Kiri

Operail AS Teie 27.11.2019 nr 1-4.2/1294-1 [email protected] Metalli 3 Meie 28.01.2020 nr 2-5/19/0041/6 10615, Tallinn VAIDEOTSUS Vaide esitaja: AS Operail Metalli 3, Tallinn 10615 e-post [email protected], tel 615 7600 Vaidlustatav haldusakt või toiming AS Operail taotleb 27.10.2019 otsus nr 1-10/19-020-TI kehtetuks tunnistamist ning uue AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramist 08.12.2019 alanud liiklusgraafikuperioodiks. RESOLUTSIOON 1. Rahuldada AS Operail vaie osas, mis puudutab segmentide selgitusi ning muuta 27.10.2019 otsuses nr 1-10/19-020-TI toodud siseriikliku konteinerrongi segmendi selgitust selliselt, et ükskõik millise kauba vedamisel siseriiklikuna konteinerrongis, kohaldub segmendi siseriiklik/EL sisene - regulaarsed konteiner- ja kontreilerrongid kasutustasu lisatasu määr. 2. Muus osas jätta vaie rahuldamata. Edasikaebamise kord Isikul, kelle vaie jäi rahuldamata või kelle õigusi vaidemenetluses rikuti, on kolmekümne kalendripäeva jooksul arvates vaideotsuse teatavaks tegemisest õigus pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse (Tallinna Halduskohtus, asukoht Pärnu mnt 7, 15082 Tallinn, e-post: [email protected]). 1. Faktilised ja õiguslikud asjaolud ning vaide esitaja nõue 1. 11.10.2019 edastas Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (edaspidi TTJA) raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale ja raudteeveoettevõtjatele (sh AS-ile Operail) arvamuse avaldamiseks 2019/2020 liiklusgraafikuperioodi AS-i Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasu otsuse eelnõu koos lisadega (sh seletuskiri). Arvamuse avaldamise tähtpäev saabus 17.10.2019. Endla 10a / 10142 Tallinn / tel 667 2000 / faks 667 2001 / [email protected] / www.ttja.ee Registrikood 70003218  2. 16.10.2019 esitas eelnõule oma seisukoha AS Eesti Raudtee. 3. 21.10.2019 pöördus TTJA AS-i Operail poole sooviga saada 2019/2020 liiklusgraafikuperioodi AS-i Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasu otsuse eelnõule AS Operail seisukoht. 4. 27.10.2019 otsusega nr 1-10/19-020-TI (edaspidi Otsus) kehtestas TTJA majandus- ja taristuministri 19.08.2016 määruse nr 51 „Raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvestamise metoodika“ (edaspidi Metoodika) alusel AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasud 08.12.2019 algavaks liiklusperioodiks. 5. 29.10.2019 toimus TTJA ja AS Operail kohtumine kasutustasude arvestamise teemal. 6. 26.11.2019 esitas AS Operail TTJA-le vaide, milles palub tunnistada Otsus kehtetuks ning arvestada AS Eesti Raudtee raudteeinfrastruktuuri kasutustasu määramisel 08.12.2019 algavaks liiklusgraafikuperioodiks ka AS-i Operail selgitusi ning arvandmeid. Sama dokument on adresseeritud ka Konkurentsiametile, kellelt AS Operail taotleb raudteeseaduse (edaspidi RdtS) § 641 alusel kujundada seisukoht TTJA Otsuses väljendatud kasutustasude määrade õiguspärasuse ja põhjendatuse osas. 7. 03.12.2019 teatas TTJA, et pikendab vaide lahendamise tähtaega 30 päeva võrra, kuna vaide lahendamiseks peab TTJA koguma AS-ilt Eesti Raudtee täiendavaid andmeid. Samuti selgitas TTJA, et AS Operail vaide p-s 1 toodud väite aluseks olevates arvestustes esineb viga. 8. 04.12.2019 palus Konkurentsiamet AS-il Operail teatada hiljemalt 09.12.2019, kas AS Operail taotleb Konkurentsiameti kaasamist TTJA poolt läbiviidavasse vaidemenetlusse, mille raames amet kujundaks seisukoha TTJA Otsuses väljendatud kasutustasude määrade õiguspärasuse ja põhjendatuse osas; või kas AS Operail taotleb, et Konkurentsiamet viiks RdtS § 641 lg 1 p 5 ja lg 2 alusel läbi eraldiseisva kaebuse menetluse. 9. 17.12.2019 pöördus TTJA AS-i Eesti Raudtee poole ning soovis selgitust, millistel asjaoludel on AS Eesti Raudtee poolt liiklusgraafikuperioodiks 2019/2020 prognoositud kaubaveo segmentide veomahtude osas iga konkreetse segmendi puhul muutunud netotonn-km ning brutotonn-km / rong-km suhted võrreldes 2018. aasta kasutustasu otsuses (23.11.2018 otsus nr 1-10/18-385) segmentide maksevõimete arvestamisel aluseks olnud mahtudega. AS Eesti Raudtee vastas päringule 27.12.2019 kirjaga nr 1- 12/3563. 10. 18.12.2019 teatas AS Operail, et soovib TTJA poolt läbiviidava vaidemenetluse raames Konkurentsiameti seisukohta TTJA Otsuses väljendatud kasutustasude määrade õiguspärasuse ja põhjendatuse osas. 11. 23.12.2019 edastas TTJA vaideotsuse eelnõu koos lisadega Konkurentsiametile, et amet saaks kujundada seisukoha TTJA Otsuses väljendatud kasutustasude määrade õiguspärasuse ja põhjendatuse osas. Samal kuupäeval teavitas TTJA AS-i Operail, et seonduvalt Konkurentsiameti kaasamisega menetlusse ja arvestades vajadust tagada Konkurentsiametile piisav aeg oma seisukoha kujundamiseks, lahendab TTJA vaide pärast Konkurentsiametilt seisukoha saamist. 2 (7)  12. 30.12.2019 pöördumisega teatas AS Operail, et pärast konsultatsioone TTJA-ga, loobub AS Operail vaide p-s 1 toodud väitest, kuid muus osas jääb vaides toodud seisukohtade juurde. Täiendavalt märkis AS Operail, et kolmandatesse riikidesse suunduvatele või sealt saabuvatele regulaarsetele konteiner- ja kontreilerrongidele määratud lisatasu on ebaproportsionaalselt kõrge. 13. 06.01.2020 edastas Konkurentsiamet TTJA-le teabetaotluse, milles palub täiendavaid selgitusi kasutustasu arvestamise kohta. 14. 09.01.2020 vastas TTJA Konkurentsiameti teabetaotlusele. 15. 10.01.2020 edastas Konkurentsiamet oma seisukoha, milles leiab, et TTJA on kasutustasude määramist põhjendanud ning nende õiguspärasuse kahtluse alla seadmiseks puudub Konkurentsiameti hinnangul alus. Parema selguse eesmärgil soovitab Konkurentsiamet täiendada TTJA-l otsuse seletuskirja nii, et sealt tuleneks parema arusaadavusega, kuidas on TTJA turusegmentide maksevõime hindamisel tuginenud menetluse käigus kogutud andmetele ning teostatud analüüsile. Samuti, et TTJA selgitaks seletuskirjas turutaluvuse testiga seonduvat. 2. TTJA põhjendused 16. Vaide p-s 1 leiab AS Operail, et Otsuses esitatud kasutustasude määramisel TTJA poolt kasutatud alusandmed ja AS Operaili poolt kontrollimisel kasutatud võrdlusandmed on erinevad, mis hinnanguliselt mõjutab kasutustasusid suurenemise suunas ca 400 tuhat eurot. Vaidest nähtuvalt kasutas AS Operail võrdluseks AS Eesti Raudtee poolt kasutustasu arvetega esitatud 9 kuu annualiseeritud veoandmeid ning leidis, et need erinevad kasutustasude määramise alusandmetest. Tulenevalt jääb AS-ile Operail selgusetuks, milliseid algandmeid on Otsuses kasutatud ja miks just selliseid. Samuti ei ole AS-ile Operail selgelt mõistetav, millele tuginedes ja millega on põhjendatud segmentide lõikes prognoositud rongikoosseisude muutus. 17. Tulnevealt AS Operail 30.12.2019 avaldusest vaide p-s 1 toodud väitest loobumise kohta, jätab TTJA AS-i Operail eelnevalt refereeritud väite kasutustasu algandmete osas käsitlemata. 18. Vaide p-s 2 leiab AS Operail, et kui annualiseerida 9 kuu veoandmed ning siis võrrelda hetkel kehtivaid tasumäärasid uute tasumääradega, siis kallinevad tasud ca 930 tuhat eurot. Veel lisandub kaubaveosektorile (kõikidele segmentidele) täiendav teenindusrajatiste kasutustasu, mille mõju ei ole analüüsitud ega hinnatud. AS-ile Operail jääb selgusetuks, et kui Otsuse seletuskirjast nähtuvalt on kaubaveo segmentide puhul lähtutud nende senisest maksevõimest, siis mille alusel on TTJA teinud järelduse, et praegune turuolukord annab signaale raudteekaubaveo turusegmentides tegutsevate isikute suurenenud maksevõimest. 19. Esmalt TTJA selgitab, RdtS näeb ette võimaluse katta infrastruktuuriettevõtjale tekkinud kõik kulud läbi kasutustasude. Selleks eristab RdtS kasutustasude kahte komponenti: otsekulu komponent ja lisatasu komponent. Otsekulude komponent sisaldab ja kompenseerib rongiliikluse korraldamisega seotud otseseid kulusid, mis moodustavad infrastruktuuriettevõtjate kogukuludest väga väikese osa (ca 20%). 3 (7)  Infrastruktuuriettevõtja kõigi ülejäänud kulude, mida otsekulude komponent ei kata, kompenseerimiseks on lubatud kehtestada lisatasusid, mida turg talub (va kolmandatest riikidest pärit kaupade vedaja puhul). Metoodika § 9 lg 1 kohaselt võib kehtestada juurdepääsu tagavatele põhiteenustele lisatasu, arvestades raudtee turusegmentides tegutsevate isikute võimekust neid tasuda, tagades seejuures raudtee turusegmentide optimaalse konkurentsivõime. RdtS § 59 lg 33 koosmõjus Metoodika § 9 lg-ga 8 kohaselt võib kolmandatesse riikidesse suunduvale või sealt saabuvale kaubaveole kehtestada AS Eesti Raudtee kulude täieliku tagasisaamise tagamiseks kõrgemad kasutustasud, mis koos otseste kuludega ei või ületada juurdepääsu tagavate põhiteenuste osutamisega seotud kulusid koos mõistliku ärikasumiga. Seejuures ei eelda vastavate kõrgemate tasude kehtestamine kaubavedaja maksevõime hindamist. 20. TTJA ei lähtu konkreetse kaubavedaja kulude analüüsist segmendipõhise maksevõime hindamisel. See oleks piirav võimalike turule sisenevate kaubaveoteenuse pakkujate suhtes ning ei võimaldaks vaba konkurentsi raudteeteenuste pakkumise valdkonnas. Segmentide maksevõime hindamisel on võetud aluseks nn ajaloolise hinna printsiip. Kehtib põhimõte, et varasema perioodil tasutud kasutustasu ning kehtestatud lisatasude vähendamised on aluseks uue perioodi maksevõime maksimumpiiri kujunemisel. Antud juhul on nö baasperioodiks valitud 2017/2018 liiklusgraafikuperioodil kehtinud kasutustasu määrad, võttes arvesse 2017/2018 aasta kasutustasu lisatasu vähendamise otsuseid. Sellist põhimõtet rakendas TTJA ka 2018/2019 AS-i Eesti Raudtee raudinfrastruktuuri kasutustasu määramisel ning see oli nii AS-ile Operail kui AS-ile Eesti Raudtee vastuvõetav. TTJA selgitab, et nähtuvalt Otsusest (vt Otsuse seletuskiri lk 26-27), on segmentide maksevõime leitud AS-i Eesti Raudtee poolt esitatud aastase veomahu ning 2017/2018 liiklusgraafikuperioodil tegelikult tasutud kasutustasu baasilt. Sarnaselt 2018/2019 liiklusgraafikuperioodiks määratud kasutustasuga, baseerus ka vaidlustatud Otsusega määratud kasutustasu prognoositaval mahul (rong-km ja brutotonn-km). Lisatasude maksmise võimekuse jaotamisel brutotonn-km ja rong-km mõjuga seonduvateks mitte-otsekuluks võttis TTJA aluseks AS Eesti Raudtee 2018. aasta raamatupidamisandmetest lähtuvad proportsioonid – 25,77% mitte-otsekuludest on brutotonn-km mõjuga seonduvad ning 74,23% mitteotsekuludest on rong-km mõjuga seonduvad. 21. 2019/2020 liiklusgraafikuperioodi kasutustasu arvestamise menetluse käigus ei esitatud AS Eesti Raudtee ega segmendis tegutsevad raudteeveo-ettevõtjad TTJA-le andmeid, mis objektiivselt, läbipaistvalt ja kontrollitavalt tõendaks, et vedajatel puuduks maksevõime jätkata samas suuruses kasutustasude tasumist 2019/2020 liiklusgraafikuperioodil. Sarnaselt puudusid TTJA-l andmed, mis kinnitaks, et vedajate maksevõime oleks kasvanud. Seega on ekslik AS Operail järeldus, et TTJA on hinnanud raudteekaubaveo turusegmentides tegutsevate isikute maksevõime suuremaks võrreldes varasemaga. 22. AS Operail taotleb oma 30.12.2019 kirjas, et TTJA viiks adekvaatselt läbi uue turutaluvuse testi ning koguks iseseisvalt andmeid turuosalistelt. TTJA on seisukohal, et ajaloolise hinna kasutamine ning varasemate soodustuste arvestamine on maksevõime piiri hindamisel järgneval perioodil põhjendatud. TTJA hinnangul on AS Operail vastav taotlus tingitud sellest, et varasemalt taotletud nn allahindlused ei ole tänases veokorralduses piisavad. 2019/2020 perioodi kasutustasud võrdluses 2018/2019 perioodi kasutustasudega on osalt tõusnud ning osalt langenud. Olenemata sellest, et käesoleval perioodil võttis TTJA maksevõime hindamisel arvesse 2018. aastal kehtestatud tasude vähendamised ning rakendas neid täies ulatuses erinevatele kaubasegmentidele arvestades konkreetseid netotonn-km ühikul baseeruvaid lisatasude vähendamisi, on muutunud uueks aastaks prognoositud mahud ning rongide karakteristikud. Need 4 (7)  muutused rongide kaalus ja pikkuses on mõjutanud varasemate kasutustasude vähendamiste mõju 2019/2020 liiklusgraafikuperioodi maksevõimes ning seetõttu teatud juhtudel tõstnud või langetanud tariife. Vaidlustatud Otsuse eesmärk ei ole olnud raudtee kasutustasusid tõsta. 23. TTJA selgitab, et sarnaselt 2017. aastaga, kui rakendati esmakordselt uut Metoodikat, võimaldab ka antud hetkel kehtiv õigus taotleda erinevate segmentide lisatasude muutmist. See võimaldab regeerida kiiresti turuolukorra muutustele. TTJA on saanud käesoleval perioodil juba ühe taotluse lisatasu muutmiseksning selle menetlus on lõppenud. Nimetatud taotlus puudutab impordi/ekspordi kaubaveosegmendis Valgevenest läbi Valga raudteepiirijaama Eesti sihtjaama saabuva hakkepuidu kaubaveoteenuse põhiteenuse lisatasu muutmist. 24. Täiendavalt selgitab TTJA, et teenindusrajatise kulu on põhiteenuse kulu seest välja arvatud ning segmendi maksevõime hindamisel ei ole lähtutud võimest tasuda teenindusrajatise kulu. 25. Vaide p-s 3 viitab AS Operail 10.10.2019 TTJA-le edastatud infrastruktuuri kasutustasude lihtsustamise ettepanekutele. AS Operail heidab TTJA-le ette, et TTJA ei ole neid ettepanekuid arvesse võtnud. 26. TTJA selgitab, et kuivõrd AS Operail 10.10.2019 esitatud ettepanekute rakendamine eeldab teatud osas õigusaktide muudatusi (eelkõige Metoodika), ei olnud nendega arvestamine 2019/2020 liiklusgraafikuperioodi kasutustasude määramisel juba õiguslikult võimalik. Vastavalt RdtS § 63 lg-le 1 määrab TTJA raudteeinfrastruktuuri kasutustasu ja lisatasud Metoodika ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja raamatupidamisandmete alusel. Tulenevalt on TTJA kohustatud järgima raudteeinfrastruktuuri kasutustasu arvesamisel Metoodikas ja RdtS-s sätestatud põhimõtteid. Samas, edasiste tegevuste kavandamiseks plaanib TTJA kutsuda 2020. aastal kokku kasutustasude ümarlaua, kus oleksid esindatud nii regulaator, infrastruktuuriettevõtja kui turuosalised, et arutada raudteeinfrastruktuuri kasutustasude arvestamise süsteemi edasist arendamist. 27. Seoses AS Operail 10.10.2019 ettepanekutega, selgitab TTJA, et nendele on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (MKM) kui Metoodika kehtestaja esitanud põhjendatud seisukohad oma 14.11.2019 kirjaga nr 7-6/2019/8468. Seoses AS Operail ettepanekuga määrataks kasutustasud kindlaks minimaalselt 10 aastaks, selgitas MKM „Metoodika § 2 lõige 3 näeb ette, et enne kasutustasu määramist hinnatab TTJA raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulude põhjendatust igaks liiklusgraafikuperioodiks eraldi tema liiklusgraafikuperioodi eelse majandusaasta andmete alusel ning täpsustab kasutustasu aluseks olevaid kuluandmeid Statistikaameti avaldatud hinnaindeksitega, mis määratlevad inflatsioonitaset järgmiseks majandusaastaks. Tulenevalt ei ole võimalik raudteeinfrastruktuuri põhiteenuste kasutustasu määrata pikemaks kui üheks liiklusgraafikuperioodiks. Kasutustasude arvestus sõltub liiklusgraafikuperioodiks läbilaskevõimeosasid taotlenud kaubaveo-ettevõtjate arvust, läbisõidust, kaubakogustest ja rongi kaalust. Kõik need näitajad on ajas muutuvad ning neid parameetreid peab kasutustasu määramisel vastavalt arvestama.“. Arvestades eeltoodut, puudub TTJA-l ilma Metoodika vastavasisulise muudatuseta kehtestada kasutustasu kauemaks kui üheks liiklusgraafikuperioodiks korraga. Samas märkis MKM, et juurdepääsu tagavatele põhiteenustele määratud lisatasu puhul ei ole õigusaktides sätestatud otsest ajalist 5 (7)  piirangut ning arvestades Metoodika § 9 lg-s 7 toodud nõuet, et turusegmentide loetelu avaldatakse võrgustiku teadaandes ja vaadatakse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja poolt läbi vähemalt iga viie aasta järel, võib seega lisatasud kindlaks määrata maksimaalselt 5 aastaks. 28. Vastuseks AS Operail ettepanekule kehtestada põhiteenuse ehk MJP tasu üksnes brutotonn-km baasil ning juurdepääsu tagavate põhiteenuste lisatasud üksnes netotonn- km põhiselt, selgitas MKM „Põhiteenuse kasutustasu ehk minimaalne ligipääsutasu ei ole mõistlik kehtestada üksnes brutotonn-kilomeetri baasil, sest sellisel juhul kaoks rongide koostamisel ära hinnaekvivalent rongi pikkuste suurendamiseks. Tulemuseks oleks raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimeosade ebaefektiivsem kasutamine, rongikoosseisud muutuksid lühemaks ning liiklussagedus tiheneks. Samuti tõstaks see raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kulusid. Kui juurdepääsu tagavate põhiteenuste lisatasude arvestusbaasiks kehtestada netotonn-kilomeeter, siis muutub keeruliseks reisirongide lisatasude määramine, sest arvestama peaks siis lisaks ka reisirongis oleva reisija kaalu. Vajadusel võiks siiski kaaluda tühjade kaubarongide jaoks eraldi turusegmendi kehtestamist ja jätkata tänaste arvestuspõhimõtetega.“. 29. Vaide p-s 4 leiab AS Operail, et Otsuse lisas 3 toodud täpsustused segmendijaotusele jätkavad senist segadust, kus infrastruktuuri ja veoettevõtja poolt kasutatavad loogikad on erinevad. AS Operail palub kaaluda võimalust kehtestada kaubaveole mitte rohkem kui 4-5 eraldi segmenti, mis oleksid lihtsalt arusaadavad ning vastaksid klientide ootustele. 30. TTJA selgitab, et Otsuse Lisas 3 on toodud segmentide selgitused on valminud 2019. aasta jooksul koostöös AS-iga Eesti Raudtee ja AS-iga Operail. Kuivõrd hetkel on käimas Otsuse muutmine seoses reisiveo lisateenusega, siis ühtlasi kavandab TTJA täpsustada ka siseriikliku konteinerrongi segmendi selgitust selliselt, et ükskõik millise kauba vedamisel siseriiklikuna konteinerrongis, kohalduks antud segmendi kasutustasu määr (eemaldada välistus, et antud segment ei sisalda kaubagruppe, mille kohta on loodud eraldi segmendid). 31. Vaide p-s 5 leiab AS Operail, et algavaks perioodiks kehtestatud infrastruktuuri kasutustasud ei ole konkurentsivõimelised, läbipaistvad, arusaadavad ega jätkusuutlikud ning toovad kogumina kaasa kaubaveomahtude vähenemise AS Eesti Raudtee taristul, mille mõju omakorda ulatub raudteevaldkonnast kaugemale. AS Operail selgitab, et antud juhul tekib ettekujutus, et uute määradega on püütud parendada/kalibreerida käesolevaks jaotusperioodiks loodud segmendijärgset hinnakujundust. 32. Esmalt märgib TTJA, et kuna kasutustasu on ainult üks kulukomponent raudteeveo- ettevõtja tegevuskuludest, siis ei ole asjakohane hinnata ettevõtjate majandusolukorda ja maksevõimet ainult selle põhjal ning tuua kahjumlikel perioodidel kasutustasu suurust selle ainsaks põhjuseks. Kindlasti on oluliseks mõjuks siin ka poliitilised jm majanduslikud aspektid, mis kaubaveo mahtusid otseselt või kaudselt mõjutavad. Kaubavedude maht raudteel on küll võrreldes nö hiilgeaegadega oluliselt vähenenud, kuid ei ole alust seostada seda ainuüksi või peamiselt raudteetaristu kasutustasude suurusega, vaid pigem viitab kaubavedude mahu jätkuv langemine ka perioodil, mil kasutustasu määramise põhimõtted on püsinud muutumatuna (võrreldes baasperioodiks valitud 2017/2018 perioodiga), et tegemist on ainuüksi kasutustasust sõltumatute asjaoludega. 6 (7)  33. Ekslik on AS Operail väide, et uute määradega on püütud kalibreerida käesolevaks perioodiks loodud segmendijärgset hinnakujundust. TTJA selgitab, et MJP kulude kogusumma ja jaotus brutotonn-km/rong-km vahel kujuneb AS-i Eesti Raudtee konkreetse majandusaasta finantsandmete alusel. Erinevate aastate võrdluses ei saagi see olla täpselt sama. Täiendavalt märgib TTJA, et nt MJP määra kasv ei oma mõju kasutustasu kogusummale. Kui MJP määr on kõrgem, on lisatasu määr selle võrra madalam, sest aluseks on tervik maksevõime. Tulenevalt eeltoodust ja haldusmenetluse seaduse § 73 lõike 3, § 85 punktide 1 ja 3 ning § 86 alusel otsustan rahuldada AS Operail vaide osas, mis puudutab siseriikliku konteinerrongi segmendi selgitust, kuid muus osas jätta vaie käesolevas otsuses toodud põhjendustel rahuldamata. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kaur Kajak peadirektor 7 (7)