Arvamus haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu kohta

Justiitsministeerium Teie 11.09.2020 nr 8-1/5458 [email protected] Meie 09.10.2020 nr 6-6/20-12 Arvamuse avaldamine Tänan teid võimaluse eest avaldada arvamust haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu kohta. Edastan Riigikohtu arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andraš Tšitškan Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1. Riigikohtu arvamus haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu kohta. Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus haldustrahvimenetluse seaduse eelnõu kohta Haldustrahviõiguse üldosa loomine väärib toetamist, samuti mitu eelnõu aluspõhimõtet (nt haldustrahvimenetluse ja riikliku järelevalve menetluse võimalik ühildamine, mis annab prioriteedi probleemi lahendamisele, mitte karistamisele, ning haldustrahvi suhteliselt kitsas reguleerimisala, st tihe seotus EL-i õigusega). Arvamuse andmiseks edastatud eelnõus on üldjoontes arvestatud varem haldustrahviõiguse kontseptsiooni kohta esitatud mõtteid. Kavandatava seaduse nimetus – haldustrahvimenetluse seadus (HalTS) – ei peegelda täiel määral selle sisu. Eelnõu sisaldab materiaalõiguse norme (nt haldustrahvi mõiste, selle kehtes- tamise alused, aegumistähtajad jms). Seadust oleks täpsem nimetada nt haldustrahviseaduseks. Eelnõu järgi ei ole kavas haldustrahvimenetlusele kohaldada haldusmenetluse seaduse (HMS) sätteid HalTS-ist tulenevate erisustega, nagu haldusmenetlustes (sh distsiplinaarmenetlustes) on tavapärane.1 Selle asemel on HalTS-is konkreetsed viited HMS-i sätetele või nende sõnastuse kordus.2 Seejuures kavandatakse välistada HMS-i kohaldamine konkreetselt viitamata juhtudel HMS § 2 lg 2 täiendamise teel. Eelnõu seletuskirjast (lk 60) võib mõista, et sellise lahenduse on tinginud vajadus tagada isikule kaitse, mis on omane süüteomenetlustele. Kuigi ei saa olla mõistlikku kahtlust, et haldustrahvimenetluses tuleb isikule tagada süüteo- menetlusega sarnased põhiseadusest ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist (EIÕK) tulenevad õigused, ei ilmne eelnõu seletuskirjast, millisel viisil üldine viide HMS-ile selle eesmärgi saavutamist takistaks. Pole põhjust arvata, et valdav osa HMS-i sätetest oleks põhiseaduse või EIÕK-ga vastuolus. Haldusõiguse eriosas on HMS-ist erisuste (seejuures kohati võrdlemisi mahukate) tegemine tavapärane, kuid see ei takista HMS-i kohaldamist eriseaduses reguleerimata küsimustes. Abstraktselt pole võimalik ette näha kõiki elulisi olukordi. Seetõttu on väga tõenäoline, et kui välistada HMS-i kohaldamine konkreetselt viitamata juhtudel, tekivad normistikus lüngad. Sellisel juhul tuleb need lüngad ületada analoogiat kasutades, st tõenäoliselt ikka HMS-i norme kohaldades. Nii toimub see praegu riigihangete puhul, mis on formaalselt samuti HMS § 2 lg 2 järgi haldusmenetluste hulgast välistatud.3 Järelikult oleks mõistlik sätestada HalTS-is sarnaselt muude haldusõiguse eriosa seadustega üldine viide HMS-ile ning vältida kunstlikku vahetegu haldustrahvimenetluse ja teiste haldusmenetluste vahel. See võimaldaks hoiduda ka asjatutest HMS-i teksti kordustest HalTS-i tekstis. Haldustrahvide üle peetavas diskussioonis on üks keskseid probleeme olnud haldus- ja karistusõiguse vahelise piiri ähmastumine, seda eriti siis, kui haldustrahviõiguse eriosa hakatakse laiendama väljapoole EL-i õigusega nõutud piire. Eelmises arvamuses rõhutas Riigikohus vajadust piiritleda haldustrahvi instituudi rakendusala üksnes EL-i õiguses ette nähtud rahaliste karistuste kohaldamisega ning vältida haldustrahvimenetluse laiendamist teistesse valdkondadesse. Eelnõu § 2 lg 2 p 2 võimaldab väljapakutud kujul kehtestada haldustrahvi lisaks EL-i õiguses ette nähtud õigusrikkumiste eest ka sama valdkonna muu õigusrikkumise eest, kui see rikkumine on olemuslikult sarnane EL-i õiguses sätestatud õigusrikkumisega. Olukord, kus nt väga sarnaseid konkurentsialaseid rikkumisi tuleks menetleda erinevalt, sõltuvalt sellest, kas tegemist on EL-i õiguse kohaldamisalaga või mitte, oleks tõepoolest ebasoovitav. Seletuskirja kohaselt puudutavad haldustrahvid praegu ainult 1 Nt MKS § 45, ATS § 4. 2 Vrd nt kavandatav HalTS § 4 lõikeid 3 ja 4 ning HMS § 13 lõikeid 2 ja 3. 3 Vt nt RKHKo 3-3-1-51-16, p 19. 1/4  Lisa 1 andmekaitse-, konkurentsi- ja finantsvaldkonda ning neis valdkondades on põhjendatud haldustrahvi rakendusalasse jätta ka sellised õigusrikkumised, mis on EL-i õiguses sätestatud õigusrikkumistega olemuslikult sarnased, tagamaks sarnaste tegude samaväärse kohtlemise. Sellise lähenemisega võib põhimõtteliselt nõustuda eeldusel, et rikkumiste olemuslik sarnasus on haldustrahvi rakendusala laiendamiseks selgelt tuvastatud ega too kaasa haldustrahvide laiendamist valdkondadesse, mis ei ole EL-i õigusega otseses puutumuses. Samas tuleb silmas pidada, et esiteks on „olemuslik sarnasus“ määratlemata õigusmõiste, mida on võimalik sisustada küllaltki laiades piirides, ning teiseks on sätte puhul tegemist juhisega seadusandjale, mille täitmise kohtuliku kontrolli võimalused on küsitavad. Sellepärast tasub veel põhjalikult kaaluda, kuidas välistada haldustrahviõiguse eriosa laienemine olemuslikult karistusõiguse reguleerimisalasse kuuluvatesse olukordadesse. Eelnõust ega lisatud seletuskirjast ei selgu, kas ja millistel tingimustel võib teatud juhtudel isiku teo õigusvastasus olla välistatud (vrd nt TsÜS §-d 140–141 ning karistusseadustiku 2. peatüki 2. jagu). Täpsemate selgitusteta ei ole võimalik mõista, kas õigusvastasust välistavate asjaolude puudumine haldustrahvimenetluses on seadusandja teadlik valik. Eelnõu järgi võib haldustrahvimenetluses üldjuhul kasutada muus menetluses (nt riikliku järelevalve menetluses) kogutud tõendeid, kuid § 10 lg 2 järgi ei või koguda tõendeid muu menetluse käigus, kui selle ainus eesmärk on tõendi kasutamine haldustrahvimenetluses. Need põhimõtted väärivad toetamist, niisamuti nagu võimalus haldustrahvimenetlust läbi viia koos riikliku järelevalve menetlusega. Võiks siiski kaaluda, kas eelnõu § 10 lg-s 2 esitatud formu- leering on piisavalt range, välistamaks teadlikku tõendite kogumist riikliku järelevalve menetluses ilma haldustrahvimenetluses kohalduvaid garantiisid kohaldamata. Keerukate ja väga tihedalt reguleeritud õigussuhete korral (nt finantsvaldkonnas) on ilmselt alati võimalik näidata eesmärki riikliku järelevalve menetluse alustamiseks, mida on samas keeruline täie kindlusega ümber lükata. Seepärast võiks kaaluda menetluse peamisest eesmärgist lähtumist.4 Üheselt pole arusaadav vajadus eelnõu §-s 13 toodud juriidilise isiku jagunemise, ühinemise ja registrist kustutamise kande tegemise keelu järele, kuivõrd § 3 lg 10 näeb selgelt ette võimaluse määrata haldustrahv juriidilise isiku õigusjärglasele. Üldjuhul peaks sellest piisama. Nt maksuvaidlustes ei ole äriühingute jagunemine või ühinemine maksude määramist takistanud. Ei saa välistada, et juriidilise isiku registrist kustutamine tuleb keelata,5 kui juriidilisel isikul õigusjärglast ei ole, kuid sellisel juhul tuleks selleks loa andmise menetlust täpsemalt reguleerida. Praegusel juhul pole aru saada, kas eelnõu § 13 järgi toimub menetlus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) haldustoiminguks loa andmise menetluse sätete järgi või mitte, kas seejuures kuulatakse ära menetlusalune isik ning kas keeldu on võimalik vaidlustada. Samuti on arusaamatu, miks peab ka pärast menetluse lõppu isik ise keelu lõpetamist taotlema. Isegi kui keeld on vajalik ka haldustrahviotsuse täitmise tagamiseks, peaks see haldustrahviotsuse täitmisel lõppema automaatselt.6 Eelnõu §-s 14 on toodud lai kataloog haldustrahvimenetluse erimeetmetest, millest mõni (nt valduse läbivaatus) riivab isiku õigusi intensiivselt. Seadmata kahtluse alla vajadust selliseid 4 Analoogiliselt maksuasjadega, kus vaadatakse, kas maksueelise saamine oli tehingute peamine eesmärk, kui neil oli ka muid eesmärke, vt RKHKo 3-18-1740/36, p 17.2. 5 Maksuasjades võimaldab seda PankrS § 29 lg 8 ja ÄS § 59 lg 4. 6 Vrd MKS § 1361 lg 3. 2/4  Lisa 1 erimeetmeid teatud olukordades kohaldada, tasub kaaluda, kas need on õigustatud kõigi haldus- trahvimenetluste puhul, eriti võttes arvesse võimalust, et haldustrahvide kohaldamisala võib tulevikus laieneda. Võib-olla on otstarbekas lubada isiku õigusi eriti intensiivselt riivavate erimeetmete kohaldamist üksnes eriseaduses või EL-i õigusaktis sätestatud juhtudel. Samas tuleb silmas pidada, et valduse läbivaatuseks eelneva kohtu loa andmine ei pruugi isiku õigusi tõhusamalt kaitsta kui järelkontroll, võttes arvesse, et kohtu luba antakse piiratud teabe pinnalt ning samas võib kohtu loa olemasolu mõjutada järelkontrolli põhjalikkust. HKMS § 45 lg 3 ei takista sellise menetlustoimingu iseseisvat vaidlustamist ning vähemalt teoreetiliselt on toimingu ajal võimalik taotleda ka esialgset õiguskaitset. Kui kohtu eelnevat luba peetakse vajalikuks, tuleb läbi mõelda selle menetlusega seotud küsimused nagu eelnõu § 13 puhul. Eelnõu § 16 lg 3 p 4 järgi ei määrata haldustrahvi isikule, kelle suhtes on sama teo kohta läbi viidud haldustrahvimenetlus lõpetatud otstarbekuse kaalutlusel. Menetluse lõpetamise ots- tarbekuse kaalutlusel näeb ette § 17 lg 7 teine alternatiiv. Topeltmenetlemise keelu järgimiseks tuleks välistada haldustrahvi määramine ka isikule, kelle suhtes on haldustrahvimenetlus lõpetatud § 17 lg 7 esimese alternatiivi alusel ehk põhjusel, et haldustrahvi eeldused ei ole täidetud. Täpsemaid selgitusi vajab mõistliku menetlusaja roll ja mõju haldustrahvimenetlusele järg- nevas kohtumenetluses. Eelnõu § 21 kohaselt arvestatakse haldustrahvimenetluses aegumist kuni kohtuvälise menetleja otsuse tegemiseni. See erineb süüteomenetluses kehtivatest aegu- mise põhimõtetest. Hilisem võimalik kohtumenetlus haldustrahvi määramise aluseks olnud teo aegumise küsimuses eelnõu kohaselt tähtsust ei oma. Muu hulgas pole selge, millised järelmid võivad mõistliku menetlusaja ületamisega kaasneda. Halduskohtumenetluses ei too mõistliku menetlusaja rikkumine tavapäraselt kaasa haldusakti tühistamist, sest selline rikkumine ei seostu halduse tegevuse ega haldusakti õiguspärasusega (vt RKHKo nr 3-12-1360/121, p 18). Süüteomenetluses võib mõistliku menetlusaja rikkumine teatud juhtudel viia aga süüdistatava suhtes mis tahes õigusjärelmite kohaldamata jätmiseni (KrMS § 2742 lg 1). Nii on ka näiteks Tartu Ülikooli analüüsis viidatud Soomes kehtivale seadusele, mis võimaldab kohtul haldus- trahvi suurust vähendada, kui haldustrahvi menetlemine on ületanud mõistliku menetlusaja. Haldustrahvi suuruse vähendamine toimub seejuures samadel põhimõtetel kriminaalasjades mõistliku menetlusaja ületamise kompenseerimisega.7 Lisaks tekitab eelnõu § 21 lg 3 praegusel kujul segadust, sest esimeses lauses on haldustrahvi aegumine seotud haldustrahviotsuse tegemisega, kuid teises lauses nõutakse menetlejalt kätte- toimetamistoimingute tegemise aja tõendamist. Mõistlik oleks aegumine reguleerida sarnaselt maksukorralduse seaduse § 98 lg 4 teise lausega ehk siduda aegumine kättetoimetamis- toimingute alustamisega. Sellisel juhul oleks menetleja kohustus tõendada kättetoimetamis- toimingute tegemist ja nende aega igati omal kohal. Võiks kaaluda eelnõu § 7 lg 5 ja § 15 lg 2 täpsustamist viisil, et oleks üheselt selge, et enne viimast ärakuulamist tuleb menetlusalusel isikul võimaldada igal juhul toimikuga tutvuda. 7 A. Soo, A. Lott, A. Kangur. (2020) Euroopa Liidu õiguses sätestatud halduskaristuste kohaldamine Eesti õiguses. Aruanne. Tartu: Tartu Ülikool, lk 33. Arvutivõrgus: https://www.riigikantselei.ee/sites/default/files/content- editors/uuringud/euroopa_liidu_oiguses_satestatud_halduskaristuste_kohaldamine_eesti_oiguses_27.02.2020.pd f. 3/4  Lisa 1 Täpsustada võiks sedagi, kas eelnõu § 15 lg-s 2 sätestatud menetleja kohustus teha menetlus- alusele isikule kirjalikult teatavaks asjaolud ja põhjendused, millele ta haldustrahvi määramisel tugineb, eeldab menetlusalusele isikule mõne dokumendi kättetoimetamist. Põhjendatud ei ole HKMS § 5 täiendamine lõikega 21 viisil, mis annab halduskohtule õiguse teha ise uus haldustrahviotsus. Haldustrahvi eristabki olemuslikult süütoemenetluses mõistetud karistusest tõik, et selle määrab haldusorgan. Kuigi halduskohus on uuriv kohus, mille päde- vuses on kontrollida haldustrahvimenetluses tuvastatud faktiliste asjaolude paikapidavust ning materiaal- ja menetlusõiguse kohaldamise õiguspärasust, ei kuulu Eesti halduskohtumenetluse traditsiooni haldusorgani eest uue otsuse tegemine. Vaatamata sellele, et eelnõuga plaanitakse HKMS § 6 lg 1 täiendada nii, et haldustrahviotsus justkui kõigest „loetakse“ haldusaktiks, on haldustrahviotsus materiaalses mõttes siiski võrdlemisi tavapärane haldusakt, mis vastab täielikult HMS § 51 lg-s 1 antud haldusakti legaaldefinitsioonile. Sellises olukorras pole mõistlik panna haldusorgani ülesannet kohtule. Sõltumata sellest, kas ne bis in idem-põhimõte keelab pärast haldustrahviotsuse tühistamist haldusorganil uut otsust teha (see võib olla vaieldav), peab haldusorgan suutma oma haldusaktide eest ise vastutada ning arvestama, et kui tegutsetud on õigusvastaselt, võidakse need tühistada. Kohus peab jääma seotuks haldusorgani põhjendustega haldustrahvi määramisel. Küll võib toetada halduskohtu õigust haldustrahvi- otsuse osalise tühistamise teel trahvisummat vähendada. Selleks ei ole ilmselt takistuseks kehtivas HKMS §-s 5 sätestatud halduskohtu volituste kataloog. Juhul, kui eesmärk on anda halduskohtule õigus hinnata trahvisumma otstarbekust, võib olla vaja sätestada täpsustus HKMS § 158 lg 3 suhtes. Eelnõus ette nähtud erandlik kohtualluvus on põhjendatud. Samas tasub kaaluda, kuidas tagada asja lahendamine ühes kohtus juhul, kui haldusorgan ei kasuta eelnõu § 17 lg-s 6 antud võimalust teha haldustrahviotsust ja riikliku järelevalve ettekirjutust ühes dokumendis,8 vaid otsustab vormistada need eraldi. Tehnilise täpsustusena olgu märgitud, et eelnõu § 20 lg-s 2 on esitatud viide § 16 lg-le 7, kuid tegu peaks olema viitega § 17 lg-le 7. 8 Kui ta seda võimalust kasutab, siis võib nähtavasti rakenduda valikuline kohtualluvus HKMS § 7 lg 2 järgi. 4/4