Kiri

Ministeeriumid Riigikantselei Vabariigi Presidendi Kantselei 31.01.2023 nr 15.1-2/703 Riigikogu Kantselei Välissuhtlemisseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamiseks esitamine Välisministeerium esitab kooskõlastamiseks välissuhtlemisseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse. Palun teie kooskõlastusi kuu aja jooksul käesoleva kirja saamisest. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu minister Lisa: VTK 12 lehel. Perit Soininen, 637 7421, [email protected] Islandi väljak 1 / 15049 Tallinn / +372 637 7000 / [email protected] / www.vm.ee / Registrikood 70002526  27.01.2023 Välissuhtlemisseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus Eelnõu väljatöötamise kavatsus (edaspidi VTK) ei ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga. Välissuhtlemisseadus (edaspidi VäSS) (RT I, 08.07.2020, 6) võeti vastu 15. juunil 2006. a. Aastate jooksul on VäSS-is tehtud täpsustusi, kuid pikaajalise praktika käigus on tõusetunud probleeme ja kitsaskohti, mis vajaksid põhimõttelisemat lahendamist. VTK-s käsitletavad probleemid saab jagada kaheks. 1. Andmekogude asutamisnormide ja muude volitusnormide korrastamine 25. maist 2018. a hakkas isikuandmete kaitse õigust reguleerima otsekohalduv Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (edaspidi üldmäärus), mis tingis vajaduse uuendada ka riigisiseseid reegleid. Andmekaitsereformi käigus vaadati üle andmekogude infosüsteeme ja muudeti neid. VäSS-i volitusnormid jäid andmekaitsereformi käigus detailsemalt vormistamata. Justiitsministeeriumi (edaspidi JUM) ja Andmekaitseinspektsiooniga (edaspidi AKI) on kokku lepitud, et Välisministeerium (edaspidi VÄM) vaatab üle enda valdkonna andmekogude asutamisnormid. VäSS-is on mitme andmekogu asutamise volitusnormid üldvolitused, mis ei sisalda põhiõiguste riive eesmärki ega ulatust. Kui isikuandmete andmekogus töötlemine toob kaasa täiendava riive, peab põhiõiguse riive eesmärk ja ulatus olema sätestatud seaduses. Üldvolituse alusel on kehtestatud järgmised andmekogud: 1) Eesti äridiplomaatia andmekogu (VäSS § 9 lg 1 p 5); 2) Eesti arengukoostöö andmekogu (VäSS § 9 lg 1 p 6); 3) välisriikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide esinduste, rahvusvaheliste organisatsioonide ja rahvusvahelise kokkuleppega loodud institutsioonide ning nende isikkoosseisu andmekogu (VäSS § 9 lg 2 p 9); 4) Euroopa Kohtu eelotsusemenetluste ja Eesti suhtes algatatud rikkumismenetluste andmekogu (VäSS § 9 lg 5 p 3); 5) välislepingute andmekogu (VäSS § 9 lg 14); 6) eeltäidetud viisataotluse andmekogu (§ 9 lg 14); 7) aukonsulite andmekogu (VäSS § 9 lg 14). Avaliku teabe seaduse § 45 lg 4 ning isikuandmete kaitse seaduse § 33 lg 1 p 5 alusel 14. augustil 2013. a kehtestatud AKI andmekogude juhendi kohaselt peab andmekogude puhul seaduses sisalduma: 1) andmekogu asutamise eesmärk; 2) isikute põhiõiguste riive ja kohustuste kehtestamine; 3) andmekogu andmetele õigusliku tähenduse andmine; 4) erisuste loomine andmekogude kohta kehtivate üldseaduste suhtes. 1 2. Välislepingute ettevalmistamise ja sõlmimise menetluse lihtsustamine ning praktikaga vastavusse viimine 2019. a leppisid VÄM, JUM ja Riigikantselei kokku välislepingute menetluse lihtsustamises. Varem kooskõlastati Riigikogus ratifitseeritavaid välislepinguid käsitlevad eelnõud kahel ringil: esmalt esitati välislepingu heakskiitmise (ja vajaduse korral allakirjutamiseks volituse andmise) eelnõu kooskõlastamiseks asjaomastele ministeeriumidele ning kui eelnõu oli Vabariigi Valitsuses heaks kiidetud ning leping allkirjastatud, esitati kooskõlastusringile lepingu ratifitseerimise seaduse eelnõu. Viimasel juhul esitati eelnõu JUM-ile kooskõlastamiseks alles pärast teistes ministeeriumides kooskõlastusringi läbimist. Selline menetlus oli ajamahukas ning liigselt koormav kõigile asjaosalistele. 2019. a kokkulepitu kohaselt kooskõlastab JUM välislepingu ratifitseerimise seaduse eelnõu samal ajal teiste ministeeriumidega ning allakirjutamisele kuuluva ja hiljem ratifitseerimisele mineva välislepingu puhul on lubatud jätta ära ratifitseerimise seaduse eelnõu kooskõlastusring, kui lepingu heakskiitmise korralduse eelnõule lisatud ratifitseerimise seaduse eelnõu ning seletuskiri vastab seaduse eelnõule ja seletuskirjale esitatavatele nõuetele. Nüüdseks on välislepinguid uue korra kohaselt menetletud juba mõned aastad ning praktikas on uuendused end õigustanud. VÄM on seisukohal, et analoogselt eelmise reformiga oleks võimalik välislepingute menetlemist veelgi rohkem lihtsustada ning ökonoomsemaks ja selgemaks muuta. Alates VäSS-i jõustumisest 1. jaanuaril 2007. a on välissuhtlus, sh välislepingute sõlmimine, arenenud jõudsalt ning kogemus ja praktika näitavad, et kehtivad sätted tuleks kriitilise pilguga üle vaadata. VäSS-i muutmisel on kavas üle vaadata ning lihtsustada välislepingu sõlmimise algatamist ja ettevalmistamist puudutavad sätteid. Suurim kavandatav muudatus puudutab välislepingu materjalide VÄM-ile esitamist ja VÄM-i pädevust nende materjalide üle vaatamisel. Selline praktika, kus välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium või Riigikantselei esitab VÄM-ile välislepingu materjalid Vabariigi Valitsusele esitamiseks, ei ole praegu enam mõistlik ega vajalik. Suur samm välislepingute muudatuste menetlemise lihtsustamiseks ja kiirendamiseks oleks see, kui anda lepingu lisade tehniliste muudatuste heakskiitmine valdkonna eest vastutava ministri pädevusse. Ettepaneku toetamise korral on oodatud VTK kooskõlastajate seisukohad võimalike lahenduste kohta ning nägemus sellest, milline kavandatav õiguslik regulatsioon üldjoontes välja näha võiks. Muudatusi kavandatakse ka välislepingute jõustamise, reservatsioonidele ja deklaratsioonidele vastuväidete tegemise ning välislepingute peatamise ja peatamise lõpetamise korda. Lisaks on VäSS-is mitmeid sätteid, mis seaduse tasandil ei ole otstarbekad ega vajalikud, ning sätteid, mis on juba sõnastatud mõnes teises seaduses ning mille kordamine ei ole vajalik. Täpsustamist vajab mh ka VäSS § 1 lõige 3, mis sätestab, et seadust ei kohaldata riigieelarveliste laenude välislepingutele. Välja tuleks jätta sõna „välislepingutele“, sest selliseid eraõigusliku loomuga lepinguid ei ole mõistlik kvalifitseerida avalik-õiguslikeks välislepinguteks. Samuti tuleb selguse mõttes täpsustada, et VäSS-i ei kohaldata ka riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise lepingutele. Mõlemat liiki lepingutele kohaldatakse riigieelarve seadust või riigivaraseadust. Võimalik, et täpsustamist vajavad ka 2 nende lepinguliikide õiguslikud alused riigivaraseaduses, mille kohta on VTK kooskõlastajate tagasiside oodatud. 2. Sihtrühm Andmekogude volitusnormide muudatused on pigem norme täpsustavad ning peale eelnõu ettevalmistavate ametnike otseselt kedagi ei puuduta. Välislepingute ettevalmistamise muudatused mõjutavad eelkõige VÄM-i ning teiste ministeeriumite ametnikke, kes välislepinguid ette valmistavad. 3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus Eesmärk on korrastada andmekogude asutamisnormid VäSS-is, mis andmekaitsereformi käigus jäid korrastamata, täpsustada ja lihtsustada välislepingute sõlmimise sätteid ning teatud määral muid välislepingute menetlust puudutavaid küsimusi. Lisaks lahendada praktikas esile kerkinud probleeme. Kavandatavate muudatuste jõustumine loob aluse valdkonna edukaks toimimiseks riigi tasandil. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Välispoliitikat ja välissuhtlemist korraldatakse kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS), Vabariigi Valitsuse seaduse, VäSS-i ja muude õigusaktidega. Eesti Vabariigi välissuhtlemist, Eesti Vabariigi välissuhtlemisasutuste pädevust ja välislepingute riigisisest menetlust reguleeritakse VäSS-iga. Samuti juhindutakse lepingute sõlmimist reguleeriva rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest ja normidest, eelkõige rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioonist (edaspidi Viini konventsioon), millega Eesti Vabariik ühines 1991. aastal. Vabariigi Valitsus kinnitas 9. juulil 2020. a välispoliitika arengukava 2030, mis on välja töötatud selleks, et tagada Eesti huvide elluviimine muutuvas keskkonnas. Arengukava kohaselt kindlustab VÄM, et Eesti ettevõtete jaoks oleksid majandustegevuseks vajalikud välislepingud sõlmitud kõigis valdkondades ning tagab välislepingute toimivuse seire ja vajaduse korral sõlmitakse uusi lepinguid, arvestades võõrsil elava eestlaskonna huve. 5. Tehtud uuringud VTK-le ei ole eelnenud suuremahulisi uuringuid ega analüüse, kuid VTK koostamise käigus suheldi RAM-i (edaspidi RAM) ja Riigi Tugiteenuste Keskuse ametnikega võimaliku volitusnormide asukoha muutmise osas. 6. Kaasatud osapooled Kaasamine toimub esmalt VTK avaliku kooskõlastusena 2023. aasta alguses. VTK saadetakse kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele, Riigikantseleile, Vabariigi Presidendi Kantseleile ja Riigikogu kantseleile. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine EI 3   Rahastuse suurendamine EI  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra JAH säilitamine  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI  Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Avalikkuse teavitamine ja rahastuse suurendamine VTK-s toodud probleeme ei ole võimalik lahendada avalikkuse teavitamise ega rahastuse suurendamise teel, kuna tegu on õiguslikku regulatsiooni puudutavate küsimustega. Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine Üks variant on olemasoleva olukorra säilitamine. Sellisel juhul jääks kõik VTK-s välja toodud probleemid lahendamata. VÄSS-i alusel moodustatud andmekogude volitusnormid oleksid endiselt ebakorrektsed, välislepingute menetlus oleks endiselt aeglane ja VÄM oleks jätkuvalt välislepingute vahendaja sisuministeeriumi ning Vabariigi Valitsuse vahel. Ministeeriumide ning teiste asutuste töökorralduses ei muutuks midagi. Senise regulatsiooni parem rakendamine Senise regulatsiooni parema rakendamise võimalustele seab piirid olemasolev regulatsioon. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest VÄM leiab, et senise regulatsiooni säilitamine ei aitaks kaasa käesolevas VTK-s esile toodud probleemide lahendamisele. Avalikkuse teavitamise, rahastuse suurendamise ja regulatsiooni senisest tõhusama rakendamise teel ei oleks samuti võimalik probleemide lahendamisele kaasa aidata. Seega on ainsaks võimaluseks kehtiva regulatsiooni muutmine. IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) Teiste riikide regulatsioone on analüüsitud vähesel määral, eelkõige välislepingute riigisisese menetluse osas, kuna õigussüsteemid on riigiti erinevad ja riikide probleemid ning nende lahendused keerukad ja nii spetsiifilised, et ei ole Eesti konteksti üle kantavad. Vajaduse korral tehakse täiendav analüüs konkreetses küsimuses seaduseelnõu koostamise käigus. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus 9.1. Andmekogude asutamisnormide ja muude volitusnormide korrastamine Muudatused kavandatakse peaasjalikult VäSS §-des 8 ja 9, aga ka §-des 10 ja 31. Eelnõu koostamise käigus on kavas analüüsida kõiki VÄM-i andmekogusid ning lisada seadusesse VÄM-i valitsemisalas olevate andmekogude asutamise eesmärk ning vajaduse 4 korral ka isikute põhiõiguste riive ja kohustuste kehtestamine, andmekogu andmetele õigusliku tähenduse andmine ning erisuste loomine andmekogude kohta kehtivate üldseaduste suhtes. Paragrahvi 9 lg 14 muudetakse ja senine lakooniline sõnastus, mille kohaselt §-ga 9 VÄM-ile pandud ülesannete täitmiseks ja töö korraldamise tagamiseks vajalike andmekogude asutamise otsustab ja selliste andmekogude põhimäärused kehtestab valdkonna eest vastutav minister (välisminister), asendatakse korrektse volitusnormiga ning loetletakse kõik andmekogud, mille asutamise välisminister otsustab ning mille põhimäärused ta kehtestab. Paragrahvi 9 kavandatakse täiendada uute lõigetega, kus sõnastatakse kõigi VÄM-i andmekogude eesmärk ning juhul, kui andmekogus töödeldakse isikuandmeid, loetletakse, milliseid konkreetseid andmeid töödeldakse. Ka jäetakse välja mõned dubleerivad sätted, mis on juba teistes seadustes olemas. Näiteks VäSS § 9 lõiked 71 ja 72, mis lisati VäSS-i andmekaitsereformi raames, kuid on juba olemas isikut tõendavate dokumentide seaduses (edaspidi ITDS) ning konsulaarseaduses (edaspidi KonS). Puudub vajadus neid sätteid VäSS-is korrata. Samal põhjusel kavandatakse välja jätta VäSS § 9 lg 10, mis annab valdkonna eest vastutavale ministrile volituse kehtestada määrusega diplomaatilise isikutunnistuse väljaandmise kord, diplomaatilise isikutunnistuse vorm, tehniline kirjeldus ning kaardile kantavate andmete loetelu. ITDS reguleerib Eesti Vabariigi poolt Eesti kodanikele ja välismaalastele isikut tõendavate dokumentide väljaandmist ning seaduses on terve peatükk, mis puudutab diplomaatilist isikutunnistust (53. peatükk). Kavandatakse tuua mõned volitusnormid Vabariigi Valitsuse tasandilt ministri tasandile ning tunnistada kehtetuks volitusnormid, mille järele puudub vajadus. Praegu kehtestab arengu- ja humanitaarabi andmise tingimused ja korra Vabariigi Valitsus, edaspidi võiks sellise korra kehtestada valdkonna eest vastutav minister (välisminister). Kaalumisel on, kas tunnistada kehtetuks volitusnorm valdkonna eest vastutavale ministrile kehtestada määrusega arengukoostööprojekti ja arengukoostööprojekti aruande vormid (§ 9 lg 11), välismaiseid massiteabevahendeid esindavate ajakirjanike akrediteerimise tingimused ja kord (§ 9 lg 12), Euroopa ühenduste ainupädevuses olevatest välislepingutest Välisministeeriumile teatamise kord (§ 10 lg 3) ning valitsusasutuse ametkondlikust välislepingust teatamise kord. Nimetatud määruste kehtestamiseks puudub sisuline vajadus. Näiteks viimati nimetatud määrus puudutab üksnes asutustevahelist teabe jagamist, mille tarbeks ei ole vaja kehtestada määrusega eraldi korda. VäSS § 31 lg 1 kohaselt tuleb teavitada VÄM-i ametkondliku lepingu sõlmimisest nagunii ja see, millises vormis seda tehakse ning millised andmed täpselt esitatakse, on kokkuleppe küsimus. VäSS § 8 lõiked 4, 5 ja 6 kehtestavad volitusnormid, mis ei sobi VäSS-i. Samuti on nende lõigetega seotud lg 51. VTK koostamise käigus suhtles VÄM selles küsimuses RAM-iga ja püüdis leida võimalusi sätestada volitusnormid pigem mõnes RAM-i valitsemisalasse kuuluvas seaduses. Siinkohal ootame VTK kooskõlastajatelt tagasisidet ja ettepanekuid. 9.2. Välislepingute ettevalmistamise ja sõlmimise menetluse lihtsustamine ja praktikaga vastavusse viimine Muudatusi kavandatakse VäSS-i 3. peatükis (välisleping). Välislepingu sõlmimise algatamine tähendab otsustust alustada lepingu sõlmimise ettevalmistamist. Sellise otsuse tegemise õigus on VäSS § 12 lõike 1 kohaselt VÄM-il, mis 5 tähendab, et ühegi välislepingu sõlmimist ei hakata ette valmistama ilma VÄM-i teadmata ja nõusolekuta. See on vajalik, et VÄM-il kui Eesti Vabariigi välissuhtlemist koordineerival asutusel oleks ülevaade sellest, milliste välislepingute sõlmimist ette valmistatakse. Ministeeriumid ja Riigikantselei esitavad välislepingu sõlmimise algatamise ettepaneku VÄM- ile (VäSS § 12 lg 2). Praktikas VÄM siiski alati ei algata, vaid pigem kiidab algatamise heaks. VÄM algatab suhtluse teise riigiga välislepingu sõlmimise teemal, saates teisele riigile noodi. Konventsioonide puhul ei ole algataja VÄM. Sellest tulenevalt on plaanis korrigeerida VäSS § 12 sõnastust, et oleks üheselt selge, kes ja kuidas välislepingu sõlmimise algatab. Kui välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium on koostanud vajalikud dokumendid ja kooskõlastanud need asjaomaste ministeeriumidega, edastab ta eelnõu seejärel VÄM-ile Vabariigi Valitsusele esitamiseks. VäSS § 14 loetleb detailselt, millised dokumendid VÄM-ile esitada tuleb. Selliste detailide seaduse tasandil kehtestamine ei ole enam otstarbekas. Ühe võimalusena näeb VÄM, et loetelu dokumentidest, mis Vabariigi Valitsusse esitatavale välislepingu eelnõule lisatakse, võiks olla näiteks pigem Vabariigi Valitsuse reglemendis. Teise alternatiivina on kaalutud võimalust luua volitusnorm välisministrile välislepingute riigisisese menetluse juhendi kehtestamiseks. Sellesisuline juhend on Välisministeeriumi kodulehel, kuid praegu on tegu vaid soovitusliku ja kirjeldavad juhendiga, mis norme ei loo. Kui juhendi kehtestaks välisminister, saaks VäSS-ist üle tuua kõik need sätted, mille seaduse tasandil kehtestamine ei ole vajalik. Samuti on ebavajalik seaduse tasandil kehtestada, et VÄM võib teha Vabariigi Valitsuse heakskiidetud, kuid allakirjutamata välislepingu eelnõu teksti või vastuvõetud välislepingu tõlke teksti parandusi, mis ei muuda välislepingu sisu ega mõtet, teatades sellest Riigikantseleile, välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeeriumile ja vajaduse korral teistele asjaomastele ministeeriumidele (§ 15 lg 5). Sarnaselt ei vaja seaduse tasemel reguleerimist VÄM-i pädevus välislepingu materjalide läbivaatamisel (§ 15). Kavas on seadusest välja jätta sätted, mis on juba teiste seadustega kaetud ning mille täiendav sätestamine VäSS-is ei ole vajalik. Näiteks on tarbetu korrata VäSS-is üle, et Riigi Teatajas avaldatava välislepingu tõlkimise pädevus on vandetõlgil (§ 14 lg 2). Vandetõlgi seaduse § 5 lg 2 p 2: Vandetõlk on kohustatud avaliku ülesande täitmise korras tõlkima Riigi Teatajas avaldatavaid välislepinguid eesti keelde Riigi Teataja seaduse § 6 lõike 3 punkti 2 alusel. Riigi Teataja seaduse § 6 lg 3 p 2: Vandetõlgi pädevuses on Riigi Teatajas avaldatava välislepingu tõlkimine eesti keelde. Samuti kavandatakse kehtetuks tunnistada VäSS § 28 lõiked 2 ja 3, mille kohaselt välisleping avaldatakse Riigi Teatajas (lg 2) ning mille kohaselt Riigi Teatajas ei avaldata välislepinguid, mis avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas (lg 3). Mõlemad sätted on Riigi Teataja seaduses olemas ning puudub vajadus dubleerimiseks. Suurim kavandatav muudatus puudutab välislepingu materjalide VÄM-ile esitamist Vabariigi Valitsuse istungile esitamiseks. VÄM on arvamusel, et senine praktika, kus välislepingu sõlmimise ettevalmistamist juhtinud ministeerium või Riigikantselei esitab VÄM-ile välislepingu materjalid Vabariigi Valitsusele esitamiseks, ei ole mõistlik ega vajalik. Reeglina veab välislepingu ettevalmistamist ministeerium, kelle valitsemisalasse välisleping kuulub. VÄM on üldjuhul protsessi algusest peale kaasatud ning osaleb ka välislepingu teksti väljatöötamises. VÄM-iga tuleb välislepingu sõlmimist käsitleva õigusakti eelnõu alati kooskõlastada. Välislepingu paketi Vabariigi Valitsusele esitamise ajaks näeb VÄM-i vastutav ametnik neid dokumente juba vähemalt kolmandat korda. VÄM vahelülina ei ole vajalik ning oleks igati loogiline, et Vabariigi Valitsusele esitab välislepingu materjalid asjaomane ministeerium kooskõlastatult VÄM-iga. Praegu esitleb välisminister Vabariigi Valitsuse 6 istungil välislepingu eelnõu, mis on teise ministeeriumi valitsemisalas ning mille tutvustamine võib nõuda laialdasi valdkondlikke teadmisi. Samuti annab see VÄM-i hinnangul sisuministeeriumile parema kontrolli eelnõude menetlemisel, kui välislepingu sõlmimine tingib ka riigisiseste seaduste muutmise. Välislepingu ratifitseerimise seaduse eelnõu peaks liikuma samal ajal riigisiseste seaduste muutmise seaduse eelnõuga. Võib tekkida küsimus, kas sellisel juhul ei anna VÄM justkui osa oma välissuhtluspädevusest ära, kuid kuna ilma VÄM-i kooskõlastuseta ei saaks välislepingut Vabariigi Valitsusele esitada ka tulevikus, ei ole see mure põhjendatud. VÄM-ile jääks alles välislepingute koordineerija ning kooskõlastaja roll ning sarnaselt kehtivale praktikale, kus RAM kontrollib enne Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda kinnitamist kõiki eelarvelisi küsimusi, kontrolliks VÄM kõiki välislepingutega seotud materjale enne, kui need Vabariigi Valitsuse istungi päevakorras kinnitatakse. Kui välislepingu materjalides on puudusi, palub VÄM need kõrvaldada ning enne VÄM-i kooskõlastust ei kinnitata punkti Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda. Muudatusi kavandatakse ka välislepingute jõustamise korda. Näiteks täpsustatakse juhud, mil lepingukirjale kirjutab alla Vabariigi President. Kehtiva sõnastuse probleem on see, et praktikas kirjutab Vabariigi President alla üksnes konventsiooni lepingukirjale või kui lepingus on kokku lepitud kahepoolse lepingu ratifitseerimiskirjade vahetus. Kui lepingus küsitakse nooti riigisisese menetluse läbimise kohta, siis Vabariigi President sellele alla ei kirjuta, vaid koostatakse noot, millele paneb oma nimetähed VÄM-i pädev ametnik. Seega soovitakse praegune VäSS § 21 lõige 3 sõnastada praktikat kajastavalt nii, et Riigikogu ratifitseeritud välislepingu lepingukirjale kirjutab alla Vabariigi President vaid juhul, kui leping näeb ette ratifitseerimis-, ühinemis- või heakskiitmiskirja esitamise hoiulevõtjale või teisele poolele. See tähendab, et ülejäänud juhtudel saadab VÄM teisele lepinguosalisele või hoiulevõtjale noodi riigisisese menetluste läbimise kohta. Plaanitud on täpsustada ka reservatsioonidele ja deklaratsioonidele vastuväidete tegemise korda, et see vastaks praktikale. VäSS § 22 lõige 5 plaanitakse ümber sõnastada selliselt, et kui välislepingu osaline on teinud lepingu mõtte ja eesmärgiga vastuolus oleva reservatsiooni või deklaratsiooni, teeb VÄM reservatsiooni või deklaratsiooni kohta vastuväite, olles vajaduse korral eelnevalt konsulteerinud ministeeriumiga, kelle valitsemisalas leping on. Kuna seaduses ratifitseerimisel tehtud deklaratsioone on olnud vaja muuta tulenevalt nt kontaktasutuste või pädevate asutuste muutumisest, siis on mõistlik lihtsustada ka nende tegemise korda. Võimalus on volitada nende tegemine allapoole või lisada seadusesse volitus deklaratsioonide või reservatsioonide tegemiseks allapool. Kui VTK kooskõlastajatel on ettepanekuid reservatsioonide ja deklaratsioonide vormistamise korra lihtsustamiseks, on need oodatud. Samuti soovitakse täpsustada välislepingute peatamise ja peatamise lõpetamise korda. Kuna välislepingu peatamise lõpetamise kord on reguleerimata, kavandatakse see lisada. Samas on praktika toonud välja vajaduse reguleerida vääramatust jõust tulenevaid lepingu täitmise ajutisi peatamisi. Välislepingu peatamine on tõusetunud nii ootamatult tekkinud julgeolekuolukorra tõttu seoses sanktsioonidega, kui ka seoses viisaesinduslepingutega juba varem, kui näiteks COVID-19 kriisi ajal oli ajutiselt vaja peatada viisaesinduslepingute täitmine. COVID-19 ajal hakkasid riigid välisministeeriumide nootidega teatama, et peatavad viisaesinduslepingute täitmise tulenevalt sellest, et esindused ei teeninda nakkuste vältimiseks viisataotlejaid. Hiljem lõpetati lepingu täitmise peatamine uuesti välisministeeriumide nootidega. Selliste juhtumite viimine Vabariigi Valitsuse istungile koormaks pingelisel ajal Vabariigi Valitsust veelgi, lisaks peavad teised riigid selliseid peatamisi tehniliseks, mitte selgelt valitsuste vaheliseks tegevuseks. 7 Suurem muudatus on plaanitud ka seoses välislepingu muudatuste menetlemisega. VäSS § 25 lõike 1 kohaselt muudetakse välislepingut välislepingu sõlmimisega samas korras, kui välislepingus ei ole ette nähtud teisiti. Samas kasutavad mitmed riigid volitamist. Näiteks Soomes on viimastel aastatel delegeeritud üha rohkem küsimusi valitsuse, ministri või pädeva asutuse tasemele ning see on toonud juurde paindlikkust lepingute menetlemisel. Ka Saksamaal ei pea lepingutes tehnilisi muudatusi ratifitseerima parlament, kui lepingu ratifitseerimisseaduses on volitatud valdkonna eest vastutavat ministrit neid muudatusi heaks kiitma. Eesti võiks kaaluda analoogset lahendust. Näiteks võiks välislepingute muudatuste menetlemise lihtsustamiseks ja kiirendamiseks kaaluda muudatust, millega anda lepingu spetsiifilist valdkonnateadmist eeldavate lisade muudatuste heakskiitmine valdkonna eest vastutava ministri pädevusse. Ettepaneku toetamise korral on oodatud VTK kooskõlastajate ettepanekud võimalike lahenduste kohta ning milline kavandatav õiguslik regulatsioon üldjoontes välja näha võiks. Teine muudatus puudutab lepingu muudatuste menetlemist Vabariigi Valitsuse tasandil. Eesmärk on tagada VäSS § 25 lõike 2 sõnatuse selgus. VäSS § 25 lõike 2 sõnastus võiks olla edaspidi näiteks selline, et Vabariigi Valitsus võib anda nõusoleku muuta Riigikogus ratifitseeritud välislepingut, kui: 1) lepingu muudatuse heakskiitmiseks kasutatakse rahvusvaheliselt lihtsustatud jõustumise menetlust ja 2) muudatuse sisu ei nõua selle ratifitseerimist Riigikogus. Rahvusvaheliselt lihtsustatud jõustumine tähendab, et muudatuse jõustumiseks ei ole vaja riigi sõnaselgelt nõusolekut, vaid riik loetakse muudatusega nõus olevaks teatud tähtaja möödumisel, kui riik ei ole teinud vastuväidet muudatuse jõustumisele enda suhtes. Sellist muutmise menetlust kasutatakse sageli nt Rahvusvahelises Mereorganisatsioonis. VÄM on kehtivat õigusraamistikku arvestades koostanud ülevaate välislepingu muudatuste menetlemise lihtsustamise võimalustest1. Selles esitatud lahendusi on juba rakendatud. Samuti on analüüsitud mitmepoolsete välislepingute (konventsioonide) muutmisviise rahvusvahelises õiguses. Eelnõu koostamisel on kavas neid riigisiseses menetluses võimalikult palju arvesse võtta. Paragrahvid 26 (välislepingu lõppemine) ja 27 (välislepingu denonsseerimine, lõpetamine ja sellest taganemine) ei ole menetluslikult erinevad ning võiks sõnastada ühe paragrahvina. Korduvalt on tõusetunud küsimus, miks juhul, kui teine lepingupool välislepingu denonsseerib, lõpetab või taganeb sellest, tuleb tunnistada kehtetuks välislepinguga ühinemise, välislepingu heakskiitmise ja ratifitseerimise seadus või välislepingu sõlmimise õigusakt, nagu nähakse ette VäSS § 26 lõigetes 2 ja 3. Praegust VäSS § 26 praktikas ei kasutata. Kui teine lepingupool lepingu lõpetab või sellest taganeb, puudub vajadus kehtetuks tunnistada lepingut heakskiitev Eesti õigusakt. Õigusakt on jätkuvalt see, mille alusel Eesti kunagi lepingu sõlmis või sellega ühines. Riigi Teatajas avaldatakse VÄM-i teadaanne lepingu lõppemise kohta, mille alusel on selge, et see välisleping enam ei kehti. Tegelikkuses tulekski teha lepingu lõppemise teadaanne. Kui teine pool lepingu lõpetab või sellest taganeb, puudub vajadus tunnistada kehtetuks lepingut heakskiitev Eesti õigusakt ning Riigi Teatajas avaldatakse VÄM-i teade lepingu lõppemise kohta. 1 https://www.vm.ee/rahvusvaheline-oigus-ja-kuberdiplomaatia/rahvuvaheline-oigus/valislepingute-riigisisese- menetlemise 8 Arutletud on, kas seadusesse oleks vaja lisada sätted vastastikuse mõistmise memorandumi (edaspidi MOU) kohta. MOU kui poliitiline deklaratsioon (või avaldus või pöördumine) on poliitilist tahet väljendav dokument, mis ei sisalda õigusnorme ega ole seega õigusakt. Kuna MOU-d ei menetleta välislepinguna, võiks täpsustada, millised välisepingu kohta käivad sätted kohalduvad ka MOU-le. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid PS § 11 teise lause kohaselt peavad põhiõiguste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. VTK-ga kavandatav andmekogude asutamise volitusnormide korrastamine VäSS-is täidab ülaltoodud eesmärki ning juhul, kui isikuandmete andmekogus töötlemine toob kaasa täiendava riive, sõnastatakse põhiõiguse riive eesmärk ja ulatus seaduse tasandil. VTK-s käsitletud välislepingute teema seondub PS IX peatükiga „Välissuhted ja välislepingud“ ning on sellega kooskõlas. PS § 120 kohaselt sätestab Eesti Vabariigi suhtlemise korra teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega seadus. PS § 123 kohaselt ei sõlmi Eesti Vabariik välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega ning kui Eesti seadused või muud aktid on vastuolus Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutega, kohaldatakse välislepingu sätteid. PS § 121 sätestab, milliseid Eesti Vabariigi lepinguid ratifitseerib ja denonsseerib Riigikogu. Nendeks on lepingud, mis muudavad riigipiire, lepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist, lepingud, mille kohaselt Eesti Vabariik ühineb rahvusvaheliste organisatsioonide või liitudega, lepingud, millega Eesti Vabariik võtab endale sõjalisi või varalisi kohustusi ning lepingud, milles ratifitseerimine on ette nähtud. Nii kehtiv VäSS kui ka VTK on kõigi nimetatud PS-i sätetega kooskõlas. Euroopa Liidu õigusega ei reguleerita riikide välissuhtlemise küsimusi. VTK koostamisel on arvesse võetud neid nõudeid, mida suhtlemine Euroopa Liidu organitega Eesti Vabariigile kaasa toob. VTK on kooskõlas lepingute sõlmimist reguleeriva rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normidega, eelkõige Viini konventsiooniga. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud 11.1. Kavandatav muudatus 1 Andmekogude asutamisnormide ja muude volitusnormide korrastamine Muudatuse sihtrühm: Andmekogude volitusnormide muudatused on pigem norme täpsustavad ning peale eelnõu ettevalmistavate ametnike otseselt kedagi ei puuduta. Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele Muudatuste tagajärjel on VÄSS-i volitusnormid piisavalt selged ning põhiõiguste riive alused ja tingimused on kehtestatud seadusega. Kavandatavate muudatuste jõustumisel on VÄM viinud lõpule andmekaitsereformi ning VäSS on üldmäärusega kooskõlas. Muudatustel ei ole otsest mõju konkreetsele sihtrühmale, kuid arvestades seda, et kõik seadused peavad lähtuma 9 põhiseaduse aluspõhimõtetest, nende õiguslikust tähendusest, põhiprintsiipidest, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest ja normidest, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepingutest ning Euroopa Liidu õigusega arvestamise põhimõtetest, on kaudne mõju kogu Eesti õigusruumile, sh kõigile Eestis elavatele isikutele. 11.2. Kavandatav muudatus 2 Välislepingute ettevalmistamise ja sõlmimise menetluse lihtsustamine ja praktikaga vastavusse viimine Muudatuse sihtrühm: Välisministeeriumi ja teiste ministeeriumide välislepingutega tegelevad ametnikud. Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele Kavandatavate muudatustega täpsustatakse välislepingute riiklikku ettevalmistamist ning koordineeritakse ja ühtlustatakse välissuhtlemist. Asjassepuutuvatele ametkondadele antakse täpsed juhised, kuidas välislepingut ette valmistada ning millised on ühe või teise ametkonna õigused ja kohustused. Muudatuste tulemusena muutub välislepingute ettevalmistamine lihtsamaks, efektiivsemaks ja kvaliteetsemaks, mis omakorda loob aluse valdkonna edukaks toimimiseks riigi tasandil. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Kavandatud muudatused ei avalda mõju ettevõtete ega kodanike halduskoormusele. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Muudatuste rakendamine ei mõjuta riigi ega kohaliku omavalitsuse eeldatavaid kulusid ega tulusid. 14. Edasine mõjude analüüs Eelnõu ettevalmistamise käigus analüüsitakse kavandatavate muudatuste mõjusid täiendavalt ning hinnatakse neid seletuskirja osas „Seaduse mõjud“ HÕNTE § 46 kohaselt. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus 15.1. Töötatakse välja uus 15.2. Muudatused tehakse senise X tervikseadus seaduse struktuuris 15.3 Selgitus Muudatuse arv ja sisu ei eelda seaduse uue tervikteksti välja töötamist, eesmärk on saavutatav olemasoleva regulatsiooni täiendamise ja muutmisega. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Väljapakutud lahenduste realiseerimiseks tuleb muuta VäSS-i. 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse 10 Kaasamine toimub esmalt VTK avaliku kooskõlastusena 2023. aasta alguses. VTK saadetakse kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele, Riigikantseleile, Vabariigi Presidendi Kantseleile ja Riigikogu Kantseleile. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Põhjalikku mõjuanalüüsi ei kavandata. 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) Kontseptsiooni koostamist ei valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui kavandata, kuna kavandatava järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) eelnõu sisul ei ole Eesti õiguskorras põhimõttelist tähendust. 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja 2023 II kvartal kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 2024 algus 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Perit Soininen [email protected] 637 7421 11 EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: VÄM/23-0144 - Välissuhtlemisseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Riigikantselei; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Justiitsministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Keskkonnaministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Riigikogu Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 06.03.2023 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/50f601ef-5f4c-4c4b-bbab-c7c2ca37722b Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/50f601ef-5f4c-4c4b-bbab-c7c2ca37722b?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) https://eelnoud.valitsus.ee/main