Hädaolukorra seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamine

. Riigikantselei Teie 27.09.2023 nr RK/23-1269/-1K Meie 06.11.2023 nr 5-13/23/3390 Hädaolukorra seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu kooskõlastamine Kaitseministeerium on tutvunud Riigikantselei esitatud hädaolukorra seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga (edaspidi eelnõu). Kaitseministeerium jääb eelnõu kooskõlastamisel varasemalt tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu mitteametliku kooskõlastuse käigus esitatud elutähtsate teenuste valdkonda puudutavate märkuste juurde. Lisaks esitab Kaitseministeerium järgnevalt märkused käesolevale eelnõule. Kaitseministeerium kooskõlastab eelnõu kõikide eelnimetatud märkustega arvestamisel. I Põhimõttelised märkused 1. Eelnõu eesmärk on võtta Eesti õigusesse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2022/2557, mis käsitleb elutähtsa teenuse osutajate toimepidevust ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 2008/114/EÜ (edaspidi CER direktiiv). CER direktiiv jõustus 16.01.2023 ning see tuleb Eesti õigusesse üle võtta hiljemalt 17.10.2024, normid peavad jõustuma hiljemalt 18.10.2024. Paraku laiendatakse eelnõuga elutähtsa teenuse mõistet võrreldes kehtiva hädaolukorra seaduse ja CER direktiiviga. Eelnõu § 2 lõike 4 kohaselt defineeritakse elutähtsat teenust muuhulgas läbi mõju riigikaitsele. Kaitseministeerium palub elutähtsa teenuse osutamise definitsioonist jätta välja seos või viide riigikaitsele, mis ei tulene CER direktiivist. Kui eelnõu koostaja eesmärk on seostada elutähtis teenus riigikaitse laia käsitlusega, siis palub Kaitseministeerium eelnõu vastavalt muuta ning seletuskirjas täpsustada, vastasel juhul puudub eelnõu osas õigusselgus. Selgitame, et pigem avaldab riigi sõjaline kaitsmine mõju elutähtsa teenuse osutamisele kui vastupidi, sest sõdur peab suutma kaevikus vastasega võidelda ka siis, kui vesi kraanist ei jookse, digiallkirja anda ei saa või kui turvateenus katkeb. Kui eelnõu koostaja eesmärk on seostada elutähtsa teenuse katkemise mõjuulatust ka riigi sõjalisele kaitsele ja defineerida elutähtis teenus läbi mõju riigikaitsele tervikuna, siis teeb Kaitseministeerium ettepaneku sätestada eelnõus sõjalise ohu tõrjumiseks vältimatult vajalike teenuste osutamise prioriteet Kaitseväele. 2. Kaitseministeerium juhib tähelepanu, et eelnõuga ei ole hinnatud kõiki kaasnevaid mõjusid. Sakala 1 / 15094 Tallinn / 717 0022 / [email protected] / www.kaitseministeerium.ee Registrikood 70004502 2. Kaitseministeerium juhib tähelepanu, et eelnõuga ei ole hinnatud kõiki kaasnevaid mõjusid. Kuivõrd eelnõukohase seaduse jõustumisel lisanduks 7 uut valdkonda elutähtsa teenusena ning senine vältimatu abi osutamine laieneb tervikuna tervishoiuteenuse osutamiseks, samuti lisanduvad eriseadustes kuues valdkonnas püsivad riigikaitseülesanded, millest tulenevalt kasvab ka elutähtsa teenuste osutajate (edaspidi ETO) arv ca 388%, siis järelikult kasvab ka nende isikute hulk, keda saab nimetada riigikaitselise töökohustusega töökohale ja kes seetõttu ei osale riigi vahetus sõjalises kaitsmises. Eeltoodut arvesse võttes tuleb eelnõuga hinnata ka mõjusid riigikaitsele. Kaitseministeeriumi hinnangul mõjutaks eelnõu esitatud kujul vastu võtmine oluliselt Kaitseväe sõjaaja koosseisu plaanimist ning väljaõpet ja seeläbi seaks ohtu ka riigi sõjalise kaitse, mida tänases julgeoleku olukorras lubada ei saa. Riigikogu 12.11.2020 vastu võetud otsuse „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ punktist 12.3.2. nähtub, et Euroopa Liidu ja rahvusvahelises õigusloomes osalemisel hinnatakse väljatöötatavate õigusaktide mõju juba Eesti seisukohtade kujundamisel. Samuti leitakse viis, kuidas selles etapis igakülgselt analüüsida väljatöötatava õigusakti sobivust Eesti õigusesse, kaasates valdkonna parimad asjatundjad. Kaitseministeeriumi hinnangul ei sobitu aga direktiiv esitatud eelnõu kujul Eesti õigusesse, sest mõjud on vajalikus ulatuses jäetud hindamata. Kaitseministeerium soovib siinjuures rõhutada, et eelnõuga võetakse CER direktiiv üle ettenähtust laiemas ulatuses. Näiteks ei nõua CER-dirtektiiv, et turvateenus oleks elutähtis teenus, ometigi nähakse eelnõuga ette, kui turvaettevõtte osutab teenust pangale, siis loetakse ta elutähtsa teenuse osutajaks. Näiteid seletuskirja kohaselt saab tuua veelgi. Kaitseministeerium on tsiviilkriisi ja riigikaitseseaduse eelnõu raames juhtinud mitteametlikult tähelepanu sellele, et kui nii väikeses ja sellise geograafilise asukohaga riigis nagu Eesti seda on, laiendatakse elutähtsate teenuste valdkondi ja olemasolevate valdkondade ulatust CER direktiivis ettenähtust laiemalt, siis hakkab see oluliselt pärssima meile vältimatult vajalikku reservarmee koosseisu. Sama probleem tekib siis, kui võrreldes tänasega suurendatakse elutähtsa teenuste osutajate arvu ning püsiva riigikaitseülesandega isikute hulka. Kaitseministeeriumi hinnangul võib nende isikute hulk kasvada kuni 70 000 isikuni. Kaitseministeerium möönab, et riikidele, mis ei ole nii väikesed ja keda otseselt ei ohusta naaberriigi agressioon, võib CER direktiivi laiendatud nõuded olla kohased ja mõõdukad, meile paraku ei pruugi see nii hästi eeltoodud riskide tõttu sobida. Eelnevast tulenevalt teeb Kaitseministeerium ettepaneku hinnata eelnõus ja ka kehtivas hädaolukorra seaduses toodud elutähtsate teenuste valdkondade kaupa, kas valdkondi nii üldistatud kujul on kohane elutähtsaks teenuseks nimetada või tuleks valdkondi täpsemalt piiritleda. Kaitseministeeriumi hinnangul ei ole mõõdukas ega eesmärgipärane valdkondi nn igaks juhuks ja laia ulatusega elutähtsateks teenusteks nimetada, kuivõrd elutähtsa teenuse osutaja staatusega kaasnevad ka ettevõtetele arvestatavad lisakohustused. 3. Kaitseministeeriumi hinnangul vajavad elutähtsa teenuse toimepidevuse nõuded, hindamise metoodika ning elutähtsa teenuse toimepidevuse riskianalüüside metoodika kaasajastamist ning sõjaliste ohtudega arvestamise kohustus seaduse tasandil täpsustamist, sest regulatsioonid ei arvesta sõjalise iseloomuga ohtudega ega sellega, millises ulatuses peab teenus olema tagatud ja toimepidevus taastatud, kui riiki ja elanikkonda on vaja kaitsta sõjas. Siinjuures näeme vajadust reguleerida eelnõus täpsemalt ka elutähtsat teenust korraldava asutuse (edaspidi ETKA) rolli toimepidevusnõuete kehtestamisel ja hindamisel ning riigikaitselise töökohustusega töökohtade kaardistamisel ja Kaitseministeeriumi ning Kaitseministeeriumi valitsemisala asutustega kooskõlastamisel. 4. Kaitseministeeriumi hinnangul peaks endiselt säilima riigikaitseseaduse tähenduses ülesannete jäävuse põhimõte, samas ei saa seda siduda konkreetsete füüsiliste isikutega. Elanikkonna esmavajadusteks vajaliku funktsiooni täitmist ei saa siduda konkreetse isikuga ka 2 (4) Elanikkonna esmavajadusteks vajaliku funktsiooni täitmist ei saa siduda konkreetse isikuga ka rahuajal, ootamatuteks juhtudeks tuleb talle siis samuti ette näha asendamise võimalused, vajadusel tööprotsesse ümber korraldada jms. Sõjaolukorras on riigi kaitsmiseks vältimatult vajalik Kaitseväe üksuste mehitamine vastavate oskuste ja vajaliku väljaõppe saanutega. Kaitseministeeriumi eesmärk on isikulisi kattuvusi nende vajaduste täitmisel võimalikult suures ulatuses vältida ja teha selleks võimalikult varajases faasis tihedat koostööd nii ETKA-de kui ETO-dega. Eelnevast tulenevalt teeme ettepaneku muuta ETO toimepidevuse riskianalüüsile esitatavaid nõudeid ning ETO juures täiendavate riigikaitselise töökohustusega töökohtade määramise tingimusi ja arvestuse pidamise korda. 5. Eelnõukohase seaduse jõustumisega kasvab oluliselt Kaitseressursside Ameti töökoormus seoses elutähtsa teenuse toimepidevuse riskianalüüside kooskõlastamise mahu kasvuga. Kui elutähtsate teenuste osutajate arv suureneb 360 ettevõtte võrra, nagu eelnõu ette näeb, nõuaks see Kaitseressursside Ametilt riskianalüüside kooskõlastamiseks vähemalt kolme täiendavat töökohta. Sellega lisanduks ka täiendav personalikulu, mida amet ei ole planeerinud. 6. Täiendavalt tuleb hinnata riigikaitseseaduse mõtte seisukohast eelnõu konstruktsiooni asjakohasust, kus elutähtsa teenuse osutajaks määratud ettevõtjale määratakse elutähtsa teenuse osutamise toetamiseks püsiv riigikaitseülesanne. Arvestades nii riigikaitseülesande olemust – ülesanne, mida on vaja täita kõrgendatud kaitsevalmiduse, mobilisatsiooni või demobilisatsiooni korraldamiseks või sõjaseisukorra lahendamiseks või nende toetamiseks, kui mh eelnõu seletuskirja lk 18 selgitust, et „HOS ei hõlma valmistumist riigikaitselisteks kriisideks“, siis Kaitseministeeriumi hinnangul ei ole õiguslikult korrektne reguleerida elutähtis teenus tsiviilkriisi seadusandluses (HOS), kuid seda toetav teenus määratleda püsiva riigikaitseülesandena, mille eesmärk riigikaitseseaduse kohaselt on täita sõjalise kriisi vajadust: II Täiendavad märkused eelnõu ja seletuskirja kohta 7. Eelnõu § 1 p 1 osas ( HOS § 1 lõige 4 kohta) on seletuskiri ilmselt ebatäpne. Seletuskirjas on kasutatud eriolukorra mõistet, mõeldud on tõenäoliselt aga üldmõistet "erikord". Samuti peaks seletuskiri selgelt sätestama, et elutähtsa teenuse osutajast krediidiasutusele kehtivad igal juhul elutähtsa teenuse osutajale seatud nõuded ja kohustused. Palume seletuskirja täpsustada. 8. Eelnõu § 1 p 2 ei ole ilmselt asjakohane kasutada olukorra tagajärgede kirjeldamisel mõistet „suur keskkonnakahju“. Kahju õigusliku ulatuse määrab KarS § 121. Kohane oleks näiteks sõnastus „ulatuslik keskkonnakahju“. 9. Eelnõu § 1 punktiga 15 tehtava HOS paragrahvi 38 lõige 11 muudatuse osas sisaldab eelnõu paketis olev märkuste tabel ebatäpset infot – muudatusi ei ole eelnõu teksti seal viidatud viisil viidud. Muu hulgas ei reguleeri eelnõu § 1 punkt 16 HOS § 38 lõike 11 kannete tähtaega. 10. Eelnõu §-ga 6 muudetakse lennundusseadust. Juhime tähelepanu, et punktiga 1 kavandatav muudatus ja paragrahvi sisu ei lähe kokku ei 1. ega 2. peatüki sisuga, seega ei ole selle paragrahvi koht kummaski nimetatud peatükis. Õige koht oleks 71. peatükis, kuid kuna sinna ei saa normitehniliselt seda paragrahvi lisada, tuleks see panna sellisel juhul 9. peatükki (lennunduse muud sätted), näiteks §-ks 589 (liigutades praegu eelnõuga lisatava § 589 §-ks 5810. Punktis 3 seotakse teenusepakkuja ainult äriühinguga. Kuivõrd teenusepakkuja võib olla ka muu tegevusvorm, kui ainult äriühing äriseadustiku tähenduses, siis teeme ettepaneku kasutada terminit „isik“ või muu neutraalne termin. Seletuskirjas on märgitud, et aeronavigatsiooniteenuse toimimist kui elutähtsat teenust tagab selline isik, kes osutab Tallinna lennuinfopiirkonnas tsiviillennundus- ja aeronavigatsiooniteenust. Eelnõu § 1 punkt 6 ega § 6 sätesta, et teenuseosutaja peab osutama tsiviillennundusteenust. Kuna LennS ei tunne sellist teenuse liiki nagu tsiviillennundusteenus, on tegemist eksitava selgitusega. Nii lennujuhtimise kui ka aeronavigatsiooniteenust osutavad 3 (4) on tegemist eksitava selgitusega. Nii lennujuhtimise kui ka aeronavigatsiooniteenust osutavad Eestis 2 isikut – Lennuliiklusteeninduse AS ja Kaitsevägi. Seega, juhul, kui soovitakse elutähtsa teenuse osutajaks määrata ainult Lennuliiklusteeninduse AS, tuleb see ka selgelt seletuskirjas välja tuua, et elutähtsa teenuse osutaja puhul peab olema täidetud 2 tingimust: 1) peab osutama lennuliikluse ja aeronavigatsiooniteenust ning 2) peab olema äriühing. Ainult sellisel juhul välistatakse Kaitsevägi elutähtsa teenuse hulka arvamise. Palume täpsustada seletuskirja. Palume seletuskirjas asendada „militaarlendude“ korrektse lennundusseaduses kasutuses oleva terminiga „kaitselennunduse lendude“. 11. Kaitseministeerium palub jätta eelnõust välja § 14, kuivõrd turvateenuse osutamine ei ole CER direktiivist tulenevalt elutähtis teenus ka siis, kui seda teenust osutatakse panganduses. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Hanno Pevkur Minister Eda Loo-Suun [email protected] Jaana Aduson [email protected] 4 (4)