Otsus

RIIGIKOHUS PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 5-22-5 Otsuse kuupäev 6. detsember 2022 Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Velmar Brett, Julia Laffranque, Ivo Pilving ja Urmas Volens Kohtuasi Planeerimisseaduse põhiseaduspärasuse kontroll Menetluse alus Põlva Vallavolikogu 17. juuni 2022. a taotlus Menetlusosalised ja menetlusse Põlva Vallavolikogu kaasatud isikud Riigikogu Õiguskantsler Kultuuriminister Riigihalduse minister Justiitsminister Muinsuskaitseamet Eesti Linnade ja Valdade Liit Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta Põlva Vallavolikogu taotlus rahuldamata. PÕLVA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS 1. Põlva Vallavolikogu leiab Riigikohtule esitatud taotluses, et asjakohaste normide ebaselguse või puudumise tõttu ei ole kohalikul omavalitsusel üldplaneeringu kehtestamisel võimalik kasutada planeerimisseaduse (PlanS) § 75 lõike 1 punktist 17 tulenevat õigust kaitsta kohaliku tähtsusega kultuuripärandit. Kultuuripärandi kaitse eeldab omandipiirangute kehtestamist, selleks vajalikud normid on aga õigusselgusetud või puuduvad ning see rikub kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust (põhiseaduse (PS) § 154 lõige 1). Kohaliku omavalitsuse finantsgarantiisid (PS § 154 lõiked 1 ja 2) rikub aga niisuguste normide puudumine, mis tagaks kohalikule omavalitsusele piisavad rahalised vahendid kohaliku kultuuripärandi säilitamiseks vajalike omandipiirangute kompenseerimiseks. 2. Põlva valla üldplaneeringu ettevalmistamise menetluses juhtis Muinsuskaitseamet tähelepanu vajadusele kaitsta ajaloolisi looduslikke pühapaiku, sealhulgas Lõuna-Eestile eriomaseid ristimetsi ja -puid (Muinsuskaitseameti 7. aprilli 2019. a ja 1. aprilli 2022. a kirjad). Amet palus täiendada üldplaneeringu eelnõu kultuuriväärtuste osa ajalooliste looduslike pühapaikade peatükiga, tuues välja nii riikliku kaitse all olevad looduslikud pühapaigad kui ka kaitse all mitteolevad  5-22-5 looduslikud pühapaigad, samuti lisada need üldplaneeringu kaardikihile. Lisaks sellele soovis Muinsuskaitseamet, et planeeringus oleks välja toodud looduslike pühapaikade kaitse- ja kasutustingimused. Pühade puude kaitseks soovitati ette näha raiekeeld (keeld raiuda kaitsealust puud, aga ka lageraie keeld ristipuid ümbritsevas metsas). Eesti Erametsaliit aga asus Põlva vallale saadetud kirjas seisukohale, et raiepiiranguid saab planeeringuga seada metsaseaduse (MS) § 231 alusel ning üksnes kokkuleppel metsaomanikuga. 3. Põlva vallas on riikliku kaitse all kaks ristimetsa – Rosma ristimets (kultuuriministri 3. jaanuari 2020. a käskkiri nr 1 „Rosma ristimetsa kultuurimälestiseks tunnistamine“) ja Aarna ristimets (kultuuriministri 22. juuni 2021. a käskkiri nr 107 „Ristimetsade kultuurimälestiseks tunnistamine“), mille puhul nii mälestis kui ka selle kaitsevöönd asuvad riigile kuuluval maal. Põlva vallas on aga veel mitmeid era- või riigimaal asuvaid ristimetsi ja -puid, mis ei ole riikliku kaitse all. 4. Ajalooliste looduslike pühapaikadena kuuluvad ristimetsad ja -puud kohaliku kultuuripärandi hulka, mille säilimiseks peab kohalik omavalitsus PlanS § 75 lõike 1 punkti 17 järgi määrama üldplaneeringus meetmed, sh üldised kasutustingimused. Ristimetsade ja -puude säilimist ohustab eelkõige raie, aga ka tuulemurd, mis võib tekkida ristimetsa või -puid ümbritsevas metsas lageraie tegemise tagajärjel. Sedalaadi kultuuripärandi säilimiseks oleks seega vajalik kehtestada raiekeeld, mis aga riivab omandipõhiõigust (PS § 32). Iga PlanS § 75 lõikes 1 nimetatud ülesande täitmiseks tehtav otsustus võib piirata isikute põhiõigusi, mõnel juhul väga intensiivselt. Kõigi piirangute hüvitamine tähendaks omavalitsusele erakordselt suurt finantskoormust. 5. Taotleja hinnangul ei võimalda planeerimisseadus omavalitsusüksusel kehtestada üldplaneeringuga kohaliku kultuuripärandi kaitseks raiepiiranguid, mis oleksid formaalselt põhiseaduspärased – kooskõlas seaduslikkuse põhimõttega (PS § 3 lõike 1 esimene lause) ja õigusselguse põhimõttega (PS § 10). PlanS § 74 lõige 3 lubab omavalitsusüksusel seada üldplaneeringu alusel kinnisomandile kitsendusi, kuid ei ole teada, kuidas ja millistel tingimustel omavalitsusüksus omandipiiranguid kehtestada saab. Muu hulgas pole selge, kas raiepiirangute kehtestamiseks on vajalik maaomaniku eelnev nõusolek, kas omavalitsusüksusel tekib kohustus hüvitada maaomanikule piiranguga tekitatud kahju ning kas riik hüvitab seeläbi omavalitsusüksusele tekkinud kulud. Samuti on küsimuse all, kas omavalitsusüksus saab kohaliku kultuuriväärtusena kaitsta ja raiepiiranguid seada ka ristimetsade ja -puude kaitseks, mis on võetud riikliku kaitse alla. Omavalitsuse tegevus peab olema mõistlikult ette nähtav nii omavalitsuse enda kui ka ruumiplaneerimisest puudutatud isikute jaoks. 6. Kui omavalitsusüksusel ei ole normide puudumise või normide õigusselgusetuse tõttu võimalik kohaliku kultuuripärandi kaitsmiseks omandipiiranguid kehtestada, piirab see omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõigus hõlmab ka planeerimisautonoomiat (sh planeerimisdiskretsiooni) ning ruumilise planeerimise korraldamine oma territooriumil on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 1 kohaselt omavalitsusüksuse ülesanne. Planeeringud on üks peamisi instrumente, mille kaudu omavalitsusüksused saavad oma arengu pikaajaliseks kavandamiseks kasutada enesekorraldusõigust. Ka kohaliku kultuuripärandi kaitsmine on kohaliku elu küsimus, mh on kultuuri korraldamine omavalitsusüksuse ülesanne KOKS § 6 lõike 1 järgi. Ka muinsuskaitseseaduse (MuKS) § 3 lõige 7 kohustab nii riiki kui kohalikku omavalitsust oma ülesannete täitmisel arvestama kultuuripärandi kui avaliku väärtusega ning tegema omavahel koostööd, et toetada kultuuripärandi säilimist ja kasutuses hoidmist. 7. Juhul, kui omavalitsusüksusel on õigus kehtestada üldplaneeringuga omandipiiranguid (raiepiiranguid) kohaliku kultuuripärandi kaitseks ning see toob omavalitsusüksusele kaasa kinnistu omanikule kahju hüvitamise kohustuse, on põhiseadusega vastuolus normi puudumine, mis tagaks kohalikule omavalitsusele piisavad rahalised vahendid PlanS § 75 lõike 1 punktis 17 sätestatud 2(14)  5-22-5 kohustuste täitmiseks. Eeldusel, et planeeringuga kohalike kultuuriväärtuste kaitsmine on kohalik ülesanne, rikub rahastamist sätestava normi puudumine PS § 154 lõikes 1 ja kohaliku omavalitsuse harta artikli 9 lõikes 1 sätestatud finantsgarantiid ehk õigust piisavatele rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks. Riik peab looma regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksustele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Finantsgarantiiga seotud õigused on otseselt suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele, olles kohaliku elu küsimuste iseseisva lahendamise õiguse vältimatu eeldus. Omavalitsuste praegune rahastamissüsteem ei arvesta omavalitsusüksustel kultuuriväärtuste kaitse tõttu tekkivat hüvitamiskohustust. 8. Piiranguid võib omavalitsusel olla vaja kehtestada ka riikliku kaitse all oleva ajaloolise loodusliku pühapaiga säilimiseks. Näiteks ei ole riik määranud Rosma ristimetsa kaitseks kaitsevööndit erinevalt Aarna ristimetsast, kus on 50 meetri laiune raiet keelav kaitsevööd. Kui sellisel juhul lasub piirangutega kaasnev hüvitamiskohustus riigil, peaks riik katma omavalitsusüksusele ülesande täitmisega tekkinud kulu. Selleks kohaste reeglite kehtestamata jätmine rikub PS § 154 lõike 2 teises lauses sätestatud finantstagatist ja enesekorraldusõigust. Kui aga hüvitamiskohustus lasub omavalitsusüksusel, rikub kohaste normide puudumine PS § 154 lõikes 1 tagatud finantsgarantiid (õigust piisavatele rahalistele vahenditele kohalike ülesannete täitmiseks). 9. Kultuuriväärtuste kaitseks kehtestatavate piirangute hüvitamise ebaselge kohustuse asetamine omavalitsusüksusele rikub ka õigust omavalitsuste rahastamissüsteemi stabiilsusele, mis on samuti käsitatav omavalitsusüksuse finantstagatisena. MENETLUSOSALISTE JA MENETLUSSE KAASATUD ISIKUTE ARVAMUSED 10. Riigikogu nimel arvamuse esitanud majanduskomisjon on seisukohal, et planeerimisseadus on põhiseadusega kooskõlas. Üldplaneering määrab valla või linna territooriumi ruumilise arengu põhimõtted ja suundumused. Seetõttu on PlanS § 75 lõike 1 punkt 17 eesmärgile suunatud ja avar, et jätta kohalikule omavalitsusele võimalus teostada oma territooriumil planeerimisautonoomiat. Selle sätte alusel on võimalik luua kohaliku kultuuripärandi kaitseks seatavaid piiranguid, arvestades seejuures proportsionaalsuse nõuet. Sealhulgas on võimalik üldplaneeringu alusel seada kitsendusi kinnisomandile (PlanS § 74 lg 3). Kultuuripärandi kaitsel tuleb arvestada ka PlanS § 75 lõike 1 punkti 13 (loodusobjektide kaitse), MuKS § 3 lõikeid 1 ja 7 ning looduskaitseseaduse (LKS) § 10 lõiget 7, § 31 ja § 44. MS § 231 ei reguleeri kohaliku tasandi kultuuripärandi kaitset. 11. Kuivõrd kohaliku kultuuripärandi kaitseks üldplaneeringus tingimuste seadmine on omavalitsuslik ülesanne, tuleb seda rahastada kohaliku omavalitsuse tulubaasi vahenditest. Taotluses ei ole põhjendatud, et valla tulubaas ei võimalda vajaduse korral hüvitada üldplaneeringuga kaasnevaid omandipiiranguid. Kehtiva planeerimisseaduse vastuvõtmine vähendas planeerimismenetluste kulusid ning üldplaneeringuid koostatakse ühe kohaliku omavalitsuse kohta väga harva, seetõttu ei kaasnenud seadusega olulist majanduslikku mõju. Eraldiseisva normi puudumine PlanS § 75 lõike 1 punkti 17 ülesande täitmise rahastamiseks ei ole põhiseadusega vastuolus. Lisaks sellele on metsaseaduses ette nähtud toetusmehhanism erametsaomanikele pärandkultuuri kaitse hüvitamiseks. 12. Õiguskantsleri arvates on planeerimisseadus piisavalt selge, et kohalik omavalitsus saaks vajaduse korral üldplaneeringus näha ette kohaliku tähtsusega kultuuripärandi kaitsmiseks mõeldud piirangud metsa majandamisele. Samuti ei ole rikutud kohaliku omavalitsuse finantstagatisi. 3(14)  5-22-5 13. Kohalikul omavalitsusel on õigus seada üldplaneeringus raiepiiranguid kohaliku kultuuripärandi kaitseks (PlanS § 75 lõike 1 punkt 17, lõige 2). Üldplaneeringus võib ette näha mitmesuguseid omandikitsendusi ning nende puhul kohalduvad kõik Eesti õiguse asjakohased põhimõtted ja õigusnormid. Üht spetsiifilist üldplaneeringuga lahendatavat ülesannet ja selle ülesande täitmiseks vajalikku omandipiirangut – raiepiirangut – ei pea käsitlema erandlikuna ja teistest piirangutest olulisemana. Iga piirangu kehtestamisel tuleb tagada selle proportsionaalsus. Planeerimisseadus nõuab, et puudutatud isik tuleb kaasata planeeringumenetlusse ning tema ettepanekuid tuleb arvestada, kui võimalik, või need arvestamata jätta, kui selleks on kaalukas põhjus. Veel tuleb silmas pidada, et kui puudutatud isiku ettepanekuid ei arvestatud, siis võib ta kasutada kõiki õiguskaitsevahendeid. See tähendab, et tal on õigus kehtestatud planeering ka vaidlustada või nõuda kahju hüvitamist või omandi avalikes huvides omandamist. MS § 231 ei keela kohalikul omavalitsusel seada üldplaneeringus metsa raiele piiranguid, et kaitsta kohaliku tähtsusega kultuuripärandit. 14. Ei ole välistatud, et mõne õiguspärasel eesmärgil seatud omandipiirangu puhul on võimalik proportsionaalsus tagada üksnes omanikule hüvitist makstes. Sellest ei järeldu siiski nõuet, et piirangu kehtestamist võimaldav seadus − kõnealusel juhul planeerimisseadus − peaks sisaldama täpsemaid reegleid, kas ja kuidas tuleb planeeringuga kaasnevat omandipiirangut hüvitada. Üldplaneeringuga kaasnevate kitsenduste puhul võidakse kahju hüvitada kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) alusel. 15. Kui üldplaneeringus on kehtestatud raiepiiranguid, siis neid peab Keskkonnaamet arvesse võtma metsateatise menetluses, kuigi ei saa välistada, et halduspraktikas üldplaneeringust tulenevaid piiranguid ei kontrollita. Kohalikul omavalitsusel on võimalik tagada üldplaneeringus sätestatud piirangute järgimine ka lisaabinõudega: võimalikud on nii eraõiguslikud lahendused (nt servituudi seadmine) kui ka avalik-õiguslikud abinõud (sundvaldus, avalikes huvides võõrandamine) või Keskkonnaameti teavitamine üldplaneeringuga sätestatud raiepiirangutest, et metsateatise registreerimisel saaks Keskkonnaamet nendega arvestada. 16. Kohaliku kultuuripärandi kaitsmine on kohaliku elu küsimus ehk omavalitsuslik ülesanne (PS § 154 lõige 1). Omavalitsusliku ülesande täitmise kulu tuleb katta kohalikule omavalitsusele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud tulust. Kuigi üldplaneeringu kehtestamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses, võib üldplaneering sisaldada omandipiiranguid, mis on lisatud riigi nõudel ja avalikes huvides (nt transpordimaaga seotud piirangud). Kuigi kohalik omavalitsus peab ka selliste piirangutega tegelema, ei tähenda see, et nende hüvitamise kulu jääks kohaliku omavalitsuse kanda. On olemas õigusnormid, mille alusel saab kohalik omavalitsus nõuda riigilt omandipiirangute hüvitamiseks makstud tasu kompenseerimist. Kahju hüvitamisel võivad rakenduda erinevad reeglid. Üldplaneeringu puhul võib kõne alla tulla kahju hüvitamise nõue (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 16 alusel (õiguspärase haldusaktiga tekitatud kahju) ning kohalikul omavalitsusel võib olla võimalik esitada regressinõue teise avaliku võimu kandja vastu, kelle huvides ja taotlusel vastav omandipiirang üldplaneeringusse lisati (RVastS § 19 lõige 1). Põlva Vallavolikogu ei ole oma taotluses veenvalt näidanud, et kohaliku elu küsimuste lahendamiseks mõeldud tulud ei võimalda vajaduse korral maksta kohaliku tähtsusega kultuuripärandi kaitseks seatud piirangute eest hüvitist. 17. Kultuuriminister oli seisukohal, et kohaliku tähtsusega kultuuripärandi kaitseks on olemas õigusselged normid. Põhiseadusega ei ole vastuolus ka niisuguse eraldiseisva normi puudumine, millega eraldataks vallale ja linnale rahalised vahendid üldplaneeringuga kohaliku kultuuripärandi kaitsmiseks. 4(14)  5-22-5 18. Kultuuri säili(ta)mine on põhiseaduslik kohustus, mille seadusandja on kindlaks määranud peamiselt muinsuskaitseseaduses ja looduskaitseseaduses. Kohustus kultuuripärandit hoida ja säilitada ei peaks tulenema õigusnormidest, vaid kultuuriväärtusega puust, kivist, allikast, kombest jms enesest. Riigi sekkumine on põhjendatud ja vajalik siis, kui eelkirjeldatust ei piisa. Ei tohiks levida arusaam, et ristipuid peab kaitsma, sest selline nõue koos sunni ja karistuse ähvardusega tuleneb seadusest. Ristipuude väärtustamine, säilitamine ja kaitsmine on avalik huvi. 19. Kohaliku tähtsusega kultuuripärandi säilitamiseks saab omavalitsusüksus kehtestada nii üldiseid suuniseid kui ka konkreetsete üksikobjektide kasutustingimusi (sh raiepiiranguid), mis riivavad põhiõiguseid ja -vabadusi. Seda nii üld- ja detailplaneeringu võimalusi kasutades kui ka eraldi konkreetse objekti kohaliku kaitse alla võtmise haldusmenetluses (PlanS § 74 lõige 3 ja § 75 lõike 1 punktid 13, 16 ja 17 ning LKS § 44). Seadus jätab omavalitsusüksusele hindamis-, kaalumis- ja otsustamisruumi. Piiriks on meelevaldsuse keeld, ilmselge põhiseadusvastasus, eesmärgist väljumine ja muude õigusaktide volituste ületamine. Ristimetsad ja -puud, allikad, koopad, jõed ja hiied ei ole ei ehitised, asulad ega elamud, mistõttu ei kohaldu nende kaitsele ei PlanS § 75 lõike 1 punkt 21 ega ka MS § 231. 20. Kultuuripärandi kaitse on riigi, kohaliku omavalitsuse ja eraisikute ühine kohustus. Nii nagu üldiselt kohalike ülesannete täitmist, rahastatakse ka kohaliku kultuuripärandi kaitset peamiselt kohalike omavalitsuste tulubaasi kaudu. Põlva Vallavolikogu ei ole esitanud infot tulubaasi ebapiisavuse kohta, mistõttu ei ole võimalik kontrollida, kas Põlva vallal puudub finantsvõimekus hüvitada eraisikule kohaliku kultuuripärandi kaitseks seatud raiepiiranguga kaasnev kahju, kui selle eraisiku kanda jätmine on tema põhiõigusi või -vabadusi erakordselt piirav ja seetõttu ilmselgelt ebaproportsionaalne (RVastS § 16). 21. Riigihalduse minister märkis, et üldplaneering on planeerimisinstrument, mille kaudu kohalik omavalitsus otsustab ja korraldab kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lõige 1) ning täidab tema pädevusse antud ruumilise planeerimise ülesannet (KOKS § 6 lõige 1 ja PlanS § 74 lõige 8). Kui kohalik omavalitsus peab vajalikuks kohalikul tasandil kultuuripärandit kaitsta ja säilitada, siis on tal võimalus seda teha PlanS § 75 lõike 1 punkti 17 alusel. PlanS § 75 lõike 1 punkti 17 eesmärk võib kattuda eelkõige sama lõike punkti 13 eesmärgiga (loodusobjektide kaitse), kuid välistatud pole ka kattuvus PlanS § 75 lõike 1 punkti 14 (väärtuslike põllumajandusmaade, rohealade, maastike, maastiku üksikelementide ja looduskoosluste kaitse) või punkti 16 (miljööväärtuslike alade ja väärtuslike üksikobjektide kaitse) eesmärkidega. Ristipuumetsad on ajalooliste looduslike pühapaikade hulka kuuluvad ühend- ehk kompleksmälestised, mis hõlmavad teatud maa-ala, mille raames võib eristada selgepiirilisi üksikmälestisi (ristipuid). Kohalik omavalitsus saab ristipuid ja - metsasid kaitsta ka looduskaitseseaduse alusel. MS § 231 kohaldamine ei ole praegusel juhul asjakohane. 22. Konkreetsete meetmete ning kaitse- ja kasutustingimuste seadmine on jäetud kohaliku omavalitsuse sisustada, et tal oleks võimalik kujundada üldplaneeringu eesmärki ja kohaliku omavalitsuse konkreetseid vajadusi arvestav üldplaneeringulahendus. Üldplaneeringuga ei pea lahendama üksikobjektiga seostuvat detailselt, kuigi ei saa välistada, et selline täpsusaste oleks vajalik ja üldplaneeringu tasandil võimalik niivõrd konkreetse kultuuriväärtuse säilitamiseks nagu ristipuud ja -metsad. Ka sellisel juhul kohalduvad haldusmenetluse seaduse (HMS) nõuded (HMS § 3 lõige 2, § 4 lõige 2). Kohaliku omavalitsuse üldplaneeringus seatavad piirangud on avalik-õiguslikud kitsendused. Igal üksikjuhul tuleb hinnata, kas omandipõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse tagamiseks on vaja maksta hüvitist. 5(14)  5-22-5 23. Justiitsministri arvates on seadusandja loonud piisava ja õigusselge regulatsiooni, et kohalikul omavalitsusüksusel oleks võimalik oma kohustusi kohalike kultuurimälestiste kaitsel kindlaks teha ning täita. Samuti ei ole põhiseadusega vastuolus sellise normi puudumine, mis näeb kohalikule omavalitsusele ette rahalised vahendid PlanS § 75 lg 1 punktis 17 sätestatud kohustuse täitmiseks. 24. Kohaliku tähtsusega kultuuripärandi säilitamise meetmete, sh üldiste kasutustingimuste määramine on kohaliku omavalitsusüksuse pädevuses olev ülesanne (PlanS § 75 lõike 1 punkt 17, lõige 2). Üldplaneeringu alusel võib kinnisomandile seada kitsendusi (PlanS § 74 lõige 3). Ristimetsade ja -puude kaitsel on omavalitsusüksuse planeerimisvõimu teostamisel tähtsus ka looduskaitseseadusel, kuivõrd üldplaneeringu ülesandeks on ka kaitstavate loodusobjektide ja nende kaitse- ja kasutustingimuste seadmine (PlanS § 75 lõike 1 punkt 13). Looduskaitseseaduse kohaselt saab loodusobjekte võtta kaitse alla ka planeeringut koostamata. Kohaliku kaitse alla võetud maa-alal rakendatakse üldjuhul LKS §-s 31 sätestatud kaitsekorda, st piiranguvööndis on keelatud mitmed tegevused (majandustegevuse kitsendused). Üldjuhul, kui kaitse-eeskirjaga ei ole sätestatud teisiti, on kaitseala piiranguvööndis sõltuvalt kaitse-eesmärgist keelatud näiteks maavara kaevandamine, uuendusraie, ehitise püstitamine jne. Samuti on seadusandja täpsustanud, et olukorras, kus kaitse-eesmärk on kaitsta parki ja puistut, on seadusest tulenevalt üldjuhul keelatud puuvõrade ja põõsaste kujundamine, puittaimestiku istutamine ja raie ilma kaitseala valitseja nõusolekuta. Omavalitsusüksusel on võimalik kaitse-eeskirjaga või planeeringuga LKS §-s 31 sätestatud kaitsekorda vajaduse korral leevendada. 25. Kohaliku kultuuripärandi kaitse on kohaliku omavalitsuse ülesanne, mida rahastatakse üldjuhul kohaliku omavalitsuse enda tulubaasi arvel. Taotleja ei ole põhjendanud ega tõendanud, et rahalised vahendid ei ole selle kohaliku ülesande täitmiseks piisavad. 26. Muinsuskaitseamet on seisukohal, et kultuuripärandi kohalikuks kaitseks raiepiirangute kehtestamise reeglid ei ole ebaselged. Kultuuriväärtuste kaitse on põhiseaduse preambulist tulenev ülesanne. Looduslike pühapaikade traditsioon on seotud kohaliku kogukonna rahvapärimusega, olles eesti piirkondliku kultuuri lahutamatu ja väärtuslik osa. Tegemist on elava traditsiooniga, milles osalemine on inimõiguste ülddeklaratsiooni artiklite 22 ja 27 kohaselt inimõigus. Kuna tegemist on kohaliku kultuuripärandi silmapaistva vormiga, siis on looduslikud pühapaigad ka osa Euroopa ühisest mälestuste, mõistmise, identiteedi, ühtekuuluvuse ja loovuse allikast (Faro konventsioon, artiklid 2 a) ja 3 a)). Kultuuriväärtuste kaitse on Eestis reguleeritud kahtetasandiliselt, selle säilimist peavad tagama nii riik kui ka kohalikud omavalitsused. Riikliku ja kohaliku kaitse eesmärgid on erinevad ning topeltkaitse ei ole eelistatud, kuigi täielikult välistatud see ei ole. Sellisel juhul ei tohi kaitsest tekkivad piirangud muutuda maaomaniku jaoks liiga koormavaks. Muinsuskaitse on ühtlasi osa loodusliku mitmekesisuse kaitsest. 27. Riiklikku ülesannet on reguleeritud muinsuskaitseseaduses, aga ka keskkonnahoidu tagavates seadustes (vt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 1 lõige 1, LKS § 1 punkt 2), kohalikele omavalitsustele on lisaks antud võimalus kohaliku tähtsusega kultuuripärandi kaitseks, peamiselt planeerimismenetluse abil. Kõigi PlanS § 75 lõikes 1 nimetatud ülesannete lahendamine ei ole alati kohustuslik, vaid silmas tuleb pidada planeeringu eesmärki ja omavalitsuse konkreetseid vajadusi. PlanS § 75 lõike 1 punktis 17 nimetatud üldplaneeringu eesmärk võib kattuda sama lõike punktis 13 nimetatud eesmärgiga kaitsta omavalitsusüksuse territooriumil asuvaid loodusobjekte. Kohaliku kultuuripärandi kaitset on omavalitsusel võimalik tagada ka volikogu otsusega ilma planeeringut koostamata (LKS § 10 lõike 7 punkt 2). Ajaloolise loodusliku pühapaiga riiklikuks mälestiseks tunnistamisel tuleb iga kord hinnata, kas mälestise säilimise kaitseks on kaitsevööndi kehtestamine vajalik või mitte. Seetõttu tähendab kaitsevööndi kehtestamata jätmine seda, et kaitsevöönd ei olnud vajalik. Siiski ei ole välistatud, et tulevikus tekib vajadus täiendava (kohaliku) kaitse kehtestamiseks 6(14)  5-22-5 (eelkõige ümberkaudses metsas toimuva lageraie tulemusel). Riik ja kohaliku omavalitsuse üksused peavad arvestama oma ülesannete täitmisel kultuuripärandi kui avaliku väärtusega ning tegema omavahel koostööd, et toetada kultuuripärandi säilimist ja kasutuses hoidmist (MuKS § 3 lõige 7). 28. PlanS § 74 lõike 3 ja LKS § 44 kohaselt saab kehtestada omandipiiranguid, sh raiepiiranguid. Kui sellised avalik-õiguslikud kitsendused on väga intensiivsed, ei võimalda senist maakasutust jätkata või takistavad seda oluliselt, tuleb kitsendused hüvitada või lähtudes kinnisasja avalikes huvides omandamise seadusest kinnisasi (sund)võõrandada. MS § 231 ei ole vaidlusaluse kultuuripärandi kaitsel kohaldatav, kuna puudutab elamuid ja asulaid. 29. Metsaseaduse kohaselt hüvitab metsa majandamise piirangud, mis tulenevad kultuuriliste (sh pärandkultuuri säilimise) vajaduste arvestamisest (MS § 2 lõige 2, § 10 lõike 1 punkt 3), erametsaomanikele riik. Keskkonnaministri 14. aprilli 2014. a määruses nr 10 „Erametsanduse toetuse andmise alused, taotluse kohta esitatavad nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise kord, taotluse hindamise alused ning toetuse tagasinõudmise kord“ on ette nähtud mh toetus pärandkultuuri säilitamiseks ja eksponeerimiseks (määruse § 7 punkt 3). Pärandkultuuri objektiks loetakse praegu Eesti Looduse Infosüsteemis olevad objektid. Kaaluda võiks määruse muutmist viisil, et pärandkulutuuri objektis oleksid ka kultuurimälestiste registris ning kohalike omavalitsuste üldplaneeringutes määratud kohaliku tähtsusega kultuuripärandi objektid. Need saavad praegu olla toetuse maksmise aluseks konsulendi hinnangu alusel. 30. Eesti Linnade ja Valdade Liit toetab Põlva Vallavolikogu taotlust selles esitatud põhjendustel ja kaalutlustel. Planeerimisautonoomia teostamise seisukohalt on selgus oluline kohaliku omavalitsuse õigustes ja kohustustes nii omavalitsuse enda kui ka teiste ruumiplaneerimisest puudutatud isikute jaoks. VAIDLUSTATUD SÄTE 31. Planeerimisseaduse § 75 lõike 1 punkt 17 sätestab: „§ 75. „Üldplaneeringu ülesanded“ (1) Üldplaneeringuga lahendatakse järgmised ülesanded: [---] 17) kohaliku tähtsusega kultuuripärandi säilitamise meetmete, sealhulgas selle üldiste kasutustingimuste määramine; [---].“ KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 32. Põlva Vallavolikogu on küsimuse alla seadnud kohaliku omavalitsuse võimaluse seada ruumilisel planeerimisel looduslike pühapaikade kui ainelise kultuuripärandi kaitseks omandipiiranguid. Kolleegium mõistab taotlust nii, et vaidluse all on eelkõige füüsilisele ja eraõiguslikule juriidilisele isikule kuuluval kinnisomandil asuvate ristipuude ja -metsade kaitseks raiepiirangute seadmise võimalikkus ning tingimused. 7(14)  5-22-5 33. Kolleegium hindab kõigepealt Põlva Vallavolikogu taotluse lubatavust (I) ning seejärel võtab seisukoha taotluse põhjendatuse kohta, käsitledes kõigepealt vaidlusaluste ülesannete kuuluvust (II), seejärel omandipõhiõiguse riivamise põhiseaduslikke tingimusi ning ajalooliste loodusobjektide kaitse võimalusi (III) ning lõpuks ülesannete rahastamist (IV). I 34. Põlva Vallavolikogu palub taotluses tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks PlanS § 75 lõike 1 punkt 17 õigusselgusetuse või asjakohaste normide puudumise tõttu, mis ei võimalda kohalikul omavalitsusel täita üldplaneeringu ülesannet kaitsta kohalikku kultuuripärandit. Taotleja hinnangul riivab õigusnormide ebaselgus või kohaste normide puudumine PS § 154 lõikes 1 tagatud kohaliku omavalitsuse autonoomiat. 35. Teiseks palub taotleja tunnistada põhiseadusvastaseks niisuguste normide puudumise, mis tagaks kohalikule omavalitsusele piisavad rahalised vahendid kohaliku kultuuripärandi säilitamiseks vajalike omandipiirangute kompenseerimiseks. Selliste normide puudumine rikub kohaliku omavalitsuse finantsgarantiisid (PS § 154 lõiked 1 ja 2). 36. Riigikohtu praktika kohaselt on omavalitsusüksuse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 alusel esitatud taotlus lubatav, kui samal ajal on täidetud kaks tingimust: taotluse peab olema esitanud omavalitsusüksuse volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja taotluses peab olema väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-3-16, punktid 76 ja 81; viimati 8. veebruari 2022. a otsus asjas nr 5-21-18/18, punkt 18). 37. Taotluse lubatavuse eeldused on praegusel juhul täidetud. Otsuse, millega kiideti heaks taotluse tekst, võttis 27-liikmeline Põlva Vallavolikogu 16. juunil 2022 vastu koosseisu häälteenamusega (Põlva Vallavolikogu 16. juuni 2022. a istungi protokoll nr 1-1/6). Taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatiste (PS § 154 lõiked 1 ja 2) rikkumist. II 38. Põlva Vallavolikogu taotlus puudutab kultuuripärandi osaks oleva loodusobjekti kaitset ruumilise planeerimise raames. Seega on küsimuse all nii kultuuripärandi kaitse kui ka ruumiline planeerimine, mistõttu on kohtuasja lahendamiseks vaja hinnata, kelle pädevusse need ülesanded põhiseaduse järgi kuuluvad. 39. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on tagatud PS § 154 lõikes 1. Selle kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. „Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi“ (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 53). Kohaliku elu ehk omavalitsuslikud ülesanded jagunevad seadusega kohustuslikuks tehtud ülesanneteks ja vabatahtlikeks ülesanneteks, mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud (viidatud otsuse punkt 53). 40. Põhiseaduse järgi võib ülesanne olla ka jagatud pädevuses ehk samal ajal nii riigi- kui ka kohaliku elu küsimus. Jagatud pädevuse puhul on Riigikohus Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas sätestatud lähimuse ehk subsidiaarsuse põhimõttest lähtudes leidnud, et ülesannet peaks täitma see võimutasand, 8(14)  5-22-5 mis saab sellega konkreetses olukorras kõige paremini hakkama (Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punkt 26; vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-9-06, punkt 29). Harta artikli 4 lõige 3 ütleb: „Avalikke kohustusi täidavad üldjuhul eelistatavalt kodanikule kõige lähemal seisvad haldusorganid. Kohustuste määramine mõnele teisele võimuorganile peab olema õigustatud, võttes arvesse ülesande ulatust ja iseloomu ning tõhususe ja säästlikkuse nõudeid.“ 41. Taotlus puudutab ajalooliste looduslike pühapaikade kui ainelise kultuuripärandi (vt MuKS § 4, § 11 lõike 1 punkt 5 ja lõige 6) kaitset ning ruumilist planeerimist. Kolleegiumi hinnangul kuuluvad need ülesanded põhiseaduse järgi riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse. 42. Riigikohtu üldkogu on leidnud: „Planeeringute hierarhiast ning põhiseadusega ettenähtud põhiõiguste lünkadeta kaitse põhimõttest tuleneb, et planeerimisvõim on riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevuses“ (Riigikohtu üldkogu viidatud otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punkt 26). Hilisemates lahendites on Riigikohus korduvalt kinnitanud, et kohaliku omavalitsuse pädevusse kuulub kohaliku tasandi ruumiline planeerimine (nimetatud ka planeerimisautonoomiaks) (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-9-09, punkt 26; 14. oktoobri 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 79; 18. jaanuari 2019. a otsus asjas nr 5-18-4/10, punkt 49). Seega on ruumilise planeerimise kui jagatud pädevusse kuuluva ülesande raames kohaliku omavalitsuse ülesandeks just kohaliku tasandi ruumiline planeerimine. 43. Põhiseaduse preambul nimetab riigi ühe eesmärgina eesti kultuuri säilimise. Sedavõrd olulise ülesande puhul on mõistetav selle kuulumine riigi pädevusse. Teisalt on aineline kultuuripärand, mis asub kohaliku omavalitsuse territooriumil, kohaliku kogukonna rahvapärimusega tihedalt seotud. Seetõttu on põhjendatud ka ainelise kultuuripärandi säilimise tagamist käsitleda riigi ja kohaliku omavalitsuse jagatud pädevusse kuuluva küsimusena, mille puhul omavalitsuse ülesandeks saab pidada eelkõige kohaliku kultuuripärandi kaitset. Ainelise kultuuripärandi hulka kuuluvad loodusobjektid on ühtlasi osa elu- ja looduskeskkonnast, mille säästmise kohustuse paneb igaühele PS § 53. 44. Ka seadusandja on kõnealuste ülesannete reguleerimisel arvestanud nende kuuluvust jagatud pädevusse. Planeerimisseaduses on ruumiline planeerimine jagatud riigi ja kohalike omavalitsuste vahel. Omavalitsusüksuse ülesanne on korraldada ruumilist planeerimist vallas või linnas (KOKS § 6 lõige 1, PlanS § 4 lõige 1), lähtudes seejuures kohalikest huvidest, kuid minemata vastuollu riikliku huvi väljendavate planeeringutega (PlanS § 10 lõige 3). 45. Muinsuskaitseseadus on kultuuripärandi kaitset reguleeriv eriseadus, milles on sätestatud eelkõige riiklikud meetmed selle ülesande täitmiseks. Siiski osutab ka muinsuskaitseseadus, et nii riik kui ka kohaliku omavalitsuse üksused peavad arvestama oma ülesannete täitmisel kultuuripärandi kui avaliku väärtusega ning tegema omavahel koostööd, et toetada kultuuripärandi säilimist ja kasutuses hoidmist (MuKS § 3 lõige 7). Ainelise kultuuripärandi hulka kuuluvate loodusobjektide kaitset reguleerib ka looduskaitseseadus (LKS § 1 punkt 2, § 4 lõiked 6 ja 7, § 7 lõige 1), mis jagab kaitseülesande riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel (vt LKS § 4, § 9 lõiked 1 ja 2). Looduskaitse eesmärk kohaliku omavalitsuse tasandil on piirkonna looduse eripära, kultuuri, asustust ja maakasutust esindavate väärtuslike maastike või nende üksikelementide kaitse ja kasutamise tingimuste määramine kohaliku omavalitsuse poolt (LKS § 43). 46. Kuivõrd aineline kultuuripärand on ruumiline nähtus, on selle kaitsmise vajadust arvestatud ka planeerimisseaduses, nii riikliku kui ka kohaliku tasandi planeerimisel. Kohaliku omavalitsuse 9(14)  5-22-5 üldplaneeringu ülesandena on seaduses nimetatud kohaliku tähtsusega kultuuripärandi säilimise meetmete, sh üldiste kasutustingimuste, määramine (PlanS § 75 lõike 1 punkt 17) ja kohaliku omavalitsuse üksuse tasandil kaitstavate loodusobjektide kaitse- ja kasutustingimuste seadmine (PlanS § 75 lõike 1 punkt 13). 47. Kolleegiumi hinnangul on kohaliku tasandi ruumiline planeerimine ning loodusobjektide kui ainelise kultuuripärandi kaitse omavalitsusüksusele seadusega kohustuslikuks tehtud ülesanded (vt PlanS § 4 lõike 1 punktid 1 ja 2), mille täitmisel on omavalitsusüksusel siiski ulatuslik diskretsioon (vt PlanS §-d 8–12 ). Mh PlanS § 75 lõike 1 punktides 13 ja 17 nimetatud planeeringu ülesannete täitmisel lähtub kohalik omavalitsus oma ruumilistest vajadustest ja planeeringu eesmärgist (PlanS § 75 lõige 2). 48. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust võib piirata kohaliku elu küsimuse omavalitsusele kohustuslikuks tegemine, aga ka (kohustusliku või vabatahtliku) omavalitsusliku ülesande täitmiseks vajalike õigusnormide kehtestamata jätmine, samuti piisavate rahaliste vahendite tagamata jätmine (PS § 154 lõikes 1 tagatud finantstagatis, vt selle kohta allpool punkt 60 jj). Kolleegiumi hinnangul ei ole praegusel juhul vaidluse all, kas jagatud pädevusse kuuluvad ülesanded on riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel põhiseaduspäraselt jagatud. Taotleja leiab, et kohaliku kultuuripärimuse kaitse (ruumilisel planeerimisel) on omavalitsuslik ülesanne, mille täitmiseks puuduvad õigusselged (õigus)normid, ning et tulubaas on selle ülesande täitmiseks ebapiisav. III 49. Raiepiirang on metsa majandamise piirang MS § 16 tähenduses, mis piirab maaomaniku õigust oma omandit vabalt vallata ja kasutada. See riivab PS §-s 32 tagatud omandipõhiõigust, kuivõrd põhiõiguse riive on selle igasugune ebasoodne mõjutamine. „Metsakinnistu kasutamine väljendub eelkõige võimaluses metsa majandada (MS § 16)“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. juuni 2021. a otsus asjas nr 5-21-3/11, punkt 33). 50. Omandipõhiõiguse riived jagunevad sõltuvalt intensiivsusest kaheks, omandi nõusolekuta võõrandamiseks ja muudeks omandipõhiõiguse piiranguteks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. aprilli 2012. a otsus asjas nr 3-4-1-25-11, punkt 35). Sundvõõrandamisega PS § 32 lõike 1 teise lause tähenduses võib olla tegemist juhul, kui kinnisasjale kehtestatud piirangud jätavad omaniku täielikult või peaaegu täielikult ilma omandiõiguse teostamise võimalusest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 15. juuni 2021. a otsus asjas nr 5-21-3/11, punkt 33). Omandi nõusolekuta võõrandamisel tuleneb PS § 32 lõike 1 teisest lausest kohese ja õiglase hüvitamise kohustus. 51. Ka muude omandipõhiõiguse piirangute (omandikitsendused) põhiseaduspärasuse tagamiseks võib olla vajalik hüvitise maksmine, kui muul viisil ei ole võimalik leida mõistlikku tasakaalu üldiste ja üksikisiku huvide vahel. Hüvitise maksmise vajadus võib tekkida olukorras, kus üldistes huvides on vajalik piirata üksikisiku omandipõhiõigust rohkem, kui see oleks konkreetse üksikisiku huve arvestades proportsionaalne. Üks või mõned üksikud ei peaks üldistes huvides kandma suuremaid kulutusi kui teised, kes sarnaselt kasutavad üldistes huvides olevaid vahendeid ja ressursse (vt Riigikohtu üldkogu 31. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-69-09, punktid 61 ja 63). 52. Omandipõhiõiguse piiranguid võib seada üksnes formaalse seadusega või seaduses sisalduva ning täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi (delegatsiooninormi) alusel (Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punkt 22). See nõue on parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte väljendus, mille kohaselt peab põhiõiguste 10(14)  5-22-5 seisukohalt olulisi küsimusi otsustama seadusandja (Riigikohtu üldkogu 26. juuni 2014. a otsus asjas nr 3-2-1-153-13, punkt 71). 53. Täitevvõimu põhiõigustesse sekkuval tegevusel peab olema seaduslik alus sõltumata sellest, kas tegemist on õiguse üld- või üksikakti andmise või toimingu tegemisega. Kuigi üksakti andma volitamisel ei delegeerita täitevvõimule seadusandlikku võimu, peab norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute õigusi haldusaktiga, olema selge ja täpne ning vastama piirangu intensiivsusele. Volituse sisu peab olema määratud seda täpsemalt, mida intensiivsemaid riiveid volitusnorm võimaldab ning mida üldisema ja ulatuslikuma iseloomuga on haldusakt (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. oktoobri 2022. a otsus asjas nr 5-22-4/13, punktid 58 ja 60). 54. Kohaliku omavalitsuse üldplaneeringu eesmärk on kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määramine (PlanS § 74 lõige 1) ning see kehtestatakse omavalitsusüksuse volikogu otsusega (PlanS § 91 lõige 1). See on halduse üksikakt ehk haldusakt HMS § 51 tähenduses. PlanS § 75 lõike 1 punktid 13 ja 17 teevad omavalitsusüksusele ülesandeks määrata üldplaneeringus kindlaks kultuuripärandina kaitstava loodusobjekti kaitse- ja kasutustingimused. Seejuures võib PlanS § 74 lõike 3 kohaselt üldplaneeringu alusel seada kinnisomandile kitsendusi. Kolleegium märgib siiski, et planeerimisõiguses võivad olla kohati vajalikud ka avara otsustusruumiga, sh eesmärkidest lähtuvad normid. 55. Nagu eespool märgitud, tuleb kultuuripärandisse kuuluvate loodusobjektide kaitsel arvestada ka looduskaitseseadust. LKS § 4 lõige 7 sätestab avatud loetelu loodusobjektidest, mis võivad olla looduskaitseseaduse alusel kohaliku omavalitsuse tasandil kaitstud, seades tingimuseks, et objekt ei tohi olla kaitstud riiklikul tasandil (kaitstava looduse üksikobjektina, LKS § 4 lõike 1 punkt 5 ja lõige 6). 56. LKS § 10 lõike 7 punkti 2 kohaselt võib loodusobjekti kohaliku kaitse alla võtta omavalitsusüksuse üld- või eriplaneeringuga või väljaspool planeeringut. Planeeringuga kaitse alla võtmisel ei kohaldata LKS §-s 9 sätestatud looduskaitse alla võtmise menetlust (LKS § 9 lõige 12). See aga ei tähenda, et ka planeeringuga loodusobjekti kaitse alla võtmisel ei tuleks arvestada seaduses sätestatud tingimusi, mis piiritlevad omavalitsusüksuse volikogu volitust piirata omandipõhiõigust. LKS § 44 lubab rakendada loodusobjekti kaitseks kaitsekorda või kaitsevööndit (viitega riiklikku kaitset reguleerivale LKS §-le 31). 57. Kolleegium leiab, et MS § 231 ei anna alust ajaloolise loodusobjekti säilimise eesmärgil omandipiirangut (raiepiirangut) kehtestada. Nimetatud säte lubab planeeringuga seada piiranguid raieliigile ja lageraie tegemisel langi suurusele ning raievanusele, kaitsmaks asulat või elamut õhusaaste, müra, tugeva tuule või lumetuisu eest või tuleohu vähendamiseks või metsatulekahju leviku tõkestamiseks määratud metsa majandamisel. MS § 231 ei saa tõlgendada samas nii, et see välistab muudel eesmärkidel ja alustel raiepiirangu kehtestamise. 58. Riigikohus on märkinud: „Oma territooriumi ruumilisel planeerimisel peab omavalitsusüksus muu hulgas hindama planeeringust hõlmatud kinnisasjadele sundvalduse seadmise vajadust. [---] Seega hõlmab omavalitsuse planeerimisautonoomia ka sundvalduse seadmise vajadusega seotud planeerimisotsustusi ning juba planeerimismenetluses tehakse esialgne kaalumine sundvalduse seadmist õigustava avaliku huvi ja muude õiguste ning huvide vahel“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. veebruari 2022. a otsus asjas nr 5-21-18/18, punkt 25). Üldplaneeringus tuleb märkida planeeringu eesmärkide täitmiseks avalikes huvides omandamise või sundvalduse seadmise vajadus (PlanS § 75 lõike 1 punkt 29). Kui üldplaneeringu algatamisel on teada või 11(14)  5-22-5 planeeringu koostamise käigus selgub, et üldplaneering võib kaasa tuua kinnisasja või selle osa avalikes huvides omandamise või selle suhtes sundvalduse seadmise vajaduse, teatab planeeringu koostamise korraldaja üldplaneeringu algatamisest kinnisasja omanikule seitsme päeva jooksul planeeringu algatamise otsuse tegemisest või avalikes huvides omandamise, sealhulgas sundvõõrandamise, või sundvalduse seadmise vajaduse ilmnemise päevast arvates (PlanS § 77 lõige 8). 59. Ajalooliselt pühaks peetud puude kaitseks vajalikud raiepiirangud võivad riivata omandipõhiõigust intensiivselt, kuna võivad välistada kinnistul paikneva metsa majandamise täielikult või ulatuslikult (nt lageraiet välistava kaitsevööndi kehtestamisel). Arvestades riive intensiivsust ja iseloomu, võib sellisel juhul olla kohaseks meetmeks kohaliku omavalitsuse kasuks sundvalduse seadmine. Sundvaldust võib kohaldada mh kultuuriobjekti säilimise tagamiseks (KAHOS § 4 lõike 1 punkt 11 koostoimes § 39 lõikega 2). Ka kinnisasja omanik võib taotleda sundvalduse seadmist, kui avalik-õiguslikud kitsendused ei võimalda kinnisasja kasutada vastavalt senisele sihtotstarbele (KAHOS § 4 lõige 3 koostoimes § 39 lõikega 2). 60. Kõnealuste piirangute kestus sõltub kaitstavate puude elueast. Seega on piirangud eeldatavasti pikaajalised, kuigi mitte igavesed, mistõttu sundvõõrandamiseks põhjust ei pruugi olla. Isiku omandipõhiõiguse riive peab olema proportsioonis avalikust huvist tingitud vajadusega, mistõttu ei ole omandamine lubatud, kui eesmärk on saavutatav sundvalduse seadmisega (KAHOS § 4 lõige 2). Kõnealustel raiepiirangutel võib mõnel juhul olla sarnasus tehnovõrkude ja -rajatiste talumise kohustusega, mille tagamiseks sundvalduse seadmise kaalumise vajalikkusele viitas Riigikohtu halduskolleegium 15. aprilli 2021. a otsuses asjas nr 3-18-2022/30 (punkt 25), selgitades, et sundvalduse seadmist kaaludes tuleb hinnata avalikku huvi selle tavapärases tähenduses. Hinnata tuleb ka kinnistu omandamise asjaolusid. Kohalikus kogukonnas ajalooliselt pühaks peetud puude ostmisel võtab omandaja riski, et puud võidakse võtta kaitse alla. Sundvalduse seadmisel tuleb kinnisasja omanikule maksta tasu (KAHOS § 39 lõige 5). Selle meetme eesmärgiks tuleb pidada omandipõhiõiguse riive proportsionaalsuse tagamist. Seadusele tuginevate omandikitsenduste eest makstav tasu ei pea tingimata hüvitama kogukahju, vaid üksnes selle osa kahjust, mis ületab omaniku talumiskohustust (PS § 32 teise lõigu kolmas lause). Talumiskohustuse ulatus sõltub muu hulgas igaühe põhikohustusest säästa elu- ja looduskeskkonda (PS § 53 esimene lause; vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 5-21-3/11, punktid 40–41). 61. Eeltoodut arvestades on kolleegium seisukohal, et kohalikul omavalitsusel on olemas õiguslikud võimalused planeerimisautonoomiat realiseerides kaitsta ainelise kultuuripärandi hulka kuuluvaid puid ja metsi, mh seades omandipõhiõigust riivavaid metsamajandamise piiranguid. Kolleegiumi hinnangul ei ole seetõttu põhiseadusvastaselt piiratud omavalitsusüksuse enesekorraldusõigust (PS § 154 lõige 1). IV 62. Põlva Vallavolikogu leidis taotluses ka seda, et rikutakse omavalitsusüksuse finantstagatisi, mis on tagatud PS § 154 lõigetes 1 ja 2. 63. PS § 154 lõikest 1 tuleneb õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. See „nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus, s.t võimaldaks täita minimaalselt vajalikke kohalikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. Seega peab omavalitsuslike ülesannete rahastamise tase olema vastavuses omavalitsusüksusele pandud ülesannete mahuga (vt ka harta artikli 9 lg 2). Lisaks seaduses sätestatud kohalike ülesannete täitmisele peab 12(14)  5-22-5 omavalitsusüksusel enesekorraldusõiguse teostamiseks olema raha ka selleks, et otsustada ja korraldada seaduses sätestamata olulisi kohaliku elu küsimusi“ (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, punkt 65). PS § 154 lõikest 1 tuleneb ka õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (viidatud otsuse punkt 78). 64. PS § 154 lõikest 2 aga tuleneb „omavalitsusüksuse õigus sellele, et talle seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Kõnealune õigus kaitseb omavalitsusüksust selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud omavalitsuslike kohustuste täitmiseks. Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha kohalike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus“ (viidatud otsuse punkt 74). 65. Nagu eespool selgitatud, on nii ainelise kultuuripärandi kaitse kui ruumiline planeerimine riigi ja omavalitsuste jagatud pädevuses. Kohalikuks ülesandeks saab pidada kohaliku tasandi ruumilist planeerimist ja kohaliku ainelise kultuuripärandi kaitset. Nende ülesannete täitmisega võivad kaasneda omavalitsusele kulud, muu hulgas võib omavalitsusüksusel tekkida vajadus hüvitada kinnisomandi kitsendused, sh sundvalduse seadmisel 2018. a jõustunud kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse alusel. 66. Omavalitsuse tulubaasi kujunemist reguleerivad omavalitsuslike ülesannete täitmiseks erinevad õigustloovad aktid ja põhiseadusest ei tulene riigi kohustust reguleerida iga kohaliku ülesande täitmise rahastamist eraldi normidega. Kuna omavalitsusüksuse täidetavate kohalike ülesannete rahastamist tuleb vaadata kogumis, ei pea uue omavalitsusliku ülesande kehtestamine või olemasoleva ülesande reformimine automaatselt tähendama kohalike omavalitsusüksuste tulubaasi suurenemist ning sellest ei saa ka teha järeldust omavalitsusüksuse kulude suurenemise või omavalitsusüksuse rahastamise põhiseadusvastasuse kohta (sarnaselt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. oktoobri 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punktid 89–91). 67. Kolleegiumi hinnangul ei ole kohtuasjas esitatud üldistest asjaoludest võimalik järeldada, et omavalitsusüksuste tulubaas oleks ilmselgelt ebapiisav vaidlusaluste omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kuna hüvitamiskohustus on piiratud omaniku talumiskohustusega (eespool punkt 59), ei kaasne ka raiepiirangute hüvitamise kohustusega sellist finantsriski, mis annaks ilma konkreetsete asjaoludeta alust eeldada taotluse esitaja rahaliste vahendite ebapiisavust. Konkreetseid, tema tulubaasi ebapiisavust näitavaid asjaolusid ei ole ka taotleja välja toonud. Riigikohus on selgitanud, et „juhul, kui omavalitsuslike ülesannete rahastatus langeb mõnes kohaliku omavalitsuse üksuses allapoole minimaalset vajalikku taset, võib omavalitsusüksus esitada Riigikohtule taotluse rahastamise aluseid reguleeriva õigusakti põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks. Sellise taotluse esitaja peaks põhjendama ja tõendama omavalitsusüksuse rahapuudust. [---] Samuti saab kohalik omavalitsus esitada riigile taotluse täiendava raha eraldamiseks ja juhul, kui taotlus jääb rahuldamata, võib kohalik omavalitsus pöörduda kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lõige 5). Kaebuse läbivaatamise raames saab halduskohus hinnata ka kohaliku omavalitsuse rahastamist reguleerivate sätete põhiseaduspärasust“ (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. oktoobri 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 92). 68. PS § 154 lõikes 2 tagatud finantstagatise rikkumist väitis taotleja võimaluse tõttu, et riikliku kaitse all oleva (muinsuskaitseseaduse alusel mälestiseks tunnistatud) ajaloolise loodusobjekti säilimiseks on vajalik rakendada ka kohaliku kaitse meetmeid. Kolleegium leiab, et olukorras, kus kultuuripärandisse kuuluva loodusobjekti on kaitse alla võtnud riik, on riigi ülesanne tagada ka selle säilimiseks vajalike kaitsemeetmete rakendamine ning kanda sellega seotud kulud. Kohaliku omavalitsuse kohustus kultuuripärandit kaitsta lõppeb seal, kus riik on ülesande enda peale võtnud. 13(14)  5-22-5 Omavalitsusüksuse üldplaneeringus võib siiski kajastada riikliku kaitse all olevaid loodusobjekte, kuid sellel on üksnes informatiivne tähendus. Kui omavalitsusüksus leiab, et tema territooriumil asuva riikliku kaitse alla võetud loodusobjekti kaitsemeetmed on ebapiisavad, on tal õigus teha pädevale asutusele ettepanek lisameetmete rakendamiseks. Kohalik omavalitsus võib sellises olukorras rakendada ka täiendavalt kohalikke meetmeid, kuid siis võib tal tekkida sellest tingitud omandiõiguse piirangute hüvitamise kohustus. 69. Eeltoodust lähtuvalt on kolleegium seisukohal, et praeguses asjas ei ole rikutud omavalitsusüksuse finantstagatisi (PS § 154 lõiked 1 ja 2). 70. Kuivõrd kolleegium ei tuvastanud omavalitsusüksuse põhiseaduslike tagatiste rikkumist (punktid 59 ja 67), jätab kolleegium Põlva Vallavolikogu taotluse PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6 tuginedes rahuldamata. Villu Kõve Velmar Brett Julia Laffranque (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) Ivo Pilving Urmas Volens (allkirjastatud digitaalselt) (allkirjastatud digitaalselt) 14(14) Riigikogu Kantselei 06.12.2022 nr 5-22-5/17 Justiitsministeerium PSJV nr 5-22-5 Õiguskantsleri Kantselei Kultuuriministeerium Muinsuskaitseamet Rahandusministeerium Eesti Linnade ja Valdade Liit Põlva Vallavolikogu lepinguline esindaja vandeadvokaat Villy Lopman Kohtuotsuse saatmine Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. detsembri 2022. a otsuse asjas nr 5-22-5. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Nõmm sekretär Lisa: kohtuotsus, 14 lk Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected] www.riigikohus.ee