Arvamus

Riigikogu Kantselei Teie 15.04.2020 nr põhiseaduskomisjon [email protected] Meie 30.04.2020 nr 6-6/20-7 Arvamuse avaldamine ja ettepaneku tegemine Tänan võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu 175 SE I kohta. Edastan Riigikohtu arvamuse ja ettepaneku eelnõu täiendamiseks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Andraš Tšitškan Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja Lisa 1. Riigikohtu arvamus ja ettepanek kohtute seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu 175 SE I kohta. Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected] www.riigikohus.ee  Lisa 1 Riigikohtu arvamus ja ettepanek kohtute seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu 175 SE I kohta Riigikohus jääb oma 21. jaanuari 2020. a kirjaga nr 6-6/19-40 Justiitsministeeriumile esitatud märkuste juurde ulatuses, milles nendega ei ole eelnõule lisatud kooskõlastustabeli kohaselt nõustutud. Kohtute seaduse (KS) §-s 451 ettenähtud mehhanism on nüüd märksa paremini mõistetav. Oluline on siiski see, et rakendamist leiaks eelnõu seletuskirjas märgitud põhimõte, mille kohaselt on tegu üksnes erakorralise abinõuga, mida ei tohi kasutada püsiva hoovana kohtute töökoormuse ühtlustamisel. Seda on sarnaste meetmete puhul märkinud ka Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu (CCJE) arvamuses nr 6 (2004) (p-d 56–60)1. Kuna tegemist on erandiga reeglist, peavad selle rakendamise tingimused olema kõigile üheselt arusaadavad ja läbipaistvad. Kuivõrd seaduse tasandil jääb üsna ebamääraseks olukord, mil meedet kohaldada võib, samuti pole sätestatud, millal ja milliste kriteeriumite alusel meetme rakendamine lõpetada, peame KHN-i kehtestatavaid täpsemaid põhimõtteid oluliseks. Läbi tuleks mõelda ja seletuskirjas märkida, milline on KHN-i kehtestatavate põhimõtete õiguslik iseloom ja siduvus. Eeldatavasti on tegemist siseakti tunnustele vastava ringkonnakohtute esimeestele kohustusliku dokumendiga (vrd KS § 41 lg 4). Peame jätkuvalt oluliseks, et seaduses oleks sätestatud nõue kuulata ära selle kohtu esimees, kuhu kohtuasju hakatakse suunama. Sedavõrd olulist toimingut ei tohiks jätta üksnes rakenduspraktika välja kujundada. Kuigi kavandatava KS § 452 lg 3 kohaselt võib kohtute haldamise nõukoda kehtestada maakohtu ja ringkonnakohtu kohtuniku halduskohtu koosseisu ajutise kaasamise täpsemad põhimõtted (sealhulgas nt kaasatavate kohtunike valimise kriteeriumid: senine pädevus, teenistuskoha lähedus hädaolukorra toimumispaigale vms), võiks KS §-s 452 olla sätestatud vähemasti kaasamise kestus, mis võib olla sõnastatud sama üldistatult, nagu seda on tehtud seletuskirjas (vt lk 12). See tähendab, et kaasamine kestab seni, kuni halduskohtud suudavad oma jõududega tagada menetlusosaliste õiguste kaitse. Arvestades, et KS § 452 alusel toimub kohtunike kaasamine ilma kaasatavate nõusolekuta ehk sunniviisiliselt, oleks tarvilik seaduse tasandil sätestada mingisugunegi pidepunkt, millest lähtuvalt saavad kaasatavad kohtunikud arvestada kaasamise lõpuaega ehk naasmist töötegemise juurde tavaolukorras. Kavandatava KS §-st 583 ei selgu, kas olukorras, kus kohtunik on andnud nõusoleku lähetuseks, et arutada teise kohtu asju, jagatakse talle alalise teenistuskoha kohtus ehk nn kodukohtus tööjaotusplaani alusel endiselt asju edasi või mitte. Ka esimese lõike teine lause (Kohtunikul säilivad lähetuse ajal õigusemõistmise volitused ka kohtus, mille tööpiirkonnas asub tema alaline teenistuskoht.) ei anna eeltoodud küsimusele vastust. Nimelt on alalise teenistuskoha kohtus õigusemõistmise volituste säilitamine vajalik juba pooleliolevate (st jagatud ja menetlusse võetud) asjade lõpuni menetlemiseks. Seega tuleks KS §-s 583 selgelt (kas esimese lõike kolmanda lausena või eraldiseisva lõikena) reguleerida asjaolu, kas kohtuniku menetluslähetuse ajal jagatakse talle ka tema alalises teenistuskohas jätkuvalt kohtuasju või mitte. 1 https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/elfinder/dokumendid/ccje2004op6.pdf. 1  Lisa 1 Siinkohal peab märkima, et eeltoodud küsimuses on eelnõu seletuskiri ning kooskõlastustabelis esitatud märkused vastuolulised. Eelnõu seletuskirjas on selge sõnaga väljendatud, et alalises teenistuskohas peatatakse kohtuasjade jagamine. Nimelt on eelnõu seletuskirjas selgitatud (vt lk 13) järgmist: Kui kohtunik on andnud nõusoleku arutada ka mõne teise kohtu asju, ei jagata talle asju tema „kodukohtu“ tööjaotusplaani järgi, vaid teise kohtu esimees kas: 1) määrab enda kohtu tööjaotusplaanis kriteeriumid (nt kohtuasja maht) otsustamaks, milliste asjade jagamise ringi võib lülitada ka menetluslähetuses osaleva kohtuniku, või 2) määrab asja menetluslähetuses osalevale kohtunikule KS § 45 lg 11 p 4 alusel tööjaotusplaanist kõrvale kaldudes erakorralise juhuna „käsitsi“, mispuhul ei olegi kohtuasjade jagamise juhuslikkust võimalik tagada. Eelnõu kooskõlastustabelis on Eesti Kohtunike Ühingu ja Riigikohtu vastavasisuliste märkuste juures eelnõu koostajad andnud aga teineteisele risti vastupidised seisukohad. Nimelt on Eesti Kohtunike Ühingu 8. märkuse juures eelnõu koostajad selgitanud järgmist (vt lk 5): Eelnõu seletuskirja täiendatakse § 451 ja § 583 juures täpsustusega, et kohtunikule, kes lahendab vastavalt tööjaotusplaanile ajutiselt teisest kohtust ümber suunatud kohtuasju või osaleb menetluslähetuses, jagatakse endiselt edasi asju ka kohtus, mis on tema alaliseks teenistuskohaks. Samas Riigikohtu 17. märkuse kohta on eelnõu koostajad selgitanud järgmist: (vt lk 17) Samuti täpsustatakse seletuskirjas, et juhul, kui kohtunik osaleb menetluslähetuses, ei jagata talle asju tema kodukohtu tööjaotusplaani järgi, vaid teise kohtu esimees .. Kuivõrd KS § 991 lg 6 kohaldamisala on eelnõu praeguses versioonis varasemaga võrreldes oluliselt piiratum, teeme ettepaneku jätta sättest välja sõna erandjuhul. Kui ametist lahkuv kohtunik on nõus talle jagatud pooleliolevad asjad lõpuni lahendama ja Riigikohtu üldkogu selle heaks kiidab, ei näe me vajadust põhjendada sealjuures veel mingite erandlike asjaolude esinemist. KS § 991 lg 6 neljas lause nähakse ette järgmises sõnastuses: Kohtuniku volitusi ei ole lubatud pikendada selliselt, et volituste kehtivuse ajal jõuab kätte käesoleva paragrahvi lõikes 2 määratletud teenistusvanuse viimane ülemmäär. Antud sõnastus ei ole kõige õnnestunum. Seletuskirjast nähtuvalt soovitakse selle lausega kehtestada, et volitusi ei saa pikendada kauemaks kui kohtuniku 72-aastaseks saamiseni (KS § 991 lg-st 1 tulenev 68 aastat, millele lisandub KS § 991 lg 2 kohaselt maksimaalselt 4 aastat). Parema sõnastuse ettepanek: Kohtuniku volitusi võib pikendada kuni käesoleva paragrahvi lõikes 2 määratletud teenistusvanuse viimase ülemmäära saabumiseni. Lisaks eelnevale arvamusele teeme ettepaneku kohtute seaduse ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse eelnõu 175 SE I täiendamiseks järgmiselt: 1. muuta eelnõu § 1 punkti 9 ning muuta eelnõus sellele järgnevate punktide nume- ratsiooni; punkt sõnastada järgmiselt: „9) seadust täiendatakse §-ga 301 järgmises sõnastuses: „§ 301. Riigikohtu direktor (1) Riigikohtu direktor: 1) korraldab Riigikohtu asjaajamist ja Riigikohtu vara kasutamist; 2) vastutab Riigikohtu raamatupidamise korralduse eest; 3) juhib ja korraldab õigusemõistmist teenindavate struktuuriüksuste ja teenistujate tööd; 2  Lisa 1 4) nimetab ametisse ja vabastab ametist kohtuteenistujaid, keda ei nimeta Riigikohtu kodukorra järgi ametisse Riigikohtu esimees; 5) täidab muid Riigikohtu kodukorraga määratud ülesandeid. (2) Riigikohtu direktoril peab olema kõrgharidus. Direktori nimetab ametisse Riigikohtu esimees avaliku konkursi alusel viieks aastaks. (3) Riigikohtu direktori võib Riigikohtu esimees enne tähtaja lõppemist lisaks muudele avaliku teenistuse seaduses nimetatud alustele teenistusest vabastada ka Riigikohtu esimehega koostöö mittelaabumise tõttu. Kui Riigikohtu direktor vabastatakse teenistusest käesolevas sättes kehtestatud alusel, makstakse talle hüvitisena põhipalka ametiaja lõpuni jäävate kuude eest, kuid mitte rohkem kui kuue kuu põhipalk.““; Selgitus Muudatusega täpsustatakse kohtute seaduses Riigikohtu direktori pädevust, nähakse talle sarnaselt teiste tippametnikega ette tähtajaline ametiaeg ning täiendatakse tema ametist vabastamise aluseid. Riigikohtu direktor juhib juba praegu Riigikohtu esimehe kõrval Riigikohtu asjaajamist ja igapäevatööd, kuid erinevalt teistest võrreldava rolli ja tööülesannetega ametnikest (Riigikogu Kantselei ja Vabariigi Presidendi Kantselei direktorid, esimese ja teise astme kohtudirektorid) ei ole tema ametikohta seaduse tasandil reguleeritud. Kohtute seaduse kommentaarides on leitud, et KS § 125 ei reguleeri Riigikohtu direktori ametiülesandeid ega tema ametisse nimetamise korda või tähtaega.2 Riigikohus haldab end põhiseadusliku institutsioonina ise. Erinevalt esimese ja teise astme kohtutest puuduvad kohtute seaduses reeglid Riigikohtu direktori ametisse nimetamise või talle palga määramise kohta ning Riigikohtu kohtudirektori ametikoht on sõnaselgelt ette nähtud vaid Riigikohtu kodukorras.3 Seega erineb Riigikohtu regulatsioon seaduses põhjendamatult nii teiste põhiseaduslike institutsioonide kui ka esimese ja teise astme kohtute omast, kus direktorite pädevus ja ametiaeg on seadustes ette nähtud. Muudatuse eesmärk ongi luua ka Riigikohtu jaoks seaduse tasandil ette selge juhtimismudel, kus kohtu esimees on vabastatud õigusemõistmist toetava funktsiooni korraldamisest ja juhtimisest ning neid ülesandeid täidab kohtudirektor. Muudatusettepanekus välja pakutud Riigikohtu direktori pädevuskataloogi (§ 301 lg 1) loomisel on võetud eeskuju KS § 125 lg-st 1, mis reguleerib esimese ja teise astme kohtudirektorite pädevust, ning tuginetud ka Riigikohtu praegusele kodukorrale. Kuna Riigikohtu direktori (juhtimis)ülesandeid saab ka edaspidi täpsemalt piiritleda Riigikohtu kodukorras, on tema pädevuste loetelu jäetud seaduse tasandil teadlikult lahtiseks ning abstraktseks. Muudatusega kehtestatakse Riigikohtu kohtudirektorile ametiajaks viis aastat (§ 301 lg 2). Tippjuhtide perioodiline asendamine on vajalik, et tuua asutusse juurde värskeid ideid ja pakkuda karjäärivõimalusi uutele inimestele. Seetõttu ei hoita neid reeglina ei avalikus ega erasektoris ametis tähtajatult. Vaadeldes Riigikohtu direktoriga võrreldavaid ametikohti, on riigiasutustes tippjuhtide tähtajaline ametiaeg pigem reegel kui erand. Näiteks näeb ATS § 23 lg 2 p 3 ette, et riigisekretär, ministeeriumi kantsler, asekantsler, Riigikantselei direktor ja valitsusasutuse juht nimetatakse ametisse tähtajaliselt viieks aastaks. Viieaastane ametiaeg on seaduses ette nähtud ka nt Riigikogu Kantselei direktorile (Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 1573 lg 1) ja esimese ning teise astme kohtudirektoritele (KS § 125 lg 3). Tähtaeg on ette 2 Kohtute seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2018, § 125 komm 2. 3 Sellele on juhitud tähelepanu ka kohtute seaduse kommenteeritud väljaandes – samas, komm 2.3. 3  Lisa 1 nähtud ka Riigikohtu ametnikest kohtunõunikele (KS § 31 lg 4). Selle taustal on Riigikohtu direktori tähtajatu ametikoht seni olnud suur ja sisuliselt põhjendamatu erand. Ametisse nimetamine konkursi korras on ATS-ist tulenev elementaarne nõue tippametnikele. Spetsiifilist kõrgharidusnõuet Riigikohtu direktori jaoks muudatusettepanekus välja pakutud ei ole, kuna juhtimisülesannete täitmiseks võib olla sobiv erinev hariduslik taust ning üldine haridusnõue võimaldab paindlikult välja valida sobivaid kandidaate. Muudatusega pakutakse lisaks ATS-is kehtestatud teenistusest vabastamise alustele välja võimalus vabastada Riigikohtu direktor enne tähtaega ametist ka koostöö mittelaabumise tõttu Riigikohtu esimehega (§ 301 lg 3). Sarnasel alusel lubavad näiteks ATS-i § 96 ja § 102 lg 3 ministril vabastada ametist ministeeriumi kantsleri ja Vabariigi Presidendi töökorra seaduse § 23 lg-d 21 ja 22 presidendil oma kantselei direktori. Kuna Riigikohtu esimehe ametiaeg on tähtajaline, peab tal olema selle aja jooksul võimalik ka oma plaane ellu viia ja korraldada asutuse juhtimist oma arusaamadest lähtuvalt. Seejuures on aga tõhus koostöö direktoriga paratamatu ja hädavajalik. Lihtsustatud ametist vabastamise võimalust peaks kompenseerima muudatusettepanekus ette nähtud võimalus maksta sellisel alusel ametist vabastatud direktorile hüvitist kuni kuue kuu põhipalga ulatuses. 2. täiendada eelnõud §-ga 3 järgmises sõnastuses: „§ 3. Seaduse jõustumine Käesoleva seaduse § 1 punkt 9 jõustub 2021. aasta 1. jaanuaril.“. Selgitus Eelnõu praeguses versioonis jõustumissätet ei ole, kuna eelnõu on mõeldud jõustuma üldises korras. Seoses punktis 1 tehtud muudatusettepanekuga (eelnõu uues versioonis punkt 9), mille järgi oleks Riigikohtu direktori ametikoht edaspidi tähtajaline, on aga vajalik, et kavandatud § 301 jõustuks hiljemalt 2021. aasta 1. jaanuaril. Senine 17-aastase staažiga Riigikohtu direktor on teatanud oma ametist lahkumisest 2020. aasta lõpus, mistõttu oleks vaja enne seda viia läbi avalik konkurss ja nimetada uus direktor ametisse 2021. aasta algusest juba selgelt tähtajalisena. 4