Kiri

Kultuuriministeerium Meie 23.01.2023 nr 7-1/7029 [email protected] Suur-Karja 23 15076, Tallinn Justiitsministeeriumi sisend Euroopa meediavabaduse määruse ettepaneku kohta Käesolevaga edastame Justiitsministeeriumi arvamuse Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse, millega luuakse siseturul meediateenuste ühine raamistik (Euroopa meediavabaduse määrus) ja muudetakse direktiivi 2010/13/EL, ettepaneku kohta. 1. Seisukohtade koostamisel tuleks analüüsida määruse õigusliku aluse piisavust. Justiitsministeerium tervitab määruse eesmärki parandada meedia siseturu toimimist, sealhulgas hõlbustada kvaliteetsete meediateenuste osutamist. Nõustume, et on oluline tagada meediateenuste osutajate ettevõtlusvabadust, väljendusvabadust ja meediapluralismi, et meedia saaks tõhusalt täita oma olulist „valvekoera“ rolli demokraatia ja õigusriigi tagamisel, sh võidelda desinformatsiooni ja valeinformatsiooni leviku mõju vastu ühiskonnas laiemalt. Oluline on tagada ka kõikide inimeste õigus saada teavet ja ideid avaliku võimu sekkumiseta, mis on osa sõna- ja teabevabadusest, nagu seda näeb ette EL põhiõiguste harta artikkel 11, Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 10 ja ka Eesti põhiseaduse §§ 44 ja 45. On aga küsitav, kas määruse õiguslik alus ELTL artikkel 114, mis näeb ette pädevuse kehtestada norme siseturu toimimiseks, on piisav või sobilik määruse kõikide sätete kehtestamiseks. Näiteks võib tuua artikli 5 lg-s 2 nõuded avalik-õigusliku meediateenuse osutaja juhi ja nõukogu liikmete ametisse nimetamiseks ja sama artikli lg 3 nõue liikmesriikidele tagada, et avalik-õiguslikel meediateenuse osutajatel on piisavad ja stabiilsed rahalised vahendid oma avaliku teenuse osutamise ülesande täitmiseks, mis peavad olema sellised, mis tagavad toimetuse sõltumatust. Ei ole selge, kuidas need nõuded aitavad kaasa meediateenuste siseturu toimimisele, samas ei ole muid aluslepingutes sätestatud aluseid selliste nõuete kehtestamiseks. Sõnavabadus, sh meediavabadus ja -pluralism ei ole põhiõigused, mille kaitseks nõuete kehtestamine on aluslepingute alusel liidu pädevuses (erinevalt näiteks andmekaitsest ja mittediskrimineerimisest). Liidul puudub ka pädevus kehtestada siduvaid norme õigusriigi toimimise kaitseks. Juhime tähelepanu veel sellele, et artikli 5 nõuete täitmist peaks jälgima üks või mitu sõltumatut asutust või organit, kuid siin on jäetud määratlemata nõuete täitmata jätmise tagajärjed ning võimalikud sanktsioonid. Sellisel juhul oleks tegemist lisaks ebaproportsionaalse halduskoormusega, sest sellisel jälgimisel ei oleks tegelikku mõju. 2. Justiitsministeerium ei pea vajalikuks ega soovitavaks määruses sätestada meediateenuste saajate õigused, mis on selgelt ja laiemalt kaitstud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas ja Euroopa inimõiguste konventsioonis. Määrusega soovitakse rõhutada, et riik ei tohi õigusvastaselt sekkuda meedia tegevusse mitte ainult meediateenuste osutajate ja ajakirjanike väljendusvabaduse kaitseks, vaid ka kaitsmaks kõikide isikute õigust saada teavet meedia kaudu. Selleks on ettepaneku artikkel 3, mis peaks kehtestama meediateenuse saajate õigust saada teavet. Artikli pealkiri „meediateenuse saajate õigused“ on eksitav, sest tegemist on vaid ühe õigusega, mille sisu täpsustatakse teabele esitatavate nõuetega. Leiame, et selline säte ei ole vajalik, sest õigus saada teavet on osa Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklis 10 kaitstud sõnavabadusest (mis hõlmab ka teabevabadust) ja Euroopa Liidu 1 põhiõiguste harta (ELPÕH) artiklis 11 kaitstud sõna- ja teabevabadusest, mis on mõlemad määruse rakendamisel kohaldatavad. Nii Euroopa Inimõiguste Kohus kui ka Euroopa Liidu Kohus on neid sätteid ulatuslikult tõlgendatud ning selgitanud. Ei ole vajadust seda õigust täpsustada olukorras, kus õiguse tunnustatud sisule midagi juurde ei lisata ja tegemist ei ole olukorraga, kus õigust oleks vaja täpsustada põhjusel, et kohustus seda õigust tagada eraõiguslikes suhetes pannakse mõnele eraõiguslikule isikule. Teabeõiguse täpsustamine omakorda võib mittevajalikult ja mittesoovitavalt kitsendada õigust teabele, nagu seda on tõlgendanud EIK ja ELK, õõnestades sellega ka õigusselgust. Artikli 3 sätted on ettepanekus lisaks veel eelkõige deklaratiivsed, kuna määrus ei kehtesta ühtegi sanktsiooni meediateenuste saaja sellise õiguse rikkumise korral. Leiame, et läbirääkimiste käigus tuleks taotleda selle artikli kustutamist. Kompromissina võiks vajadust kaitsta teabe saaja õigusi ning selle õiguse tunnustatud sisu asjakohaseid elemente välja tuua põhjenduspunktides. 3. Justiitsministeerium ei toeta määruse ettepanekuga ette nähtud kohtuväliste kaebemehhanismide kehtestamist. Määruse artikkel 4 näeb ette meediateenuse osutajate õigused, s.t. õigus tegeleda siseturul majandustegevusega ilma muude piiranguteta peale nende, mis on lubatud liidu õigusega ning konkreetsed keelud riigile mitte sekkuda meediateenuse osutajate toimetuspoliitikasse ega rakendada meetmeid allika avaldamise keeldumise korral ega kasutada nuhkvara meediateenuste osutajate või nende pereliikmete või töötajate või töötajate pereliikmete suhtes. Sama artikli lõige 3 näeb ette, et liikmesriigid määravad sõltumatu asutuse või organi, kes tegeleb meediateenuse osutajate või asjakohasel juhul nende pereliikmete, töötajate või töötajate pereliikmete esitatud kaebustega lõike 2 punktide b ja c rikkumise kohta. Meediateenuse osutajatel on õigus nõuda, et kõnealune asutus või organ esitaks kolme kuu jooksul alates taotluse esitamisest arvamuse lõike 2 punktide b ja c järgimise kohta. Selline kaebemehhanism ei ole kooskõlas Eesti haldusmenetluse normide ega süsteemiga. Eesti õigus näeb isikule ette vaide esitamise võimaluse kui haldusaktiga või haldusmenetluse käigus on rikutud isiku õigusi või piiratud tema vabadusi (HMS § 71 lg 1). Haldusmenetluse seaduse § 73 lg-st 1 nähtuvalt lähtutakse Eesti õiguses põhimõttest, et vaiet lahendab eriregulatsiooni puudumisel kõrgemalseisev haldusorgan. Kõrgemalseisva haldusorgani määratlemisel on Eestis lähtutud teenistusliku järelevalve abil moodustatud hierarhilisest struktuurist, mille tulemusena on vaideorganiks üldreeglina lähteorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostav organ. HMS-i järgi on haldusorgan ise ühtlasi ka vaideorgan siis, kui haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet ei teostata (HMS § 73 lg 2) või kui teenistusliku järelevalve teostajaks on minister (HMS § 73 lg 3). Alati toimub aga vaide esitamine lähteorgani kaudu, mis tähendab, et vaie esitatakse sellele haldusorganile, kes haldusakti andis või toimingu sooritas (HMS § 74). Ka juhul, kui eriseaduses on ette nähtud vaideorganiks mitte teenistuslikku järelevalvet teostav organ, vaid mõni muu organ, kuid sätestamata on vaide esitamise kord, tuleb ikkagi lähtuda HMS-st ja esitada vaie lähteorgani kaudu. Lisaks on isikutel juba teisi olemasolevaid võimalusi oma õigusi kaitsta. Näiteks võib kuriteo kahtluse korral isik pöörduda õiguskaitseorgani poole, mis on ka sellise rikkumise korral asjakohasem. Ettepaneku kohaselt peaks sõltumatu asutus või organ andma arvamuse, kuid määratlemata on see, millised menetlusnormid oleksid sellisele menetlusele kohaldatavad ja milline oleks arvamuse õiguslik tähendus. Kuigi selline võimalus ei piiraks kohtusse pöördumise põhiõigust (PS § 15), tuleb silmas pidada seda, et PS § 146 kohaselt mõistab Eestis õigust üksnes kohus. See tähendab reeglina ka seda, et määratava asutuse või organi antud arvamust ei tohiks lugeda siduvaks artikli 4 lõike 2 punktide b või c rikkujale, kuivõrd siduv saab olla üksnes jõustunud kohtuotsus. Kui arvamus ei ole siduv, siis jääb arusaamatuks, milline oleks menetluse lisandväärtus. Justiitsministeerium ei näe vajadust kohtuvälise kaebemehhanismi järele, kuna üldjuhul ei ole alust kahelda kohtute sõltumatuses ega pädevuses mõista õigust viisil, mis tagab inimeste õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele kooskõlas EL põhiõiguste harta artikliga 47. Ei ole põhjust arvata, et kohtud ei ole selleks pädevad ja et mõni täitevvõimu poolt loodud kuid sõltumatu kehand suudaks inimeste õigusi kaitsta paremini. Nõue kehtestada selline mehhanism ei ole meie hinnangul õigustatud. Mure või isegi tõendid, et mõnes liikmesriigis võib olla kohtu sõltumatus küsimärgi all, ei õigusta kõikides liikmesriikides mehhanismi loomist, mis justkui peaks andma lisaks kohtulikule kaitsele lisagarantiid. Ka Euroopa Liit peab järgima õigusriigi põhimõtteid, sealhulgas austama õigusriigile omaseid võimude lahususe ja tasakaalu põhimõtteid. Leiame, et ettepanekus ette nähtud mehhanism tooks endaga kaasa lisaks veel ebaproportsionaalset halduskoormust, sest selline mehhanism ei suudaks tegelikult tõsta isikute õiguse kaitse taset ja ühtlasi õõnestaks see nii õigusselgust kui õiguskindlust. Sarnaselt näeb ettepaneku artikli 20 lg 3, et igal meediateenuse osutajal, kelle suhtes kohaldatakse regulatiivset või haldusmeedet, mis võib mõjutada meediateenuse osutajate tegevust siseturul ja isiklikult ja otseselt teda puudutab, õigus esitada meetme kohta kaebus apellatsiooniorganile. See organ peab olema sõltumatu asjaga seotud pooltest ja välisest sekkumisest või poliitilisest survest, mis võib ohustada tema menetluses olevate küsimuste sõltumatut hindamist. Tal peavad olema asjakohased eriteadmised, mis võimaldavad tal oma ülesandeid tulemuslikult täita. Selle mehhanismi puhul on samuti jäetud kirjeldamata nii menetlusnormid kui ka otsuste siduvus. Ka selline mehhanism ei oleks kooskõlas Eesti õigusega ega suudaks reaalset kaitsta isikute õigusi. 4. Justiitsministeerium ei pea määruse ettepaneku artiklis 20 sätestatud nõudeid põhjendatuks. Artikkel 20 sätestab, et kõik liikmesriigi võetavad seadusandlikud, regulatiivsed või haldusmeetmed, mis võivad mõjutada meediateenuse osutajate tegevust siseturul, peavad olema nõuetekohaselt põhjendatud ja proportsionaalsed. Sellised meetmed peavad olema põhjendatud, läbipaistvad, objektiivsed ja mittediskrimineerivad. Need on aga üldised nõuded mis tahes riigi poolt kehtestatud piiravatele meetmetele, mistõttu jääb arusaamatuks, miks neid tuleks mõnes kitsamas ELi õigusakti raames eraldi kehtestada. Lisaks tahetakse kehtestada komisjonile võimalus paluda nõukojalt arvamus, kui siseriiklik seadusandlik, regulatiivne või haldusmeede mõjutab tõenäoliselt meediateenuste siseturu toimimist. Pärast nõukoja arvamuse saamist võib komisjon esitada selles küsimuses oma arvamuse, ilma et see piiraks talle aluslepingutega antud volitusi. Arvamuste koostamiseks tekib vastaval liikmesriigil kohustus edastada nõukoja ja asjakohasel juhul komisjoni taotlusel põhjendamatu viivituseta ja elektrooniliselt kogu asjakohase teabe, sh lühiülevaate faktilistest asjaoludest, oma meetme, põhjused, millele riigi ametiasutuse või organi meede tugineb, ning vajaduse korral teiste asjaomaste asutuste seisukohad. Nõukoja ja asjakohasel juhul komisjoni arvamused tehakse üldsusele kättesaadavaks. Jääb aga arusaamatuks, mis peaks olema arvamuse sisu, eesmärk ja ka tähendus. Kui ei ole selge, mida sellise võimalusega tahetakse saavutada, ei ole ka võimalik hinnata, kas meede on vajalik, sobilik ja proportsionaalne. Ei ole esmapilgul arusaadav, kuidas nõukojal oleks aluslepingutega kooskõlas selline pädevus. See tähendaks, et nõukoda ehk direktiivi 2010/13/EL artiklis 30 osutatud liikmesriikide reguleerivate asutuste või organite esindajad annaksid hinnangu mõne liikmesriigi kehtestatud meetmele. Hetkel kontrollib komisjon meediavabaduse ja -pluralismi kaitset liikmesriikides läbi iga-aastase õigusriigi läbivaatuse, mille kohta komisjon avaldab õigusriigi aruande. Õigusriigi läbivaatus põhineb komisjoni aluslepingute järelevalvaja rollil ja liikmesriikide nõusolekul. Komisjonil ei ole aluslepingute alusel pädevust kehtestada siduvaid meetmeid õigusriigi kaitseks. Õigusriigi läbivaatuse raames teeb komisjon alates 2022 aastast liikmesriikidele siiski ka konkreetseid soovitusi, mis ei ole küll juriidiliselt ega formaalselt siduvad, kuid mille arvestamata jätmine võetakse komisjoni poolt arvesse teistes menetluses. Jääb arusaamatuks, kas ja kuidas nõukoja või komisjoni arvamus haakuks õigusriigi aruande soovitustega ja teiste menetlustega, kus hinnatakse mõne liikmesriigi tegevuse kooskõla õigusriigi põhimõtetega. Nagu eespool kirjas, et toeta me lg-s 3 ette nähtud kohtuvälise apellatsioonimehhanismi loomist. 5. Justiitsministeerium ei saa toetada raskete kuritegude mõiste defineerimist käesolevas määruses. Hetkel ei ole EL tasandil defineeritud raskete kuritegude mõistet ning tulenevalt liikmesriikide õigussüsteemide erinevustest on see jäetud liikmesriikide endi otsustada ja defineerida. Käesolev õigusakt ei tohiks minna oma eesmärkidest kaugemale ning hakata kuidagi tooma sisse mõisteid kriminaalõiguse osas ning looma EL tasandil raskete kuritegude mõistet. Juhul, kui käesoleva õigusakti puhul tekib vajadus viidata teatud kuriteoliikidele, siis tuleks seda teha, kas viidates erinevatele EL õigusaktidele või juba viidata üldiselt nõukogu raamotsuses 2002/584/JHA toodud loetelule. 6. Justiitsministeeriumi hinnangul on vaja täpsustada määruse ettepaneku artiklite 21 ja 22 meediaturu kontsentratsiooni hindamise regulatsiooni ja konkurentsiõiguse eesmärkidest kontsentratsioonide hindamise regulatsiooni seoseid. Euroopa meediavabaduse määruse ettepaneku artiklid 21 ja 22 käsitlevad meediaturu kontsentratsiooni hindamist. Seejuures on artikkel 21 kavandatud looma liikmesriigile kohustust kehtestada riigisiseses õiguses nii materiaal- kui ka menetlusõigusnormid selliste kontsentratsioonide hindamiseks, millel võib olla märkimisväärne mõju meedia mitmekesisusele (media pluralism) ja toimetuste sõltumatusele (editorial independence). Nagu artikli 21 esimese lõike teine taane ette näeb, oleks sellisel eesmärgil kontsentratsioonide hindamine eraldiseisev konkurentsiõiguse eesmärkidest kantud kontsentratsioonide hindamisele. Viimast on kehtiva riigisisese õiguse kohaselt pädev teostama Konkurentsiamet konkurentsiseaduse 5. peatüki alusel. Kuivõrd aga meediaturu kontsentratsioonina ettepaneku artikli 2 punkti 13 kohaselt tuleb mõista nõukogu määruse (EÜ) nr 139/2004 artiklis 3 määratletud koondumisena, mis puudutab vähemalt üht meediateenuse osutajat, ei saa väita, et ettepanekukohase kontsentratsiooni hindamine oleks täielikult eraldiseisev konkurentsiõiguse alusel läbiviidavast kontsentratsioonide hindamisest. Seda seetõttu, et olenevalt sellest, millised saavad olema ettepaneku alusel loodava ex ante kontrollikohustuse eeldused, võib üks ja sama kontsentratsioon alluda nii meediavabaduse eesmärgi kui ka konkurentsiõiguse eesmärgi täitmist tagavale kontrollile. Seetõttu tuleks artikli 21 läbirääkimistel aru saada, kas ja milliseid puutepunkte näeb Euroopa Komisjon nende kahe valdkonna vahel (sh terminoloogiliselt; nt „ettevõtja“ kui ühe majandusüksuse kontseptsiooni puudutavalt, kas ja kuidas rakenduks see ettepaneku artikli 2 punkti 13 sisustamisel) ning määruse hilisemal rakendamisel teha vajadusel koostööd Justiitsministeeriumi ja Konkurentsiametiga, et kaks erinevat reeglistikku potentsiaalsel samaaegsel kohaldumisel ei osutuks ettevõtjatele liigselt koormavaks ega üksteisele vastutöötavaks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Lea Danilson-Järg Minister Siiri Ester Aulik 620 8175 [email protected]