COM(2024) 25 VALGE RAAMAT ekspordikontrolli kohta

Resolutsiooni liik: Riigikantselei resolutsioon Viide: Välisministeerium / / ; Riigikantselei / / 4-2/24-00482 Resolutsiooni teema: Valge raamat ekspordikontrolli kohta Adressaat: Välisministeerium Ülesanne: Tulenevalt 13.03.2024 EL koordinatsioonikogu otsusest palun esitada seisukohad Euroopa Komisjoni poolt avaldatud algatuse kohta, kaasates seejuures olulisi huvigruppe ja osapooli: VALGE RAAMAT ekspordikontrolli kohta, COM(2024) 25 EISi toimiku nr: 23-0041 Tähtaeg: 08.04.2024 Adressaat: Kaitseministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Rahandusministeerium, Siseministeerium Ülesanne: Palun esitada oma sisend Välisministeeriumile seisukohtade kujundamiseks antud algatuse kohta (eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu). Tähtaeg: 22.03.2024 Lisainfo: Algatust on kavas arutada 10.04.2024 EL koordinatsioonikogu istungil. Esialgsed materjalid EL koordinatsioonikoguks palume esitada hiljemalt 08.04.2024. Kinnitaja: Katrin Juhandi, Euroopa Liidu asjade direktor Kinnitamise kuupäev: 18.03.2024 Resolutsiooni koostaja: Elen Nurme [email protected], 693 5201  18.03.2024 VALGE RAAMAT ekspordikontrolli kohta COM(2024) 25 Otsuse ettepanek koordinatsioonikogule Kujundada seisukoht Kaasvastutaja sisendi tähtpäev 22.03.2024 KOKi esitamise tähtpäev 10.04.2024 Vastutav ministeerium: Välisministeerium Kaasvastutajad: Kaitseministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Siseministeerium, Rahandusministeerium. Seisukoha valitsusse toomise alus ja põhjendus Algatuse vastuvõtmisega kaasneks oluline majanduslik või sotsiaalne mõju (RKKTS § 152¹ lg 1 p 2); Seisukoha võtmist peab oluliseks peaminister või minister (VVS § 20¹ lg 2); Sisukokkuvõte Kahesuguse kasutusega kaupade ELi ekspordikontroll on tähtis vahend rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamiseks ning inimõiguste kaitseks. Tänu sellele ei jõua valedesse kätesse sellised kaubad nagu kõrgtehnoloogiline elektroonika, toksiinid, raketitehnoloogia või tuumakomponendid, mida kasutatakse tsiviil-, aga ka sõjalisel otstarbel. Kahesuguse kasutusega kaupade ekspordiks väljapoole ELi on seega tarvis luba, mis piirab võimalust kasutada selliseid kaupu sõjalistes või muudes konfliktides, inimõiguste rikkumisel või massihävitusrelvade leviku võimaldamiseks. Kõnealused kontrollid tulenevad üldiselt kohustustest, mille ELi liikmesriigid või Euroopa Liit on võtnud massihävitusrelvade leviku tõkestamist käsitlevate rahvusvaheliste lepingute ja mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide liikmena. See mitmepoolne lähenemisviis on kaugelt parim viis kogu maailmas usaldusväärse ekspordikontrolli väljatöötamiseks. Seejärel rakendatakse neid kohustusi ühetaoliselt üle EL-i. ELi tasandil on kahesuguse kasutusega kaupade ekspordi rakendamise ja reguleerimise raamistik sätestatud määruses (EL) 2021/821 3 (edaspidi „kahesuguse kasutusega kaupade määrus“), millega vaadati ELi kahesuguse kasutusega kaupade normid 2021. aastal põhjalikult läbi. Läbivaatusel võeti arvesse tehnika kiiret arengut ja kujunemisjärgus tehnoloogiate üha suuremat militariseerumist, tagati tulemuslikum rakendamine ja parandati kooskõlastamist ELi liikmesriikide ekspordikontrolliasutuste vahel ja Euroopa Komisjoniga. Alates kahesuguse kasutusega kaupade määruse jõustumisest on ekspordikontrolli üleilmne kontekst põhjalikult muutunud. Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu on toonud kaasa enneolematud ja kiired sanktsioonid. See hõlmab ekspordipiirangute kiiret kehtestamist kahesuguse kasutusega ja tundlikele kaupadele, kuna see on tähtis Venemaa pikaajaliste sõjapüüdluste ohjeldamiseks. See on näidanud, et vaja on ELi ekspordikontrolli süsteemi, mis annaks tulemusi kiiresti ja ühtlaselt. Ehkki tehnilisel tasandil on tehtud palju tööd, on mõned liikmed takistanud mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide suutlikkust teha uusi otsuseid kontrollitavate kaupade kohta ja pidada sammu tehnika arenguga; see omakorda tekitab lünki uute ekspordikontrollide mitmepoolsel kehtestamisel. Mõned riigid, sealhulgas ELi liikmesriigid, on väljaspool mitmepoolset raamistikku lisanud alles kujunemisjärgus ja tundliku tipptehnoloogia jaoks uusi riiklikke kontrollimeetmeid, mistõttu tekib ELis kontrollimeetmete ebaühtluse ja ühtse turu killustumise oht. Selline asjad käik on pannud liikmesriigid geopoliitilise surve alla ja tõstatanud küsimusi ELi praeguse ekspordikontrolli raamistiku suutlikkuse kohta aidata tulemuslikult kaasa ELi ja liikmesriikide julgeolekule. Seda arvestades võtsid komisjon ja kõrge esindaja 20. juunil 2023 vastu teatise Euroopa majandusjulgeoleku strateegia kohta 4 . Selles kutsutakse üles võtma ELi tasandil kiiremini ja paremas kooskõlas meetmeid kahesuguse kasutusega kaupade ekspordikontrolli valdkonnas ning kasutama igakülgselt ära kahesuguse kasutusega kaupade määruse pakutavaid võimalusi. Käesolev valge raamat on vastus sellele üleskutsele. Selles analüüsitakse praegust olukorda ja tehakse ettepanekuid probleemide lahendamiseks, et soodustada ühtset ja tulemuslikku kontrolli ELis ning algatada arutelu liikmesriikide, Euroopa Parlamendi ja sidusrühmade, sh äriringkondadega kahesuguse kasutusega kaupade määruse toimimise hindamise ning kehtiva raamistiku tegeliku vastavuse üle ELi praegustele ja tulevastele julgeolekuvajadustele. Kaasamine Kaasata kõik asjassepuutuvad sidusrühmad ja partnerid, sh Eesti Kaitse- ja Kosmosetööstuse Liit jt. 2 EUROPEAN COMMISSION Brussels, 24.1.2024 COM(2024) 25 final WHITE PAPER on Export Controls EN EN  WHITE PAPER on Export Controls Table of Contents 1. INTRODUCTION: WHY A WHITE PAPER? ......................................................................... 2 2. THE 2021 DUAL-USE REGULATION: STATE OF PLAY ON IMPLEMENTATION ................... 3 3. RECENT DEVELOPMENTS IN THE FIELD OF EXPORT CONTROLS ...................................... 4 3.1. Russia’s impact on the functioning of the multilateral export control regimes .. 4 3.2. Increased recourse to unilateral export controls internationally ......................... 5 3.3. Recent national export controls by EU Member States......................................... 6 4. ANALYSIS OF THE CURRENT FRAMEWORK ....................................................................... 8 4.1. Risk of a patchwork of export controls in the European Union ........................... 8 4.2. Lack of a common approach to the Union’s security and trade policy objectives in the area of export controls .............................................................................................. 9 4.3. Lack of a common EU voice internationally ......................................................... 10 4.4. Global supply chains and downstream impact ..................................................... 11 4.5. The lessons learnt from EU Sanctions against Russia ......................................... 11 5. PROPOSED RESPONSES .................................................................................................... 12 5.1. Ensure the continuation and the strengthening of uniform controls in the EU 12 5.2. Set up a forum for political coordination on export controls .............................. 13 5.3. Mechanism for better coordination of new National Control Lists.................... 13 5.4. Bring forward the timing of the evaluation of the Dual-use Regulation. ........... 13 1 1. INTRODUCTION: WHY A WHITE PAPER? EU export controls for dual-use items1 are a key tool for international peace and security as well as the protection of human rights. They ensure that items such as advanced electronics, toxins, missile technology or nuclear components, which have civil but also military uses, do not get into the wrong hands. Dual-use items are therefore subject to authorisations when exported outside the EU, limiting the possibility for such items to be used in war or conflict situations, for breaches of human rights or to enable the proliferation of weapons of mass destruction. These controls generally derive from the obligations and commitments taken by EU Member States or the European Union as members of international non-proliferation agreements and multilateral export control regimes.2 This multilateral approach represents the first best way of developing robust export controls globally. These commitments are then implemented in a uniform manner in the EU. At EU level, the framework to implement and regulate exports of dual-use goods is set out in Regulation (EU) 2021/821 (the “Dual-Use Regulation”),3 which significantly revised EU dual- use rules in 2021. That revision takes into account rapid technological developments and the increasing militarisation of emerging technologies, ensures more effective implementation and increases coordination between EU Member States’ national export control authorities as well as with the European Commission. Since the entry into force of the Dual-Use Regulation, the global context for export controls has fundamentally changed. Russia’s war of aggression against Ukraine has been met with unprecedented and rapid deployment of sanctions. This includes swift imposition of export restrictions on dual-use and sensitive items critical for curbing the long-term war efforts of Russia. This has highlighted the need for the EU to have a system of export controls that can deliver fast and in a uniform manner. At the same time, while important work has taken place at the technical level, the ability of the multilateral export control regimes to deliver new decisions on items subject to controls and to keep pace with technological developments has been hampered by certain members, creating gaps in the adoption of new export controls at multilateral level. Finally, there has been a multiplication of new national controls on emerging and advanced sensitive technologies by some countries, including EU Member States, outside the multilateral framework, creating a risk of a patchwork of control measures within the EU and fragmentation of the single market. These various developments have exposed Member States to geopolitical pressure and raised questions on the adequacy of the current EU export control framework to effectively contribute to the security of the EU and its Member States. 1 Dual-use items are goods, software and technology that can be used for both civil and military purposes. However, they do not include items of a purely military nature, such as those listed in the EU Common Military List (OJ C 72, 28.2.2023, p. 2–37). 2 The main multilateral regimes under which most EU export controls are agreed are the Australia Group, the Missile Technology Control Regime, the Nuclear Suppliers Group and the Wassenaar Arrangement. The EU is a member of one of the existing Multilateral Control Regimes – the Australia Group – and an observer in the Nuclear Suppliers Group. 3 Regulation (EU) 2021/821 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2021 setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items (OJ L 206, 11.6.2021, p. 1–461). 2 Against this background, on 20 June 2023, the Commission and the High Representative (“HRVP”) adopted a Communication on a European Economic Security Strategy.4 It calls for more rapid and coordinated action at EU level in the area of dual-use export controls and making full use of the possibilities offered by the Dual-Use Regulation. The present White Paper responds to that call. It analyses the current situation and makes a number of proposals to address the current challenges, both to foster uniform and effective controls across the EU and to open a discussion with Member States, the European Parliament, and stakeholders, including the business community, on the evaluation of the functioning of the Dual-Use Regulation and the ability of the current framework to meet effectively the EU’s present and future security needs. 2. THE 2021 DUAL-USE REGULATION: STATE OF PLAY ON IMPLEMENTATION The Dual-Use Regulation strengthened the EU’s capacity to address an evolving security environment, rapid technological developments and the evolution of global supply chains and international trade. It includes novel provisions to enhance the coordination among Member States in the introduction of new EU controls on cyber-surveillance and emerging technologies, to facilitate low-risk dual-use trade, enhance information exchange among the Member States and with the Commission (including through the development of a dedicated EU electronic licensing platform). It also aims for greater transparency on national licensing decisions by EU Member States as well as consistency in the implementation and enforcement of controls. These developments are complemented by measures to support EU exporters, including new EU General Export Authorisations for encryption technologies and for intra-company technology transfers, alongside streamlined procedures for licensing. The Regulation also acknowledge the key role of the industry as “the first line of defence”. It also mandates the Commission and Member States to foster cooperation with international partners in an effort to uphold the multilateral export control systems as key elements of the international trade and security infrastructure. Actions to roll out these provisions are well underway. The Commission and the Member States have developed guidelines on internal compliance programmes and research compliance, as well as to ensure transparency about national licensing decisions as part of Member States’ annual reports.5 The Commission and Member States are developing guidelines to support exporters’ due diligence and enhance controls on exports of cyber-surveillance items6 as part of the EU’s actions to prevent trade from being used in connection with internal repression 4 Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council on a “European Economic Security Strategy” (JOIN/2023/20 final). 5 See Commission Recommendation 2021/1700 on internal compliance programmes for controls of research involving dual-use items under Regulation (OJ L 338, 23.9.2021, p. 1–52) and Commission Recommendation 2019/1318 on internal compliance programmes for dual-use trade controls (OJ L 205, 5.8.2019, p. 15–32). The Commission and Member States continue working on the more effective implementation of controls on transfers of intangibles and technology. The Guidelines on data collection and transparency are planned for publication beginning of 2024. 6 The Guidelines on exports of cyber-surveillance items will be published in the first quarter of 2024. Concerns on the use of cyber-surveillance items have for instance led the European Parliament to establish a special Committee (The Pegasus Inquiry Committee) that adopted a resolution in June 2023 which also underlined the need for further strengthening of controls on the export of cyber-surveillance items under the Dual-Use Regulation. 3 and/or the commission of serious violations and abuses of human rights and international humanitarian law.7 The EU has also stepped-up cooperation with international partners as part of its efforts to uphold international security, for instance under the EU-U.S. Trade and Technology Council and the development of a global coalition coordinating export restrictions on sensitive items in response to Russia’s full scale invasion of Ukraine. One of the most innovative elements of the Dual-Use Regulation has been the introduction of a mechanism (in Articles 9 and 10) to facilitate coordination of national export controls at EU level. This is described in more detail in sections 3 and 4 below. Despite good progress on the implementation of various aspects of the Dual-Use Regulation, there is still work to do to make full use of its potential and to optimise its contribution to peace and security in the current geo-political context. 3. RECENT DEVELOPMENTS IN THE FIELD OF EXPORT CONTROLS This chapter outlines recent developments that show the limits of the current Export Control framework and its ability to mitigate risks that dual-use exports present for the security and the integrity of the internal market. The Commission sees a need for more agile and effective EU export controls that serve national and EU’s foreign and security policy interests and values, while being firmly anchored in the Union’s common commercial policy.8 3.1. Russia’s impact on the functioning of the multilateral export control regimes For decades, the established multilateral export control regimes have provided the necessary export control measures that today underpin the EU export control framework, thereby responding to the Union’s security policy objectives. The EU is committed to preserving the effectiveness of, and strengthening, multilateral regimes. The multilateral system rests on the ability of the regimes to propose and agree new items for export controls. Some of the multilateral export control regimes (Wassenaar Arrangement, Missile Technology Control Regime and Nuclear Suppliers Group) are under significant pressure as Russia as a member is reported to be hampering the adoption of new controls, thus 7 Other actions undertaken by the Commission and the Member States include: (i) setting up an “Emerging Technology Expert Group” (ETEG) to exchange information with Member States on risk assessments for emerging technologies; (ii) setting up an Enforcement Coordination Mechanism to support the work of national law enforcement agencies throughout the EU; (iii) developing the Dual-use electronic System (DUeS) to enhance information exchange between relevant services in the Commission and the Member States; and (iv) enhancing industry outreach and compliance as part of a “partnership with the private sector” e.g. through the organisation of a regular Export Control Forum. 8 The European Court of Justice confirmed in case Leifer that rules whose effect is to prevent or restrict the export of certain products fall within the scope of the common commercial policy and that the fact that the restriction concerns dual-use goods does not affect that conclusion as the nature of those products cannot take them outside the scope of the common commercial policy (Judgment of the Court of 17 October 1995, Criminal proceedings against Peter Leifer, Reinhold Otto Krauskopf and Otto Holzer, C-83/94, ECLI:EU:C:1995:329, paragraphs 10 to 11). In case Werner, the Court confirmed these findings and further explained that a measure whose effect is to prevent or restrict the export of certain products, cannot be treated as falling outside the scope of the common commercial policy on the ground that it has foreign policy and security objectives (Judgment of the Court of 17 October 1995, Fritz Werner Industrie-Ausrüstungen GmbH v Federal Republic of Germany, C-70/94, ECLI:EU:C:1995:328, paragraph 10). 4 leaving gaps in the system.9 Given the links between the Annex I of the Dual-Use Regulation and the multilateral regimes, it also undercuts the effectiveness and comprehensiveness of the EU’s controls. As decision-making in these regimes takes place by consensus, Russia – like any other member – holds veto power over any initiative to amend the control lists, the regimes, or their membership.10 It is reported that Russia has blocked the adoption of important controls on emerging technologies in the Wassenaar Arrangement,11 in practice hindering both the ability of the regime to deliver new decisions and, as a result, preventing a related update of the EU dual-use export control list. This raises serious questions on the capacity of multilateral export control regimes to deliver in times of serious geo-political tensions, and to ensure the security of the EU and the other members of the multilateral arrangements. The current blockage of the multilateral regimes seems also to have prompted some members to take individual actions that are not anchored in those regimes, thus increasing the risk of fragmentation of the Single Market and, more generally, reducing the effectiveness of the multilateral export controls system. 3.2. Increased recourse to unilateral export controls internationally Since the 2021 Dual-Use Regulation, there has been increased use of unilateral export controls, in some cases due to expansive national security considerations and, in others, with the aim to address new risks posed by emerging technologies (see box below). Examples of unilateral export controls by third countries On 7 October 2022, the US adopted unilateral export controls on advanced and high- performance computing chips and related software, as well as advanced semiconductor manufacturing equipment. In response to these measures, China sought consultations with the US under the dispute settlement mechanism of the WTO in December 2022.12 The US further strengthened those measures in an update published on 17 October 2023.13 9 Wolf, K., ‘Testimony before the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs “Advancing National Security and Foreign Policy Through Sanctions, Export Controls, and Other Economic Tools”’ 2023, p. 13. See also Chorzempa, M. and von Daniels, L., ‘New US Export Controls: Key Policy Choices for Europe’, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2023, p. 7. 10 Gehrke, T. and Ringhof, J., ‘The power of control: How the EU can shape the new era of strategic export restrictions’ European Council on Foreign Relations, 2023. Benson, E. and Putnam, M., ‘Export Controls and Intangible Goods’ Center for Strategic and International Studies, 2023. 11 Wolf, K., ‘Testimony before the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs “Advancing National Security and Foreign Policy Through Sanctions, Export Controls, and Other Economic Tools”’ 2023, p. 13. 12 Request for consultations by China: United States - Measures on Certain Semiconductor and Other Products, and Related Services and Technologies (WT/DS615/1, G/L/1471 S/L/438, G/TRIMS/D/46 IP/D/44). 13 Bureau of Industry and Security, U.S. Department of Commerce, ‘Commerce Strengthens Restrictions on Advanced Computing Semiconductors, Semiconductor Manufacturing Equipment, and Supercomputing Items to Countries of Concern’, Press Release of 17 October 2023, available at: https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3355-2023-10-17-bis- press-release-acs-and-sme-rules-final-js/file. 5  On 23 May 2023, Japan adopted export controls on items for the manufacturing of semiconductors.14 In 2023, China adopted a series of export controls. In particular, on 3 July 2023, it adopted controls covering products containing gallium and germanium; on 31 July 2023, on advanced unmanned aerial vehicles (UAVs); and, on 1 September 2023, on graphite and products containing graphite. Where controls such as these have extra-territorial legal effects, they can have ramifications on global value chains and have an impact the capacity of EU businesses to export key cutting- edge technologies and components, including dual-use items. This is particularly the case where such controls, even when justifiable for reasons of national security of the country proposing them, cover commercially available technologies outside those controlled through the multilateral regimes. 3.3. Recent national export controls by EU Member States Currently, the European Union does not have the necessary legal provisions to adopt at EU level uniform export controls independently from what is adopted in the multilateral regimes, except in very limited areas.15 Prior to the 2021 Dual-Use Regulation, Member States notified their national measures16 to the Commission, which were subsequently published on an annual basis in the EU Official Journal in the form of an information note. The entry into force of the 2021 Dual-Use Regulation created a new way for the publication and coordination among Member States of “national control lists”17. Pursuant to Article 9 of the Dual-Use Regulation, the Commission on one hand publishes an annual information note including all “national measures” notified to it by Member States, and on the other hand, a so- called “EU compilation of national control lists”.18 14 Amendment to the “Ministerial Ordinance Partially Revising the Ministerial Ordinance Specifying Goods and Technologies Pursuant to the Provisions of the Appended Table 1 of the Export Trade Control Order and the Appended Table of the Foreign Exchange Order”, available at: https://www.meti.go.jp/policy/anpo/law09-2.html#230523. 15 The 2021 Dual-Use Regulation introduced the possibility of new EU autonomous controls for cyber- surveillance items (Article 5). However, this provision remains untested, is limited to cyber-surveillance items and would require coordinated actions by all Member States. The 2021 Dual-Use Regulation also introduced the possibility for Member States to coordinate controls under their national control lists (Articles 9 and 10), but this has proven unlikely to deliver uniform controls as described in section 4.1. 16 “National measures” refer to actions of various kinds taken by Member States including, for example, national general export control authorisations, designation of competent authorities, designation of customs offices, but also national control lists described hereunder. 17 National control lists refer to measures adopted by Member States pursuant to Article 9 of the Dual-Use Regulation, whereby they decide to subject to authorisation dual-use items that are not listed in Annex I of the Dual-Use Regulation and hence not subject to any control. Member States are entitled to adopt such national control lists for reasons of public security, including the prevention of acts of terrorism, or for human rights consideration. 18 The last such information note was published as “Information on measures adopted by Member States in conformity with Articles 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 22 and 23 [of the Dual-Use Regulation]” (OJ 2023/C 208/06). The EU compilation was for the first time published on 20 October 2023 as a “Compilation of national control lists under Article 9(4) [of the Dual-Use Regulation]” (OJ C C/2023/441). 6 While the publication of “national measures” has no particular legal effect in other Member States, the publication of the EU Compilation of national control lists gives other Member States the possibility to apply such controls directly to their exporters. In other words, they can also decide to subject to authorisation (and potential denial) the items listed in the Compilation of national control lists at the initiative of other Member States. This mechanism aims to facilitate a quicker introduction and coordination of national export controls, so that the Union can react rapidly to the serious misuse of existing technologies or to new risks associated with emerging technologies (see section 4.1.). In the first half of 2023, several Member States have adopted national control lists (see below) which have triggered for the first time this new coordination mechanism. Some of these national control lists for instance seek to limit the export of critical technologies outside the Union, in some cases building on the discussions taking place within the multilateral regimes.19 The Commission understands that some Member States may be considering the possible need for national controls given the current difficulties to agree on new control items at the multilateral regimes. The increase of national controls seen in 2023 may therefore continue, which amplifies the need for enhanced efforts to ensure coherence and effectiveness. Examples of National Control Lists adopted or proposed by Member States On 23 June 2023, the Netherlands adopted a national control list setting out new export controls on semiconductors manufacturing equipment. Such controls reflected the rapid advances in semiconductors technology and involved discussions with international partners.20 On 31 May 2023, Spain adopted a national control list imposing new export controls on quantum computing, additive manufacturing and other emerging technologies for reasons of public security.21 On 28 June 2023, Lithuania adopted a national control list prohibiting exports of a list of customs classification encompassing, among others, aircraft engines, machinery as well as measuring and electronic devices. These controls are aimed at addressing the threat to the security of Lithuania posed by the military aggression of foreign states against Ukraine and sought to reduce this threat by limiting technical capabilities of foreign states to wage a war 19 To date, three Member States have notified to the European Commission the adoption of national control lists proposed for coordination of controls by Member States, with two of them already included in the Compilation of national control lists published on 20 October 2023. 20 Letter by the Netherland’s Minister for Foreign Trade and Development Cooperation of 8 March 2023 to the Dutch Parliament, available at: https://open.overheid.nl/documenten/oep- 7b25ba07017fbcc4a9d285cc013849f6516f03bd/pdf. 21 Order ICT/534/2023 of 26 May 2023, available at https://www.boe.es/boe/dias/2023/05/31/pdfs/BOE-A- 2023-12785.pdf 7  of aggression in Ukraine.22 The June Resolution was amended recently on 15 November 2023.23 On 10 November 2023, Finland launched a public consultation on draft national measures that, if adopted, would include controls on emerging technologies such as integrated circuits, quantum computers and additive manufacturing equipment.24 4. ANALYSIS OF THE CURRENT FRAMEWORK 4.1. Risk of a patchwork of export controls in the European Union Already before 2021, Member States had the possibility to adopt national controls outside the EU framework. However, the evolving geopolitical context, the increasing recourse to export controls and the emerging dynamics in the implementation of coordinated controls under the 2021 EU Dual-Use Regulation make more visible the risk of a patchwork of export controls for the European Union having a negative impact on the security interests of the Union and its Member States. The publication of a first EU Compilation of national control lists on 20 October 2023 represented an important step for EU export controls. It offers, for the first time, the possibility for Member States to coordinate their national export controls at EU level, further to the procedures set out in Articles 9 and 10 of the Dual-Use Regulation. Nevertheless, the initial implementation by Member States of these provisions suggest that there are potentially important shortcomings which may impact the effectiveness of the EU export control system. First, there is a lack of transparency and insufficient consultation. While the current framework provides the possibility for Member States to propose national control lists, it does not require them to inform and consult each other or the Commission prior to their adoption. Such consultation and broader consideration of possible EU-wide impacts of national controls are particularly important as they could be relied on by other Member States, impact businesses and supply chains in other Member States or trigger reactions from third countries against the EU as a whole or several Member States, and not just the Member State adopting the control.25 Second, there is no certainty about how or when other Member States may take up the controls published in a Compilation of national control lists. The Member State adopting the original control will not know if it has been taken up by others, nor will it know about decisions to 22 Resolution No. 512 of 28 June 2023, ‘On the Application of National Control Measures Pursuant to Article 9 of Regulation (EU) 2021/821 of the European Parliament and Council’, available at: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/e136d18116b211eea9b3de7dd350a34e?positionInSearchResults=6&se archModelUUID=f43633e4-8d0d-4761-b5f5-adb027d53453. 23 The November 2023 Resolution is available at: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/0f49a4e0857011ee9ee3e4a7f62b7a26?positionInSearchResults=2&sear chModelUUID=e121fc54-2c6c-4133-b8f0-26af9214c826 24 Public consultation available at: https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=UM008:00/2019. 25 To note that it is the Commission that would be called upon to defend the measures of an individual Member State on behalf of the EU if those measures were challenged by a third country at the World Trade Organization. Equally, it would be the EU acting under the new Anti-Coercion instrument in the face of third country action in response to Member State export controls, seeking to change those Member State measures or ensure that they would not be followed at EU level or by other Member States. 8 authorise exports in another Member State based on its controls.26 A majority of Member States are implementing, or planning to implement, controls on the published Compilation of national control lists as “catch-all” measures.27 While this is a fully legitimate choice of the Member States concerned, such implementation does not create a generally applicable rule nor one that is made public. If each exporter has to be informed individually in the framework of a “catch- all” procedure, it is potentially administratively heavy and may not capture all possible of exporters of the relevant item. Third, even if the Dual-Use Regulation gives the possibility for Member States to take over other Member States export controls, their national law may not allow them to do so, or at least limit their ability to publish such measures.28 Consequently, there is no publicly available information about which national controls apply in which Member State. This has a negative impact on their capability to contribute to predicable, timely and uniform implementation of export controls by all Member States. Fourth, this situation presents a risk of “forum shopping”. National export controls adopted by one Member State only apply to exports leaving the EU territory, but not to trade within the internal market. A Spanish exporter may find that their dual-use products cannot be exported outside the Union from Spain to a third country, but may be sold to customers in another Member State, which does not apply a similar control. It could then legally be re-exported from there to the third country. This would clearly undercut the national controls and render them ineffective. It could also place companies located in the Member States where controls apply at a competitive disadvantage. Additionally, it may lead to importers changing their supply chains and even deter Member States from introducing certain controls for commercial reasons. In light of the factors above, the Commission sees a risk that the existing coordination mechanism among Member States cannot deliver the uniform, timely and effective controls system that the EU needs. This should be addressed in order to enhance European and global security, ensure a more level playing field and protect the integrity of the internal market; especially in times of significant geopolitical tensions and blockage of the multilateral regimes. 4.2. Lack of a common approach to the Union’s security and trade policy objectives in the area of export controls Decision-making in the field of export controls is currently led by Member States in light of their national security implications. For example, the introduction of new export controls is mostly determined by Member States within the multilateral export control regimes in the absence of a common EU voice. Even the limited alternative routes introduced by the Dual- 26 Under the Dual-Use Regulation, Member States that deny an export on the basis of a national control list of another Member State are required to inform the Commission and the other Member States of such decision. However, Member States do not need to inform about the absence of controls or the authorisation of exports. 27 “Catch-all” controls are generally understood to be controls that are applied by Member States to items that are not listed in Annex I to the Dual-Use Regulation (so called “EU control list”), so the controls apply to items that have not yet been agreed under the multilateral control regimes. Most notably, Article 4 of the Dual-Use Regulation requires exporters to seek an export authorisation if they are informed by the competent Member State authority that an item that they export may be intended for one of certain sensitive end-uses detailed in Article 4. Such information generally takes the form of a non-public individual notification to the relevant exporter. 28 Some Member States do not have the legal basis to adopt national controls under Article 9. Additionally, some Member States’ national laws do not allow them to adopt public and transparent controls under Article 10. Rather, they need to resort to individual non-public notifications to exporters. 9 Use Regulation for new controls29 depend on the initiative of Member States and their voluntary coordination on the basis of their national risk assessments. The Commission is committed to strengthening its support for the work of multilateral regimes as the best route to identify and accept the export controls that underpin the EU export control framework. Nevertheless, the recent developments described above raise the question whether an additional legal provision should be considered to allow the possibility of introducing new common EU controls in a faster, streamlined fashion outside the option of the ordinary legislative procedure. This would address the Union’s security and trade policy objectives. This could also remediate the current risks of fragmentation and allow for a swifter EU-wide reaction, where needed, to security risks as regards emerging technologies which have not yet been controlled at multilateral level. Additionally, it would increase the ability of the EU to act jointly and geo- politically in response to third countries’ calls for new export controls on emerging technologies. It would also allow a common EU risk assessment of controls that have an impact on the EU’s trade relations and on supply chains across the EU. 4.3. Lack of a common EU voice internationally While export controls agreed in multilateral regimes form the bedrock of EU export controls and are regularly incorporated in lists of dual-use items under the Dual-Use Regulation, Member States’ membership in such regimes is uneven.30 As a result Member States that are not members of some of the multilateral regimes cannot take part in the decision-making processes for new controls which are subsequently incorporated under the Dual-Use Regulation. They also lack a forum to voice their concerns on non-proliferation and export control issues covered in the multilateral regimes to which they are not members. Furthermore, in contrast to many other areas of the EU’s external policies and as mentioned above, there is no common EU voice in multilateral regimes and other international fora where, or in the margins of which, export control issues are discussed. Currently, Member States do not coordinate their positions on the introduction of new controls before multilateral regimes meetings with the aim of defining a common EU position. Moreover, in contrast to the normal rule for the external action of the Union that concern trade in export-controlled items, it is the Member States that participate and engage in these regimes rather than the Union, notwithstanding the fact that the outcome of those regimes’ discussions is subsequently incorporated in the EU dual-use legal framework. The lack of a common EU voice exposes individual Member States to strong geopolitical pressures and with a weaker negotiating position. Against the backdrop of a geopolitical race for technology leadership and control of strategic technologies, Member States with specific technological capacities find themselves under increasing pressure from third countries. Allies or like-minded partners may seek alignment with controls designed based on their own security assessemnts and interests, while third countries likely to be subject to controls may threaten individual Member States with retaliation. Better EU level coordination and joint action would act as a counterweight to such pressures, give Member States the stronger negotiating hand that comes from the scale of the single market, and ensure any controls are based on a European assessment of risks and own interests. 29 See footnote 15 above for further details on Articles 5, 9 and 10 of the Dual-Use Regulation. 30 Currently, Cyprus, Estonia, Latvia, Lithuania, Malta, Romania, Slovenia and Slovakia are not party to the Missile Technology Control Regime; and Cyprus is not party to the Wassenaar Arrangement. 10 It also limits the EU’s ability to operate as a geopolitical actor and engage on an equal footing with other States that also help to set the agenda for sensitive technology areas such as the US, China and Japan. This is particularly concerning at a time when the parameters for control of a range of critical emerging technologies are being defined in multilateral and plurilateral settings, or by unilateral action by the States concerned. The emergence of a common EU voice would foster coherence of EU and Member State positions and would be complementary to the continued participation of EU Member States in the multilateral regimes. 4.4. Global supply chains and downstream impact As set out in the European Economic Security Strategy, the COVID-19 pandemic exposed the risks that highly concentrated supply chains can pose to the functioning of the European economy. Russia’s war of aggression against Ukraine showed how an overreliance on a single country, especially one with systemically divergent values, models and interests, reduces Europe’s strategic options and puts our economies and citizens at risk. In this light, the EU continues to diversify its supply chains, and to increase its collective preparedness, resilience, and deterrence to non-market policies and practices and to economic coercion. The EU is committed to work with third countries and in multilateral fora in ensuring that export controls do not unduly disrupt strategic supply chains and are consistent with the applicable exceptions of the General Agreement on Tariffs and Trade. Additionally, within the partnership strand of the Economic Security Strategy, the EU is working with countries that share such concerns to address the risks of supply chain disruptions by third countries. 4.5. The lessons learnt from EU Sanctions against Russia The EU’s response to Russia’s war of aggression against Ukraine led to unprecedented and rapid expansion of sanctions against Russia. Notably, export restrictions were some of the first sanctions adopted and included the expansion of export prohibitions on dual-use and sensitive items immediately after Russian’s military aggression against Ukraine in February 2022.31 These export restrictions have become a key tool to limit the Russian military industrial complex’s access to sensitive technologies and impede their use in Russian weapons systems. To ensure the effectiveness of these export restrictions, the EU has engaged in far-reaching efforts to counter the circumvention and backfilling of sanctioned items and ensure consistent enforcement. The implementation of EU sanctions against Russia has also led to a notable increase in the sharing of information amongst and between competent regulatory authorities, such as export control authorities and customs, and in the case of risk information, via the Customs Risk Management System (CRMS2) managed by the Commission.32 This is important to ensure effective implementation of the measures across the EU.33 31 These supplemented the measures that the EU already imposed on exports of certain dual-use goods and technology in July 2014. 32 CRMS2 acts as a single point of reference for Member States to access information relevant to risk management related to the implementation of sanctions and circumventions threats. 33 In the context of DUeS (the electronic system provided in Article 23(6) of the Dual-Use Regulation, EU Member States have shared sanction-related information related not only to denials (as it is done under the Dual-Use Regulation), but also regarding authorisations given for certain limited exports to Russia. This is further supported by the adoption of the Customs Reform proposed by the Commission in May 2023, including a new Customs Authority and Data Hub that will help deliver on an improved EU approach to risk management. 11 Such restrictions are comparable to dual-use export controls from a technical and procedural standpoint34, although it is important to note that the EU sanctions regime and EU dual-use export control framework are separate instruments with different legal bases, objectives and decision-making rules. Nevertheless, the export restrictions in the EU Sanctions against Russia confirmed the potential of export controls as an effective tool to address the EU’s security challenges if delivered swiftly, uniformly and in coordination with international partners. 5. PROPOSED RESPONSES As the Economic Security Strategy anticipated, the need for more rapid and coordinated action at EU level in the area of export controls has become pressing as an uncoordinated multiplication of national controls by Member States would create loopholes and undermine the effectiveness of export controls and the integrity of the Single Market. This risk is more pronounced in the current rapidly changing technology environment, where divergences between Member States would weaken the economic security of the EU as a whole.35 In light of the above, the European Commission will propose action both in the short and medium-term to address the concerns. The HRVP may provide his input, where appropriate, in relation to possible issues concerning common foreign and security policy. 5.1. Ensure the continuation and the strengthening of uniform controls in the EU In the short-term, the Commission believes that it is important to seek immediate solutions for the expansion of Annex I to the EU’s Dual Use Regulation36 to include those items that were not adopted by the multilateral export control regimes due to the blockage by certain members, in particular Russia, but which were supported by Member States within those regimes. This could be done by means of a targeted proposal to introduce such controls in the current EU control list set out in Annex I to the Dual-Use Regulation. There are two routes to do so. A first route is a Commission legislative proposal under the ordinary legislative procedure, to allow an update of Annex I which would need to be jointly adopted by both the European Parliament and the Council. A potential second route is a Commission Delegated Act. The Dual-Use Regulation delegates the amendment of its Annex I to the Commission provided that the conditions for the use of delegation are met, in particular that such an amendment reflects international commitments taken by the Member States on these new items. The Commission can consider this second route if in the future Member States are in a position to confirm that they have taken on such commitments internationally. Introducing new items for export controls under Annex I to the Dual-Use Regulation would avoid the limitations of national controls explained above in section 4.1. It would allow uniform controls throughout all 27 Member States, adopted at the same time in all EU official languages and made public. This set of single EU controls would protect the internal market and help 34 For example, Annex VII part A of Regulation 833/2014 (“Russia Sanctions Regulation”), which lists items subject to export restrictions to Russia, follows a similar structure as Annex I of the Dual-Use Regulation. In addition, Art 2(6) of the Russia Sanctions Regulation stipulates that the rules and procedures of the Dual-Use Regulation are applicable mutatis mutandis to these export restrictions. 35 Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council on “European Economic Security Strategy” (JOIN/2023/20 final). 36 By contrast to national controls by Member States, items included in Annex I of the Dual-Use Regulation are uniformily and simultaneously controlled by all Member States in application of Article 3 of the Dual-Use Regulation. 12 level the playing field among EU exporters. It would also increase the effectiveness of EU controls and the efficiency of controls across Member States, for example by making a more efficient use of legislative and regulatory resources in the Member States. 5.2. Set up a forum for political coordination on export controls In light of the increasing geopolitical pressures described above, Member States and the Commission should have a forum to discuss developments at the appropriate senior level to foster common EU positions, take account of the single market dimension of export control developments, and prepare and coordinate action at international level. This could take the form of an export control policy forum. 5.3. Mechanism for better coordination of new National Control Lists Also in the short-term, the Commission considers it crucial to improve the coordination of new National Control Lists introduced by EU Member States. This responds to situations where Member States may decide to adopt national control lists with respect to items that they consider to be at risk but which are not yet controlled at the multilateral level. Before the end of its term, the Commission intends as a first step to adopt a Recommendation proposing to enhance such coordination. The measure would recommend that Member States notify to other Member States and to the Commission any new National Control List prior to adoption; and that other Member States have the possibility to comment on the envisaged National Control List, where they consider that the list is likely to to affect their public security and to provide the Member State proposing such controls with relevant information. The Commission would also be ready to make comments or adopt opinions in situations where it considers that the new National Control List are likely to affect the public security of more than one Member State or the Union’s interest.37 This voluntary approach to enhance coordination would have the potential to increase transparency surrounding the adoption of new National Control Lists by Member States; facilitate the coordination of controls among Member States under Articles 9 and 10 of the Dual Use Regulation; and allow competent national authorities to take into account potential risks or impacts of their decisions for other Member States and for the Union. 5.4. Bring forward the timing of the evaluation of the Dual-use Regulation. The Dual-Use Regulation foresees its evaluation between 2026 and 2028. However, the rapid pace of events in last three years leads the Commission to conclude that the evaluation should be advanced to the first quarter of 2025 to assess and subsequently potentially make proposals to remedy shortcomings in its effectiveness and efficiency – some of which have been highlighted in this White Paper. 37 The Union interest would consider all available information and consist of an appreciation of the various interests at stake taken as a whole. This would include the interests of Union economic operators such as upstream and downstream industries as well as projects or programmes of Union interest within the meaning of the Regulation (EU) 2019/452. 13 This evaluation will be supported by a comprehensive study in 2024 but will also be able to draw on the results of the evaluation of a number of technologies critical for the EU’s economic security, as announced in a Commission Recommendation38 adopted on 3 October.39 This evaluation will be done in consultation with Member States and stakeholders and will be accompanied by a public consultation. This should enable stakeholders to identify shortcomings to the effectiveness and efficiency of the current framework and propose possible solutions to these in view of the challenges identified in this White Paper. * * * 38 Commission Recommendation of 3 October 2023 on critical technology areas for the EU's economic security for further risk assessment with Member States (C(2023) 6689). 39 This is in line with the Member States ambition to better control the export of technologies. See for example the statements of Secretary of State for European Affairs of France Laurence Boone on the need for the EU to complete its doctrine on which technologies it is willing to export and to where at the Peterson Institute on 28 March 2023, available at https://www.piie.com/events/european-approach-economic-statecraft. 14  EUROOPA KOMISJON Brüssel, 24.1.2024 COM(2024) 25 final VALGE RAAMAT ekspordikontrolli kohta ET ET  VALGE RAAMAT ekspordikontrolli kohta Sisukord 1. SISSEJUHATUS. MILLEKS VALGE RAAMAT? ..................................................................... 2 2. KAHESUGUSE KASUTUSEGA KAUPADE 2021. AASTA MÄÄRUS RAKENDAMISE HETKESEIS ............................................................................................................................................ 3 3. EKSPORDIKONTROLLI VALDKONNA HILJUTINE ARENG ................................................... 4 3.1. Venemaa mõju mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide toimimisele .............. 4 3.2. Ühepoolse ekspordikontrolli laialdasem kasutamine rahvusvahelisel tasandil .. 5 3.3. ELi liikmesriikide hiljutised ekspordikontrollid .................................................... 6 4. KEHTIVA RAAMISTIKU ANALÜÜS ...................................................................................... 8 4.1. Ekspordikontrolli ebaühtluse oht Euroopa Liidus ................................................ 8 4.2. Ekspordikontrolli valdkonnas puudub ühine lähenemisviis liidu julgeoleku- ja kaubanduspoliitika eesmärkidele ....................................................................................... 9 4.3. ELi pole rahvusvahelisel tasandil ühtset häält ..................................................... 10 4.4. Üleilmsed tarneahelad ja järelmõju ...................................................................... 11 4.5. ELi Venemaa-vastaste sanktsioonide õppetunnid ................................................ 11 5. PAKUTUD LAHENDUSED................................................................................................... 12 5.1. Ühtsete kontrollide jätkamine ja tugevdamine ELis ........................................... 12 5.2. Ekspordikontrolli poliitilise koordineerimise foorumi loomine.......................... 13 5.3. Uute riiklike kontrolliloetelude parema koordineerimise mehhanism .............. 13 5.4. Kahesuguse kasutusega kaupade määruse hindamise ajakava ettepoole nihutamine. ......................................................................................................................... 13 1 1. SISSEJUHATUS. MILLEKS VALGE RAAMAT? Kahesuguse kasutusega kaupade1 ELi ekspordikontroll on tähtis vahend rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamiseks ning inimõiguste kaitseks. Tänu sellele ei jõua valedesse kätesse sellised kaubad nagu kõrgtehnoloogiline elektroonika, toksiinid, raketitehnoloogia või tuumakomponendid, mida kasutatakse tsiviil-, aga ka sõjalisel otstarbel. Kahesuguse kasutusega kaupade ekspordiks väljapoole ELi on seega tarvis luba, mis piirab võimalust kasutada selliseid kaupu sõjalistes või muudes konfliktides, inimõiguste rikkumisel või massihävitusrelvade leviku võimaldamiseks. Kõnealused kontrollid tulenevad üldiselt kohustustest, mille ELi liikmesriigid või Euroopa Liit on võtnud massihävitusrelvade leviku tõkestamist käsitlevate rahvusvaheliste lepingute ja mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide liikmena2. See mitmepoolne lähenemisviis on kaugelt parim viis kogu maailmas usaldusväärse ekspordikontrolli väljatöötamiseks. Seejärel rakendatakse neid kohustusi ühetaoliselt üle Euroopa Liidu. ELi tasandil on kahesuguse kasutusega kaupade ekspordi rakendamise ja reguleerimise raamistik sätestatud määruses (EL) 2021/8213 (edaspidi „kahesuguse kasutusega kaupade määrus“), millega vaadati ELi kahesuguse kasutusega kaupade normid 2021. aastal põhjalikult läbi. Läbivaatusel võeti arvesse tehnika kiiret arengut ja kujunemisjärgus tehnoloogiate üha suuremat militariseerumist, tagati tulemuslikum rakendamine ja parandati kooskõlastamist ELi liikmesriikide ekspordikontrolliasutuste vahel ja Euroopa Komisjoniga. Alates kahesuguse kasutusega kaupade määruse jõustumisest on ekspordikontrolli üleilmne kontekst põhjalikult muutunud. Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu on toonud kaasa enneolematud ja kiired sanktsioonid. See hõlmab ekspordipiirangute kiiret kehtestamist kahesuguse kasutusega ja tundlikele kaupadele, kuna see on tähtis Venemaa pikaajaliste sõjapüüdluste ohjeldamiseks. See on näidanud, et vaja on ELi ekspordikontrolli süsteemi, mis annaks tulemusi kiiresti ja ühtlaselt. Ehkki tehnilisel tasandil on tehtud palju tööd, on mõned liikmed takistanud mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide suutlikkust teha uusi otsuseid kontrollitavate kaupade kohta ja pidada sammu tehnika arenguga; see omakorda tekitab lünki uute ekspordikontrollide mitmepoolsel kehtestamisel. Mõned riigid, sealhulgas ELi liikmesriigid, on väljaspool mitmepoolset raamistikku lisanud alles kujunemisjärgus ja tundliku tipptehnoloogia jaoks uusi riiklikke kontrollimeetmeid, mistõttu tekib ELis kontrollimeetmete ebaühtluse ja ühtse turu killustumise oht. Selline asjad käik on pannud liikmesriigid geopoliitilise surve alla ja tõstatanud küsimusi ELi praeguse ekspordikontrolli raamistiku suutlikkuse kohta aidata tulemuslikult kaasa ELi ja liikmesriikide julgeolekule. 1 Kahesuguse kasutusega kaubad on kaubad, tarkvara ja tehnoloogia, mida saab kasutada nii tsiviil- kui ka sõjaliseks otstarbeks. Need ei hõlma siiski eranditult sõjalise iseloomuga esemeid, mis on näiteks loetletud sõjaliste kaupade ühises ELi nimekirjas (ELT C 72, 28.2.2023, lk 2–37). 2 Peamised mitmepoolsed režiimid, mille raames on kokku lepitud enamik ELi ekspordikontrollist, on Austraalia grupp, raketitehnoloogia kontrollirežiim, tuumatarneriikide grupp ja Wassenaari kokkulepe. EL on ühe mitmepoolse kontrollirežiimi – Austraalia grupi – liige ja tuumatarneriikide grupi vaatleja. 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2021. aasta määrus (EL) 2021/821, millega kehtestatakse liidu kord kahesuguse kasutusega kaupade ekspordi, vahendamise, tehnilise abi, transiidi ja edasitoimetamise kontrollimiseks (ELT L 206 I, 11.6.2021 lk 1–461). 2 Seda arvestades võtsid komisjon ja kõrge esindaja 20. juunil 2023 vastu teatise Euroopa majandusjulgeoleku strateegia kohta4. Selles kutsutakse üles võtma ELi tasandil kiiremini ja paremas kooskõlas meetmeid kahesuguse kasutusega kaupade ekspordikontrolli valdkonnas ning kasutama igakülgselt ära kahesuguse kasutusega kaupade määruse pakutavaid võimalusi. Käesolev valge raamat on vastus sellele üleskutsele. Selles analüüsitakse praegust olukorda ja tehakse ettepanekuid probleemide lahendamiseks, et soodustada ühtset ja tulemuslikku kontrolli ELis ning algatada arutelu liikmesriikide, Euroopa Parlamendi ja sidusrühmade, sh äriringkondadega kahesuguse kasutusega kaupade määruse toimimise hindamise ning kehtiva raamistiku tegeliku vastavuse üle ELi praegustele ja tulevastele julgeolekuvajadustele. 2. KAHESUGUSE KASUTUSEGA KAUPADE 2021. AASTA MÄÄRUS RAKENDAMISE HETKESEIS Kahesuguse kasutusega kaupade määrusega parandati ELi suutlikkust tegeleda muutuva julgeolekukeskkonna, tehnika kiire arengu ning üleilmsete tarneahelate ja rahvusvahelise kaubanduse arenguga. See sisaldab uudseid sätteid, millega tõhustada liikmesriikidevahelist koordineerimist uute ELi kontrollimeetmete kehtestamisel küberseire ja kujunemisjärgus tehnoloogiate valdkonnas, hõlbustada väikese riskiga kahesuguse kasutusega kaupadega kauplemist ning parandada teabevahetust liikmesriikide vahel ja komisjoniga (sh spetsiaalse ELi elektroonilise litsentsimise platvormi loomise kaudu). Määruse eesmärk on ühtlasi ELi liikmesriikide riiklike litsentsimisotsuste suurem läbipaistvus ning kontrollimeetmete rakendamise ja täitmise tagamise järjepidevus. Neid eesmärke täiendavad ELi eksportijate toetusmeetmed, sealhulgas uued ELi üldised ekspordiload krüpteerimistehnoloogia ja ettevõttesisese tehnosiirde jaoks ning lihtsustatud litsentsimismenetlused. Määruses tunnistatakse ka tööstuse kui esimese kaitseliini keskset rolli. Samuti volitatakse sellega komisjoni ja liikmesriike edendama koostööd rahvusvaheliste partneritega, et säilitada mitmepoolsed ekspordikontrollisüsteemid kui rahvusvahelise kaubandus- ja julgeolekutaristu põhielemendid. Meetmeid nende sätete rakendamiseks on juba võetud. Komisjon ja liikmesriigid on aastaaruannete osana välja töötanud ettevõttesiseste nõuetele vastavuse programmide ja teadusuuringute nõuetele vastavuse suunised, millega tagatakse ka riiklike litsentsimisotsuste läbipaistvus5. Komisjon ja liikmesriigid töötavad välja suuniseid eksportijate hoolsuskohustuse toetamiseks ja küberseirekaupade ekspordikontrolli tõhustamiseks6. See on osa ELi tegevusest, 4 Ühisteatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule Euroopa majandusjulgeoleku strateegia kohta (JOIN/2023/20 final). 5 Vt komisjoni soovitus 2021/1700 ettevõttesiseste nõuetele vastavuse programmide kohta kahesuguse kasutusega kaupadega seotud teadusuuringute kontrollimiseks vastavalt määrusele (ELT L 338, 23.9.2021, lk 1–52) ja komisjoni soovitus 2019/1318 ettevõttesiseste nõuetele vastavuse programmide kohta kahesuguse kasutusega kaupadega kauplemise kontrollimiseks (ELT L 205, 5.8.2019, lk 15–32). Komisjon ja liikmesriigid jätkavad tööd immateriaalse vara ja tehnoloogia üleandmise kontrolli tulemuslikumaks rakendamiseks. Andmekogumist ja läbipaistvust käsitlevad suunised on kavas avaldada 2024. aasta alguses. 6 Küberseirekaupade ekspordi suunised avaldatakse 2024. aasta esimeses kvartalis. Mure küberseirekaupade kasutamise pärast on näiteks sundinud Euroopa Parlamenti moodustama erikomisjoni (Pegasuse uurimiskomisjon), mis võttis 2023. aasta juunis vastu resolutsiooni, milles rõhutati ka vajadust tugevdada kontrolli küberseirekaupade ekspordi üle kahesuguse kasutusega kaupade määruse alusel. 3 mille eesmärk on takistada kaubanduse kasutamist siserepressioonideks ja/või inimõiguste ja rahvusvahelise humanitaarõiguse rasketeks rikkumisteks ja kuritarvitusteks7. EL on ühtlasi tõhustanud koostööd rahvusvaheliste partneritega, et aidata suurendada rahvusvahelist julgeolekut, osaledes näiteks ELi-USA kaubandus- ja tehnoloogianõukogus ning arendades üleilmset koalitsiooni, mis koordineerib tundlike kaupade ekspordipiiranguid vastusena Venemaa täiemahulisele sissetungile Ukrainasse. Kahesuguse kasutusega kaupade määruse üks uuenduslikumaid elemente on olnud riiklike ekspordikontrollide ELi tasandil koordineerimist hõlbustava mehhanismi kehtestamine (artiklid 9 ja 10). Seda on üksikasjalikumalt kirjeldatud punktides 3 ja 4. Hoolimata suurtest edusammudest kahesuguse kasutusega kaupade määruse eri osade rakendamisel, tuleb jätkata tööd selle potentsiaali täielikuks ärakasutamiseks ning optimaalseks panustamiseks rahusse ja julgeolekusse praeguses geopoliitilises kontekstis. 3. EKSPORDIKONTROLLI VALDKONNA HILJUTINE ARENG Selles peatükis kirjeldatakse hiljutisi sündmusi, mis näitavad praeguse ekspordikontrolli raamistiku piiratust ja selle piiratud suutlikkust leevendada kahesuguse kasutusega kaupade ekspordist tulenevaid riske siseturu julgeolekule ja terviklikkusele. Komisjon peab vajalikuks paindlikumat ja tulemuslikumat ELi ekspordikontrolli, mis teenib riikide ja ELi välis- ja julgeolekupoliitilisi huve ja väärtusi ning on samas tihedalt seotud liidu ühise kaubanduspoliitikaga8. 3.1. Venemaa mõju mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide toimimisele Kehtivad mitmepoolsed ekspordikontrollirežiimid on aastakümneid taganud vajalikud ekspordikontrolli meetmed, mis on praeguse ELi ekspordikontrolli raamistiku aluseks ja vastavad seega liidu julgeolekupoliitika eesmärkidele. EL näeb vaeva, et säilitada ja tugevdada mitmepoolsete režiimide tulemuslikkust. Mitmepoolne süsteem põhineb režiimide suutlikkusel ekspordikontrolli jaoks uusi kaupu välja pakkuda ja neis kokku leppida. Mõned mitmepoolsed ekspordikontrollirežiimid (Wassenaari kokkulepe, raketitehnoloogia kontrollirežiim ja tuumatarneriikide grupp) on tugeva surve all, kuna Venemaa kui nende liige pidavat takistama uute kontrollide kehtestamist, tekitades seega 7 Muud komisjoni ja liikmesriikide võetavad meetmed hõlmavad järgmist: i) kujunemisjärgus tehnoloogia eksperdirühma (ETEG) loomine, et vahetada liikmesriikidega teavet kujunemisjärgus tehnoloogiate riskihindamise kohta; ii) kontrollide tagamise koordineerimise mehhanismi loomine, et toetada riiklike õiguskaitseasutuste tööd ELis; iii) kahesuguse kasutusega kaupade elektroonilise süsteemi (DUeS) arendamine, et parandada teabevahetust komisjoni ja liikmesriikide asjaomaste talituste vahel; iv) tööstusharu teavitamise ja nõuete täitmise parandamine osana partnerlusest erasektoriga, nt korralise ekspordikontrolli foorumi korraldamise kaudu. 8 Euroopa Kohus kinnitas kohtuasjas Leifer, et eeskirjad, mille eesmärk on takistada või piirata teatavate toodete eksporti, kuuluvad ühise kaubanduspoliitika kohaldamisalasse ning et asjaolu, et piirang puudutab kahesuguse kasutusega kaupu, ei mõjuta seda järeldust, kuna nende toodete eripära ei tähenda, et neid võiks ühise kaubanduspoliitika kohaldamisalast välja jätta (Euroopa Kohtu 17. oktoobri 1995. aasta otsus kriminaalasjas, milles süüdistatavad on Peter Leifer, Reinhold Otto Krauskopf ja Otto Holzer, C-83/94, ECLI:EU:C:1995:329, punktid 10–11). Kohtuasjas Werner kinnitas kohus neid järeldusi ja selgitas lisaks, et meedet, mille eesmärk on takistada või piirata teatavate toodete eksporti, ei saa pidada ühise kaubanduspoliitika kohaldamisalast välja jäävaks põhjendusega, et sellel on välispoliitilised ja julgeolekuga seotud eesmärgid (Euroopa Kohtu 17. oktoobri 1995. aasta otsus kohtuasjas Fritz Werner Industrie- Ausrüstungen GmbH vs. Saksamaa Liitvabariik, C-70/94, ECLI:EU:C:1995:328, punkt 10). 4 süsteemis lünki9. Võttes arvesse kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisa ja mitmepoolsete režiimide vahelisi seoseid, vähendab see ka ELi kontrollide tulemuslikkust ja terviklikkust. Kuna otsuseid tehakse nende režiimide puhul konsensuse alusel, on Venemaal – nagu ka teistel liikmetel – vetoõigus mis tahes algatuse suhtes, millega muudetakse kontrolliloetelusid, režiime või liikmesust10. Teadaolevalt on Venemaa blokeerinud Wassenaari kokkuleppe raames olulise kontrolli kehtestamise kujunemisjärgus tehnoloogiatele,11 takistades nii režiimi võimet teha uusi otsuseid kui ka ELi kahesuguse kasutusega kaupade ekspordikontrolli vastava loetelu ajakohastamist. See tõstatab tõsiseid küsimusi mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide tulemuslikkuse kohta tõsiste geopoliitiliste pingete ajal ning võime kohta tagada ELi ja teiste mitmepoolsete kokkulepete liikmete julgeolek. Mitmepoolsete režiimide praegune blokeerimine näib ühtlasi ajendavat mõningaid liikmeid võtma individuaalseid meetmeid, mis ei ole nende režiimidega seotud ning suurendavad seega ühtse turu killustumise ohtu ja üldisemas plaanis vähendavad mitmepoolse ekspordikontrollisüsteemi tulemuslikkust. 3.2. Ühepoolse ekspordikontrolli laialdasem kasutamine rahvusvahelisel tasandil Alates 2021. aasta kahesuguse kasutusega kaupade määruse vastuvõtmisest on ühepoolsete ekspordikontrollide kasutamine suurenenud, mõnel juhul laialdaste riiklike julgeolekukaalutluste tõttu ja mõnel juhul selleks, et tegeleda kujunemisjärgus tehnoloogiatest tulenevate uute riskidega (vt tekstikast). Kolmandate riikide ühepoolse ekspordikontrolli näited 7. oktoobril 2022 kehtestas USA ühepoolse ekspordikontrolli kõrgtehnoloogiliste ja kõrgjõudlusega andmetöötluskiipidele ja nendega seotud tarkvarale ning kõrgtehnoloogiliste pooljuhtide tootmisseadmetele. Vastuseks nendele meetmetele taotles Hiina 2022. aasta detsembris konsultatsioone Ameerika Ühendriikidega WTO vaidluste lahendamise mehhanismi raames12. USA tugevdas neid meetmeid veelgi 17. oktoobril 2023 avaldatud ajakohastatud versioonis13. 9 Wolf, K., „Testimony before the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs „Advancing National Security and Foreign Policy Through Sanctions, Export Controls, and Other Economic Tools““ 2023, lk 13. Vt ka Chorzempa, M. ja von Daniels, L., „New US Export Controls: Key Policy Choices for Europe“, Stiftung Wissenschaft und Politik, 2023, lk 7. 10 Gehrke, T. ja Ringhof, J., „The power of control: How the EU can shape the new era of strategic export restrictions“, European Council on Foreign Relations, 2023. Benson, E. ja Putnam, M., „Export Controls and Intangible Goods“, Center for Strategic and International Studies, 2023. 11 Wolf, K., „Testimony before the Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs „Advancing National Security and Foreign Policy Through Sanctions, Export Controls, and Other Economic Tools““ 2023, lk 13. 12 Hiina taotlus konsultatsioonideks: Ameerika Ühendriigid – Meetmed teatavate pooljuhtide ja muude toodete ning nendega seotud teenuste ja tehnoloogiate kohta (WT/DS615/1, G/L/1471 S/L/438, G/TRIMS/D/46 IP/D/44). 13 Tööstus- ja julgeolekubüroo, Ameerika Ühendriikide kaubandusministeerium, „Commerce Strengthens Restrictions on Advanced Computing Semiconductors, Semiconductor Manufacturing Equipment, and Supercomputing Items to Countries of Concern“, 17. oktoobri 2023. aasta pressiteade, kättesaadav aadressil: https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3355-2023-10-17-bis- press-release-acs-and-sme-rules-final-js/file. 5  23. mail 2023 kehtestas Jaapan ekspordikontrolli pooljuhtide tootmiseks kasutatavatele kaupadele14. 2023. aastal kehtestas Hiina rea ekspordikontrolle. Eelkõige kehtestas ta 3. juulil 2023 kontrollid, mis hõlmavad galliumi ja germaaniumi sisaldavaid tooteid; 31. juulil 2023 kõrgtehnoloogiliste mehitamata õhusõidukite kontrollid ning 1. septembril 2023 grafiidi ja grafiiti sisaldavate toodete kontrollid. Kui sellistel kontrollidel on eksterritoriaalne õiguslik toime, võivad need mõjutada üleilmseid väärtusahelaid ning ELi ettevõtjate suutlikkust eksportida peamisi tipptehnoloogiaid ja komponente, sh kahesuguse kasutusega kaupu. Eelkõige juhtub see siis, kui kontroll, isegi kui see on õigustatud kontrolli algatanud riigi julgeolekukaalutlustel, hõlmab muid kaubanduslikult kättesaadavaid tehnoloogiaid kui neid, mida kontrollitakse mitmepoolsete režiimide kaudu. 3.3. ELi liikmesriikide hiljutised ekspordikontrollid Praegu ei ole Euroopa Liidul vajalikke õigusnorme, et kehtestada ühtne ELi tasandi ekspordikontroll, mis oleks sõltumatu mitmepoolsete režiimide kaudu kehtestatud kontrollidest, v.a väga piiratud valdkondades15. Enne 2021. aasta kahesuguse kasutusega kaupade määrust teatasid liikmesriigid komisjonile oma riiklikest meetmetest,16 mis avaldati seejärel teatise vormis igal aastal Euroopa Liidu Teatajas. 2021. aasta kahesuguse kasutusega kaupade määruse jõustumine lõi uue viisi riiklike kontrolliloetelude avaldamiseks ja liikmesriikide vahel koordineerimiseks17. Kahesuguse kasutusega kaupade määruse artikli 9 kohaselt avaldab komisjon kord aastas teatise, mis sisaldab kõiki liikmesriikide teatatud riiklikke meetmeid, ja samuti ELi riiklike kontrolliloetelude kogumi18. 14 Dokumendi „Ministerial Ordinance Partially Revising the Ministerial Ordinance Specifying Goods and Technologies Pursuant to the Provisions of the Appended Table 1 of the Export Trade Control Order and the Appended Table of the Foreign Exchange Order“ muudatus, mis on kättesaadav aadressil: https://www.meti.go.jp/policy/anpo/law09-2.html#230523. 15 2021. aasta kahesuguse kasutusega kaupade määrusega sätestati võimalus kehtestada küberseirekaupade suhtes uus ELi autonoomne kontroll (artikkel 5). Seda sätet ei ole aga seni rakendatud, see piirdub küberseirekaupadega ja nõuaks kõigi liikmesriikide koordineeritud tegevust. 2021. aasta kahesuguse kasutusega kaupade määrusega anti liikmesriikidele lisaks võimalus koordineerida kontrolle oma riiklike kontrolliloetelude alusel (artiklid 9 ja 10), kuid see ei ole osutunud sobivaks ühtsete kontrollide kehtestamisel, nagu on kirjeldatud punktis 4.1. 16 „Riiklikud meetmed“ on liikmesriikide mitmesugused meetmed, näiteks üldised riiklikud ekspordikontrolli load, pädevate asutuste määramine, tolliasutuste määramine, aga ka allpool kirjeldatud riiklikud kontrolliloetelud. 17 Riiklikud kontrolliloetelud on kahesuguse kasutusega kaupade määruse artikli 9 kohaselt liikmesriikide meetmed, millega nad kehtestavad loanõude kahesuguse kasutusega kaupadele, mis ei ole loetletud kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisas ja mida seega ei kontrollita. Liikmesriikidel on õigus võtta selliseid riiklikke kontrolliloetelusid vastu avaliku julgeoleku huvides, sh terroriaktide ennetamiseks, või inimõiguste huvides. 18 Viimane selline teatis avaldati kui „Teave meetmete kohta, mida liikmesriigid on võtnud vastavalt [kahesuguse kasutusega kaupade määruse] artiklitele 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 22 ja 23“ (ELT 2023/C 208/06). ELi loetelude kogum avaldati esimest korda 20. oktoobril 2023 kui „Riiklike kontrolliloetelude kogum vastavalt [kahesuguse kasutusega kaupade määruse] artikli 9 lõikele 4“ (ELT C/2023/441). 6 Ehkki „riiklike meetmete“ avaldamisel ei ole erilist õiguslikku toimet teistes liikmesriikides, annab ELi riiklike kontrolliloetelude kogumi avaldamine teistele liikmesriikidele võimaluse kohaldada selliseid kontrolle vahetult oma eksportijate suhtes. Teisisõnu võivad nad otsustada kehtestada (võimaliku keeldumisega) loanõude riiklike kontrolliloetelude kogumis loetletud kaupadele, mis on lisatud teiste liikmesriikide algatusel. Sellise mehhanismi eesmärk on hõlbustada riiklike ekspordikontrollide kiiremat kehtestamist ja koordineerimist, et liit saaks kiiresti reageerida olemasoleva tehnoloogia tõsisele väärkasutusele või kujunemisjärgus tehnoloogiatega seotud uutele riskidele (vt punkt 4.1). 2023. aasta esimesel poolel võtsid mitu liikmesriiki vastu riiklikud kontrolliloetelud (vt allpool), mis käivitas esmakordselt selle uue koordineerimismehhanismi. Mõne riikliku kontrolliloetelu eesmärk on näiteks piirata elutähtsa tehnoloogia eksporti väljapoole liitu, tuginedes mõnel juhul mitmepoolsete režiimide raames peetud aruteludele19. Komisjon mõistab, et mõned liikmesriigid võivad kaaluda vajadust riiklike kontrollide järele, sest praegu on raskusi uute kontrollitavate kaupade kokkuleppimisega mitmepoolsete režiimide raames. 2023. aastal täheldatud riiklike kontrollide arvu kasv võib seega jätkuda, mis nõuab suuremaid jõupingutusi, et tagada sidusus ja tulemuslikkus. Näited liikmesriikide poolt vastu võetud või kavandatud riiklikest kontrolliloeteludest 23. juunil 2023 võtsid Madalmaad vastu riikliku kontrolliloetelu, milles on sätestatud pooljuhtide tootmisseadmete uus ekspordikontroll. Selline kontroll kajastas pooljuhitehnoloogia kiiret arengut ja hõlmas arutelusid rahvusvaheliste partneritega20. 31. mail 2023 võttis Hispaania vastu riikliku kontrolliloetelu, millega kehtestatakse avaliku julgeoleku huvides uus ekspordikontroll kvantandmetöötlusele, kihtlisandustootmisele ja muudele kujunemisjärgus tehnoloogiatele21. 28. juunil 2023 võttis Leedu vastu riikliku kontrolliloetelu, millega keelatakse eksportida tolliklassifikatsioonide loetelu kaupu, muu hulgas õhusõidukite mootoreid, masinaid ning mõõte- ja elektroonikaseadmeid. Kontrollide eesmärk on käsitleda ohtu Leedu julgeolekule, mida kujutab endast välisriikide sõjaline agressioon Ukraina vastu, ning seda 19 Praeguseks on kolm liikmesriiki teatanud Euroopa Komisjonile riiklike kontrolliloetelude vastuvõtmisest, et liikmesriigid saaksid kontrolle koordineerida, ning kaks neist on juba lisatud 20. oktoobril 2023 avaldatud riiklike kontrolliloetelude kogumisse. 20 Madalmaade väliskaubandus- ja arengukoostööministri 8. märtsi 2023. aasta kiri Madalmaade parlamendile, kättesaadav aadressil https://open.overheid.nl/documenten/oep- 7b25ba07017fbcc4a9d285cc013849f6516f03bd/pdf. 21 26. mai 2023. aasta korraldus ICT/534/2023, kättesaadav veebisaidil https://www.boe.es/boe/dias/2023/05/31/pdfs/BOE-A-2023-12785.pdf. 7  ohtu vähendada, piirates välisriikide tehnilist suutlikkust pidada Ukrainas agressioonisõda22. Juunikuu resolutsiooni muudeti alles hiljuti, 15. novembril 202323. 10. novembril 2023 algatas Soome avaliku konsultatsiooni kavandatavate riiklike meetmete üle, mis vastuvõtmise korral hõlmaksid selliste kujunemisjärgus tehnoloogiate kontrolli nagu integraallülitused, kvantarvutid ja kihtlisandustootmise seadmed24. 4. KEHTIVA RAAMISTIKU ANALÜÜS 4.1. Ekspordikontrolli ebaühtluse oht Euroopa Liidus Juba enne 2021. aastat oli liikmesriikidel võimalus kehtestada riiklikke kontrolle väljaspool ELi raamistikku. Muutlik geopoliitiline kontekst, ekspordikontrolli üha sagedasem kasutamine ja ELi 2021. aasta kahesuguse kasutusega kaupade määruse kohase koordineeritud kontrolli rakendamise dünaamika toovad aga nähtavale ohu, et Euroopa Liidu ekspordikontrollide ebaühtlus võib avaldada negatiivset mõju liidu ja liikmesriikide julgeolekuhuvidele. Esimese ELi riiklike kontrolliloetelude kogumi avaldamine 20. oktoobril 2023 oli tähtis etapp ELi ekspordikontrollis. See annab liikmesriikidele esimest korda võimaluse koordineerida oma riiklikke ekspordikontrolle ELi tasandil, arvestades kahesuguse kasutusega kaupade määruse artiklites 9 ja 10 sätestatud menetlusi. Siiski viitab nende sätete esialgne rakendamine liikmesriikide poolt võimalusele, et esineb suuri puudusi, mis võivad mõjutada ELi ekspordikontrollisüsteemi toimivust. Esiteks puudub läbipaistvus ja konsulteerimine on ebapiisav. Ehkki praegune raamistik annab liikmesriikidele võimaluse koostada riiklikke kontrolliloetelusid, ei kohusta see neid üksteist või komisjoni enne loetelude vastuvõtmist teavitama või omavahel konsulteerima. Selline konsulteerimine ja riiklike kontrollide võimaliku ELi-ülese mõju kaalumine laiemalt on eriti tähtsad, kuna neist võivad lähtuda teised liikmesriigid, need võivad mõjutada ettevõtjaid ja tarneahelaid teistes liikmesriikides või kutsuda esile kolmandate riikide reaktsiooni ELi kui terviku või mitme liikmesriigi vastu, mitte ainult selle liikmesriigi vastu, kes kontrolli kehtestas25. Teiseks ei ole kindel, kuidas ja millal võivad teised liikmesriigid kehtestada riiklike kontrolliloetelude kogumis avaldatud kontrollid. Liikmesriik, kes kehtestas esialgse kontrolli, ei tea, kas seda on teinud ka teised, samuti ei saa ta teada, kas tema kontrollide põhjal on tehtud 22 28. juuni 2023. aasta resolutsioon nr 512 riiklike kontrollimeetmete kohaldamise kohta vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2021/821 artiklile 9, kättesaadav aadressil: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/e136d18116b211eea9b3de7dd350a34e?positionInSearchResults=6&se archModelUUID=f43633e4-8d0d-4761-b5f5-adb027d53453. 23 2023. aasta novembri resolutsioon on kättesaadav veebisaidil: https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/0f49a4e0857011ee9ee3e4a7f62b7a26?positionInSearchResults=2&sear chModelUUID=e121fc54-2c6c-4133-b8f0-26af9214c826. 24 Avalik konsultatsioon on kättesaadav veebisaidil: https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=UM008:00/2019. 25 Komisjoni ülesanne on kaitsta ELi nimel iga liikmesriigi meetmeid, kui kolmas riik need meetmed Maailma Kaubandusorganisatsioonis vaidlustab. EL tegutseks samuti uue survestamisvastase õigusakti alusel, kui kolmas riik püüab liikmesriigi ekspordikontrollile reageerides muuta liikmesriigi meetmeid või saavutada, et neid ei järgitaks ELi tasandil ega teiste liikmesriikide poolt. 8 otsuseid ekspordiloa andmise kohta teises liikmesriigis26. Enamik liikmesriike rakendab või kavatseb rakendada riiklike kontrolliloetelude kogumis avaldatud kontrolle n-ö lauskontrollina27. Kuigi see on asjaomaste liikmesriikide igati õiguspärane valik, ei loo selline rakendamine üldkohaldatavat või avalikku normi. Kui iga eksportijat tuleb eraldi teavitada lauskontrollimenetluse raames, võib see olla halduslikult koormav ega pruugi kõigi asjaomase kauba eksportijateni jõuda. Kolmandaks, isegi kui kahesuguse kasutusega kaupade määrus annab liikmesriikidele võimaluse võtta üle teiste liikmesriikide ekspordikontrolle, ei pruugi nende siseriiklik õigus seda lubada või võib see vähemalt piirata nende võimalust selliseid meetmeid avaldada28. Sellest tulenevalt ei ole avalikult kättesaadavat teavet selle kohta, milliseid riiklikke kontrolle millistes liikmesriikides kohaldatakse. Sellel on negatiivne mõju nende suutlikkusele aidata kaasa ekspordikontrolli prognoositavale, õigeaegsele ja ühtsele rakendamisele kõigis liikmesriikides. Neljandaks kujutab selline olukord endast ohtu, et hakatakse valima meelepärast kohtualluvust. Ühe liikmesriigi kehtestatud riiklikke ekspordikontrolle kohaldatakse ainult EList väljuva ekspordi suhtes, kuid mitte siseturul toimuvas kaubanduses. Hispaania eksportija võib leida, et tema kahesuguse kasutusega tooteid ei saa eksportida Hispaaniast kolmandasse riiki, kuid neid võib müüa klientidele teises liikmesriigis, kus samasugust kontrolli ei kohaldata. Seejärel saaks ta selle toote seaduslikult sealt kolmandasse riiki reeksportida. See kahjustaks selgelt riiklikku kontrolli ja selle tulemuslikkust. Samuti võib see seada ebasoodsasse konkurentsiolukorda kontrolle kohaldavates liikmesriikides asuvad ettevõtjad. Lisaks võib see viia selleni, et importijad muudavad oma tarneahelaid, ja ärilistel põhjustel isegi heidutada liikmesriike kehtestamast teatavaid kontrolle. Nimetatud tegureid arvesse võttes näeb komisjon ohtu, et praegune liikmesriikide vahelise koordineerimise mehhanism ei suuda tagada ühtset, õigeaegset ja toimivat kontrollisüsteemi, mida EL vajab. Sellega tuleks tegeleda, et suurendada Euroopa ja maailma julgeolekut, tagada võrdsemad tingimused ja kaitsta siseturu terviklikkust, eelkõige suurte geopoliitiliste pingete ja mitmepoolsete režiimide blokeerimise ajal. 4.2. Ekspordikontrolli valdkonnas puudub ühine lähenemisviis liidu julgeoleku- ja kaubanduspoliitika eesmärkidele Ekspordikontrolli valdkonnas otsuste initsiatiivi on praegu võtnud oma riiklikust julgeolekuolukorrast juhinduvad liikmesriigid. Näiteks määravad uute ekspordikontrollide kehtestamise eeskätt liikmesriigid mitmepoolsete ekspordikontrollirežiimide raames, kui ELil puudub ühtne hääl. Isegi kahesuguse kasutusega kaupade määruses sätestatud piiratud 26 Kahesuguse kasutusega kaupade määruse kohaselt peavad liikmesriigid, kes keelduvad ekspordist teise liikmesriigi kontrolliloetelu alusel, teavitama sellisest otsusest komisjoni ja teisi liikmesriike. Liikmesriigid ei pea siiski teatama kontrolli või ekspordiloa puudumisest. 27 Lauskontroll tähendab üldiselt kontrolli, mida liikmesriigid kohaldavad kahesuguse kasutusega kaupade suhtes, mida ei ole loetletud kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisas (nn ELi kontrolliloetelu). Seega kohaldatakse seda kontrolli kaupade suhtes, millele ei ole veel kehtestatud mitmepoolset kontrollirežiimi. Eelkõige on kahesuguse kasutusega kaupade määruse artiklis 4 nõutud, et eksportijal on vaja ekspordiluba, kui liikmesriigi pädev asutus on teda teavitanud, et eksporditav kaup võib olla ette nähtud mõneks artiklis 4 loetletud tundlikuks lõppkasutuseks. Selline teave esitatakse üldjuhul asjaomasele eksportijale mitteavaliku individuaalse teatena. 28 Mõnes liikmesriigis puudub õiguslik alus artikli 9 kohaste riiklike kontrollide kehtestamiseks. Lisaks ei võimalda mõne liikmesriigi õigusaktid kehtestada artikli 10 alusel avalikku ja läbipaistvat kontrolli. Pigem peavad nad kasutama mitteavalikke üksikteateid eksportijatele. 9 alternatiivid uute kontrollide29 kehtestamiseks sõltuvad liikmesriikide algatusvõimest ja nende vabatahtlikust koordineerimistööst riiklike riskihindamiste alusel. Komisjon on võtnud kohustuse suurendada mitmepoolsetele režiimide toetamist, mis on parim viis ELi ekspordikontrolli raamistikule tuginevate ekspordikontrollide kindlakstegemiseks ja kinnitamiseks. Eespool kirjeldatud hiljutised sündmused tõstatavad siiski küsimuse, kas oleks vaja täiendavat õigusnormi, mis võimaldaks kehtestada uusi ühiseid ELi kontrolle kiiremini ja sujuvamalt väljaspool seadusandlikku tavamenetlust. See oleks abiks liidu julgeoleku- ja kaubanduspoliitika eesmärkidele. Samuti võiks see maandada praeguseid killustumise riske ja aidata vajaduse korral ELi-üleselt kiiremini reageerida julgeolekuriskidele seoses mitmepoolselt kontrollimata ja kujunemisjärgus tehnoloogiatega. Ühtlasi suurendaks see ELi suutlikkust vastata ühiselt ja geopoliitiliselt kolmandate riikide nõudmistele kujunemisjärgus tehnoloogiate uute ekspordikontrollide järele. Samuti võimaldaks see teha ELi ühist riskihindamist kontrollidele, mis mõjutavad ELi kaubandussuhteid ja tarneahelaid. 4.3. ELi pole rahvusvahelisel tasandil ühtset häält Ehkki mitmepoolsete režiimide raames kokku lepitud ekspordikontrollid on ELi ekspordikontrolli alus ja neid lisatakse korrapäraselt kahesuguse kasutusega kaupade määruse kohastesse kahesuguse kasutusega kaupade loeteludesse, on liikmesriikide osalemine sellistes süsteemides ebaühtlane30. Seetõttu ei saa mõnda mitmepoolsesse režiimi mittekuuluvad liikmesriigid osaleda uute kontrollide üle otsustamisel, kuigi need inkorporeeritakse seejärel kahesuguse kasutusega kaupade määrusessel. Samuti puudub neil koht, kus väljendada muresid massihävitusrelvade leviku tõkestamise ja ekspordikontrolli küsimustes, mida käsitletakse mitmepoolsetes režiimides, mille osaliste hulka nad ei kuulu. Nagu öeldud, puudub ELil erinevalt paljudest muudest välispoliitika valdkondadest ühtne hääl mitmepoolsetes režiimides ja muudel rahvusvahelistel foorumitel, mille raames arutatakse ekspordikontrolli küsimusi. Praegu ei kooskõlasta liikmesriigid oma seisukohti uute kontrollide kehtestamise kohta enne mitmepoolsete režiimide kohtumisi, kuna puudub eesmärk määrata kindlaks ELi ühine seisukoht. Erinevalt liidu välistegevuse tavanormist ekspordikontrolli all olevate kaupadega kauplemise kohta, osalevad nimetatud režiimides mitte liit, vaid liikmesriigid, hoolimata asjaolust, et nende režiimide raames peetavate arutelude tulemus lisatakse hiljem ELi kahesuguse kasutusega kaupade õigusraamistikku. See, et ELil ei ole ühtset häält, paneb üksikud liikmesriigid tugeva geopoliitilise surve alla ja jätab neile nõrgema läbirääkimispositsiooni. Arvestades geopoliitilist võidujooksu tehnoloogiaalase juhtpositsiooni ja strateegilise tehnoloogia kontrollimise nimel, on spetsiifilise tehnoloogilise suutlikkusega liikmesriigid kolmandate riikide üha suurema surve all. Liitlased või sarnaselt meelestatud partnerid võivad püüda saavutada kooskõla nende endi julgeolekuhinnangute ja huvide põhjal välja töötatud kontrollide puhul, samas kui kolmandad riigid, kelle suhtes tõenäoliselt kontrolli kohaldatakse, võivad ähvardada üksikuid liikmesriike vastumeetmetega. Parem koordineeritus ja ühismeetmed ELi tasandil oleksid sellisele survele vastukaaluks, annaksid liikmesriikidele ühtse turu suurusest tulenevalt tugevama läbirääkimispositsiooni, ning tagaksid, et mis tahes kontroll põhineb riskide ja oma huvide üleeuroopalisel hindamisel. 29 Üksikasjalikuma teabe saamiseks kahesuguse kasutusega kaupade määruse artiklite 5, 9 ja 10 kohta vt joonealune märkus 15. 30 Praegu ei kuulu raketitehnoloogia kontrollirežiimi osaliste hulka Küpros, Eesti, Läti, Leedu, Malta, Rumeenia, Sloveenia ja Slovakkia; lisaks ei ole Küpros ühinenud Wassenaari kokkuleppega. 10 Samuti piirab see ELi võimet olla geopoliitiline osaleja ja suhelda võrdsetel alustel teiste riikidega, nagu USA, Hiina ja Jaapan, kes aitavad kavandada tegevust tundlikes tehnoloogiavaldkondades. See on eriti tähtis ajal, mil mitme kujunemisjärgus elutähtsa tehnoloogia kontrolliparameetrid määratakse kindlaks mitme- ja mõnepoolsetes tingimustes või asjaomaste riikide ühepoolsete meetmetega. ELi ühtse hääle leidmine aitaks kaasa ELi ja liikmesriikide seisukohtade sidususele ning täiendaks liikmesriikide jätkuvat osalemist mitmepoolsetes režiimides. 4.4. Üleilmsed tarneahelad ja järelmõju Nagu on kirjas Euroopa majandusjulgeoleku strateegias, tõi COVID-19 pandeemia esile ohud, mida tarneahelate kontsentreerumine võib Euroopa majandusele kaasa tuua. Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu näitas, kuidas liigne sõltuvus ühest riigist, mille väärtused, tavad ja huvid Euroopa omadest süsteemselt lahknevad, vähendab ELi strateegilisi võimalusi ning seab ohtu ELi riikide majanduse ja kodanikud. Seepärast jätkab EL oma tarneahelate mitmekesistamist ning turuväliste meetmete ja tavade ning majandusliku survestamise suhtes kollektiivse valmisoleku, vastupanuvõime ja heidutuse suurendamist. EL on võtnud kohustuse teha koostööd kolmandate riikidega ja mitmepoolsetel foorumitel, et ekspordikontroll ei häiriks asjata strateegilisi tarneahelaid ning oleks kooskõlas üldises tolli- ja kaubanduskokkuleppes sätestatud asjakohaste eranditega. Lisaks teeb EL majandusjulgeoleku strateegia partnerlussuunal koostööd sarnases olukorras riikidega, et kõrvaldada kolmandate riikide tarneahela häirete ohte. 4.5. ELi Venemaa-vastaste sanktsioonide õppetunnid ELi reageering Venemaa agressioonisõjale Ukraina vastu tõi kaasa enneolematu ja kiire Venemaa-vastaste sanktsioonide laine. Esimeste seas kehtestatud sanktsioonid käsitlesid ekspordipiiranguid, mis hõlmasid kahesuguse kasutusega ja tundlike kaupade ekspordikeeldude laiendamist kohe pärast Venemaa sõjalist agressiooni Ukraina vastu 2022. aasta veebruaris31. Nendest ekspordipiirangutest on saanud peamine vahend, millega piirata Venemaa sõjatööstuskompleksi juurdepääsu tundlikele tehnoloogiatele ja takistada nende kasutamist Venemaa relvasüsteemides. Nende ekspordipiirangute tulemuslikkuse tagamiseks on EL teinud suuri jõupingutusi, et tõkestada sanktsioonidest kõrvalehoidmist ja nende tagaselja korvamist ning tagada järjepidev täitmine. ELi sanktsioonide rakendamine Venemaa suhtes on märkimisväärselt suurendanud ka teabevahetust pädevate reguleerivate asutuste, näiteks ekspordikontrolliasutuste ja tolli vahel ning riskiteabe puhul komisjoni hallatava tolliasutuste riskijuhtimissüsteemi (CRMS2) kaudu32. See on tähtis, et tagada meetmete tulemuslik rakendamine ELis33. 31 Nendega täiendati meetmeid, mis EL oli teatavate kahesuguse kasutusega kaupade ja tehnoloogia ekspordile kehtestanud juba 2014. aasta juulis. 32 CRMS2 on ühtne kontaktpunkt, mille kaudu liikmesriigid saavad juurdepääsu riskijuhtimise seisukohast olulisele teabele sanktsioonide rakendamise ja neist kõrvalehoidmise ohtude kohta. 33 Kahesuguse kasutusega kaupade määruse artikli 23 lõikes 6 sätestatud elektroonilise süsteemi DUeS kaudu on ELi liikmesriigid jaganud sanktsioonidega seotud teavet mitte ainult keeldumiste kohta (nagu seda tehakse kahesuguse kasutusega kaupade määruse alusel), vaid ka lubade kohta, mis on antud teatava piiratud ekspordi jaoks Venemaale. Seda toetab ka tollireform, mille kohta komisjon tegi ettepaneku 2023. aasta mais, sealhulgas uus tolliamet ja tolliandmekeskus, mis aitab parandada ELi lähenemisviisi riskijuhtimisele. 11 Sellised piirangud on tehnilisest ja menetluslikust seisukohast võrreldavad kahesuguse kasutusega kaupade ekspordikontrolliga,34 kuid on oluline märkida, et ELi sanktsioonirežiim ja ELi kahesuguse kasutusega kaupade ekspordikontrolli raamistik on eraldiseisvad vahendid, millel on erinevad õiguslikud alused, eesmärgid ja otsuste tegemise kord. Sellegipoolest näitasid ELi Venemaa-vastastes sanktsioonides sisaldunud ekspordipiirangud, et ekspordikontroll võib olla tulemuslik vahend ELi julgeolekuprobleemide lahendamiseks, kui seda rakendatakse kiiresti, ühetaoliselt ja rahvusvaheliste partneritega koordineerides. 5. PAKUTUD LAHENDUSED Nagu majandusjulgeoleku strateegias eeldati, on vajadus kiiremate ja paremini koordineeritud ELi tasandi meetmete järele ekspordikontrolli valdkonnas muutunud pakiliseks, kuna liikmesriikide kontrollide koordineerimata mitmekordistamine tekitaks lünki ning kahjustaks ekspordikontrolli tulemuslikkust ja ühtse turu terviklikkust. See oht on suurem praeguses kiiresti muutuvas tehnoloogilises keskkonnas, kus erinevused liikmesriikide vahel kahjustaksid ELi kui terviku majandusjulgeolekut35. Eelnevat arvesse võttes pakub Euroopa Komisjon nende probleemide lahendamiseks välja lühikese ja keskpika perioodi meetmeid. Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja võib vajaduse korral anda panuse ühise välis- ja julgeolekupoliitika küsimustesse. 5.1. Ühtsete kontrollide jätkamine ja tugevdamine ELis Lühiajalises perspektiivis peab komisjon tähtsaks leida kiired lahendused ELi kahesuguse kasutusega kaupade määruse36 I lisa laiendamiseks, et lisada sinna kaubad, mida mitmepoolsetes ekspordikontrollirežiimides ei leidu teatavate liikmete, eelkõige Venemaa blokeerimise tõttu, kuid mida toetasid neis režiimides osalevad liikmesriigid. Seda võiks teha sihipärase ettepanekuga lisada sellised kontrollid kehtivasse ELi kontrolliloetellu kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisas. Selleks on kaks võimalust. Esimene võimalus on seadusandlikku tavamenetlust järgiv komisjoni seadusandlik ettepanek, millega ajakohastataks I lisa ja mille peaksid ühiselt vastu võtma nii Euroopa Parlament kui ka nõukogu. Teine potentsiaalne võimalus on komisjoni delegeeritud õigusakt. Kahesuguse kasutusega kaupade määrusega delegeeritakse määruse I lisa muutmine komisjonile, tingimusel et delegeerimisnõuded on täidetud, eelkõige et selline muutmine kajastab liikmesriikide võetud rahvusvahelisi kohustusi nende uute kaupade suhtes. Komisjon võib teist võimalust kaaluda siis, kui liikmesriigid võivad tulevikus kinnitada, et nad on võtnud selliseid kohustusi rahvusvahelisel tasandil. Uute kaupade lisamine kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisa kohaste ekspordikontrollide loetellu väldiks eespool punktis 4.1 nimetatud riiklike kontrollide piiranguid. See võimaldaks kõigis 27 liikmesriigis ühtseid kontrolle, mis kehtestatakse üheaegselt kõigis ELi ametlikes keeltes ja avalikustatakse. Selline ELi ühtsete kontrollide 34 Näiteks määruse (EL) nr 833/2014 (edaspidi „Venemaa sanktsioonide määrus“) VII lisa A osa, milles on loetletud kaubad, mille suhtes kohaldatakse ekspordipiiranguid Venemaale, on ülesehituselt sarnane kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisaga. Lisaks on Venemaa sanktsioonide määruse artikli 2 lõikes 6 sätestatud, et kahesuguse kasutusega kaupade määruses sätestatud reegleid ja menetlusi kohaldatakse nende ekspordipiirangute suhtes mutatis mutandis. 35 Ühisteatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule ja nõukogule Euroopa majandusjulgeoleku strateegia kohta (JOIN/2023/20 final). 36 Erinevalt liikmesriikide kontrollidest kontrollitakse kahesuguse kasutusega kaupade määruse I lisas loetletud kaupu ühetaoliselt ja samaaegselt kõigis liikmesriikides, kohaldades selle määruse artiklit 3. 12 kogum kaitseks siseturgu ja aitaks luua ELi eksportijatele võrdseid tingimusi. Samuti suurendaks see ELi kontrollide tulemuslikkust ja tõhusust liikmesriikides, näiteks liikmesriikide seadusandlike ja regulatiivsete vahendite tõhusama kasutamise teel. 5.2. Ekspordikontrolli poliitilise koordineerimise foorumi loomine Võttes arvesse ülalmainitud suurenevat geopoliitilist survet, peaks liikmesriikidel ja komisjonil olema foorum, kus arutada toimuvat asjakohasel kõrgel tasandil, et kujundada ELi ühiseid seisukohti, võtta arvesse ühtse turu mõõdet ekspordikontrolli arengus ning valmistada ette ja koordineerida meetmeid rahvusvahelisel tasandil. Selleks võiks sobida ekspordikontrollipoliitika foorum. 5.3. Uute riiklike kontrolliloetelude parema koordineerimise mehhanism Ka lühiajalises perspektiivis peab komisjon väga tähtsaks parandada ELi liikmesriikide uute riiklike kontrolliloetelude koordineerimist. See vastab olukordadele, kus liikmesriigid võivad otsustada võtta vastu riiklikud kontrolliloetelud kaupade kohta, mida nad peavad ohustatuks, kuid mida mitmepoolsel tasandil veel ei kontrollita. Komisjon kavatseb võtta enne ametiaja lõppu esiteks vastu soovituse ettepanekuga sellist koordineerimist tõhustada. Meetmega soovitataks liikmesriikidel teatada teistele liikmesriikidele ja komisjonile igast uuest riiklikust kontrolliloetelust enne selle vastuvõtmist; teistel liikmesriikidel peaks olema võimalus esitada kavandatava riikliku kontrolliloetelu kohta märkusi, kui nad leiavad, et loetelu võib mõjutada nende avalikku julgeolekut, ning esitada kontrolliettepaneku teinud liikmesriigile asjakohast teavet. Samuti peaks komisjon olema valmis esitama märkusi või võtma vastu arvamusi olukorras, kus ta leiab, et uus riiklik kontrolliloetelu võib mõjutada rohkem kui ühe liikmesriigi avalikku julgeolekut või liidu huve37. Sellise vabatahtliku lähenemisviisiga koordineerimise parandamiseks saaks muuta liikmesriikide poolt uute riiklike kontrolliloetelude vastuvõtmise läbipaistvamaks, hõlbustada kahesuguse kasutusega kaupade määruse artiklite 9 ja 10 kohase kontrolli koosrdineerimist liikmesriikide vahel ning võimaldada riiklikel pädevatel asutustel võtta arvesse oma otsuste võimalikke riske või mõju teistele liikmesriikidele ja liidule. 5.4. Kahesuguse kasutusega kaupade määruse hindamise ajakava ettepoole nihutamine. Kahesuguse kasutusega kaupade määrusega on ette nähtud selle hindamine ajavahemikus 2026–2028. Viimase kolme aasta sündmuste kiire tempo tõttu on komisjon siiski jõudnud järeldusele, et hindamine tuleks teha juba 2025. aasta esimeses kvartalis, et määrust hinnata ja seejärel teha ettepanekuid selle tulemuslikkuse ja tõhususe parandamiseks, mida on osaliselt rõhutatud käesolevas valges raamatus. 37 Liidu huvide jaoks kaalutaks kogu kättesaadavat teavet ja hinnataks erinevaid kaalul olevaid huvisid tervikuna. See hõlmaks liidu ettevõtjate, näiteks tootmisahela eelneva ja järgneva etapi tööstusharude huve ning liidule huvi pakkuvaid projekte või programme määruse (EL) 2019/452 tähenduses. 13 Seda hindamist toetab 2024. aastal tehtav põhjalik uuring, kuid selles saab tugineda ka mitme ELi majandusjulgeoleku jaoks elutähtsa tehnoloogia hindamise tulemustele, nagu teatati 3. oktoobril vastu võetud komisjoni soovituses38 39. Hindamine toimub liikmesriikide ja sidusrühmadega konsulteerides ning sellega kaasneb avalik konsultatsioon. See peaks võimaldama sidusrühmadel teha kindlaks puudused kehtiva raamistiku tulemuslikkuses ja tõhususes ning pakkuda võimalikke lahendusi, võttes arvesse käesolevas valges raamatus tõstatatud probleeme. * * * 38 Komisjoni 3. oktoobri 2023. aasta soovitus, mis käsitleb ELi majandusjulgeoleku seisukohast elutähtsate tehnoloogiavaldkondade täiendavat riskihindamist koos liikmesriikidega (C(2023) 6689). 39 See on kooskõlas liikmesriikide eesmärgiga paremini kontrollida tehnoloogia eksporti. Vt näiteks Prantsusmaa Euroopa asjade riigisekretäri Laurence Boone’i 28. märtsil 2023 Petersoni Instituudis tehtud avaldused selle kohta, et EL peab täiendama oma doktriini tehnoloogiatest, mida ta on valmis eksportima, ja nende sihtkohtadest, https://www.piie.com/events/european-approach-economic-statecraft. 14 Eelnõude infosüsteemis (EIS) on antud täitmiseks ülesanne. Eelnõu toimik: 3.5.1/24-0041 - COM(2024) 25 VALGE RAAMAT ekspordikontrolli kohta Palun esitada oma sisend Välisministeeriumile seisukohtade kujundamiseks antud algatuse kohta. Osapooled: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Rahandusministeerium Tähtaeg: 22.03.2024 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/1dde5cb3-8c35-459b-9946-94f102fdf7f7 Link menetlusetapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/1dde5cb3-8c35-459b-9946-94f102fdf7f7?activity=2 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main