga ning hindamisprotseduuri kaudu anda riikidele soovitusi korruptsioonivastaseks tegevuseks, on andnud Eestile soovituse kehtestada ministrina töötanud isikutele töökohapiirangud. Sellest tulenevalt täiendatakse seadust piiranguga, mille kohaselt ei tohi isik aasta jooksul pärast ministrina töötamist asuda tööle juhtimis- või kontrollorgani liikmena sellises eraõiguslikus juriidilises isikus, mille tegevusala kuulub tema poolt ministrina juhitud ministeeriumi valitsemisalasse. Lisaks näeb eelnõu ette, et muudetakse osaliselt ka haldusjärelevalve sätteid, lisades ettekirjutuse kõrvale ettepaneku tegemise võimaluse. Justiitsministeeriumi haldusjärelevalve praktika on näidanud, et alati ei ole tarvis kasutada meetmena ettekirjutust, mis on selgelt kohustav. Enamikul juhtudel piisab pehmemast meetmest, et saavutada soovitav tulemus. 1.2 Eelnõu ettevalmistajad Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Monika Tappo ([email protected], 620 8184). Eelnõu koostamises 1 osales Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse juhataja Aaro Mõttus ([email protected], 620 8170). Haldusjärelevalvet puudutava osa on põhiosas koostanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna avaliku õiguse talituse nõunik Helen Kranich ([email protected], 620 8110), seletuskirja täiendamisel (haldusjärelevalvet puudutavas osas) osales Justiitsministeeriumi justiitshalduspoliitika osakonna vabakutsete talituse juhataja Gunnar Vaikmaa ([email protected], 680 3120). Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna õigusloome korralduse talituse toimetaja Mari Koik ([email protected], 620 8170) ning eelnõu mõjuhinnangu on koostanud sama talituse nõunik Uku-Mats Peedosk (uku- [email protected], 620 8187). 1.3 Märkused Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õigusega. Valitsusliidu aluspõhimõtted 2016–20191 nägid ette riigireformi läbiviimise. Valitsusliidu aluspõhimõtted 2019–2023 seavad riigireformi valitsuse üheks poliitilistest prioriteetidest. Selle elluviimiseks teeb Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi punkt 3.3 justiitsministrile ülesandeks esitada koostöös riigihalduse ministri ja riigisekretäriga valitsusele Vabariigi Valitsuse seaduse kontseptsioon. Valitsuse 100 päeva plaan kohustas justiitsministrit esitama kontseptsiooni valitsusele hiljemalt 1. augustil 2019. 1. augustil 2019 arutas valitsuskabinet Vabariigi Valitsuse seaduse eelnõu kontseptsiooni ja võttis selle teadmiseks. Muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust (01.01.2021 jõustuv redaktsioon avaldamismärkega RT I, 10.07.2020, 32). Eelnõu vastuvõtmiseks Riigikogus on vajalik koosseisu häälteenamus, kuna Vabariigi Valitsuse seadus on Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 104 lõike 2 kohaselt konstitutsiooniline seadus. 2. Seaduse eesmärk Vabariigi Valitsus on eri koosseisudes arutanud valitsemiskorralduse muutmise ettepanekuid. Valitsuse tegevusprogrammi osana arutas valitsuskabinet põhimõttelisi lahendusi (kontseptsiooni) 2017. a veebruaris ja kiitis need heaks. Vabariigi Valitsus arutas 1.08.2019 Vabariigi Valitsuse seaduse kontseptsiooni ja võttis selle teadmiseks. Vabariigi Valitsuse seaduse kontseptsioonis oli välja pakutud kaks suuremat eesmärki: 1) dereguleerimine ja paindlikkuse suurendamine ning 2) ühtlustamine ja korrastamine. 1 Eesti Keskerakonna, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu valitsusliidu aluspõhimõtted 2016–2019. Kättesaadav veebis: https://www.valitsus.ee/sites/default/files/content- editors/arengukavad/eesti_keskerakonna_sotsiaaldemokraatliku_erakonna_ning_isamaa_ja_res_publica_liidu_va litsusliidu_aluspohimotted_2016-2019.pdf. 2 Paindlikkuse suurendamise all peeti silmas seda, et suurendatakse Vabariigi Valitsuse otsustusruumi ehk ministeeriumide ja allasutuste moodustamine, ümberkorraldamine ja lõpetamine ning ministeeriumide valitsemisalade määramine jääb valitsuse tasandile2. See võimaldab kergemini ja kiiremini viia läbi muudatusi, eriti arvestades seda, et riigireformi käigus plaanitakse asutusi ümber korraldada ja liita. Paindlikkust suurendab ka see, et valitsus võib seadusega tema pädevusse antud küsimuse otsustamise delegeerida peaministrile või ministrile. Dereguleerimise all peeti silmas seda, et VVS-i jääks valitsuse moodustamist, tagasiastumist, koosseisu ja pädevust, samuti ministrite õigusi ja kohustusi puudutav regulatsioon. Vähesel määral pidi VVS reguleerima ka haldusorganisatsiooni. VVS-ist plaaniti välja jätta suur osa haldusorganisatsiooni puudutavast regulatsioonist, mis edaspidi oleks valitsuse määruses, mitte konstitutsioonilises seaduses. Seega kontseptsiooni järgi oli ettepanek luua seaduses õiguslikud alused, mitte valitsemismudel ise. Ühtlustamise ja korrastamise all peeti silmas seda, et vaadatakse üle, kas mõned seaduse sätted on vananenud (nt tööandja eluruum) ja need on vaja kehtetuks tunnistada. 2020. aasta märtsis saatis Justiitsministeerium eelnõude infosüsteemi (EIS) kooskõlastamiseks ja arvamuste esitamiseks VVS-i väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK), milles olid esitatud järgmised ettepanekud: 1) jätta välja asutuste nimetuste ja valitsemisalade ning valitsusasutuste ja valitsusasutuste hallatavate asutuste nimetused VVS-st ja teistest seadustest ning viia regulatsioon Vabariigi Valitsuse määruse tasandile; 2) viia ministeeriumide, ametite, inspektsioonide jt valitsusasutuste loomine, ümberkorraldamine ja lõpetamine Vabariigi Valitsuse tasandile; 3) jätta VVS-ist välja detailne regulatsioon (struktuur jms); 4) nüüdisajastada Vabariigi Valitsuse liikme eluruumi regulatsiooni; 5) piirata ministrina töötanud isiku võimalust asuda ministri ametikohalt lahkumise järel tööle erasektorisse sellisele ametikohale, kus võib tekkida huvide konflikt ministrina töötamisel tehtuga (tulenevalt GRECO soovitustest). Ministeeriumid kooskõlastasid VVS-i VTK märkustega. Oma arvamuse edastasid Riigikohus ja Riigikogu põhiseaduskomisjon ning Vabariigi Presidendi Kantselei. Kooskõlastuskirja ei saatnud Siseministeerium ja Riigikantselei. Samuti ei saabunud Õiguskantsleri Kantselei, Riigikontrolli, Tartu Ülikooli ega Juristide Liidu arvamust. Tulenevalt VVS-i VTK-le saabunud tagasisidest on eelnõu märkimisväärselt kitsam kui VTK- s oli välja pakutud. Põhjuseks on asjaolu, et ministeeriumide, ametite ja inspektsioonide VVS- st ja teistest seadustest väljajätmist kooskõlastusringil saabunud info kohaselt ei toetatud (välja arvatud Rahandusministeerium3). Eelkõige kardetakse Riigikogu rolli ja õigusselguse vähenemist, lisaks viidati sellele, et õigusloome maht muudatuste tulemusel ei vähene. Riigikohus tõi VVS-i VTK puudusena välja kaalukate vastuargumentide kõrvalejätmise. Riskidele, mis võivad seadusandja rolli vähendamisega kaasneda, ega nende maandamisele ei ole nende sõnul tähelepanu pööratud (nt täitevvõimu teostamise tagatus ja stabiilsus, 2 PS § 94. Valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse seaduse alusel vastavad ministeeriumid. 3 Rahandusministeerium toetas konkreetsete ministeeriumide ja riigiasutuste nimetuste välja jätmist. Kuigi seeläbi väheneb õigusselgus, suureneb õiguslik paindlikkus ja õigusloome maht väheneb. Rahandusministeerium. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus. 22.04.2020 nr 1.1-11/1536-2 3 valdkondliku kompetentsi säilimine, põhjendamatute muudatuste ärahoidmine). Samuti ei ole nende sõnul täpsustatud, kuidas tuleks seadusandja ja Vabariigi Valitsuse otsustusruum ministeeriumide kujundamisel jagada nii, et tagatud oleks riigivõimude tasakaalustatuse põhimõtte realiseerumine (nt mida seadusandja pärusmaaks loetud ministeeriumide moodustamise aluste all on silmas peetud).4 Haridus- ja Teadusministeerium nägi riski, et ministeeriumide seaduses nimetamisest loobumine suurendab haldusesiseste vaidluste hulka ning arvestades, et mõned aastad tagasi toimunud ministrite nimetustest loobumine seadustes tekitab siiani segadust, pidas tõenäoliseks, et ministeeriumide nimetuste väljajätmine seadusest on märksa suurema mõjuga muudatus.5 Välisministeerium toetas paindlikumat lähenemist, kus säilitatakse näiteks VVS-i põhivaldkondade ministeeriumide loetelu ja tegevusvaldkonnad.6 Keskkonnaministeerium tegi ettepaneku kaaluda muid variante, nt et ministeeriumide nimetused on küll seaduses, kuid pädevusjaotus täpsustatakse mujal. See annaks stabiilsuse põhilises ministeeriumide jaotuses, kuid võimaldaks paindlikult jaotada konkreetseid küsimusi. VTK-s ei ole nende sõnul põhjendatud asjaolusid, mis tingiksid vajaduse ministeeriumide nimetusi nii kiirelt ja sagedasti muuta, et selleks ei ole võimalik teha seadusemuudatust. Seaduste muutmise menetlusel on nende sõnul laiema diskussiooni algatamise kaudu ka teatud eelis, mida peaks samuti kaaluma ja silmas pidama.7 Ministeeriumid toetasid põhimõtteliselt paindlikkuse suurendamist ja detailsuse vähendamist. Nii on näiteks Vabariigi Presidendi Kantselei kirjas toodud välja, et asjakohane on VTK eesmärk leida lahendusi 1995. a jõustunud Vabariigi Valitsuse seaduse rakendamisel esile kerkinud probleemidele, millest võib esile tuua liiga detailse täitevvõimu enesekorralduse küsimused (ministeeriumide struktuuri sätestamine seaduse tasemel) ja vananenud normide muutmise vajaduse (ministritele tööandja eluruumi tagamine).8 Ka Riigikohus avaldas arvamust, et ministeeriumide sisemist organisatsiooni puudutavate detailsete küsimuste reguleerimine määrustes on tervitatav.9 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium nõustus oma kooskõlastuskirjas sellega, et VVS on liiga detailne, ning esitas täiendavad ettepanekud detailsuse vähendamiseks. Nende sõnul on VVS-i kui konstitutsioonilise seaduse jaoks dokumentide vormistamise, allkirjastamise ja edastamise regulatsioon liiga detailne ja aegunud. Dokumentidega seotud üksikasjad tuleb nende sõnul VVS-ist välja jätta, et need ei takistaks uudsete tehniliste lahenduste väljatöötamist ja tarbetu bürokraatia vähendamist.10 VVS-i VTK-s oli viidatud sellele, et kehtivas VVS-s on veel küsimusi, mida ei olnud VTK-s kajastatud, kuid mida tuleks analüüsida. Selliste teemadena olid välja toodud teenistuslik järelevalve ja haldusjärelevalve ning halduskoostöö seadusest tulenevad küsimused (ametiabi, haldusülesannete delegeerimine, halduslepingute sõlmimine). Mitmed ministeeriumid (nt 4 Riigikohtu arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta 5 Haridus- ja Teadusministeerium Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine. 21.04.2020 nr 8-3/20/956-2 6 Välisministeerium Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine. 9.03.2020 nr 15.1-3/1279-1 7 Keskkonnaministeerium. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine märkustega. 21.04.2020 nr 1-5/20/988-4 8 Vabariigi Presidendi Kantselei arvamuse avaldamine. 2.1-4/1020. 9 Riigikohtu arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta 10 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine. 19.04.2020 nr 2-7/20-0014/1343 4 Kaitseministeerium, Sotsiaalministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium, Maaeluministeerium) möönsid viidatud teemade (eelkõige haldusjärelevalve regulatsiooni) analüüsimise ja korrastamise vajalikkust. Eelnõus ei ole nimetatud küsimusi lahendatud (välja arvatud osaliselt haldusjärelevalvet puudutavas osas), kuna Justiitsministeerium ei ole jõudnud neid küsimusi veel analüüsida. Siiski on see jätkuvalt plaanis. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõu §-s 1 muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust. Eelnõu § 1 punktidega 1–3 muudetakse VVS § 4 lõikeid 3 ja 4 ning lisatakse uus lõige (lg 31). VVS § 4 reguleerib Vabariigi Valitsuse liikmete tööülesannete ühitamist. Eelnõu punktidega 1–3 viiakse VVS § 4 kooskõlla Eesti Vabariigi põhiseadusega (edaspidi PS). VVS § 4 lõikeid 3 ja 4 muudeti korruptsioonivastase seadusega11 (edaspidi KVS) (jõustus 1.04.2013). KVS eelnõu seletuskiri (§ 37 selgitused): „Lähtutud on põhimõttest, et mida kõrgemal ja vastutusrikkamal positsioonil oleva ametiisikuga on tegemist, seda rangemad piirangud on põhjendatud. Valitsuse liige, abiminister ja riigisekretär ei tohi olla väljaspool ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal ega töötada töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel, välja arvatud teaduslik ja pedagoogiline töö. Muu kõrvaltegevus on lubatud, kuid teatud tegevused keelab vastavalt Vabariigi Valitsus, ministeeriumi juhtiv minister või peaminister kõrvaltegevuse keelamise aluste olemasolul. //…// Nende muudatuste eesmärk on ühtlustada vähemalt täidesaatva võimu esindajate tegevuspiirangud. Samuti on liberaalsema, aga samas läbipaistvama tegevuspiirangute süsteemi juurutamine kooskõlas korruptsiooni ennetamise eesmärgiga. Ei ole põhjust, miks näiteks minister ei võiks valitseda oma vara investeeringuid haldava äriühingu vahendusel, mida juhatab ta ise, mitte variisik. Praegu on nende legitiimsete ning ettevõtlusvabaduse ja omandi valdamise vabadusega (vt põhiseadus §-d 29 ja 32) kaitstud tegevuste tegemiseks vaja kasutada variisikuid või läbipaistmatumaid skeeme. Eelnõu jõustudes jääks selgelt väljendatud täielik või osaline keeld osaleda äriühingu juhtorganis või ettevõtluses kehtima järgmistele isikutele: Eesti Panga Nõukogu liige, riigikontrolör, õiguskantsler, kohtunik, kohtutäitur, notar.“12 Kehtiva VVS § 4 lõike 3 kohaselt ei tohi Vabariigi Valitsuse liige olla väljaspool ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal ega tegutseda töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel, välja arvatud teaduslik ja pedagoogiline töö. Vabariigi Valitsuse liige peab viivitamata teavitama Vabariigi Valitsust kirjalikult, kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda väljaspool ametikohustusi ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus või juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorgani liikmena. VVS § 4 lg 4 kohaselt keelab Vabariigi Valitsus oma liikmel haldusaktiga täielikult või osaliselt kõrvaltegevuse, kui kõrvaltegevusele kuluva tööjõu maht või laad takistab korrapärast teenistusülesannete täitmist või kõrvaltegevus toob kaasa teenistuskohustuse rikkumise. PS § 99 kohaselt ei tohi Vabariigi Valitsuse liikmed olla üheski muus riigiametis ega kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse. PS kommenteeritud väljaandest tuleneb: „PS § 99 eesmärk on vältida huvide konflikti ja sellega seoses tekkida võivat korruptsiooniohtu, samuti 11 Kättesaadav veebis https://www.riigiteataja.ee/akt/129062012001 12 Korruptsioonivastase seaduse eelnõu (192SE). Kättesaadav veebis https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/369e4999-cf7d-488b-8155- f688cd9d23ee/Korruptsioonivastane%20seadus 5 olukorda, kus nn kõrvaltegevus ei jäta valitsuse liikme ülesannete korrapäraseks täitmiseks piisavalt aega või toob kaasa teenistuskohustuste rikkumise.“13 PS kommenteeritud väljaande14 § 99 selgitustest tuleneb: „Sõnaselgelt keelab § 99 Vabariigi Valitsuse liikmel olla üheski muus riigiametis ning kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse. Paragrahvis 99 sätestatud piiranguid ei saa leevendada. //…// Paragrahvis 99 sätestatud keeld kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse puudutab äriühingu kõiki liike. VVS ühelt poolt laiendab valitsuse liikme jaoks §-ga 99 keelatud tegevusi, teiselt poolt aga leevendab §-s 99 sätestatud keelde.“ „VVS § 4 lg 3 teise lause kooskõla §-s 99 sätestatud range keeluga on küsitav osas, milles säte võimaldab tegutseda äriühingu juhtimis- või kontrollorgani liikmena. Äriühingu kontrollorgani liikmeks olek tuleks korruptsiooniriski tõttu võrdsustada tulundusettevõtte juhatuse liikmeks olekuga. Tegutsemist ettevõtjana või täisosanikuna täis- või usaldusühingus § 99 ei keela. VVS § 4 lg 3 teise lause funktsioon on sätestada Vabariigi Valitsuse liikme kohustus teavitada Vabariigi Valitsust iseenesest lubatud kõrvaltegevusest, mille Vabariigi Valitsus võib VVS § 4 lg 4 alusel ära keelata. Selleks loetleb VVS § 4 lg 3 teine lause kõrvaltegevused, mida on võimalik haldusaktiga keelata. VVS § 4 lg 3 teise lause kooskõla §-s 99 sätestatud range keeluga on küsitav osas, milles säte võimaldab tegutseda äriühingu juhtimis- või kontrollorgani liikmena. Äriühingu kontrollorgani liikmeks olek tuleks korruptsiooniriski tõttu võrdsustada tulundusettevõtte juhatuse liikmeks olekuga.“15 Põhiseaduse järgi on keeld muus riigiametis olla on nii Vabariigi Valitsuse liikmel kui ka Riigikogu liikmel (PS 63 lg 1), kuid PS rõhutab just Vabariigi Valitsuse liikmete puhul lisaks keeldu kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse. Seega peeti Vabariigi Valitsuse liikmete puhul põhjendatuks rangemate reeglite ettenägemist. PS ei erista olukorda, mil Vabariigi Valitsuse liige kuulub tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse tulenevalt oma ametikohast, ja olukorda, kus ta kuulub sinna väljaspool valitsusliikme ülesandeid. Võrdluseks, õiguskantsler ei tohi ametisoleku ajal kuuluda äriühingu juhatusse, nõukogusse või järelevalveorganisse (õiguskantsleri seaduse § 12 lg 1 p 3). Samasugune piirang on ette nähtud näiteks ka riigikontrolörile (riigikontrolli seaduse § 26 lg 1 p 4) ja kohtunikule (kohtute seaduse § 49 lg 2 p 3). Seega nimetatud ametikohtade puhul on oluline tagada erapooletus ja vältida võimaliku huvide konflikti teket. Riigikogu liikme seaduse § 22 lõigetest 2 ja 3 tuleneb, et Riigikogu liige ei tohi oma volituste ajal olla ametikohal ega täita ülesandeid, mis on vastuolus võimude lahususe põhimõttega või võivad muul viisil põhjustada Riigikogu liikme tegevuses huvide konflikti. Riigikogu või selle organ võib seaduses ettenähtud juhul nimetada Riigikogu liikme mõne nõukogu esimeheks või liikmeks. Seega on Riigikogu liikmete regulatsioon mõnevõrra leebem ja nõukokku nimetamine teatud juhtudel lubatav. Ka õiguskantsler viitas oma 31.01.2020 vastuses: „Põhiseaduse § 99 ei luba Vabariigi Valitsuse liikmel kuuluda tulundusettevõtte juhatusse ega nõukogusse. Tulundusettevõtte mõiste hõlmab 13 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, 2017, § 99 selgitused (punkt 1). Kättesaadav veebis https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=108&p=99 14 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2017, § 99 selgitused (punktid 2 ja 5-6). Kättesaadav veebis https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=108&p=99 15 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2017, § 99 selgitused (punkt 10). Kättesaadav veebis https://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=108&p=99 6 kõiki äriühingu liike (vt PS kommentaarid § 99, p 5). Põhiseadus ei erista siin ka riigi, kohaliku omavalitsuse ega eraomandis olevaid äriühinguid. Järelikult kehtib keeld kõigi äriühingute juhatusse ja nõukogusse kuulumise kohta.//…// Kuna põhiseaduse kohaselt ei või minister äriühingu juhatuses ega nõukogus olla, tuleb tal valitsust teavitada teiste juriidiliste isikute (näiteks sihtasutuste) juhtimis- või kontrollorgani liikmena tegutsemisest.“16 Eelnevast tulenevalt on eelnõus sõnaselgelt öeldud, et Vabariigi Valitsuse liige ei tohi kuuluda aktsiaseltsi, osaühingu ega tulundusühistu juhatusse ega nõukokku. Võrreldes kehtiva seadusega on samaks jäänud see, et Vabariigi Valitsuse liige ei tohi olla väljaspool ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal ega tegutseda töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel (välja arvatud teaduslik ja pedagoogiline töö). Tähelepanu tuleb juhtida sellele, et ka hooneühistu on tulundusühistu, mistõttu ka selle juhatuses olek on Vabariigi Valituse liikme jaoks põhiseadusvastane tegevus. Keelu rikkumine tähendab ainult PS rikkumist Vabariigi Valitsuse liikme jaoks, kuid ei muuda kehtetuks otsust, millega isik juhatusse või nõukogusse valiti, samuti ei lõpe tema ametiseisund neis organites automaatselt. Kuna PS § 99 räägib juhatusest ja nõukogust ning täisühingus ja usaldusühingus juhatust ja nõukogu ei ole, vaid on ühingut juhtima õigustatud osanikud, siis eelnõu näeb ette, et juhul, kui Vabariigi Valitsuse liige tegutseb või kavatseb tegutseda väljaspool ametikohustusi täis- või usaldusühingus või ka ettevõtjana (füüsilisest isikust ettevõtjana), peab ta Vabariigi Valitsust kirjalikult sellest teavitama. Võrreldes kehtiva seadusega on samaks jäänud võimalus Vabariigi Valitsusel keelata osaliselt või täielikult kõrvaltegevus, kuid see, mis on Vabariigi Valitsuse liikme jaoks lubatav kõrvaltegevus, on võrreldes kehtiva seadusega erinev. Punktis 4 täiendatakse seadust §-ga 121 ning lisatakse Vabariigi Valitsuse liikme tegevuspiirang pärast volituste lõppemist. Uue piiranguna on lisandunud ATS § 60 lõikega 4 sarnanev säte, mille kohaselt Vabariigi Valitsuse liige ei või ühe aasta jooksul vabastamise päevast arvates tegutseda tulumaksuseaduse tähenduses juhtimis- või kontrollorgani liikmena sellises eraõiguslikus juriidilises isikus, mille tegevusala kuulub tema juhitud ministeeriumi valitsemisalasse. Selline regulatsioon on lisatud tulenevalt GRECO17 soovitustest18 piirata ministrina töötanud isikute asumist erasektorisse tööle vahetult pärast ministrina töötamist. Eesmärgiks on korruptsiooni ennetamine, jättes võimalikuks ameti- ja töökohad, kuhu tööle asumine ei too kaasa korruptsiooniriski. Otsest kohustust just üheaastane piirang kehtestada GRECO 16 Õiguskantsleri vastus Taavi Aasa pöördumisele, 31.01.2020. Kättesaadav veebis: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Minister%20%C3%A4ri%C3%BChingu%20n %C3%B5ukogus.pdf 17 GRECO – Group of States Against Corruption on Euroopa Nõukogu juures asuv korruptsioonivastane riikide ühendus. GRECO eesmärgiks on hinnata liikmesriikide valmidust võidelda korruptsiooniga ning läbi hindamisprotseduuri anda riikidele soovitusi korruptsioonivastaseks tegevuseks. 18 Kättesaadav veebis: https://rm.coe.int/fifth-evaluation-round-preventing-corruption-and-promoting-integrity- i/1680900551. 7 soovitustest ei tulene, kuid perioodi valikul on võetud eeskujuks ametnikele ATS-iga kehtestatud piirang. Juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorgan on igasugune volitatud organ või isik, kellel on tulenevalt vastava juriidilise isiku kohta käivast seadusest, ühingulepingust, põhikirjast või muust juriidilise isiku tegevust reguleerivast õigusaktist õigus osaleda juriidilise isiku tegevuse juhtimisel või juhtorgani tegevuse kontrollimisel. Juhtimis- või kontrollorganiks on muu hulgas juhatus, nõukogu, täis- või usaldusühingut esindama volitatud osanik, prokurist, asutaja kuni juriidilise isiku registrisse kandmiseni, likvideerija, pankrotihaldur, audiitor, revident või revisjonikomisjon. Juhtorganina käsitatakse ka välismaa äriühingu filiaali juhatajat ning mitteresidendi muu püsiva tegevuskoha tegevjuhti. Mittetulundusühingusse kuulumist eelnõu ei piira. Muudatusega piiratakse ministrina töötanud isikute PS §-st 29 tulenevat õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Piirang on põhjendatud korruptsiooni vältimise eesmärgiga ning on kehtestatud üheks aastaks, mis ei ole pikk periood. Lisaks piiratakse üksnes teatavatele ameti- ja töökohtadele asumist. Punktides 5-6 tunnistatakse VVS § 33 kehtetuks ja lisatakse § 331 ning muudetakse eluasemekulude hüvitamise kord sarnasemaks Riigikogu liikme eluasemekulude hüvitamise regulatsiooniga. Kehtiva seaduse (VVS § 33) kohaselt on valitsuse liikmel õigus tööandja eluruumile tingimustel ja korras, mille määrab valitsus. Säte on vananenud, sest praegu ei ole Riigikantselei ega ministeeriumide valduses eluruume, mida valitsuse liikmetele kasutada anda. VVS § 33 lõike 1 alusel antud Vabariigi Valitsuse 5. oktoobri 2000 määruse nr 321 kohaselt on Vabariigi Valitsuse liikmel, kelle alaline elukoht ei ole Tallinnas või ministeeriumi asukohas või nendega piirnevas kohaliku omavalitsuse üksuses võimalik kasutada (lisaks tööandja eluruumile) ka üürikorterit või elada ajutiselt hotellis sobiva üürikorteri leidmiseni. Määruse § 3 lõikest 6 tuleneb, et Vabariigi Valitsuse liikmele kompenseeritakse üürikorteri üür vastavalt tegelikele kulutustele, kuid mitte üle 448 euro kuus. Hotellis elamise kulud kompenseeritakse Vabariigi Valitsuse liikmele vastavalt valitsuse liikme poolt esitatud majutamisarvele (st hotellis peatumise hind ööpäevas), kuid mitte üle 480 euro kuus ja mitte kauem kui kuue kuu jooksul. Riigikogu liikme staatuse seaduse kohaselt hüvitatakse Riigikogu liikmele, kes rahvastikuregistrisse kantud elukohaandmete järgi elab väljaspool Tallinna ja Tallinnaga piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi, eluasemekulud tema sooviavalduse alusel iga kuu summa ulatuses, mille suurus on kuni 20% Riigikogu liikme ametipalgast. Eelnõus sätestatakse, et valitsuse liikmel, kes rahvastikuregistrisse kantud elukohaandmete järgi elab väljaspool ministeeriumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksust ja sellega piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi, hüvitatakse tema sooviavalduse alusel iga kuu eluasemekulud kuni 20% ulatuses Vabariigi Valitsuse liikme ametipalgast. Kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse § 2 lõikest 1 tuleneb, et kõrgemate riigiteenijate kõrgeim palgamäär on 5200 eurot. Sama seaduse § 3 lõike 9 kohaselt on ministri ametipalga koefitsient 0.85. Seega ministri ametipalk on 0,85 ehk 5200 x 0.85 = 4420 eurot. Kui sellest arvutada 20%, teeb see 884 eurot kuus ehk 12 x 884 = 10 608 eurot aastas. Seega see on maksimaalne summa, mille ulatuses on lubatud eluasemekulusid hüvitada juhul, kui valitsuse 8 liige elab rahvastikuregistrisse kantud elukohaandmete järgi väljaspool ministeeriumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksust ja sellega piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi. Punktis 7 täiendatakse § 35 lõiget 2 kahe punktiga. VVS § 35 kohaselt on Vabariigi Valitsuse liikmel, kes on ametist vabastatud valitsuse tagasiastumise või ministrile umbusalduse avaldamise tõttu või peaministri ettepanekul, õigus saada hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. Sama paragrahvi lõikes 2 on märgitud juhud, millal hüvitist ei maksta. Ministri hüvitise eesmärgiks on tagada ministrina töötanud isikule ühekordne sissetulek olukorras, kus ta lahkub ootamatult ametist ehk kaotab oma sissetuleku. Kehtivas seaduses ei ole piirangut hüvitise maksmisele olukorras, kus Vabariigi Valitsuse liige asub vahetult pärast vabastamist Riigikogu liikmeks19 või Euroopa Parlamendi liikmeks ehk teisisõnu – tema sissetulek ei kao ning hüvitise maksmine ei ole põhjendatud. Seega lisatakse eelnõuga kaks täiendavat alust hüvitise mittemaksmisele. Punktid 8-10. VVS § 42 lõike 2 punkt 4 tunnistatakse kehtetuks. VVS § 42 lõige 2 reguleerib seda, mis peab valitsusasutuse põhimääruses kirjas olema. Sellisteks andmeteks on asutuse täielik nimetus, asukoht ning temast kõrgema valitsusasutuse nimetus; asutuse tegevusvaldkond ja ülesanded; asutuse juhtimise korraldus ning juhtide õigused ja kohustused ning asutuse struktuur ja struktuuriüksuste põhiülesanded. Asutuse struktuuri ja struktuuriüksuste põhiülesannete kehtestamist Vabariigi Valitsuse poolt ei saa pidada põhjendatuks. See on küsimus, mis võiks olla ministri kui ministeeriumi ja oma valitsemisala juhi otsustada. Vabariigi Valitsuse kehtestatava põhimääruse igakordne muutmine struktuuri või struktuuriüksuste muutmise vajaduse tekkimise korral ei ole paindlik lahendus. Selleks ei ole vaja Vabariigi Valitsuse ühist otsust. Praktikas on püütud ministeeriumi põhimäärust muuta paindlikumaks ja jätta ministrile suuremat otsustamisruumi, kuid kehtiva VVS-ga ei ole seni tehtud ettepanekud kooskõlas. VVS § 46 täiendatakse lõikega 21, mille kohaselt minister kehtestab käskkirjaga ministeeriumi struktuuri. Tulenevalt sellest, et struktuuriga seonduvad sätted tunnistatakse VVS-s kehtetuks, on vaja lisada säte, kuidas struktuuri kinnitamine toimub. Paragrahv 46 tunnistatakse osaliselt kehtetuks. Kehtetuks tunnistatakse see osa regulatsioonist, mis puudutab ministeeriumi struktuuri, ehk § 46 lõiked 3–6. Viidatud lõiked sätestavad näiteks seda, et ministeerium jaguneb osakondadeks vastavalt ministeeriumi põhimäärusele ja et ministeeriumi struktuuri võivad kuuluda nõunikud, kelle ülesanded ja alluvuse määrab minister. VVS § 46 lg 41 kohaselt kuuluvad Välisministeeriumi struktuuri Eesti Vabariigi diplomaatilised esindused, konsulaarasutused ja eriülesannetega missioonid. Säte ei ole vajalik VVS-s, kuna sama küsimust reguleerib välissuhtlemisseaduse § 5. Kehtetuks tunnistatakse ka VVS § 46 lõige 6, mille kohaselt võib minister oma ministeeriumi valitsemisalas moodustada nõuandva õigusega komisjone ja nõukogusid, määrates nende ülesanded ja töökorra. Minister võib nõuandva õigusega komisjone ja nõukogusid moodustada 19 See ei ole sama, mis VVS § 35 lg 2 p 4 (Riigikogu liikme volitused taastuvad). 9 ka ilma VVS-ist tuleneva aluseta, kuna tegemist on haldusesisese töövormiga, mis ei peaks olema reguleeritud seadusega. Lisaks tunnistatakse kehtetuks VVS §-d 47 ja 48, mis reguleerivad üksikasjalikult ministeeriumi osakonda, talitust ja bürood. Kogu viidatud regulatsioon jäetakse VVS-ist kui konstitutsioonilisest seadusest välja ja viiakse ministri tasandile. Kehtetuks tunnistatakse VVS 74 lõige 3, mille kohaselt saadab ameti või inspektsiooni peadirektor teenistusalase käskkirja viivitamata ministrile. Praktikas on säte vananenud ning ei leia kasutust. Samuti on tegemist liigse bürokraatiaga. Muudatusettepanek on tehtud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettepanekul. Oma VVS-i VTK kooskõlastuskirjas viitas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium sellele, et juba 2015. aastal esitasid nad Justiitsministeeriumile ja Riigikantseleile enda juures tegutseva dokumendihaldusnõukogu ettepaneku loobuda ameti peadirektori käskkirja ministrile edastamise nõudest (§ 74 lg 3). Punktidega 11–15 muudetakse haldusjärelevalvet puudutavaid sätteid. Punktides 11 ja 12 täiendatakse § 751 lõike 3 teist lauset ning sama paragrahvi lõike 4 teist lauset, lisades seadusesse võimaluse haldusjärelevalve teostajal lisaks ettekirjutuste tegemisele esitada ettepanekuid. Paragrahvi 751 lõike 4 esimene lause jääb muutmata kujul alles. Justiitsministeeriumi haldusjärelevalve praktikas on ilmnenud, et suur osa probleeme on lahendatud pärast seda, kui ministeerium on teinud ettepaneku puudus kõrvaldada või juhtinud sellele tähelepanu, mh juhtinud tähelepanu vajadusele praktikat muuta. Sellise võimaluse võiks näha ette seadusliku meetmena ning nii saaks kujundada üldist haldusjärelevalvealast suhtumist ja poliitikat. Alati ei ole tarvis kasutada meetmena ettekirjutust, mis on selgelt kohustav. Enamikul juhtudel piisab pehmemast meetmest, et saavutada soovitav tulemus. Näiteks tegi Justiitsministeerium 2019. aastal vabade õiguskutsete ja KOV haldusaktide järelevalve põhjal kokku 29 tähelepanu juhtimist, 3 ettepanekut ja 1 ettekirjutuse. Seega saab ka praegu teha ettepaneku, kuid avalikkusel ja nö kaebajatel on eeldus sellele, mida ütleb seadus. Hetkel näeb seadus ette vaid ühe, konkreetseks kuupäevaks kohustava väljundi, milleks on ettekirjutus. See ei peaks olema haldusjärelevalve esimene mõte. Praktika ühetaoliseks kujundamiseks ja selguse andmiseks on seetõttu vaja seadusesse lisada ka ettepanek. Lisaks on ka korrakaitseseaduses sarnane regulatsioon. Nimelt korrakaitseseaduse § 26 lõike 1 kohaselt on korrakaitseorganil oma pädevuse piires õigus teha toiminguid, millega teavitatakse avalikkust või isikut ohu ennetamisest, ohukahtlusest, ohust või korrarikkumisest (teadaanded, soovitused, hoiatused). Seega teavitamine, soovitused ja hoiatused eelnevad (võivad eelneda) korrakaitseseaduse § 28 nimetatud ettekirjutustele ja haldussunnivahendite kohaldamisele. Punktis 13 täiendatakse § 751 lõigetega 5−7. Täpsustatakse, et haldusjärelevalve võib algatada haldusorgani initsiatiivil talle teatavaks saanud teabe alusel, mis annab alust arvata, et järelevalvealune asutus või isik on rikkunud või rikub talle seadusega pandud kohustusi, ja kui järelevalve on avalikes huvides. Säte muudab kehtiva regulatsiooni õigusselgemaks. Lisaks tuleb edaspidi seadusest selgelt välja, et haldusjärelevalve teostamist ei saa nõuda ega taotleda, vaid see on igakordselt haldusjärelevalve läbiviija otsustada. 10 Olulise muudatusena lisatakse seadusesse, et haldusjärelevalveasjas ei tohi olla jõustunud kohtu- ega kohustusliku kohtueelse kaebemenetluse lahendit. Riigi ressursid on piiratud ja nende kasutamine peab olema otstarbekas, põhjendatud ja vajalik. Kui samaaegselt toimub kohtumenetlus või kohustuslik kohtueelne kaebemenetlus, siis võib haldusjärelevalve algatada, kuid dubleerivaid tegevusi tuleks vältida, sest peale muu võivad need tulemuste erinevuse tõttu tekitada inimestes segadust ning luua uusi vaidluskohti. Seetõttu Justiitsministeerium ei teosta praegu praktikas järelevalvet pöördumiste vm info alusel, kui tuvastatakse, et teine pädev organ on asjas varem menetluse algatanud ja see on pooleli või asjas on otsus/lahend tehtud (nt kohus on kaebuse lahendanud). Seaduses sätestatakse, et haldusjärelevalve algatamisest võib keelduda, kui järelevalve aluseks oleva haldusakti andmisest, toimingu sooritamisest või muust tegevusest on möödunud rohkem kui kaks aastat. Haldusjärelevalve algatatakse ka pärast kahe aasta möödumist juhul, kui on ülekaalukas avalik huvi. Punktiga 14 lisatakse § 752 lõike 1 punkti 1 võimalus haldusjärelevalve teostajale nõuda lisaks järelevalvatavale seletusi ja dokumentide esitamist ka teistelt isikutelt. Haldusjärelevalve praktikas on sageli juhtumeid, mil vajaliku teabe saamiseks oleks vaja seletusi või dokumente ka teistelt isikutelt ja asutustelt kui pelgalt järelevalvealune isik. Selline võimalus raamseaduses puudub ja see luuaksegi nüüd eelnõuga. Eriseadustest ja rakendusaktidest20 võime sellise võimaluse leida. Punktis 15 lisatakse VVS § 752 lõikesse 1 kaks haldusjärelevalve meedet. Nimelt on eelnõu kohaselt haldusjärelevalve tegijal õigus viibida järelevalvatava asjakohasel koosolekul või muu arutelu juures ning lisaks on õigus teavitada haldusjärelevalve tulemusest avalikkust. Teavitamise vorm ja viis on haldusjärelevalve läbiviija valida (nt dokumendiregistris, uudiste rubriigis vms). Teatud juhtudel võib järelevalve tegijal olla vaja viibida järelevalvatava korraldatud või osaletaval koosolekul21, et tuvastada ja fikseerida seal käsitletav oluline teave, menetluskorra järgimine jms. Eelnõu §-s 2 nähakse ette seaduse jõustumisaeg. Tulenevalt sellest, et eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse liikmete tegevuspiiranguid (eelnõu § 1 p 1), nähakse jõustumisajaks ette 1. jaanuar 2022. Sel juhul on piisav aeg teha vajalikud muudatused nt aktsiaseltsi, osaühingu või tulundusühistu juhatuses või nõukogus. Enne seaduse jõustumist tuleks teha muudatused ka ministeeriumide põhimäärustes ja jätta sealt välja struktuuri ning struktuuriüksuste põhiülesandeid puudutav regulatsioon, samuti kehtestada põhimäärusest välja jäetav osa ministri käskkirjaga. Ministeeriumi struktuuri või struktuuriüksuste põhiülesandeid ei saa ministri käskkirjaga muuta enne seda, kui Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud ministeeriumi põhimäärusest on see osa regulatsioonist välja jäetud. 4. Eelnõu terminoloogia 20 Vt nt justiitsministri 15.12.2009 määruse nr 42 „Kohtutäiturimäärustik“ § 64 lg 2 p 4. 21 Vt nt pankrotiseaduse § 70 lg 5 p 5. 11 Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õigusega. 6. Seaduse mõjud Eelnõuga kavandatakse viite muudatust: - valitsuse liikmetel keelatakse sõnaselgelt kuuluda ettevõtte juhatusse või nõukokku; - valitsuse liikmetel keelatakse aasta jooksul peale ametist vabastamist seotus ettevõttega, mille üle ta viimase aasta jooksul on järelevalvet teostanud; - valitsuse liikmetele kehtestatakse Riigikogu liikmete eluasemekulude hüvitamise regulatsiooniga sarnane regulatsioon; - valitsuse liikmetele ei maksta enam hüvitist volituste lõppemisel juhul, kui nad asuvad Riigikogu või Euroopa Parlamendi liikme kohale; - valitsusasutuste struktuuri sätestatakse edaspidi seadusest madalama taseme õigusaktides; Muudatustega kaasneb vähene mõju avaliku sektori korraldusele. Muudatustega ei kaasne ühiskonna jaoks olulist mõju, samuti ei too need kaasa halduskoormuse muutust. 1) Valitsusliikme töökohapiirangute muutmine Eelnõus sätestatakse selgelt, et Vabariigi Valitsuse liige ei tohi kuuluda aktsiaseltsi, osaühingu ega tulundusühistu juhatusse ega nõukokku. Ühtlasi viiakse muudatusega ministrite töökohapiirangud kooskõlla PS §-ga 99. Muudatuse sihtrühm valitsuskabineti liikmed Kaasnev mõju: Muudatus võib kaasa tuua mõningase mõju, kuna praegu on Vabariigi Valitsuse liikmete kõrvaltegevuse piirangud leebemad, kui näeb ette eelnõus kavandatav regulatsioon. Puudutab see neid praeguseid ja tulevasi ministreid, kes osalevad otseselt või kaudselt äriühingute tegevuses – muudatuse tulemusel võimalus aktiivseks osaluseks kaob (see puudutab ka osalust näiteks korteriühistu juhtimises). Samas on senisest selgemad ja ulatuslikumad piirangud õigustatud, kuna need aitavad vältida huvide konflikte ja suurendavad läbipaistvust. Muudatuse tagajärjel suureneb riigijuhtimise läbipaistvus ja kaudselt õigusselgus. 2) Vabariigi Valitsuse liikme ametist lahkunud isiku töökoha piirang Ministriametist lahkunule töökoha piirangu seadmine tuleneb GRECO-lt Eestile antud soovitusest vältida korruptsiooniriski. Sarnane regulatsioon kehtib avaliku teenistuse seaduses ametnikele. Nimelt ei või avaliku teenistuse seaduse § 60 lõike 5 kohaselt teenistusest 12 vabastatud ametnik ühe aasta jooksul vabastamise päevast arvates saada korruptsioonivastase seaduse § 7 lõike 1 punktide 2 ja 3 tähenduses seotud isikuks sellise eraõigusliku juriidilise isikuga, kelle üle ta viimase aasta jooksul on teostanud vahetult või püsivalt järelevalvet. Eraldi hüvitist eespool viidatud piirangu kompenseerimiseks ei ole ette nähtud ametnikele ega nähta ette ka isikule, kes lahkub ministriametist. Muudatuse sihtrühm: valitsuskabineti liikmed Kaasnev mõju: Muudatus mõjutab isikuid, kes vabastatakse ministriametist, kuna piiratakse nende põhiseaduse §-st 29 tulenevat õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Piirang on põhjendatud korruptsiooni vältimise eesmärgiga ning on kehtestatud üheks aastaks, mis ei ole väga pikk periood. Lisaks piiratakse üksnes teatavatele ameti- ja töökohtadele asumist. Risk, et ministrikandidaat loobuks ametist selle tõttu, et ametijärgsed valikud on aasta jooksul piiratud, on pigem väike. Muudatus toob kaasa korruptsiooniriski vähenemise. Läbipaistvam ja korruptsiooniriski vaba valitsemine parandab üldist usaldust riigijuhtide vastu ning parandab seeläbi õiguskeskkonda ning õiguskuulekust. Muudatusel on mõju ka rahvusvahelisel tasandil, sest sellise muudatuse seadusesse viimine parandab Eesti mainet korruptsiooniga võitlusse tõsiselt suhtuva riigina (riigina, kes võtab arvesse GRECO soovitusi). 3) Valitsusliikme eluasemekulude hüvitamise regulatsiooni kehtestamine Muudatusega jäetakse VVS-ist välja aegunud regulatsioon tööandja eluruumi kohta, kuna Riigikantselei ega ministeeriumide valduses ei ole eluruume, mida valitsuse liikmetele kasutamiseks anda. Regulatsioon nüüdisajastatakse ja kehtestatakse Riigikogu liikmete eluasemekulude hüvitamist reguleerivate normidega sarnased normid. Riigikogu liikmetel on teatavatel tingimustel õigus nõuda eluasemekulude hüvitamist. Muudatuse tulemusel koheldakse Vabariigi Valitsuse liikmeid ja Riigikogu liikmeid ühetaoliselt. Muudatuse sihtrühm valitsuskabineti liikmed Kaasnev mõju: Muudatus ei too kaasa olulist mõju, kuna juba praegu ei ole Vabariigi Valitsuse liikmete kasutuses tööandja eluruume. Küll aga võib tekkida vajadus hüvitada eluasemekulusid juhul, kui valitsusliikme elukoht asub Tallinnast kaugel. Seeläbi võib teatud juhtudel kaasneda kulu (või suureneda kulu juhul, kui praegu mõnele Vabariigi Valitsuse liikmele kompenseeritakse üürikorteri üür kuni 448 euro ulatuses või ajutiselt hotellis elades kuni 480 eurot kuus) avalikule sektorile. 4) Vabariigi Valitsuse liikme hüvitise maksmise piirangud volituste lõppemise korral Muudatusega lisatakse seadusesse kaks alust, millal ei maksta Vabariigi Valitsuse liikmele volituste lõppemisel hüvitist. Nendeks juhtudeks on olukord, kus Vabariigi Valitsuse liige asub vahetult pärast valitsusliikmeks olemist Riigikogu liikmeks või Euroopa Parlamendi liikmeks. 13 Muudatuse sihtrühm valitsuskabineti liikmed Kaasnev mõju: Muudatus ei too kaasa olulist mõju, kuna vähestel juhtudel asub Vabariigi Valitsuse liige vahetult pärast ministrivolituste lõppemist Riigikogu või Euroopa Parlamendi liikmeks. Juhul, kui taoline üleminek aset leiab, kaotab isik õiguse kompensatsioonile. Samas ei mõjuta see isiku toimetulekut kuna üleminek kahe ametikoha vahel on sujuv. Lisaks ei ole kompensatsiooni mõte lisahüve või boonuse andmine vaid ametivahetuse sujuvuse tagamine ja nimetatud üleminekute puhul on algne eesmärk tagatud. Muudatus võib kaasa tuua üldsuse seisukohast õiglustunde suurenemise, kuna hüvitise eesmärgiks on tagada isikule ühekordne hüvitis olukorras, kus ta kaotab ootamatult sissetuleku, mitte maksta hüvitist vaatamata sellele, et ta asub vahetult pärast Vabariigi Valitsuse liikme ametikohalt vabastamist Riigikogu või Euroopa Parlamendi liikmeks ning tema sissetulek ei kao. Olukorras, kus Vabariigi Valitsuse liige asub vahetult pärast Vabariigi Valitsuse liikme volituste lõppemist Riigikogu või Euroopa Parlamendi liikmeks, ei maksta enam Vabariigi Valitsuse liikmele kuue kuu ametipalga ulatuses hüvitist, mistõttu tekib kokkuhoid. 5) Paindlikkuse suurendamine Muudatusega jäetakse konstitutsioonilisest seadusest välja liiga detailne regulatsioon, mis reguleerib valitsusasutuse struktuuri – jagunemist osakondadeks, talitusteks ja büroodeks. Sellised küsimused võiksid olla reguleeritud seadusest madalamal tasemel. Muudatuse sihtrühm valitsuskabineti liikmed, valitsusasutuste ametnikud ja töötajad Kaasnev mõju: Muudatus suurendab avaliku sektori paindlikkust ja vähendab töökoormust mis kaasneb juhtimisstruktuuri ümberkorraldamisega. Kui nt ministeeriumi põhimääruses ei pea enam kajastuma asutuse struktuur ja struktuuriüksuste põhiülesanded ning need saab reguleerida ministri tasandil, ei ole vaja struktuurimuudatuste tegemiseks enam ette valmistada Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu, seda kooskõlastada ja menetleda. Asutuse struktuuri ja struktuuriüksuste põhiülesannete muutmine peaks olema ministri kui ministeeriumi juhi ning valitsemisala juhi ülesanne. Lühenevad ka menetlusaeg, mis tähendab võimalust muudatuste kiiremaks juhtimiseks organisatsioonis. Struktuurimuudatused toovad endaga alati kaasa teatava ümberkorraldustest tingitud tööseisaku ja mida lühem on muudatuste juurutamise kestus seda tõhusam on organisatsiooni tegevus. 7. Seaduse eeldatavad kulud ja tulud 14 Seaduse muutmisega võivad kulud suureneda juhul, kui Vabariigi Valitsuse liikmele hakatakse hüvitama eluasemekulusid sarnaselt Riigikogu liikmetega. Ühe ministri kohta võib kulu olla kuni 10 608 eurot aastas. Seega see on maksimaalne summa, mille ulatuses on lubatud eluasemekulusid hüvitada juhul, kui valitsuse liige elab rahvastikuregistrisse kantud elukohaandmete järgi väljaspool ministeeriumi asukoha kohaliku omavalitsuse üksust ja sellega piirnevaid kohaliku omavalitsuse üksusi. Seaduse muutmisega võivad kulud väheneda olukorras, kus Vabariigi Valitsuse liige asub vahetult pärast volituste lõppemist Riigikogu või Euroopa Parlamendi liikmeks ning talle ei ole enam vaja maksta hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. 8. Rakendusaktid Eelnõuga ei kavandata uusi volitusnorme. Tulenevalt sellest, et VVS § 33 (Vabariigi Valitsuse liikme eluruum) tunnistatakse kehtetuks ning seni § 33 lg-s 1 asunud volitusnorm kaob seetõttu seadusest, muutub kehtetuks ka selle volitusnormi alusel antud Vabariigi Valitsuse 05.10.2000 määrus nr 321 „Vabariigi Valitsuse liikmele tööandja eluruumi andmise tingimused ja kord“ (RT I, 14.10.2014, 11). 9. Seaduse jõustumine Tulenevalt sellest, et eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse liikmete tegevuspiiranguid (eelnõu § 1 p 1), nähakse jõustumisajaks ette 1. jaanuar 2022. Sel juhul on piisav aeg teha vajalikud muudatused nt aktsiaseltsi, osaühingu või tulundusühistu juhatuses või nõukogus. Samuti tuleb muuta ministeeriumide põhimääruseid (jätta välja ministeeriumi struktuuri ja struktuuriüksuste põhiülesandeid puudutav osa) ja kehtestada ministri käskkirjaga ministeeriumi struktuur ja struktuuriüksuste põhiülesanded. Põhimääruseid võib muuta korraga ühe määrusega või eraldi. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi kaudu kõikidele ministeeriumidele ja Riigikantseleile. Eelnõu esitatakse arvamuse andmiseks Vabariigi Presidendi Kantseleile, Riigikogu põhiseaduskomisjonile, Riigikontrollile, Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikohtule, Tartu Ülikoolile ja Eesti Juristide Liidule. Algatab Vabariigi Valitsus ……………2020... nr 2-6/13-… (allkirjastatud digitaalselt) ……………………………… ………………… 15