Riigivaraseaduse muutmise seadus

Välisministeerium [email protected] Meie 06.02.2020 nr 1.1-10/938-1 Riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamiseks esitamine Rahandusministeerium esitab kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu koos seletuskirjaga. Eelnõu ja seletuskiri on kättesaadavad eelnõude infosüsteemis (EIS) aadressil http://eelnoud.valitsus.ee/. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Jaak Aab riigihalduse minister Lisad: 1) Riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu 2) Riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri Helje Päivil 611 3498 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272 Lisaadressaadid: Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit Riigi Infosüsteemi Amet Registrite ja Infosüsteemide Keskus Riigikantselei Sotsiaalministeerium Siseministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Maaeluministeerium Kultuuriministeerium Keskkonnaministeerium Kaitseministeerium Justiitsministeerium Haridus- ja Teadusministeerium 2  Eelnõu 02.01.2020 Riigivaraseaduse muutmise seadus § 1. Riigivaraseaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 3 lõiget 1 täiendatakse punktiga 13 järgmises sõnastuses: „13) riigi tarkvara – arvutiprogramm, mille suhtes autori varalised õigused kuuluvad osaliselt või täielikult riigile.“; 2) paragrahvi 3 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Käesolevas seaduses vallasasja kohta sätestatut kohaldatakse ka varaliselt hinnatavale õigusele, välja arvatud riigi tarkvarale, kui see antakse avalikkusele kasutamiseks käesoleva seaduse 3. peatüki 2. jaos sätestatud korras.“; 3) paragrahvidest 14–28 moodustatakse seaduse 3. peatüki 1. jagu ja selle pealkiri sõnastatakse järgmiselt: „1. jagu Üldsätted“; 4) paragrahvi 14 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses: „(4) Käesolevas jaos sätestatut ei kohaldata riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisele käesoleva seaduse 3. peatüki 2. jaos sätestatud korras.“; 5) seaduse 3. peatükki täiendatakse 2. jaoga järgmises sõnastuses: „2. jagu Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmine ja riigi tarkvara kasutamine riigivara valitsejate vahel § 281. Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmine (1) Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisena käsitatakse riigivara valitseja poolt riigi tarkvara lähtekoodi tasuta kasutada andmist lihtlitsentsilepingu sõlmimise teel käesolevas jaos sätestatud korras. (2) Riigi tarkvara kasutamisest huvitatud isikuid koheldakse võrdselt, arvestades käesoleva seaduse §-s 283 sätestatud tingimusi. § 282. Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmise viis ja otsustamine (1) Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmise otsustab riigivara valitseja otsustuskorras. (2) Kasutamiseks andmise otsus peab sisaldama vähemalt: 1) kasutamiseks antava riigi tarkvara kirjeldust; 2) kasutamiseks antava riigi tarkvara kasutamise tingimusi; 3) kasutamiseks andmise tähtaega või märget, et tarkvara antakse kasutamiseks tähtajatult. (3) Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisel lisab riigivara valitseja oma veebilehele lingi, mille vahendusel tarkvara lähtekood avalikkusele kättesaadav on ning mille vahendusel on võimalik tutvuda käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud asjaolude ja tingimustega. § 283. Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmise piirangud (1) Riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisel võib selle kasutusvõimalusi konkreetsete õiguste, kasutamise eesmärgi, tarkvara kasutamise territooriumi, ulatuse, viisi, vahendite ja muude asjaolude osas piirata. (2) Riigi tarkvara ei anta avalikkusele kasutamiseks, kui kasutamiseks andmisega kaasneks riigile kahjulik mõju. Muu hulgas võetakse arvesse riigi tarkvara kasutamiseks andmisega kaasnevat riski küberturvalisusele, riigi tarkvara kasutusvaldkonna iseärasusi ning kasutamiseks andmisest tulenevat võimalikku ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule. (3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud aluste ilmnemisel võib riigivara valitseja riigi tarkvara kasutamiseks andmiseks sõlmitud lihtlitsentsilepingu üles öelda. § 284. Riigi tarkvara kasutamine riigivara valitsejate vahel (1) Riigivara valitseja võib anda riigi tarkvara teisele riigivara valitsejale tasuta kasutamiseks. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud juhul sõlmitakse riigivara valitsejate vahel riigi tarkvara kasutamise kokkulepe, millega nähakse ette riigi tarkvara kasutamise tingimused.“; 6) paragrahvi 57 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(2) Käesolevat peatükki ei kohaldata käesoleva seaduse 3. peatüki 2. jaos sätestatud riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisel ja 4. peatüki 3. jaos sätestatud eraõiguslikule juriidilisele isikule vara üleandmisel.“. § 2. Käesolev seadus jõustub 2020. aasta 1. juulil. Henn Põlluaas Riigikogu esimees Tallinn, „.....“....................2020. a Algatab Vabariigi Valitsus „.....“.......................2020. a allkirjastatud digitaalselt  Riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Kehtivas riigivaraseaduses (edaspidi RVS) sisalduv riigivara kasutamiseks andmise regulatsioon on eelkõige mõeldud vallas- ja kinnisasjadega seotud õigussuhete korraldamiseks, kuid kuna riigivara on määratletud kui rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogum, tuleb riigivara kohta käivaid sätteid kohaldada ka riigile kuuluva digitaalse vara suhtes. Praktikas on selgunud, et kehtiv regulatsioon ei arvesta intellektuaalse vara kasutamisega (sh kasutamiseks andmisega) seotud iseärasustega, eelkõige riigile kuuluva tarkvaraga seotud tehingutes, kuna puuduvad selged alused tarkvara riigivara valitsejate vaheliseks ristkasutuseks, samuti ei ole tänase regulatsiooni alusel võimalik ühetaoliselt haldusevälistele isikutele riigi tarkvara kasutamiseks anda. Peamine erinevus võrreldes vallas- ja kinnisasjade kui riigivaraga seisneb riigi tarkvara puhul selles, et viimase kasutamine on võimalik mitme riigivara valitseja poolt samaaegselt, ilma et selleks oleks vajalik riigivara terviklik üleandmine ühelt valitsejalt teisele. Riigi tarkvara teisele isikule kasutamiseks andmise tehingu tingimatuks tagajärjeks ei ole olukord, kus erinevalt füüsilisest varast, riigivara valitseja enam ise asjassepuutuvat vara kasutada ei saa. Samuti ei saa tarkvara puhul rääkida kasutamise tagajärjel toimuvast vara kulumisest või muust majandusliku säilimisega seotud negatiivsetest tagajärgedest. Viimaste aastate jooksul on nii tarkvaraarendusega tegelevate IT-ettevõtjate, andmetöötlusel põhinevate ärimudelitega iduettevõtjate kui ka start-up kogukonna seas laiemalt tõusnud huvi avaliku sektori IT-lahenduste vastu. Riigi tarkvara lähtekoodi ühtsetel alustel jagamine võimaldaks ettevõtjatel tänaste e-riigi süsteemide põhjal nii varasematele süsteemide kitsaskohtadele tähelepanu juhtida, neile täiendusi pakkuda kui ka täiesti uusi tooteid ja teenuseid arendada. Ühest küljest looks see võimaluse neid tooteid ja teenuseid koduturule, st. riigile, kohalikele omavalitsustele, kuid ka eraturule pakkuda. Teisest küljest oleks sel ka laiem äriline ekspordipotentsiaal, mis tuleneb asjaolust, et erinevatel demokraatlikel riikidel on valitsussektori efektiivsuse osas suuresti sarnased vajadused. 2019. aasta kevadel käivitati e- riigi koodivaramu platvorm, milles talletatav tarkvarakood on kõigile avalik, kättesaadav ja kasutatav.1 Käesolev eelnõu loob soodsa võimaluse e-riigi koodivaramu laialdaseks kasutuselevõtuks. Käesoleva eelnõu eesmärk on sätestada RVS-s ühtsed ja selged riigi tarkvara kasutamiseks andmist reguleerivad põhimõtted. Eelnõuga: 1. Sätestatakse riigi tarkvara termin ja piiritletakse see kindlate tunnuste alusel. Riigi tarkvarana ei käsitata kogu tarkvara, mida riik mistahes alustel valdab või kasutab, vaid ainult sellist osa tarkvarast, mis kujutab endast autoriõiguse seaduse tähenduses arvutiprogrammi, mille suhtes varalised autoriõigused kuuluvad kas osaliselt või täielikult riigile. Tarkvara suhtes, mida riik ise kasutuslepingu alusel kasutab, eelnõus sätestatud korda ei kohaldata. 1 E-riigi ühtse koostöö ja tarkvara taaskasutuse koodivaramu. https://koodivaramu.eesti.ee. 1 2. Kehtestatakse riigi tarkvara kasutamiseks andmist reguleerivad põhimõtted, piirangud ja tingimused, mille esinemise korral riigi tarkvara kasutamiseks ei anta. Näiteks ei anta riigi tarkvara kasutamiseks juhul, kui sellega kaasneb märkimisväärne risk küberturvalisusele, avalikule korrale või riigi julgeolekule. 3. Luuakse alused riigi tarkvara üheaegseks kasutamiseks mitme riigivara valitseja poolt (tarkvara ristkasutamine). Eelnõuga soovitakse efektiivsemaks muuta riigi tarkvara hankejärgset elukäiku ja panustada seeläbi infoühiskonna arendamisesse ja e-riigi läbipaistvuse tõusu, andes tarkvara autorile ja erasektorile võimalusi riigi tarkvara abil täiendavat väärtust luua, tarkvarakoodi taaskasutada, äritegevust arendada ja seeläbi majanduse käekäigu edendamisesse panustada. Kuna eelnõu kohaselt toimub tarkvara kasutamiseks andmine suunatuna avalikkusele, tasuta, lihtlitsentsi alusel ja tagades huvitatud isikute võrdse kohtlemise, on maandatud ka võimalikud riigiabiga seotud riskid (ei esine valikulisust ega konkurentsi kahjustavat mõju). Samuti maandatakse tasuta kasutamiseks andmise reegli abil tagasinõuderisk, mis tuleneb sellest, et suur osa riigi kasutatavast tarkvarast on arendatud Euroopa Liidu struktuurifondidest taotletud vahendite toel. Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus. 1.2. Eelnõu ettevalmistajad Eelnõu ja seletuskirja koostasid Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi riigi infosüsteemide osakonna IT-õiguse nõunik Sten Tikerpe (tel: 639 7645, e-post: [email protected]) ja Rahandusministeeriumi riigivara osakonna jurist Helje Päivil (tel: 611 3498, e-post: [email protected]). Eelnõu juriidilise ekspertiisi tegi Rahandusministeeriumi õigusosakonna jurist Virge Aasa (tel: 611 3549, e-post: [email protected]) ja keeletoimetaja Sirje Lilover (tel: 611 3638 , e-post: [email protected]). 1.3. Märkused Eelnõuga muudetakse riigivaraseadust (RT I, 29.06.2018, 44). Eelnõuga on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2019–2023 punkt 13.5 „Toetame riigile loodud IT-lahenduste eksporti“. 2. Seaduse eesmärk RVS-i reguleerimisesemeks on riigivara valitsemine, mis kõige laiemas tähenduses on käsitletav riigi kui vara omaniku õiguste teostamisena temale kuuluva vara suhtes. Riigivara valitsemine peab olema otstarbekas ja efektiivne. See tähendab, et igasugune riigi omandisse soetatav vara peab olema vajalik seatud eesmärkide täitmiseks ning selle kasutamine peab olema heaperemehelik. Riigivara, mis on ajutiselt mittevajalik tuleb kas säilitada või RVS-s sätestatud alustel ja korras muudele isikutele kasutamiseks anda. Vara, mis riigile püsivalt mittevajalikuks on muutunud, tuleb aga üldjuhul võõrandada. Eelnõu koostamisele eelnenud analüüsi käigus selgus, et vallas- ja kinnisasjadena määratletava riigivara eesmärgipäraseks valitsemiseks, sealhulgas kasutamiseks andmiseks, on tänane regulatsioon sobiv. Tulenevalt sellest, et riigivara mõiste ei piirdu ainult füüsilise varaga, vaid 2 on määratletud kui rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogum, tuleb riigivara kohta käivaid sätteid kohaldada ka riigi tarkvara suhtes. Kehtiva RVS § 3 lõikest 3 tuleneb küll, et RVS-s vallasasja kohta sätestatut kohaldatakse ka varaliselt hinnatavale õigusele, mille hulka kuulub muuhulgas tarkvara. Sellest võiks järeldada, et teoreetiliselt ei peaks riigi tarkvara kasutamiseks andmine probleeme tekitama – seda eeldusel, et esineb vähemalt üks RVS §-des 15 või 18 toodud kasutamiseks andmise alustest. Praktikas on siiski selgunud, et tänane regulatsioon ei arvesta tarkvara kasutamisest (sh kasutamiseks andmisest) tulenevate erisustega. Näiteks võrreldes füüsilise vara ehk vallas- ja kinnisasjadega, mis saavad üheaegselt asuda ja funktsioneerida ainult ühes kohas, on sama tarkvara kasutamine üheaegselt võimalik mitme isiku, seejuures nii riigivara valitsejate kui ka kolmandate osapoolte poolt, ilma et selleks oleks vajalik riigivara üleandmine ühelt isikult teisele. Samuti ei saa tarkvara puhul rääkida kasutamise tagajärjel toimuvast kulumisest või muudest majandusliku säilimisega seotud negatiivsetest tagajärgedest. Ühtlasi on RVS § 18 lõike 2 punkti 3 kohaselt eraõiguslikule juriidilisele isikule riigivara kasutamiseks andmine turupõhisest kasutustasust madalama hinnaga võimalik ainult juhul, kui see toimub seadusest või halduslepingust tuleneva avaliku ülesande täitmise eesmärgil. Isegi sellisel juhul peab kasutustasu katma vähemalt vara majandusliku säilimise kulud või tuleb kasutajale kasutuslepinguga üle anda vastutus vara majandusliku säilimise eest. Kuna täpselt samal lähtekoodil põhineva tarkvara kasutamine on samaaegselt võimalik piiramatu arvu kasutajate poolt, kusjuures ei toimu füüsilisest maailmast tuttavat vara „kulumist“, ei ole majandusliku säilimise eesmärgil kasutustasu rakendamine riigi tarkvara puhul põhjendatud. Ühtlasi on riigi tarkvara kasutamiseks andmise puhul kasutustasu nõue teatud juhtudel tervikuna põhjendamatu. Kõige selgemalt avaldub eelnõuga lahendatav probleem praktikas olukorras, kus riigivara valitseja on hankinud tarkvara tingimustel, mille kohaselt on riigivara valitsejale tarkvara suhtes üle antud kõik autori varalised autoriõigused. See omakorda tähendab, et kõnealuse tarkvara loonud ettevõtjal ei ole õigust sedasama teost ega selle osi (näiteks tarkvara puhul arenduse käigus kasutatud tarkvaramooduleid, lähtekoodi või selle osi) muude toodete arendamiseks ega sama toote teistele klientidele müümiseks kasutada. Kuigi riigivara valitsejate hankepraktika on muutumas ettevõtjasõbralikumaks ja sageli tüüptingimusena kasutatav omandusliku hankimise praktika on riigi tegelike vajaduste ja ettevõtjate huvi järgi kaasajastumas (omandusliku hankimise asemel kasutatakse võimalusel ka litsentsipõhist ehk tasu eest toote/teenuse kasutamist), kuulub riigile jätkuvalt tarkvara, mille kasutamiseks haldusevälistel isikutel praktiliselt võimalust ei ole. Ühtlasi tuleb tarkvarahangete puhul ette olukordi, kus hankimise ajal on varaliste õiguste omandamine näiteks küberturvalisusega seotud kaalutlustel küll põhjendatud, kuid aja möödudes ja asjassepuutuva tarkvara tundlikkuse vähenedes võiks tulla kõne alla ka sellise vara avalikkusele kasutamiseks andmine. Igasugune olukord, kus riigi ressurss tehakse kättesaadavaks haldusevälistele isikutele, kujutab endast riigiabi riski. Kooskõla riigiabiõigusega on käesoleva eelnõu puhul tagatud, kuna üks eelnõu abil loodava õigusliku mehhanismi tugisammastest on võrdse kohtlemise põhimõte. Teisisõnu maandatakse riigiabi andmise risk läbi selle, et riigiabi kahe kumulatiivse tingimuse, valikulisuse ja konkurentsi kahjustava mõju põhjustamine sisuliselt välistatakse. Eelnõuga 3 luuakse võimalus riigi tarkvara kasutamiseks mitte ainult tarkvara loonud ettevõtjale, teatud ettevõtjate grupile või mistahes muule piiratud isikute ringile vaid kõigile huvitatutele ehk kogu avalikkusele ja seda ühtsetel tingimustel. Riigi tarkvara kasutamise võimaldamine on üks viise, kuidas riik saab õiguspäraselt toetada erasektori ekspordi-initsiatiivi, innovaatiliste lahenduste loomist ning seeläbi potentsiaalselt suurendada maksulaekumisi. Näiteks tarkvara tootmise puhul on tarkvarakoodi korduvkasutamine ja litsentside andmine üks peamisi tulu teenimise võimalusi. Ühtlasi panustab riigi tarkvara lähtekoodi avaldamine (ulatuses, mis ei tekita küberturvalisuse seisukohalt riske) e-riigi läbipaistvuse tõstmisesse. Seetõttu on eelnõu üheks peamiseks eesmärgiks regulatsiooni kehtestamine, millega antakse paindlikult, nii riigivara valitseja huve kui ka infoühiskonna arengut silmas pidades, avalikkusele võimalus riigivara definitsiooni alla kuuluva tarkvaraga tutvuda ning seda riigivara valitseja poolt kindlaksmääratud tingimustel kasutada. Vastavalt Eesti infoühiskonna arengukavale 2020 (edaspidi arengukava) lähtutakse Eesti infoühiskonna arendamisel põhimõttest, mille kohaselt riik on tark tellija, jättes riigihangetes võimalikult laia valiku innovaatiliste lahenduste pakkumiseks, aidates seeläbi kaasa ka IKT- sektori arengule.2 Arengukava avaliku ja erasektori ühtse teenusteruumi arendamise meetme kohaselt (meede 2) on eesmärgiks korrastada ja täiendada infoühiskonna alast seadusandlust, pidades samas silmas, et seadusandlus peab innovatsiooni toetama, mitte seda liigse reguleeritusega pidurdama. Riigi infosüsteemi koosvõime tarkvararaamistiku kohaselt peaks avalik sektor lähtuma põhimõttest, et mis tahes riigi- ja kohaliku omavalitsuse üksuse asutuse poolt tellitud tarkvara ja selle uuendused on piiranguteta kasutatavad ka teistes avaliku halduse asutustes.3 Sellega seondub eelnõuga lahendatav probleem, mille kohaselt kehtiv RVS ei arvesta asjaoluga, et tarkvara on digitaalformaadis olev teos, mis on lõpmatult taaskasutatav ja paljundatav kvaliteeti muutmata. Teisest küljest tuleb arvestada, et kogu riigile kuuluva tarkvara puhul ei saa selle kolmandatele isikutele kasutamiseks andmine siiski kõne alla tulla. Näiteks kui tarkvara rakendusvaldkond seondub riigikaitse, sisejulgeoleku või küberturvalisuse tagamisega. Sellistel puhkudel peaks riik säilitama maksimaalse kontrolli võimalike tarkvarakoopiate levitamise üle. Ühtlasi võib nimetatud valdkondadega seotud hangete korraldamisel varaliste õiguste omandamise mudeli kasutamine täielikult põhjendatud olla (teatud juhtudel ka isiklike õiguste osas ainulitsentsi nõudmine). Juhul, kui tarkvara ei soetata küberturbe, avaliku korra või julgeolekuga seotud eesmärkidel, võiks riik aga kaaluda paindlikumate lahenduste kasutamist, mis tagavad ühest küljest riigile kõik vajalikud õigused tarkvara kasutamiseks ja levitamiseks, kuid jätavad vajalikud õigused ka autorile, võimaldades teose või selle komponentidega seotud edasisi ärivõimalusi realiseerida. Üheks selliseks võimaluseks on hankele järgnevalt tarkvara avalikkusele kättesaadavaks tegemine e-riigi ühtse koostöö ja tarkvara taaskasutuse platvormi, koodivaramu kaudu (https://koodivaramu.eesti.ee/users/sign_in). 2 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. Eesti infoühiskonna arengukava 2020. Kättesaadav: https://www.mkm.ee/sites/default/files/elfinder/article_files/eesti_infouhiskonna_arengukava.pdf (13.06.2019). 3 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. Riigi Infosüsteemi koosvõime raamistik 2012. https://www.mkm.ee/sites/default/files/intellektuaalomand_raamistik.pdf (18.06.2019). 4 Tarkvara kasutusse andmise võimaluste ja vajaduste väljaselgitamise osas on eelnõu koostamisel oluliseks partneriks olnud ITL. RVS regulatsiooni täiendamise vajadusele on viidanud ka ITLi ja avaliku sektori koostöökogu, niinimetatud Korraldav Kogu, mis koosneb erasektori ja avaliku sektori IT-tellijate ja pakkujate organisatsioonide liikmetest. Eelnõu väljatöötamisele on eelnenud 2016. ja 2017. aastal väljatöötamiskavatsused, mis saadeti ametlikult kooskõlastusringile vastavalt 16.08.2016 ja 13.07.2017. a. (EISi lingid: 12.3- 02/10131 ja 1.1-10/05382). Kuigi Justiitsministeerium esimest väljatöötamiskavatsust ei kooskõlastanud ja teise kooskõlastas osaliselt, ei olnud kummalgil juhul põhjuseks väljatöötamiskavatsuses tarkvaraga seotud asjaolud. Justiitsministeeriumi esindajad on eelnõu koostamise juures olnud ja nõustunud, et kuna käesolev eelnõu ei puuduta probleemseid asjaolusid, mis on varasemalt tinginud RVS väljatöötamiskavatsuste mittekooskõlastamise, on lubatav käesoleva eelnõuga selle ministeeriumidele kooskõlastamiseks esitamise faasi liikuda. Justiitsministeerium on nii oma 20. septembri 2016. a kirjas Rahandusministeeriumile kui ka kooskõlastuskirjas 1. juulil 2016. a jõustunud RVS regulatsioonile väljendanud, et peab RVS- is tarkvaraga seotud küsimustes eriregulatsiooni kehtestamist mõistlikuks. Ühtlasi tegi Justiitsministeerium 2016. aastal ettepaneku, et tarkvaraga seotud probleemide lahendamisega paralleelselt tuleks kaaluda ühtse mudeli või tervikliku lähenemise loomist, mis hõlmaks ka muid digitaalseid teoseid. Käesoleva eelnõu väljatöötamise käigus on põhjalikult analüüsitud ka laiema, „riigi digitaalvara“ kontseptsiooni võimalikkust ja ühtsete aluste loomise teostatavust kogu intellektuaalse riigivara litsentsimiseks. Digitaalsete varade õiguslike, olemuslike ja funktsionaalsete erinevuste tõttu on eelnõu koostajad otsustanud keskenduda riigi tarkvaraga seotud probleemkohtade lahendamisele. Vastav lähenemine on kooskõlastatud ka eelnõu koostamises osalenud ITL-ga. Tulevikus tuleb siiski lahendada ka muu intellektuaalse riigivaraga seotud probleemid ning käesoleva eelnõu rakendamise praktika saab sellele oluliseks lähteinfoks. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Seaduseelnõu koosneb kahest paragrahvist. Eelnõu § 1 koosneb 6 punktist ja sätestab RVS-s tehtavad muudatused. Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse seadust „riigi tarkvara“ terminiga. Tegemist on Eesti õiguses uue terminiga, mis eelnõu kohaselt ei hõlma mitte kogu tarkvara, mida riik kasutab, vaid ainult sellist tarkvara, mis kujutab endast: 1) autoriõiguse seaduse4 (edaspidi AutÕS) tähenduses arvutiprogrammi; ning 2) mille autori varalised õigused kuuluvad osaliselt või täies ulatuses riigile. Tulenevalt AutÕS-s § 4 lõike 3 punktis 22 sätestatust ei hõlma andmebaasi mõiste selle tegemiseks ega käivitamiseks vajaminevat arvutiprogrammi. Sellest tulenevalt ei laiene ka riigi tarkvara mõiste riigile kuuluvatele või muul alusel riigi kasutuses olevatele andmebaasidele 4 Autoriõiguse seadus. – RT I, 19.03.2019, 55. 5 autoriõiguse seaduse tähenduses5. Samuti kohaldub riigi tarkvara regulatsioon ainult juhul, kui riik omab seda puudutavaid varalisi õigusi kas osaliselt või täies ulatuses. Praktikas esineb erinevaid kombinatsioone, kus lisaks autori varalistele õigustele kuuluvad või on riigile litsenseeritud ka tarkvara puudutavad autori isiklikud õigused kuuluvad. Vastavat tarkvara kasutamiseks andes ja litsentsitingimusi seades peab riigivara valitseja isiklikest õigustest tulenevate piirangutega arvestama. Küll aga ei saa riigi tarkvaraks pidada näiteks tarkvara, mida riik kasutab ise kasutuslepingu alusel, ise vastava vara suhtes autori varalisi õigusi omamata. See on asjakohane näiteks teatud tüüpi tarkvara puhul (näiteks Microsoft Office tooted), mille puhul on riik ostnud litsentsi ehk teatud tingimustega kasutusõiguse, kuid tegemist ei ole riigi omandiga. Sellises olukorras tuleb riigil mistahes tehingute puhul riigi tarkvara reguleerivate sätete asemel lähtuda vastava teise osapoolega sõlmitud litsentsilepingu tingimustest. Kuna litsentsilepingust tulenev kasutusõigus on ka eraldiseisvana määratletav riigivarana (rahaliselt hinnatav õiguste ja kohustuste kogum), siis täiendavalt tuleb sellise tarkvara puhul lähtuda RVS üldregulatsioonist. Tuleb eristada, et riigile kuuluva tarkvara puhul on riigivaraks ehk rahaliselt hinnatavaks õiguste ja kohustuste kogumiks tarkvara ise. Litsentsilepingu alusel kasutatava tarkvara puhul on riigivaraks aga mitte tarkvara kui lepingu objekt, vaid üksnes lepingust tulenev kasutusõigus. Sarnaseid õigussuhteid esineb riigivara korralduses ka täna, näiteks riigivara valitsejate poolt renditud kontoritehnika, sõidukite või kinnisvara puhul. Kuna RVS üldregulatsioon on selliste õigussuhete korraldamiseks sobiv, ei ole vajalik eelnõuga lisanduva, riigi tarkvara kasutamiseks andmist puudutava regulatsiooni tõttu siin muudatusi teha. Autori varalised õigused on detailselt sätestatud AutÕS § 13 lõike 1 punktides 1–11 sisalduvas loetelus, kuid kokkuvõtvalt väljendub varaliste õiguste sisu autori õiguses oma teost igal moel ise kasutada, lubada ja keelata oma teose samaviisilist kasutamist teiste isikute poolt ja saada oma teose kasutamisest tulu. Arvutiprogrammi puhul kuulub autorile lisaks AutÕS §-s 13 nimetatud õigustele ka õigus arvutiprogrammi füüsiliseks kasutamiseks ja valdamiseks ärilisel eesmärgil. Eelnõu § 1 punkt 2 muudab RVS-i § 3 lõiget 3 selliselt, et RVS-is vallasasja kohta sätestatut kohaldatakse küll jätkuvalt varaliselt hinnatavatele õigustele, kuid mitte riigi tarkvarale. Sätte muutmine on vajalik selleks, et riigi tarkvara kasutamiseks andmisel oleks võimalik rakendada uut, eelnõuga RVS-ile lisatavas jaos sätestatud korda. Tänane olukord, kus RVS § 3 lõikest 3 tulenevalt kohaldatakse seaduses vallasasja kohta sätestatud igasugusele varaliselt hinnatavale õigusele, sealhulgas riigi tarkvarale, on üheks põhjuseks, miks praktikas tarkvara omadustest tulenevate iseärasustega arvestada ei saa. Näiteks saab kõnealuse sätte tänase sõnastuse tõttu tarkvara, täpselt nagu vallasvara, olla kasutuses ainult ühe riigivara valitseja poolt korraga ning kui see eraõiguslikule juriidilisele või muule isikule kasutamiseks antakse, siis riigivara valitsejal seda justkui enam kasutada võimalik ei oleks. Teisisõnu ei arvesta kõnealusest sättest tulenev RVS-s sisalduv kord asjaoluga, et digitaalformaadis teosed on praktiliselt piiranguteta taaskasutatavad ja paljundatavad kvaliteeti muutmata. 5 AutÕS § 4 lg 3 p 22: „Andmebaas käesoleva seaduse tähenduses on süstemaatiliselt või metoodiliselt korrastatud iseseisvate teoste, andmete või muu materjali kogu, mis on individuaalselt kättesaadav elektrooniliste või muude vahendite abil. Andmebaasi mõiste ei hõlma selle tegemiseks ega käivitamiseks vajaminevat arvutiprogrammi.“ 6 Esmapilgul võib näida, et kuna RVS § 3 lõige 3 on säte, mis on suure osa seaduse rakendamise käigus esile kerkinud probleemide algeks, võikski käesolevas eelnõus piirduda ainult selle sätte muutmisega selliselt, et riigi tarkvarale vallasasja kohta sätestatut ei kohaldataks. Siin tuleb aga tähele panna, et isegi kui riigi tarkvara suhtes vallasasja kohta sätestatut ei kohaldataks, kuulub riigi tarkvara kui riigile kuuluvate õiguste ja kohustuste kogum tõttu ikkagi RVS § 1 lõikes 3 sätestatud riigivara termini ja RVS reguleerimisala alla. Sellest tulenevalt ei piisa tarkvara ja RVS-s vallasasjade kohta sätestatu vahelise seose eemaldamisest. Kuna riigivara üldtermin hõlmab ka riigi tarkvara, ei saa luua olukorda, kus tarkvaraga kui ühe riigivara alaliigiga seotud õigussuhted on üleüldse reguleerimata. Selleks on käesolevas eelnõus ette nähtud § 1 punkt 5, mille abil lisatakse RVS-i riigi tarkvara avalikkusele kasutusse andmist reguleeriv jagu. Eelnõu § 1 punkt 3 muudab RVS-i struktuuri ja koondab seaduse tänase 3. peatüki sätted 3. peatüki esimeseks jaoks pealkirjaga „Üldsätted“. Struktuurimuudatus on vajalik selleks, et eristada sätteid, mis kohalduvad muu riigivara kasutamiseks andmisele neist sätetest, mis hakkavad reguleerima üksnes riigi tarkvara ühtsetel alustel avalikkusele kasutamiseks andmist. Struktuuri muutmisele eelnevalt kaaluti mitmesuguseid võimalusi, kuidas riigi tarkvaraga seonduvat reguleerida. Muuhulgas analüüsiti võimalust tänast riigivara kasutamiseks andmise peatükki tarkvara puudutavate erisätetega täiendada, kuid ka võimalust seadust uue, tarkvara käsitleva peatükiga täiendada. Seaduse senise struktuuri säilitamise ja õigusselguse seisukohalt on aga tarkvara käsitleva jao lisamine eelnõu koostamises osalenud töögrupi liikmete hinnangul efektiivseim võimalus. Eelnõu § 1 punktiga 4 lisatakse riigivara kasutamiseks andmist käsitavale RVS §-le 14 lõige 4, mille kohaselt ei kohaldata senist RVS 3. peatükki ehk riigivara kasutamiseks andmise üldregulatsiooni riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisel. Riigi tarkvara kasutamiseks andmist hakkab reguleerima eelnõuga lisatav, 3. peatüki 2. jagu. Eelnõu § 1 punkt 5 on käesoleva eelnõu kõige mahukam säte, mille sisuks on RVS-i uue, riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmist puudutava jao lisamine. Kui seaduse senised §-d 14–28 koondatakse 3. peatüki esimeseks jaoks pealkirjaga „Üldsätted“, siis 2. jagu, mis koosneb §-dest 281–284, on oma sisu poolest analoogne kehtiva RVS §-dega 14–28, kuid reguleerib samu asjaolusid tarkvaraspetsiifiliselt.  Paragrahv 281 sätestab riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmise sisu. Lõike 1 kohaselt kujutab riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmine endast riigivara valitseja poolt riigi tarkvara lähtekoodi tasuta kasutada andmist lihtlitsentsilepingu sõlmimise teel, kõnealuses jaos sätestatud korras. See tähendab, et riigi tarkvara kasutamise võimalus on ühtsetel alustel ja kogu avalikkusel. Praktikas saab see väljenduda riigivara valitseja veebilehele viite lisamisega repositooriumile, kus avalikkusel on võimalik riigi kasutatava tarkvaraga tutvuda ja seda kasutada, kui nad on nõus litsentsitingimustega, mille alusel riigivara valitseja asjassepuutuva tarkvara avalikkusele kättesaadavaks teinud on. Sellise repositooriumina, mille riigiasutused saaksid kasutusele võtta, toimib 2019. aasta kevadel käivitatud e-riigi ühtse koostöö ja tarkvara taaskasutuse koodivaramu (https://koodivaramu.eesti.ee/users/sign_in). 7  Litsentsilepingu mõiste tuleneb võlaõigusseaduse §-st 368, mis sätestab, et tegemist on lepinguga, millega annab üks isik (litsentsiandja) teisele isikule (litsentsisaajale) õiguse teostada intellektuaalsest varast tulenevaid õigusi kokkulepitud ulatuses ja territooriumil, litsentsisaaja kohustub maksma selle eest litsentsitasu. Litsentsitasu suuruseks võib siiski olla ka null ehk tegemist võib olla ka tasuta litsentsiga. Nii on ka veebis levitatav vabavara enamasti avalikkusele kasutamiseks antud mõne konkreetse tüüplitsentsi alusel, mille tingimustest tuleb, vaatamata tasu maksmise kohustuse puudumisele, kinni pidada (näiteks ei tohi ka vabavaralise tarkvara puhul litsentsisaaja end algse autori loata ise kõnealuse tarkvara autorina esitleda). Sobiva litsentsi valikuvabaduse põhimõte kohaldub ka riigi tarkvara kasutamiseks andmisele. Enamlevinud tüüplitsentsid, mille alusel riigi tarkvara kasutamiseks andmine toimida saaks, on Euroopa Liidu tarkvara vaba kasutuse litsents EUPL6, Massachusettsi Tehnoloogiainstituudi (MIT) poolt loodud MIT litsents7 ning Apache tarkvarafondi poolt loodud APACHE litsents8. Enamlevinumate avatud lähtekoodiga tasuta tarkvaralitsentside omadustega on võimalik tutvuda siin. Litsentsilepingu tingimuste täitmist kontrollib litsentsiandja ehk riigivara valitseja. Kuna eelnõu kohaselt on tarkvara kasutamiseks andmise üheks eelduseks, et sellega ei tohi kaasneda kahjulikku mõju ning eelkõige kasutatakse selleks praktikas vabavaralisi tüüplitsentse (EUPL, GPL, MIT, Apache jmt, mis on juba oma olemuselt niivõrd minimaalsete piirangutega, et nende rikkumine on vähetõenäoline), siis aktiivse kontrolli vajadus puudub ja täiendava kontrollimehhanismi sisseviimine kujutaks endast riigivara valitsejale ebaotstarbekalt kõrget halduskoormust. Seetõttu tegeletakse tüüplitsentside puhul rikkumistega nende avaldumisel – näiteks kui laekub info, et keegi müüb oma kodulehel tarkvara, mille müük on riigi seatud litsentsitingimuste kohaselt keelatud. Sarnaselt toimivad vabavaraliste litsentsidega seotud õigused, kohustused ja rikkumiste jälgimine ka eraõiguslikes suhetes. Paragrahvi 281 lõige 2 toob eelnõusse huvitatud isikute võrdse kohtlemise põhimõtte. See tähendab, et tasuta kättesaadavaks tehtud riigi tarkvara peab olema ühetaoliselt kättesaadav ja kasutatav kõigile huvitatud isikutele, välja arvatud kui ilmnevad eelnõu §-s 283 toodud alused. Võimalikud erisused puudutavad eelkõige võimalikku riski küberturvalisusele, avalikule korrale ja julgeolekule. Selliste tegurite ilmnemisel on riigil õigus tarkvara edasisest kasutamiseks andmisest loobuda või seada kasutamiseks andmisele täiendavaid, piiravaid tingimusi. Kasutamiseks andmise piiranguid ja kasutamiseks andmisest keeldumise aluseid puudutatakse lähemalt asjassepuutuvaid sätteid selgitavate punktide juures. Eelnõu koostamise käigus analüüsiti ka alternatiivse tarkvara kasutusse andmise võimaluse teostatavust, mille kohaselt toimuks tarkvara litsentseerimine vajadusepõhiselt ja iga huvitatud isiku suhtes eraldi, vastavasisulise taotluse alusel. Selle kohaselt oleks kehtiva seaduse §-s 15 ja § 18 lõikes 2 sisalduvatele alustele, mille kohaselt võib riigivara, sealhulgas riigi tarkvara, kasutamiseks anda väga piiratud juhtudel, lisatud täiendav alus 6 Euroopa Liidu tarkvara vaba kasutuse litsentsi versioon. 1.2. Kättesaadav: https://eupl.eu/1.2/et/ (06.10.2019). 7 MIT litsents. Kättesaadav: https://opensource.org/licenses/MIT (06.10.2019). 8 APACHE litsentsi versioon 2.0. Kättesaadav: https://opensource.org/licenses/Apache-2.0 (06.10.2019). 8  riigi tarkvara turupõhisest kasutustasust madalama tasu eest või tasuta kasutamiseks andmiseks. Analüüsi käigus ilmnes aga, et selline alternatiiv oleks riigile toonud kaasa kuluka haldusmenetluse huvitatud isikute poolt esitatud taotluste lahendamise, heakskiitmise, rahuldamata jätmise ning võimalike vaidlustega seoses. Ühtlasi oleks kõnealuse alternatiivi kohaselt olnud keeruline ja subjektiivne ettevõtjate võrdse kohtlemise tagamine, tuues endaga kaasa riigiabi andmise riski. Käesolevas eelnõus pakutud lahenduse kohaselt ei teki riigile kulukat halduskoormust. Koodivaramusse tarkvara lähtekoodi üleslaadimine on vabatahtlik ja kui riigivara valitseja leiab, et teatud tarkvara puhul on põhjendatud selle lähtekoodi mitteavalikustamine, siis on asutusel täielik õigus seda mitte avalikustada. Paragrahvis 283 toodud alustel riigivara valitseja tarkvara kasutusse anda ei tohi. Ühtlasi ei teki käesoleva eelnõu alusel loodava korra alusel vajadust huvitatud isikute tarkvarale ligipääsu taotluste lahendamiseks ja keeldumisega kaasnevateks võimalikeks vaidlusteks, kuna juhul, kui tarkvara otsustatakse kasutamiseks anda, tehakse seda suunatuna kogu avalikkusele ja ühtsetel, mittediskrimineerivatel alustel.  Paragrahv 282 sätestab riigi tarkvara kasutamiseks andmise viisid ja kasutamiseks andmise otsustamise korra. Säte on kujundatud kehtiva RVS §-de 17 (kasutamiseks andmise viisid) ja 19 (kasutamiseks andmise otsustamine) põhjal. Riigi vallas- ja kinnisvara puhul on kasutamiseks andmise viise kolm: avalikul enampakkumisel, valikpakkumisel ning otsustuskorras. Juhul, kui riigi tarkvara käesolevas eelnõus sätestatud viisil ja alustel kasutamiseks antakse, säilib selle sama tarkvara edasise kasutamise õigus ja võimalus ka riigil. See tuleneb juba ülalpool mainitud olemuslikust erinevusest, mille kohaselt on digitaalformaadis teosed praktiliselt lõpmatuseni paljundatavad ja üheaegselt kasutatavad. Teisisõnu saavad erinevalt füüsilisest varast, mille puhul tekib olukorras, kus üks isik saab vara kasutamiseks, paratamatu tagajärg, millest tulenevalt teised isikud seda sama vara samal ajal ning samas mahus kasutada ei saa, riigi tarkvara samadel tingimustel kasutada kõik huvitatud isikud. See tähendab ühtlasi, et mistahes konkurssmeetodil, sealhulgas avalikul enampakkumisel ja valikpakkumisel ei ole riigi tarkvara kasutamiseks andmine otstarbekas. Seetõttu sätestab ka § 282 lõige 1, et tarkvara kasutamiseks andmine otsustatakse otsustuskorras. Riigivara valitsejale jääb õigus otsustada, kas ta soovib tarkvara kasutamiseks anda või mitte ning kui tal vastav soov on, saab ta valida sobivad lihtlitsentsi tingimused ning vältida täna vallas- ja kinnisasjade kasutamiseks andmisega tihtipeale kaasnevat halduskoormust, mille kohaldamise võimalikkus tarkvara suhtes praktikas ka vähemalt vaieldav on. Tuleb eriliselt rõhutada, et riigi tarkvara kasutamiseks andmine on eelnõu kohaselt vabatahtlik ning riigivara valitsejale jääb alati õigus otsustada, kas riigi tarkvara antakse kasutamiseks või mitte. Kohustuse loomise asemel on eelnõu eesmärk tegutseda võimaldajana olukorras, kus riigiasutused on praktikas soovinud riigi tarkvara kasutamiseks anda, kuid takistuseks on saanud just tarkvara kontekstis sobimatu regulatsioon. Samuti soovime vältida riigiasutustele täiendava halduskoormuse tekkimist seoses haldusväliste isikute tarkvara kasutamist puudutavate taotluste lahendamisega. Seetõttu näeb eelnõu ette riigi tarkvara kasutamiseks andmise kui riigivara valitseja 9 diskretsiooniõiguse ning eelnõu ei näe ette riigi tarkvara kasutamiseks taotluste esitamist ega nende lahendamist haldusotsuse kaudu. Olukorrad, kus riigi tarkvara kasutamisest huvitatud isik pöördub riigivara valitseja poole taotlusega riigi tarkvara individuaalseks kasutada saamiseks, lahendatakse juba kehtiva õiguse (haldusmenetluse ja RVS üldsätete) alusel. Teisisõnu – vaatamata sellele, et eelnõuga luuakse võimalus ja ühtsed alused riigi tarkvara kasutamiseks andmiseks ühtsetel tingimustel (sh. kasutustasuta) ja avalikkusele, säilivad riigivara valitsejal tarkvara suhtes ka kõik kehtiva õiguse alusel eksisteerivad vara kasutamiseks andmise võimalused. Seega on riigivara valitsejal võimalus RVS §-s 15 sätestatud aluste ilmnemisel riigi tarkvara ka tasu eest ja üksikjuhtumipõhiselt kasutamiseks anda, järgides seejuures muid õigusest tulenevaid kohustusi. Paragrahvi 282 lõige 2 sätestab asjaolud, mida peab riigi tarkvara kasutamiseks andmise otsus tingimata sisaldama. Sätte koostamisel on lähtutud RVS §-st 21, mida on omakorda kohandatud selliselt, et see oleks tarkvara kasutamiseks andmise kontekstis asjakohane. Tarkvara kasutamiseks andmise otsuse kohustuslikud elemendid on tarkvara kirjeldus (eelkõige andmed, missuguse tarkvara on tegemist, milleks ja kelle poolt seda kasutatakse); kasutamiseks antava tarkvara kasutustingimused (missugusel moel isik, kellele vara kasutamiseks antakse, kõnealust vara kasutada võib – tüüplitsentsi valimise korral viide sellele, muu lihtlitsentsi andmise puhul kogu oluline kasutusinfo, näiteks kas tarkvara võib edasi kasutamiseks anda kolmandatele isikutele, missugusel eesmärgil tarkvara kasutada võib, missugusel territooriumil ja ulatuses tarkvara kasutada võib jms) ja kasutamiseks andmise tähtaega (milliseks ajaperioodikss tarkvara kasutamiseks antud on ja kuidas ettevõtja peab selle aja täitumisel käituma). Loetelust on võrreldes RVS §-ga 21 eemaldatud sätted, mis on asjakohased ainult riigivara enam- ja valikpakkumise abil kasutamiseks andmise korral ning sätted, mille kohaldamine ei oleks tarkvara avalikkusele suunatud litsentsimisel asjakohane. Paragrahvi 282 lõike 3 kohaselt lisab riigivara valitseja riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisel oma veebilehele lingi, mille vahendusel tarkvara lähtekood avalikkusele kättesaadav on. Praktikas saab sellise keskse repositooriumina toimida näiteks 2019. aasta kevadel käivitatud e-riigi ühtse koostöö ja tarkvara taaskasutuse koodivaramu (https://koodivaramu.eesti.ee/users/sign_in). Riigiasutuste ülene platvorm riigi tarkvara kättesaadavaks tegemiseks on otstarbekam ja kasutajasõbralikum, võrreldes iga asutuse veebilehele eraldi vastava alajaotuse loomisega. Seeläbi on kogu kasutamiseks antav riigi tarkvara kättesaadav ühest kohast, tehes huvi pakkuva tarkvara kergemini leitavaks ka sellest huvitatud isikutele. Ühtlasi peab lisatud lingilt olema võimalik tutvuda § 282 lõikes 2 esitatud asjaoludega – tarkvara kirjelduse, kasutustingimustega ning kasutuseks andmise tähtajaga. Nimetatutest kaks viimast tingimust on võimalik täita viitega tüüplitsentsile, mille alusel konkreetne tarkvara kasutamiseks antud on. Seletuskirja järgmisel leheküljel on võimalik tutvuda näidisväljavõttega koodivaramus kättesaadavaks tehtud tarkvarast. 10 Näide e-riigi koodivaramus avalikustatud tarkvarast koos selgitustega: 11  Paragrahv 283 sätestab riigi tarkvara kasutamiseks andmise piirangud. Nii kõnealusest kui ka järgmisest sättest nähtub, et kuigi riigi tarkvara kasutamiseks andmine on riigivara valitseja õigus ja huvitatud isikutel on sellele vastav võimalus kasutamiseks antud tarkvara riigivara valitseja poolt pakutud litsentsitingimuste alusel kasutada, ei ole mistahes riigi tarkvara kasutamiseks saamine ühegi isiku absoluutne õigus ega anna alust seda riigivara valitsejalt oodata, eeldada ega nõuda, kui viimane on otsustanud tarkvara mitte kasutamiseks anda. Selleks, et riigi huvide kahjustamist vältida, peab riigivara valitsejale jääma õigus riigi tarkvara kasutamiseks andmisele ka teatud piiranguid seada. Nii näeb kõnealuse paragrahvi esimene lõige ette, et riigivara valitseja võib kasutamiseks antava tarkvara kasutusvõimalusi konkreetsete õiguste, sh kasutamise eesmärgi, kasutusterritooriumi, kuid ka ulatuse, viisi jm. asjaoludega piirata. Piirangute seadmise põhjused võivad iga üksiku juhtumi korral tuleneda täiesti erinevatest, ainult konkreetse tarkvara kasutamise ja rakendamisega seotud asjaoludest, mille loetelu ei ole võimalik ei seaduse ega ka seletuskirjaga lõplikult ette näha. Seetõttu tuleb riigivara valitsejatele säilitada võimalus kasutusvõimalusi paindlikult sisustada. Kasutusvõimaluste piiramisel peab riigivara valitseja jälgima, et piirangud oleksid proportsionaalsed ja põhjendatud ning et need ei tooks endaga kaasa konkurentsile kahjulikku mõju. Nii nagu kasutamiseks andmise puhul, tehakse ka juhul, kui riigi tarkvara kasutamiseks andmist ei toimu, seda samuti ühtsetel alustel ehk mitte kellelegi. Seejuures ei teki ühelgi isikul riigi tarkvara kasutamiseks saamise suhtes õigustatud ootust, mis tähendab, et isikul ei ole (tänase õigusega võrreldes täiendavat) alust nõuda riigi tarkvara kasutamiseks saamist, kui riigivara valitseja on otsustanud seda mitte teha. Küll aga mööname, et vaidlustamise temaatika võib praktikas oluliseks osutuda juhul, kui riigi tarkvara antakse küll kasutamiseks, kuid riigivara valitseja seab sellele § 283 lõike 1 alusel piiranguid. Näiteks juhul, kui piiratakse kasutamise eesmärki, võib siiski tekkida olukord, kus teatud tegevusaladel tegutsevad ettevõtjad jäävad riigi tarkvara kasutamise võimalusest kõrvale. Vaatamata sellele on tegemist eelnõu osas vajaliku sättega, mis võimaldab riigivara valitsejal valida tarkvara kasutamiseks sobivad litsentsitingimused. Riigivara valitsejal tuleb tarkvara kasutamisele piirangute seadmisele eelnevalt analüüsida, kas seatavad piirangud on põhjendatud ja proportsionaalsed, võttes arvesse, et vastavaid seisukohti võib vaidluse puhkemisel olla vajalik kaitsta. Küll aga oleks riigi tarkvara kasutamist puudutavatel vaidlustel oluliselt enam perspektiivi juhul, kui riigi tarkvara kasutusse andmine toimuks huvitatud isikute eraldiseisvate taotluste alusel ja mitte ühtsetel alustel. Kuna eelnõu näeb ette riigi tarkvara kasutamiseks andmise ühtsetel alustel ja tasuta, ei ole meie hinnangul üldjuhul vaidlustuste tekkimine tõenäoline ega perspektiivikas. Paragrahvi 283 lõike 2 kohaselt ei tohi riigi tarkvara avalikkusele kasutamiseks anda juhul, kui sellega kaasneks riigile kahjulik mõju. Sätte näol ei ole tegemist diskretsiooniõigust jätva alusega, mida kasutada näiteks riigi tarkvara kasutamisest huvitatud isiku taotlust lahendades – tegemist on keeluga, mis näeb ette, et sättes esitatud ohutegurite esinemisel riigi tarkvara kasutamiseks andmist ei toimu. Nagu ka ülalpool mainitud, ei ole riigi tarkvara kasutamiseks andmine riigivara valitseja kohustus, vaid üks võimalus e-riigi 12  läbipaistvusesse ja infoühiskonna arengusse panustada. Tulenevalt sellest peab riigivara valitsejale jääma võimalus tarkvara ka mitte avalikkusele kättesaadavaks teha ning teatud tingimuste (kahjuliku mõju) ilmnemise korral peab koguni kehtima tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmise keeld. Kahjuliku mõju põhjustavate asjaolude ammendavat kataloogi ei ole võimalik koostada, kuid kõnealuse lõike kohaselt võetakse seejuures arvesse tarkvara kasutamiseks andmisega kaasnevat riski küberturvalisusele (näiteks kui tarkvara kasutamiseks andmine haldusevälistele isikutele võib suurendada efektiivse küberründe riski mõne riigi e-teenuse vastu); tarkvara kasutusvaldkonna iseärasusi (näiteks kui see on kasutuses avaliku korra, riigikaitse, luure- või julgeolekuasutuste töös); või võib tarkvara kasutamiseks andmine muul põhjusel kujutada endast ebaproportsionaalset riski avalikule korrale või riigi julgeolekule. Paragrahvi 283 lõike 3 kohaselt võib riigivara valitseja riigile kahjuliku mõju avaldumisel ka juba sõlmitud lihtlitsentsilepingu üles öelda.  Paragrahv 284 sätestab riigi tarkvara kasutamise alused riigivara valitsejate vahel. Regulatsioon, mis puudutab riigivara kasutamist riigivara valitsejate vahel, on kehtivas RVS-s jällegi selgelt orienteeritud füüsilisele varale. Nii sätestab RVS § 16, et riigivara valitseja asja kui tervikut teisele riigivara valitsejale üldjuhul kasutamiseks ei anna ning et sellisel juhul otsustatakse asja valitsemise üleandmine ühelt riigivara valitsejalt teisele. Kehtivas RVS-s sisaldub koguni terve 2. peatükk, mis näeb ette riigivara valitsemise üleandmisega seotud menetluse. Tarkvara puhul ei too riigivara kasutamiseks andmine teisele riigivara valitsejale kaasa vajadust esimese valitseja poolt riigivara kasutamisest loobuda. Paragrahvi 284 lõike 2 kohaselt sõlmivad riigivara valitsejad sellisel juhul tarkvara kasutamise kokkuleppe, mille kohaselt näeb tarkvara kasutamiseks andev riigivara valitseja (tavaliselt vastava vara hankinud riigivara valitseja) teisele riigivara valitsejale ette tingimused, mille alusel viimane tarkvara kasutada võib. Selliste tingimuste hulka võivad kuuluda põhjendatud juhul konkreetsed õigused, sh kasutamise eesmärk, kehtivusaeg ja viis, kuid ka näiteks tingimused, missugustele valitsemisala asutustele riigivara valitseja kõnealust tarkvara kasutamiseks anda võib. Teisele riigivara valitsejale üleandmisel lähtutakse üldjuhul eeldusest, et seda tarkvara vajab kasutamiseks riigivara valitseja või tema valitsemisala asutused ise ning kolmandatele isikutele tarkvara kasutamiseks andmise õigus jääb üldjuhul tarkvara hankinud riigivara valitsejale. Eelnõu § 1 punkt 6 muudab RVS-i § 57 lõiget 2, mis sätestab erandid riigivara kasutamiseks andmisel ja võõrandamisel kohaldatavast menetlusest. Kehtiva sätte alusel ei kohaldata RVS 5ndat, eelnimetatud menetlust sätestavat peatükki RVS 4. peatüki 3. jaos sätestatud eraõiguslikule juriidilisele isikule vara üleandmisel (võõrandamise erisused riigivara üleandmisel mitterahalise sissemaksena eraõiguslikule juriidilisele isikule). Kuna riigi tarkvara kasutamiseks andmine toimub eelnõu kohaselt otsustuskorras ja RVS 5. peatükk sätestab enampakkumise, valikpakkumise, väärtpaberite avaliku müügiga ning kinnisasjade otsustuskorras koormamise ja võõrandamisega seonduva menetluse, tuleb kõnealuse peatüki kohaldumine välistada ka riigi tarkvara kasutamiseks andmise korral. 13 Eelnõu § 2 sätestab eelnõu jõustumisaja. Eelnõu jõustub 2020. aasta 1. juulil. 4. Eelnõu terminoloogia Riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõuga võetakse kasutusele üks uus termin: Riigi tarkvara on riigile arvutiprogrammi suhtes kuuluvad autori varalised õigused. Termini sisu on üksikasjalikumalt kirjeldatud eelnõu § 1 punkti 1 selgitavas seletuskirja punktis. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõu ei oma puutumust Euroopa Liidu õigusega. 6. Seaduse mõjud 6.1 Kavandatav muudatus – seaduse muudatusega luuakse ühtne regulatsioon riigi tarkvara litsentsimiseks. 6.1.1 Sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju Eelnõul puudub sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju. 6.1.2 Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele Tänapäeval kasutavad kõik riigiasutused, sealhulgas avaliku korra ja riigi julgeoleku eest vastutavad asutused, oma töös tarkvara. Selleks, et vältida riigi julgeolekuhuvide riivet selliste asutuste poolt kasutatava tarkvara avalikkusele kasutamiseks andmisega, näeb eelnõu ette võimaluse nii kasutamiseks antava tarkvaraga seotud õigusi piirata kui ka tarkvara kasutamiseks üldse mitte anda. Seejuures võetakse arvesse tarkvara kasutamiseks andmisega kaasnevat potentsiaalselt riski küberturvalisusele, tarkvara kasutusvaldkonna iseärasusi ning kasutamiseks andmisest tulenevat võimalikku ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule. Eespool kirjeldatust tulenevalt on mõju ulatus väike, sagedus väike, ebasoovitatavate mõjude risk väike. 6.1.3 Mõju majandusele Muudatus omab majandusele positiivset, potentsiaalselt ergutavat mõju. Muudatuse tulemusel on võimalik prognoosida näiteks IT-ettevõtjate toodete ekspordi ning erasektori ärivõimaluste kasvu, mis annavad potentsiaalse aluse majanduse laiapõhjalisemale arengule. Ettevõtjaid, sealhulgas ka teistest Euroopa Liidu liikmesriikidest pärit ettevõtjaid koheldakse võrdselt, mistõttu on maandatud riigiabiga seonduvad riskid (ei esine valikulisust). Eespool kirjeldatust tulenevalt on mõju ulatus väike, sagedus keskmine, ebasoovitatavate mõjude risk väike. 6.1.4 Mõju ettevõtjatele Intellektuaalse omandi autorid ja õiguste valdajad hoiavad kokku ressursse nii raha kui aja näol. Tekivad täiendavad potentsiaalsed ärivõimalused. 14 Eelnõus väljatöötamises osalenud infotehnoloogiaettevõtjaid ühendav liit ITL on alates 2017. aastast korduvalt väljendanud huvi ja toetust riigile kuuluva tarkvara kasutusse andmiseks regulatsiooni loomist. Ettevõtjad on juhtinud tähelepanu asjaolule, et kui loodud tarkvara on võimalik taaskasutada, siis on see kasulik nii riigile kui ka ettevõtjatele, kes saavad seeläbi võimaluse oma juba kasutusel olevat tarkvara edasi arendada ning sellega äri laiendada. Seeläbi suureneb efektiivsus ja võimalus kasutada tarkvarakomponente, mis on mõne sarnase projekti raames loodud. Kehtiva õiguse tõttu tuleb praktikas ette olukordi, kus ühe riigiasutuse poolt kasutatavat lahendust tuleb teise riigiasutuse jaoks õiguste puudumise tõttu uuesti luua. Probleemi lahendamisega kaasnevad lahenduse loojal võimalused algse lahenduse taastootestamiseks ning müümiseks. See tähendab, et ettevõtja investeerib lahendusse täiendavalt ning sellest võib lõpuks kasu olla ka algsel tellijal, kelle jaoks vähenevad ettevõtja poolt tehtavad tööjõukulud, mistõttu on võimalik, et täiendusi saab soetada soodsamalt. Lisaks võidab täiendavate ärivõimaluste realiseerimisel alati läbi täiendava maksutulu ka riik. Eesti turu kõrval on väga oluline roll ka tarkvaralahenduste ekspordil. Tarkvaraarendusega tegelevatel ettevõtjatel võimaldab lähtekoodi korduvkasutamine luua ekspordipotentsiaaliga uusi tooteid. Eespool kirjeldatust tulenevalt on mõju ulatus keskmine, sagedus keskmine, ebasoovitatavate mõjude risk väike. 6.1.5 Keskkonnamõjud Mõju keskkonnale puudub. 6.1.6 Mõju regionaalarengule Mõju regionaalarengule puudub. 6.1.7 Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsus üksuste korraldusele puudub. Mõjutatud on vähesel määral töökorraldus. Riigivara valitsejad peavad hindama oma kasutuses oleva tarkvara olemust ja selle litsentsi alusel kasutusse andmise võimalusi. Riigivara valitsejatel tuleb analüüsida nende poolt kehtestatud riigivara kasutamiseks andmise kordi ja vajadusel neid tarkvaraga seonduvalt ajakohastada. Kuna eelnõuga luuakse selge regulatsioon, mille puudumisel on seni toimunud ministeeriumides kaootiline ja erinev praktika ning kohati ka dubleerimine riigi tarkvara hankimisel ja selle kasutamise võimaldamisel riigisiseselt või ka selle loonud ettevõtjatel, siis on sellel regulatsioonil positiivne mõju, eelkõige ajaressursi, aga ka rahalise ressursi kokkuhoidu soodustav mõju. Eespool kirjeldatust tulenevalt on mõju ulatus väike, sagedus väike, ebasoovitatavate mõjude risk väike. 15 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud Seadusega ei kaasne riigile ja kohaliku omavalitsuse üksustele otseseid kulusid ja tulusid. Riigivara valitsejatel tuleb analüüsida nende poolt kehtestatud riigivara kasutamiseks andmise kordi ja vajadusel neid muudatustega seonduvalt ajakohastada. Eelnõuga kaasnevat kaudset, potentsiaalset maksutulu on kirjeldatud seletuskirja punktis 6.1.4. Eelnõuga luuakse õigusselgus riigiasutuste vaheliseks tarkvara ristkasutuseks, mistõttu kaasneb tarkvara valitsusasutuste vahelise jagamisega tulevikus madalam halduskoormus. 8. Rakendusaktid Eelnõuga ei kaasne rakendusaktide kehtestamise vajadust. 9. Seaduse jõustumine Eelnõu on planeeritud jõustuma 1. juunil 2020. aastal. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu koostamiseks loodi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi eestvedamisel töörühm, kuhu kuulusid lisaks viimasele Rahandusministeeriumi, ITLi, Justiitsministeeriumi, Riigi Infosüsteemi Ameti ning Registrite- ja Infosüsteemide Keskuse esindajad. Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu ministeeriumidele ja edastatakse arvamuse avaldamiseks töörühma liikmetele. Algatab Vabariigi Valitsus 2020 (allkirjastatud digitaalselt) 16