Vaie finantskorrektsiooni otsuse peale

Riigi Tugiteenuste Keskus Lõkke 4 10122, Tallinn 07.03.2024 nr 5.1-1/1958-1 [email protected] Vaie finantskorrektsiooni otsuse nr 11.2-4/24/84 peale SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla (edaspidi Regionaalhaigla) on saanud Riigi Tugiteenuste Keskuse (edaspidi Rakendusüksus) meetme „Kättesaadavate ja kvaliteetsete tervishoiuteenuste tagamine tööhõives püsimise ja hõivesse naasmise suurendamiseks“ projekti raames otsuse finantskorrektsiooni tegemise ja taotluse rahuldamise otsuse muutmise kohta (edaspidi ka korrektsiooniotsus või FKO). FKO registreerimisnumbriga 11.2-4/24/84 on koostatud 06.02.2024 ja Regionaalhaigla on selle kätte saanud 07.02.2024. Regionaalhaigla on tutvunud 06.02.2024 koostatud korrektsiooniotsusega ning esitame otsusele vaide vastavalt Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS) § 51. Regionaalhaigla hinnangul ei ole otsus arvestanud menetluse käigus Regionaalhaigla poolt antud selgitusi ning otsuses sisalduvad järeldused on vastuolus riigihangete seaduse (edaspidi RHS) ja rakendatava kohtupraktikaga. Toetuse andja on formaalselt võimaldanud Regionaalhaiglal esitada oma seisukohad teostatava korrektsiooni otsuse kohta, kuid sisuliselt on jäetud need analüüsimata. Korrektsiooniotsus ei sisalda kaalutlust, kas esitatud seisukohtadega on otsuse tegemisel arvestatud ning seetõttu on koostatud otsus oluliste kaalutlusvigadega haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 54 mõistes. Oluliste kaalutlusvigade tõttu on otsus õigusvastane. Rakendusüksus on FKO-s toonud välja 3 rikkumist (1. hankija on seadnud kvalifitseerimise tingimusena netokäibe nõude suuremas summas kui kahekordne hankelepingu eeldatav maksumus; 2. hankija on tekitanud kehtestatud vastavustingimusega objektiivselt põhjendamatu takistuse riigihangete avamisel konkurentsile; 3) hankija on jätnud tagasi lükkamata pakkumuse, mis ei vastanud riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele.), mille osas soovib Regionaalhaigla vastu vaielda. Põhjused, miks Rakendusüksus oma otsuses eksib, esitame eraldi alljärgnevalt. I Hankija seatud netokäibe kvalifitseerimistingimus on kooskõlas riigihangete seadusega 1. Rakendusüksuse hinnangul on kvalifitseerimistingimuse (iga-aastane netokäive üle 750 000 eur) kehtestamisega rikutud RHS § 3 p-s 2 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid ja RHS § 98 lg-s 1 toodud proportsionaalsuse põhimõtet. Rikkumiste põhjenduseks on rakendusüksus toonud, et riigihanke alusdokumendid ei sisalda põhjendust, miks on kvalifitseerimistingimus sätestatud suuremas ulatuses, kui üldnorm (RHS § 98 lg 1) lubab. 2. Korrektsiooniotsus nendib fakti, et puudub vastav põhjendus riigihanke alusdokumentides, kuid puudub hinnang, mille alusel on järeldatud, et riigihankes kehtestatud kvalifitseerimistingimus ei ole proportsionaalne. Kriteeriumi proportsionaalsusele ei saa anda hinnangut läbi selle, kas kaalutlus on leitav riigihanke alusdokumentidest või ei ole. Põhjenduse olemasolu ei muuda õigusliku hinnangut tingimusele. Käesoleval juhul on Rakendusüksus jätnud põhistamata enda otsuse, mille alusel hinnatakse kvalifitseerimistingimuse seadmist ebaproportsionaalseks. Kvalifitseerimistingimuse proportsionaalsuskontroll on piirdunud hinnanguga – kui täidetud ei ole vorminõue, ei ole ka tingimus proportsionaalne. Tegemist on olulise kaalutlusveaga. Ei ole võimalik anda õiguspärast hinnangut, kui sisuline rikkumine on tuvastamata. 3. Regionaalhaigla on esitanud sisulised põhjendused kvalifitseerimistingimuse õiguspärasuse kohta juba ärakuulamiskirjas 04.01.2024. Põhjendusi on refereeritud FKO-s, kuid sisuliselt ei ole neid otsuse koostamisel arvesse võetud. Seetõttu on oluline need siinkohal taasesitada. 4. Riigihangete seaduse § 100 lg 3 lubab aastakäibe nõude määramist ka suuremas ulatuses, kui kahekordne eeldatav maksumus. Seega ei ole asjakohane viidata RHS § 98 lg 1, mis on üldnormiks ja mida varemnimetatud säte täiendab (lex specialis derogat legi generali printsiip). 5. Riigihangete seaduse kommenteeritud väljaande1 kohaselt selgitab direktiivi 2014/24EL art 58 lg 3 põhjendus 83 kõrgema käibenõude kaalutlusi ka asjaoludega, mis ei ole konkreetse hankelepingu esemega seotud, tuues välja lepingu täitmisega seotud kõrge riskitaseme, aga ka selle, et hankelepingu õigeaegne ja korrektne täitmine on nt muude lepingute täitmise eeldus. Seega võib vastavaks asjaoluks olla nii hankelepingu esemest - nt kriitilise tähtsusega IT-süsteemid – tulenev hankija vajadus eriti kõrge tarnekindluse järele või keerukus pakkuja asendamisel kui ka see, et iseenesest lihtne hankeleping saaks maksimaalse kindlusega täidetud, kuna selle taga seisavad mingid olulisemad tööd või nt ülekaalukas avalik huvi. Seega tuleks hankelepingu täitmisega seotud riske käesoleva RHS § 100 lg 3 teise lause kontekstis mõista pigem laias tähenduses, mistõttu ei erine hankija asjakohased kaalutlusnõuded kehtestamisel tegelikult oluliselt üldistest kaalutlustest asjakohase ja proportsionaalse kvalifitseerimistingimuse sätestamisel. 6. Toetuse saaja on Põhja-Eesti Regionaalhaigla, kes vastutab elutähtsa teenuse (meditsiiniteenuse) osutamise eest Põhja-Eesti elanikkonnale. Elutähtsa teenuse osutajana on Regionaalhaiglal vaja täita avalikke ootusi ning tagada alati katkematu ravitöö ning meditsiiniteenuste kättesaadavus. Ei saa olla vaidlust, et ravitöö tagamine on ülekaaluka avaliku huviga teenus, mille katkemine on mõeldamatu. 7. Ravitööd ei saa teostada, kui puudub vajalik haigla sisseseade. Seetõttu ei ole sisustatava patoloogiaploki rajamisel võimalik sõlmida lepingut pakkujaga, kelle majanduslik seisund ei ole stabiilne või kindlalt tagatud. Riskide maandamine on võimalik, kui lepingupartner on hästikapitaliseeritud ettevõte, kellel on stabiilsed majandusnäitajad. 8. Rõhutame, et hankija on tegutsenud väga hoolsalt ja ettenägelikult, seda tõendavad ootamatud sündmused maailmas, mis järgnesid. 2019. aastal hanget läbi viies ei olnud näha sõja algamist Euroopas, koroonapandeemiat, energiakandjate hinnatõuse jms majanduslikke raskusi põhjustavaid 1 Mari Ann Simovart, Mart Parind, Riigihangete seaduse kommenteeritud väljaanne, 2019, lk 642, p 44 2 (7) sündmusi, mis kõik aga seavad ettevõttele majanduslikke väljakutseid. Kuid just 2022 aastaks pidi edukas pakkuja tarnima nõutud seadmed ja sisseseaded Regionaalhaiglasse. Seega oleks edukaks tunnistatava ettevõtte majanduslikud raskused seadnud ka ohtu projekti täitmise. See aga oleks edasi lükanud ravitöö alustamise rajatavas patoloogiaplokis. See ainult kinnitab, et valitud lähenemine oli õige ning seeläbi oli tagatud, et vastavatud osakond sai alustada tööd seatud tähtajal. 9. Lisaks on oluline ka välja tuua, et kõik kolm pakkumuse esitanud pakkujat täitsid netokäibe kriteeriumi. Seega ei ole sellel kriteeriumil konkurentsi kitsendavat või hankemenetlust potentsiaalselt mõjutavat asjaolu. II Riigihankes kehtestatud vastavustingimused on õiguspärased ning kohased 10. Regionaalhaigla nõustub Rakendusüksuse seisukohaga, et vastavustingimuste seadmisel on hankijal lai kaalutlusruum, kuid soovime veelkordselt rõhutada, et käesoleval juhul on hankija Eestis tegutsev tipphaigla. Nii on kohtupraktika2 siiani mõistnud tervishoiuteenuse pakkujate riigihangetes väga täpsete tingimuste seadmise olulisust, ning sellega ka nõustutud: „Eriti suur on hankija kaalutlusruum tingimuste kehtestamisel rahvatervise valdkonnas.“ 11. Rakendusüksus ei ole otsuse koostamisel võtnud arvesse asjaolu, et tipphaigla, mis hangib rahvatervise valdkonnas endale meditsiiniseadmeid, omab tingimuste kehtestamisel kõrgemat standardit kui keskmine hankija. Proportsionaalsuse hindamisel tuleb arvesse võtta, et hankija on haigla, kes tegutseb kõrgtasemel meditsiinikeskusena ning hangitavaks objektiks on meditsiiniseadmed. Tingimuste proportsionaalsuse hindamisel on seega lähtutud valedest alustest. Tegemist on olulise kaalutlusveaga. 12. Proportsionaalsust ei saa hinnata tavapärase keskmise hankija (või näiteks Eesti kontekstis riigihangete kompetentsikeskuse Riigi Tugiteenuste Keskuse) seisukohalt. Iga hankija peab kehtestama tingimused vastavalt oma valdkonna spetsiifikale. 13. Selgitame, et patoloogia eriala lahanguteks vajaliku sisseseade tootmine on tellimuste põhine ning seetõttu on tootja poolt lahangualade sisustamise projektide teostamise võimekus oluline näitaja. Regionaalhaigla patoloogia osakonna lahanguala sisustamise mahuga projektid (36 külmikukohta!) on harvad ning seetõttu oleks vastavustingimuse sidumine sellises mahus projektidega olnud tõenäoliselt konkurentsi kahjustav. Seetõttu on seatud vastavustingimuseks tootja poolt rohkemate väiksemate projektide teostamine (vähemalt 10). Selgitame veel, et külmikud toodetakse valdavalt 3- kohaliste plokkidena ning vastavustingimuses ei ole nõutud, et referentsiks toodavates projektides oleks külmikud sama suured, kui Regionaalhaigla projektis ette nähtud. Vastavustingimusi on võimalik täita ka väikehaiglate lahanguala sisustusega. Summaarselt on vastavustingimus Regionaalhaigla patoloogia osakonna lahanguala sisustamise projekti suhtes täiesti proportsionaalne. 14. Regionaalhaigla ei nõustu FKO punktis 1.2.3. toodud järeldusega, et vastavustingimus ei ole seotud hanke esemega. Tingimus on seotud hanke esemega, sest hankega ostetakse asju, mille osas tingimus kehtestati. Tingimuse kohaselt on nõutud, et pakutavad seadmed on reaalses kasutuses ja töötavad soovitud kombinatsioonis ka tegelikult. Sellise tingimuse kehtestamine on võimalik ainult vastavustingimusena, sest hanke objekti reaalset elluviimist ei ole võimalik tuvastada pakkuja varasema kogemusega või hindamiskriteeriumina. Haiglas praktiseeritakse teaduspõhist meditsiini. 2 Riigikohtu Halduskolleegiumi 05.11.202 otsus nr 3-20-718, p 17 3 (7) Selliselt on ootus ka seadmetele ja mööblile, mida kasutatakse ravitöös, et see on end praktikas tõestanud ja varasemalt mitmetes projektides tõestanud end. Kui hankija ei saa veenduda, et hanke objekt on varasemalt reaalselt kasutusse võetud, siis puudub ka täielik veendumus selle sobivuses ravitööks. III Pakkuja aktsiaselts Semetron pakkumus on õiguspäraselt vastavaks tunnistatud 15. Rakendusüksuse mõttekäik korrektsiooniotsuse punktis 1.3.3 ei ole jälgitav ega arusaadav. Kui FKO punktis 1.3.1 on Rakendusüksus õigesti toonud välja, et pakkuja AS Semetron on esitanud kinnituse nõutava spetsialisti olemasolu kohta ettevõttes, siis punktis 1.3.3 toodud argumentatsioon väidab läbivalt, et pakkuja on jätnud nõutud dokumendi esitamata. FKO punktides 1.3.1 ja 1.3.2 on korduvalt toodud välja, et AS Semetron on esitanud kinnituse pakkuja vastavuse kohta riigihankes kehtestatud tingimusele, kuid õiguslikus põhjenduses väidetakse vastupidist. Tegemist on olulise loogikaveaga. 16. Riigihanke viitenumbriga 207958 pakkumuse koosseisus on AS Semetron esitanud dokumendi sisuga: „Kinnitame käesolevaga, et AS Semetron meeskonnas on seadmete üleandmisest kuni lepingu p-s 4.2.2 nimetatud perioodi lõppemiseni vähemalt üks meditsiinitehnika spetsialist, kellel on vähemalt kolme aastane kogemus seadmete hooldamisel ja remontimisel ning kes on saanud tootjapoolse väljaõppe konkreetselt pakutavate seadmete hooldamiseks ja remontimiseks.“ Vaidlusalune tingimus sisaldab vähemalt viit erinevat kinnitust/tõendit vajavat aspekti: „Pakkuja meeskonnas peab seadmete üleandmisest kuni lepingu p-s 4.2.2 nimetatud perioodi lõppemiseni olema vähemalt üks meditsiinitehnika spetsialist (1), kellel on vähemalt kolme aastane kogemus seadmete hooldamisel ja remontimisel (2) ning kes on saanud tootjapoolse väljaõppe konkreetselt pakutavate seadmete hooldamiseks ja remontimiseks (3). Pakkuja esitab andmed spetsialisti kohta (4) ning pakutavate seadmete tootja kinnituse koolituse läbiviimise kohta (5).“ On ilmne, et sellises sõnastuses tingimus võimaldab erinevaid tõlgendusviise, mida täpselt peab pakkuja esitama või kuidas ta enda pakkumuse vastavust tingimusele tõendama peab. Rakendusüksus on nõustunud seisukohaga, et vastavustingimuse sõnastusest ei selgu täpselt, kui täpseid andmeid või millisel kujul pidi pakkuja need esitama (FKO punkt 1.3.1). 17. Pakkuja on esitanud kinnituse, millega on tõendanud, et vastavad spetsialistid on olemas (käsitletud FKO punktis 1.3.2), koolitused on läbitud ja isik hooldab ja remondib pakutavaid seadmeid nõutud perioodi jooksul. Asjaolud on pakkuja poolt kinnitatud ning hankijal puudus põhjus nendes esitatud andmetes kahelda. 18. Riigihangete läbiviimise üldpõhimõtete kohaselt tuleb mitmetimõistetavused alati tõlgendada pakkujate kasuks, see tähendab konkurentsi laiendavalt. Seda on kinnitanud valitsev kohtupraktika, nii on näiteks Tallinna halduskohus3 öelnud järgmist: „Omakasupüüdlik tõlgendusargument ei ole õiguspraktikas ega -teoorias seni tuntud. Kohtupraktikas on korduvalt leidnud kinnitust seisukoht, et kvalifitseerimistingimuse mitmeti mõistetavuse korral tuleb seda tõlgendada laiendavalt, et tagada võimalikult suure arvu pakkujate poolt pakkumuste esitamine.“ 3 Tallinna Halduskohtu 07.06.2021 otsus nr 3-21-874 p 13 4 (7) 19. Tallinna Ringkonnakohus on hiljutises lahendis4 printsiipi selgitanud: „Hankija määrab hanketingimused kindlaks, kuid ta ei saa pärast pakkumuste esitamist tõlgendada ja kohaldada hanketingimusi meelevaldselt. Hanketingimused on eelhaldusaktina siduvad ka hankijale ning nende tõlgendamisel ei ole hankijal eelisõigust. Tingimuste tõlgendamisel tuleb lähtuda eelkõige mõistliku pakkuja arusaamast ning olukorras, kus tingimused on mitmeti tõlgendatavad, eelistada sellist tõlgendust, mis võimaldab hankes osaleda võimalikult paljudel pakkujatel.“ Antud printsiipi tuleb pakkumuse vastavuse hindamise juures arvestada ka käesoleval juhul. Pakkuja on täitnud dokumendi esitamise nõude – ta on esitanud dokumendi, milles kinnitab, et omab nõutud pädevusega spetsialisti ning spetsialist on ettevõttes seadmete üleandmisest kuni nõutud perioodi lõppemiseni. Vastavuse hindamisel ei saa hankija ignoreerida pakkuja kinnitust, millega on pakkuja esitanud nõutud tõendid. Kui pakkuja on esitanud hankes dokumendi, millega kinnitab tingimuste täitmist, puudub hankijal alus asuda vastupidisele seisukohale. 20. Kui Rakendusüksuse etteheide Regionaalhaiglale seisneks selles, et esitatud dokument ei ole piisav ning pakkumuses toodud info täpsustamine ei olnud enam võimalik, siis seda ei ole võimalik FKO-st välja lugeda. Käesoleval juhul ei ole sellist olukorda ning isegi kui asuda sellisele seisukohale, ei ole see korrektne. Hankijal on õigus küsida pakkumuse kohta täpsustusi ja nõuda selgitusi pakkumuse kohta, kui selleks peaks esinema vajadus. Nii on Riigihangete Vaidlustuskomisjon5 oma otsuses nr 246-14/153993 viidanud Riigikohtu sarnastele seisukohtadele: „Riigikohus on oma otsustes (3-3-1-24-13 (p 20) ja 3-3-1-44-13 (p 21.4)) selgitanud, et erandjuhul on pakkujal võimalik korrigeerida pakkumusega seonduvaid andmeid, eriti siis, kui ilmselgelt on vaja vaid täpsustust või parandada ilmsed tehnilised vead, nii et selle muudatusega ei kaasneks tegelikult uue pakkumuse esitamist. Seega pakkumuse korrigeerimine (parandamine, täpsustamine) ei riku RHS § 3 p-s 3 sätestatud pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtet ja on lubatav, kui see on võimalik ilma läbirääkimiste pidamiseta ja uue pakkumuse esitamiseta.“ Käesolevale juhtumile sarnase olukorra kohta on Riigihangete Vaidlustuskomisjon6 oma otsuses nr 92-23/259599 sedastanud, et: „Vaidlustuskomisjon möönab, et RHS-ist ei tulene hankijale otsest kohustust puudusetuvastamisel pakkumuses pakkujale selgitustaotlust esitada ja lubada puudust parandada, kuid selline kohustus võib tulla õiguse üldpõhimõtetest, eelkõige hea halduse ja proportsionaalsuse põhimõttest. Kui pakkumus on ebaselge või mitmeti mõistetav ja kui ilmneb, et puudus on lihtsalt kõrvaldatav või juhul, kui tegemist on ilmse tehnilise veaga, on hankijal tulenevalt eeltoodud põhimõtetest kohustus pakkujalt selgitusi küsida. Seega teatud juhtudel võib selgituse küsimata jätmine hankija poolt olla kaalutlusviga ja selgelt ebaproportsionaalne.“ Sama otsuse punktis 13 tuuakse välja: „Vaidlustuskomisjon on seisukohal, et käesoleval juhul on asjakohane lähtuda eelnimetatud asjas kohtute poolt antud selgitustest. 21.05.2021 otsuse p-s 10 on Tallinna Halduskohus leidnud järgmist: [---]. Osade RHAD-is nõutud dokumentide pakkumuses esitamata jätmist saab pidada formaalseks puuduseks, mida on võimalik pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva selgituste ja täiendavate dokumentide küsimise kaudu kõrvaldada. Nende dokumentide tagantjärele esitamine ei too kaasa pakkumuse muutmist – kaebajate pakutav toode, hind, kvaliteet, kogus, tarneaeg, lepingu täitmise tingimused jms jääb muutmata. Seega ei anta kaebajatele tagantjärele dokumentide 4 Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2024 otsus nr 3-23-2608 p 14 5 Riigihangete Vaidlustuskomisjoni 07.10.2014 otsus nr 246-14/153993 p 10.1 6 Riigihangete Vaidlustuskomisjoni 21.07.2023 otsus nr 92-23/259599 p 5 (7) esitamisega võimalust oma pakkumust muuta ja saavutada seeläbi teiste pakkujatega võrreldes ebaõiglane konkurentsieelis. Kaebajate poolt täiendavalt esitatavate dokumentide kaudu saab vastustaja võimaluse kontrollida kaebajate pakutava toote vastavust standardile, mitte ei muutu toode ise kvaliteetsemaks. Seega ei muutu pakkumuse sisu ega esitata uut pakkumust, vaid täiendatakse või selgitatakse pakkumusega seotud andmeid. Võimaluse andmine puuduva dokumendi või puuduvate andmete esitamiseks on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõtte, ärakuulamisõiguse ja halduse üldise selgitamiskohustusega, samuti avalike vahendite säästliku kasutamise ja konkurentsi tõhusa ärakasutamise põhimõtetega (vt Riigikohtu 13.06.2014 otsus asjas nr 3-3-1-24-13, p 15). Viidatud otsuse p-s 11 on Tallinna Halduskohus märkinud, et puuduste kõrvaldamise võimalus tuleb anda siis, kui nõutud dokumendid või andmed on esitamata, ebaselged või ebapiisavad või kui on ilmne, et pakkuja on teinud dokumentide vormistamisel inimliku vea (Riigikohtu 13.06.2014 otsus asjas nr 3-3-1-24-13, p 22).“ 21. Seega on ilmne, et isegi, kui on tuvastatav puudus esitatud pakkumusdokumentides, ei tähenda see automaatselt pakkumuse mittevastavust, millele peab järgnema pakkumuse tagasi lükkamine. Ilma põhjendamata, ei ole hankijal võimalik teha sellist otsus, mis saab pakkujale menetluses saatuslikuks. 22. Riigihankes viitenumbriga 207958 on olukord veelgi selgem, nagu on korrektsiooniotsuse menetluses ka tuvastatud – pakkuja on kinnitanud, et tal on olemas nõutud spetsialist, kes vastab tingimustele, hankijal on olemas turuteadmistest lähtuvalt veendumus, et nõutav isik tõepoolest pakkuja juures töötab, asjaolude kinnitamiseks on rakendusüksusele ka esitatud koolituse läbimist kinnitav dokument. Ehk pakkumuse esitamise hetkel on faktilised asjaolud täidetud ning see on tuvastatav ja selles on võimalik veenduda. Sisuliselt vastab AS Semetron pakkumus kõigile hankes kehtestatud tingimustele, mistõttu on ainuõige tegevus pakkumuse vastavaks tunnistamine ja teistsugune lähenemine oleks vastuolus riigihangete seadusega. Seetõttu ei näe hankija ühtegi võimalust, kuidas ta oleks saanud teha hankemenetluses teistsuguse otsuse. Aktsiaselts Semetron pakkumuse vastavaks tunnistamine on ainuõige ja korrektne. IV Eeltoodut kokku võttes taotleb Regionaalhaigla finantskorrektsiooni otsuse number 11.2-4/24/84 kehtetuks tunnistamist, sest otsuses toodud asjaolud ning nende alusel tehtud rakendusüksuse järeldused ei ole korrektsed, on tehtud valedel alustel ning oluliste loogika- ning kaalutlusvigadega. Regionaalhaigla ei ole rikkunud riigihangete seadust ning seetõttu puudub alus finantskorrektsiooniks. Vaide teostatud korrektsiooniotsuse peale saab esitada 30 päeva jooksul, arvates päevast kui isik sai teada otsusest. Otsus on tehtud 06.02.2024 ja teatavaks tehtud läbi e-toetuste keskkonna 07.02.2024. Vaie esitatakse 07.03.2024, seega on vaie esitatud tähtaegselt. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Aivi Karu administratiivdirektor 6 (7) Sander Güvet 6172016 [email protected] 7 (7)