Teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus

Lisa 1 Riigikohtu arvamus teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Kuivõrd direktiiv liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta (edaspidi direktiiv) on vastu võetud ja Eesti Vabariigil tuleb see üle võtta, ei peatu arvamuse avaldaja küsimusel, kas direktiivi vastuvõtmist sellisel kujul saab pidada mõistlikuks ja põhjendatuks (küsitav on kavandatavate meetmete põhjendatus ja proportsionaalsus, arvestades, millise mõju toob direktiiv kaasa era- ja avaliku sektori halduskoormusele, ning arvestades seda, milline kaitse on rikkumisest teavitajale juba tagatud kehtiva õigusega jm). Riigikohus nõustub, et direktiivi ülevõtmine peaks toimuma ühtse õigusaktina, et vältida regulatsiooni killustamist erinevatesse valdkondlikesse eriseadustesse. Kavatsuse autorite sellekohast seisukohta toetavad põhjendused on veenvad. Riigikohus ei pea praeguses etapis vajalikuks esitada ettepanekuid ega vastuväiteid enamikule VTK-s kavandatust. 1. Kindlasti on lihtsam, kui samad reeglid teavitaja kaitseks kohalduvad nii EL õiguse kui ka riigisisese õiguse rikkumisest teavitamisel. Oluline on siiski meeles pidada, et laiendades direktiivi regulatsiooni riigisisesele õigusele, loobub Eesti riik vabatahtlikult tükikesest iseotsustamisõigusest. Nimelt seob selline lahendus Eesti kohtuniku käed vaidluse lahendamisel Euroopa Kohtu suunistega (sh kohustusega küsida eelotsust) ka puhtalt riigi- sisestes olukordades, kuna topeltstandardeid samade normide kohaldamisel ei tohiks tekkida.1 VTK-s on esitatud mitmeid kaalukaid argumente laia lähenemise toetuseks. Eelkirjeldatud teemat aga käsitletud ei ole, mistõttu tuleks see läbi kaaluda ja valikut ka sellest aspektist eelnõu koostamise käiguspõhjendada. VTK-s kirjeldatud kahe alternatiivi kõrval – direktiivis nimetatud õigusaktide rikkumisega piirdumine või üldine, valdkondadeülene regulatsioon – võib mõeldav olla ka kesktee, mille korral laieneks direktiivis nimetatud valdkondades teavitaja kaitse sätted nii EL õigusaktide kui ka samades valdkondades kehtestatud puhtalt riigisiseste normide rikkumisest teavitamisele. 2. Direktiivi art 2 lg 1 sätestab direktiivi sisulise kohaldamisala, nimetades miinimum- valdkonnad, kus liikmesriikidel tuleb tagada rikkumisest teavitajale kaitse. Preambuli p 5 kohaselt lähtutakse direktiivis sellest, et ühiseid miinimumstandardeid, mis tagavad rikkumisest teavitajate tõhusa kaitse, tuleks kohaldada nende õigusaktide ja poliitikavaldkondade suhtes, kus on olemas vajadus õigusnormide täitmise tagamise tugevdamise järele, kus rikkumisest teavitamata jätmine on peamine õigusnormide täitmise tagamist mõjutav tegur ning kus liidu õiguse rikkumised kahjustavad tõsiselt avalikku huvi. 3. Direktiivi art 3 sätestab direktiivi regulatsiooni suhte muude liidu õigusaktide ja siseriiklike sätetega. Viidatud art p 3 järgi ei mõjuta direktiiv liidu või liikmesriigi õiguse kohaldamist seoses järgnevaga: a) salastatud teabe kaitse; b) advokaadi kutsesaladuse ja arstisaladuse kaitse; c) kohtu nõupidamistoasaladus; d) kriminaalmenetluse normid. Preambuli p 25 esimese lause järgi ei tohiks direktiiv piirata sellise salastatud teabe kaitsmist, mille kaitsmine volitamata juurdepääsu eest on julgeolekukaalutlustel nõutav liidu õiguse või asjaomases liikmesriigis kehtivate õigus- või haldusnormidega. Preambuli p 26 järgi ei tohiks direktiiv mõjutada advokaatide ja nende klientide vahelise teabevahetuse konfidentsiaalsuse kaitset („advokaadi 1 Vt nt Euroopa Kohtu otsus asjas I.G.I., C-394/18, p 46, ja Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-16-1267/49, p 20. 1/3  Lisa 1 kutsesaladus“), nagu on sätestatud liikmesriigi ja, kui see on kohaldatav, liidu õiguses kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Lisaks ei tohiks käesolev direktiiv mõjutada kohustust säilitada tervishoiuteenuste osutajate, sealhulgas terapeutide, ja nende patsientide vahelise teabevahetuse ning patsientide andmete konfidentsiaalsus („terviseandmete puutumatuse kaitse“), nagu on sätestatud liikmesriigi ja liidu õiguses. Preambuli p 27 sätestab, et teiste kutsealade esindajatel, kes ei ole juristid ega tervishoiuteenuse osutajad, peaks olema võimalik saada käesoleva direktiivi kohast kaitset, kui nad esitavad kohaldatavate kutse-eeskirjadega kaitstud teavet ning kui selle teabe edastamine on vajalik käesoleva direktiivi kohaldamisalasse kuuluva rikkumise paljastamise eesmärgil. 4. Riigikohus nõustub kavatsuse autoritega, et mõistlik on määratleda kavandatavas seadus- eelnõus selle sisuline kohaldamisala direktiivi art-ga 2 võrreldes avaramalt (tegevus- valdkondade üleselt). Seda põhjusel, et tõsiselt avalikku huvi kahjustavast õigusrikkumisest võidaks teada saada mistahes tegevusvaldkonnas ning seega on ka rikkumisest teavitaja kaitse oluline igas tegevusvaldkonnas. Ammendavat tegevusvaldkondade loetelu ei ole võimalik kindlaks määrata. Samuti seaks konkreetsete tegevusvaldkondade loetelu rikkumisest teavitajale põhjendamatu hindamiskohustuse, kas rikkumisest teavitamine teatavas tegevus- valdkonnas kuulub seaduseelnõu kaitse alla või mitte. Eeltoodu on kooskõlas ka direktiivis märgituga, et liikmesriigid võivad otsustada laiendada riigisiseste sätete kohaldamist ka muudele valdkondadele, et tagada riigi tasandil terviklik ja sidus rikkumisest teavitajate kaitse raamistik (direktiivi art 2 lg 2 ja preambuli p 5 viimane lause). 5. Direktiivi art 2 ja 3 reguleerimisesemed on erinevad. Direktiivi art 2 lg 1 sätestab miinimumvaldkonnad, kus liikmesriikidel tuleb tagada rikkumisest teavitajale kaitse, direktiivi art-s 3 on seevastu esitatud siseriiklikult reguleeritud toimingud/menetlused (nende toimingute/menetluste käigus võidakse avaldada infot erinevaid tegevusvaldkondi puudutavate rikkumiste kohta), mis jäävad direktiivi kohaldamisalast välja. Direktiivi art 3 lg 3 p-de b ja c järgi on direktiivi kohaldamisalast välja jäetud mh advokaadi kutsesaladuse ja arstisaladuse kaitse ning kohtu nõupidamistoa saladus. Riigikohtu hinnangul ei ole olukord, kus isikutele saab tööalase tegevuse kontekstis teatavaks teave avalikku huvi kahjustava õigusrikkumise kohta, võrreldav olukorraga, kus selline teave saab teatavaks advokaadi ja kliendi vahelises suhtluses, tervishoiutöötaja ja patsiendi vahelises suhtluses või kohtu nõupidamistoas. Viidatud olukordades on seadusandja pidanud põhjendatuks siduda infot vahetavad osapooled või osapool seaduses sätestatud saladuse hoidmise kohustusega ning on kindlaks määranud ka sellest üldreeglist tehtavad erandid. Erinevalt olukorrast, kus isik teatab avalikku huvi kahjustavast õigusrikkumisest tööalase tegevuse kontekstis, ei pruugi eel- nimetatud teistes olukordades avalikku huvi kahjustavast õigusrikkumisest teatamine olla võimalik, rikkumata mingil määral ka advokaadi kutsesaladuse hoidmise kohtustust, tervishoiuandmete puutumatuse hoidmise kohustust või avaldamata mingis ulatuses ka nõupidamistoa saladust. Eeltoodu alusel ei pea Riigikohus põhjendatuks, et kavandatav seaduseelnõu piiraks advokaadi ja tema kliendi vahelise teabevahetuse konfidentsiaalsuse kaitset, tervishoiuteenuse osutaja ja patsiendi vahelise teabevahetuse kaitset ning kohtu nõupidamissaladuse hoidmise kohustust. Direktiivi art 3 lg 3 regulatsioon (välistus direktiivi mõjualast) on põhjendatud. 6. VTK-s on märgitud, et „on küsitav, kas rikkumisest teavitajate kaitse üldregulatsioonist välja jätmine on vajalik ning põhjendatud. Eelkõige oodatakse VTK kooskõlastamise ning arvamuse 2/3  Lisa 1 andmise etapis nimetatud valdkondade eest vastutavate osapoolte seisukohtasid nimetatud vald- kondade erandite ning täiendava regulatsiooni loomise vajaduse, põhjendatuse ning vormi osas.“ VTK-s ei ole selgitatud, miks peetakse küsitavaks vajadust jätta need äärmiselt olulised saladuse hoidmise kohustused direktiivi kohaldamisalast välja. Advokaadi kutsesaladuse ja arstisaladuse puhul on praegu seadustes sätestatud äärmiselt ranged tingimused, mille täitmisel on lubatud saladust avaldada (AdvS § 45 lg 5, VÕS § 768 lg 2); nõupidamissaladuse hoidmise kohustusest ei võimalda seadused praegu üldse erandeid teha (KS § 72, TsMS § 21). Riigikohtul on tõsised kahtlused, kas sedavõrd laia õigustuse andmine nende saladuste avaldamiseks on õigustatud. Kuigi kohtute nõupidamissaladuse teemat on seni kirjanduses ja kohtupraktikas käsitletud vähe, peetakse põhjendatuks nõupidamissaladuse sisustamist kitsalt, hõlmates üksnes teatud osa nõupidamistoas toimuvast.2 Teisalt on nõupidamistoa saladus tihedalt põimunud sisulise õigusemõistmisega ning seda on käsitatud isegi kohtuniku sõltumatuse tagatisena. 3 Kellelgi ei ole õigust sekkuda õigusemõistmisse (KS § 2 lg 2). Arvestades eeltoodut ning seda, et kohtu- lahendid on kõrgemas kohtuastmes kontrollitavad (sh küsimuses, kas normide kohaldamist võis mõjutada lubamatu kaalutlus), ei näe Riigikohus tungivat vajadust hõlmata nõupidamistoa saladust teavitaja kaitse seaduse reguleerimisalasse. Pigem tuleks selles osas olla ettevaatlik. Kui, siis võiks kaaluda piiratud lähenemist, mille puhul hõlmata nõupidamissaladuse avaldamine teavitaja kaitsega üksnes erandlikel juhtudel (nt õigusemõistmisevastastest süütegudest teavitamise korral) ning piirduda kohtusüsteemi-sisese teavitamismehhanismiga. Nõupidamissaladuse hoidmise kohustuse sätestamise eesmärk on keelata nõupidamistoas toimunu avaldamine ja tagada sellega kollegiaalse kohtukoosseisu kaitse. Erandi kohtuniku vaikimiskohustusest sätestab KS § 71 lg 2, ning õiguskirjanduses on avaldatud seisukohta, et viidatud sättes märgitud põhimõtet peaks kohaldama ka nõupidamistoa saladuse avaldamise lubamisel (KS § 72)4. 2 E. Kergandberg. Kohtute seaduse § 72 kommentaar, komm. 5 – P. Pikamäe (toim.). Kohtute seadus. Kommenteeritud väljaanne. Juura ja Eesti Vabariigi Riigikohus, 2018. 3 Samas, komm. 2; U. Lõhmus. Põhiseaduse § 147 kommentaar, komm. 17 – Ü. Madise jt (toim.). Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiend. vlj. Juura, 2017. 4 Tsiviilkohtumenetluse seadustik I. Kommenteeritud väljaanne. Koostajad Villu Kõve, Inga Järvekülg, Jaanus Ots, Maarja Torga, lk-d 210 ja 211. 3/3  Justiitsministeerium Teie 16.07.2020 nr 8-1/4462 [email protected] Meie 19.08.2020 nr 6-6/20-20 Arvamuse avaldamine Tänan teid võimaluse eest avaldada arvamust teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta. Edastan Riigikohtu arvamuse. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andraš Tšitškan Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1. Riigikohtu arvamus teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse kohta Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee Saatja: [email protected] <[email protected]> Saaja: Info Teema: [EIS] Eelnõu JUM/20-0905 - "Teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus" kooskõlastamine EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: JUM/20-0905 - Teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Kaitseministeerium; Maaeluministeerium; Rahandusministeerium; Sotsiaalministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Kultuuriministeerium; Siseministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Riigikohus; Õiguskantsleri Kantselei Kooskõlastamise tähtaeg: 19.08.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/9118fc0c-c5b3-4e71-a7b8-988da0a1aa1d Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/9118fc0c-c5b3-4e71-a7b8-988da0a1aa1d?activity=1 Kooskõlastatavad dokumendid on kirja manuses. Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main