Riikliku statistika seaduse muudatuste väljatöötamiskavatsus

Teie 10.07.2018 Haridus- ja Teadusministeerium Meie 12.07.2018 nr 12.4-9/5717-1 [email protected] Riikliku statistika seaduse muudatuste väljatöötamiskavatsus Lugupeetud asutuste juhid Esitan kooskõlastamiseks riikliku statistika seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse (lisa). Palun otsustada väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine ning esitada märkused ja ettepanekud kahekümne tööpäeva jooksul. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Toomas Tõniste rahandusminister Lisa: Riikliku statistika seaduse ja teiste seaduste muudatuste seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus Lisaadressaadid: Justiitsministeerium Kaitseministeerium Keskkonnaministeerium Kultuuriministeerium Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Maaeluministeerium Siseministeerium Sotsiaalministeerium Välisministeerium Eesti Pank Riigi Infosüsteemi Amet Andmekaitse Inspektsioon Eesti Tööandjate Keskliit Eesti Kaubandus- ja Tööstuskoda Riigikantselei Keir Pool 6113483, [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272  Riikliku statistika seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus Sisukord Alusdokumendid ja kasutatud põhimõisted ............................................................................................................ 2 ELi õigusaktid..................................................................................................................................................... 2 Seotud strateegiad ja arengukavad ...................................................................................................................... 2 Tehtud uuringud ................................................................................................................................................. 2 Kaasatud osapooled ............................................................................................................................................ 2 Põhimõisted ........................................................................................................................................................ 2 1. Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus .............................................................................................................. 4 1.1 Kvaliteetsete andmete olemasolu riikliku statistika tegemiseks ............................................................ 4 1.1.1 Olukord ja probleem.......................................................................................................................... 4 1.1.2 Eesmärk ja saavutatav olukord .......................................................................................................... 5 1.1.3 Puudutatud sihtrühm ......................................................................................................................... 6 1.2 Andmete kiirem kättesaadavus, seostamine, analüüs ja levitamine riiklike otsuste alusena ................. 6 1.2.1 Olukord ja probleem.......................................................................................................................... 6 1.2.2 Eesmärk ja saavutatav olukord .......................................................................................................... 9 1.2.3 Puudutatud sihtrühm ......................................................................................................................... 9 1.3 Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused ........................................................................... 9 1.3.1 Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused ........................................................................ 9 1.3.2 Regulatiivne vs mitteregulatiivne lahendus - põhjendus ................................................................. 10 1.4 Võimalikud regulatiivsed lahendused .................................................................................................. 10 1.4.1 Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida........................................................................................................... 10 1.4.2 Regulatiivsete võimaluste kirjeldus ................................................................................................. 12 1.5 Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid 15 2. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. ....................................................................16 2.1 Kavandatavad muudatused ja nende mõjud ......................................................................................... 16 2.2 Kavandatavate muudatuste mõju ......................................................................................................... 17 2.2.1 Mõju halduskoormusele .................................................................................................................. 17 2.2.2 Mõju infoühiskonna arengule .......................................................................................................... 17 2.2.3 Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste töökorraldusele ............................................ 18 2.3 Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele ............................................... 19 2.4 Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud ............. 19 2.4.1 Edasine mõjude analüüs .................................................................................................................. 19 3. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava ........................................................19 3.1 Valitav lahendus .................................................................................................................................. 19 3.1.1 Töötatakse välja uus tervikseadus ................................................................................................... 19 3.1.2 Muudatused tehakse senise seaduse struktuuris .............................................................................. 20 3.1.3 Selgitus valitud lahenduse kohta ..................................................................................................... 20 3.2 Puudutatud ja muudetavad õigusaktid ................................................................................................. 20 3.3 Edasine kaasamise plaan ..................................................................................................................... 20 3.4 Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg ............................................................................................... 20 3.5 Eeldatav kontseptsiooni valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (HÕNTE § 1 lg 3; kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) ................................................................................................... 20 3.6 Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise aeg ........................................................ 20 3.7 Õigusakti eeldatav jõustumise aeg....................................................................................................... 20 3.8 Ametnike nimed ja kontaktandmed ..................................................................................................... 20  Alusdokumendid ja kasutatud põhimõisted ELi õigusaktid  Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 223/2009, 11. märts 2009 (Euroopa statistika kohta)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016 (isikuandmete kaitse üldmäärus) Seotud strateegiad ja arengukavad  Rahandusministeeriumi valitsemisala strateegiline arengukava 2018-2021 (Rahandusministri käskkiri nr 1.1-4/116, 12.06.2017)  Statistikaameti arengukava 2018-2022 (Rahandusministri käskkiri nr 1.1-4/96, 30.04.2018) Tehtud uuringud  Eksperdihinnang Euroopa statistika tegevusjuhise täitmise kohta 2015  Andmekogude kvaliteedi hindamine 2017(Statistikaameti poolt REGREL läbiviimiseks vajalike riiklike andmekogude andmekvaliteedi analüüs) Kaasatud osapooled Riikliku statistika seaduse muutmise ettevalmistamine algas 2016. aastal. Selle käigus küsis Rahandusministeerium ettepanekuid teistelt ministeeriumitelt, Statistikaametilt ja statistikanõukogult ning järgmistelt asutustelt: Tervise Arengu Instituut, Eesti Pank, Rektorite Nõukogu, Eesti Kaubandus- Tööstuskoda, Eesti Tööandjate Keskliit, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon. Väljatöötamiskavatsuse ettevalmistamisel on neist ettepanekutest lähtutud. Põhimõisted Termin Määratlus ja selgitus Andmed data – on informatsiooni taas tõlgendatav esitus formaliseeritud kujul, mis sobib edastuseks, tõlgenduseks või töötluseks Määratlus on pärit rahvusvahelisest standardist ISO/IEC 2382:2015 Information technology – Vocabulary. Toodud andmete määratlus on infotehnoloogia põhine. See käsitleb andmeid kui formaliseeritud informatsiooni. Informatsioon on Eesti õiguses terminoloogiliselt teave. Teave on Eesti õiguses määratletud esiteks kui avalik teave ja teiseks kui teabehalduse sisu. Riikliku statistika seaduse (RStS) § 3 lõikes 1 sätestatud andmed, kui riikliku statistika tegija poolt talle seadusega antud ülesannete täitmiseks andmeesitajatelt elektrooniliselt või paberil kogutud või töödeldud üksik- ja koondandmed, sealhulgas riigi ja teiste andmekogude, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning juriidiliste isikute tegevuse käigus loodud või nende kogutud andmed, mida kasutatakse riikliku statistika tegemisel. Andmestik data set – on eesmärgipäraselt korrastatud andmete kogum. Mõiste on kasutusel eriti statistikas ja sotsiaalteadustes. Oluline on eristada andmestiku mõiste andmebaasi (data base) mõistest, mis on infotehnoloogiline. Riikliku statistika tegemisel moodustatavad andmestikud ja statistilised registrid ei ole andmekogud avaliku teabe seaduse tähenduses. (RStS § 6 lg 3) Andmekogu – on riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku isiku või avalikke ülesandeid täitva eraõigusliku isiku infosüsteemis töödeldavate korrastatud andmete kogum, mis asutatakse ja mida kasutatakse seaduses, selle alusel antud õigusaktis või rahvusvahelises lepingus sätestatud ülesannete täitmiseks. Avaliku teabe seadus (AvTS) § 431 lg 1 Andmekogu on paljudel juhtudes registri sünonüüm (nt rahvastikuregister). 2 Termin Määratlus ja selgitus Andmehaldus data governance – on andmetega seotud küsimuste üle otsuste langetamine ja nende ellu viimine. Esitatud määratlus on tõlge Data Governance Institute definitsioonist, õiguses mõiste määratlust ei ole. Andmehaldus on nii data governance kui ka data management. Selles dokumendis on andmehaldus esimeses tähenduses ja see puudutab järgmisi küsimusi: andmekvaliteet, andmekaitse ja juurdepääsutingimused, andmete elukäiguhaldus, metaandmete süsteem, andmearhitektuur ja erinevad andmetega seotud auditid. Andmeteenus – on X-tee liikme teenus, mille kaudu toimub internetipõhine andmevahetus. Vabariigi Valituse 23.09.2016 määrus nr 105 „Infosüsteemide andmevahetuskiht“ § 2 punkti 4 alusel on tegemist kitsalt andmevahetuskihi X-tee kontekstis toodud määratlusega, mis ei kirjelda teenust mittetehniliselt. Osalt selle tõttu, et andmeteenuse mõiste on juba õiguses kasutusel, on vaja teha terminoloogiline eristus, kuna andmete edastus ja seega andmeteenus ei toimu ainult üle X-tee. Kasutusele on võetud andmejagamisteenuse mõiste. Andmejagamisteenus data dissemination – on andmete edastamine neid loonud või saanud asutustest, organisatsioonist, ettevõttest või üksikisikult nende kasutamiseks andmetöötluseks teisele asutusele, organisatsioonile, ettevõttele või üksikisikule, millega võib kaasneda nende eelnev töötlus. Oluline õiguslikku sisu omav eristus on selles, et andmejagamisteenusega saadud andmeid ei või kasutada üksiku haldusliku, õigusliku ega kontrolli eesmärgil antava akti või toimingu tegemise alusena. Andmearhiiv data archive, data repository – asutuse kui arhiivimoodustaja andmete säilitamise organisatsiooniline ja tehniline keskkond. Konfidentsiaalsed Andmed, mis võimaldavad statistilise üksuse otsest või kaudset andmed tuvastamist ja seeläbi üksikandmete avalikustamist Konfidentsiaalsete andmete määratlus tugineb Euroopa statistika määruses (nr 223/2009) art 2 toodud statistikaalasele põhimõttele „statistiline konfidentsiaalsus” – otseselt statistilistel eesmärkidel saadud või kaudselt administratiiv- või muudest allikatest pärinevate üksikute statistiliste üksustega seotud andmete kaitse ning saadud andmete muudeks kui statistilisteks eesmärkideks kasutamise ja ebaseadusliku avalikustamise keeld . (RStS § 34 lg 1) Üksikandmed – on konkreetset statistilist üksust iseloomustavad detailsed andmed Statistiline üksus on objekt või subjekt, keda või mida kirjeldavaid andmeid riikliku statistika tegemisel kogutakse, töödeldakse ja levitatakse. (RStS § 5 lg 2) Koondandmed – on üksikandmetest kindla metoodika alusel statistilise töötlemise ja analüüsi tulemusena saadud andmed. (RStS § 6 lg 3) 3 1. Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus 1.1 Kvaliteetsete andmete olemasolu riikliku statistika tegemiseks 1.1.1 Olukord ja probleem Riikliku statistikat1 tehakse Eestis Euroopa statistika kvaliteedikriteeriume järgides.2 Need kriteeriumid on: asjakohasus, täpsus, ajakohasus, õigeaegsus, kättesaadavus, selgus, võrreldavus ja sidusus. Nende kriteeriumite jälgimine tagab statistika kvaliteedi, kuid mitte kvaliteetsete andmete olemasolu andmekogudes ja muudes andmeallikates, mis on statistika tegemise aluseks. Eesti Pank on Euroopa Keskpankade Süsteemi osa, mistõttu teeb Eesti Pank statistikat kooskõlas Euroopa Keskpankade Süsteemi statistika reeglitega. Probleemiks on see, et kui riikliku statistika tegemise käigus tuvastab riikliku statistika tegija andmekvaliteedis puudusi, ei ole tal õigust pöörduda tagasi andmete esitaja poole, et ta andmeid parandaks. Kehtiva õiguse alusel ei ole piisavalt ja küllaldaselt võimalik tagada andmekogudest saadavate andmete kvaliteeti, et nende alusel teha riikliku statistikat, järgides nõutavaid kvaliteedikriteeriume. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi tellimusel on koostatud „Andmekvaliteedi tagamise juhend andmekogu omanikele“.3 Koostatud juhendit andmekogude kvaliteedi hindamisel ei rakendata. Sätestatud ei ole ei kvaliteedihindamise regulaarsust, dokumenteerimist ega järelevalvet. Õiguslik olukord on järgmine. Avaliku teabe seaduse (AvTS) § 436 lõige 1 alusel reguleeritakse andmekogudes põhiandmed.4 Põhiandmed on riigi infosüsteemi kuuluvasse andmekogusse kogutavad andmekogu unikaalsed andmed, mis tekivad andmekogu haldaja avalike ülesannete täitmise käigus. Põhiandmete mõiste eesmärk on tagada andmete ühekordne kogumine – juba kogutavaid põhiandmeid ei tohi uuesti koguda. Põhiandmed määratakse kindlaks enne andmekogu asutamist ja andmekogu kasutusele võtmist kooskõlastatava tehnilise dokumentatsiooni alusel riigi infosüsteemi haldussüsteemis (RIHA).5 Dokumentatsioon puudutab andmekoosseisu enne andmekogu asutamist, kuid andmekogu andmekoosseis võib muutuda andmekogu arenduste tõttu. Raske on määratleda, millised andmed ei ole juba olemasolevates andmekogudes põhiandmed, sest need kogutakse tegevuse käigus. Selle tulemusena võivad kaks või mitu andmekogu sisaldada samasuguseid andmeid. Sellises olukorras ei ole võimalik öelda, milline andmekogu peaks topelt andmekogumisest loobuma. AvTS § 433 lõike 3 kohaselt andmekogu tehniline dokumentatsioon kooskõlastatakse. Sellel puudub aga praktikas õiguslik tagajärg – kooskõlastamata jätmine ei mõjuta andmekogu kasutamist. AvTS § 44 alusel teostavad AvTS-i ja selle alusel antud õigusaktide üle riiklikku järelevalvet Andmekaitse Inspektsioon (AKI) ja Riigi Infosüsteemi Amet (RIA). Järelevalve sisu ja ulatus on sätestatud paragrahvides 45-54. AKI riikliku ja haldusjärelevalve pädevus on sisustatud andmekogude asutamise, kasutuselevõtmise, pidamise, ümberkorraldamisel ja lõpetamisel. RIA haldus- ja riikliku järelevalve ulatus on sisustatud Vabariigi Valitsuse 20.12.2007 määruse nr 252 „Infosüsteemide turvameetmete süsteem“6 rakendamise ja infosüsteemide andmevahetuskihiga liitumise üle. Seadustatud ulatuses meetmete rakendamine ei ole piisav ja küllaldane, et tagada andmekogu tehnilise dokumentatsiooni nõuetekohane kooskõlastamine. Riikliku statistika seaduse (RStS) § 29 lõige 1 sätestab, et riikliku statistika tegija kasutab riikliku statistika tegemisel eelkõige andmekogudesse kogutud andmeid, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning juriidiliste isikute tegevuse käigus loodud või nende kogutud andmeid, kui nende andmete alusel 1 Riikliku statistika seadus (RT I, 12.07.2014, 127) 2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 223/2009, 11. märts 2009 (Euroopa statistika kohta) 3 Andmekvaliteedi tagamise juhend andmekogu omanikele. Juhend (PriceWaterhouseCoopers, September 2016, 36 lk) 4 Avaliku teabe seadus (RT I, 04.07.2017, 11) 5 Riigi infosüsteemi haldussüsteem (RT I, 29.03.2016, 6) 6 Vabariigi Valitsuse 20.12.2007 määruse nr 252 „Infosüsteemide turvameetmete süsteem“ (RT I 2007, 71, 440) 4 on võimalik teha riikliku statistika kvaliteedikriteeriumidele vastavat riiklikku statistikat. Käesoleval ajal on sellistest allikatest saadavate andmete kvaliteet ebapiisav.7 Saadavad andmed ei pruugi olla õiged või need ei ole täielikud ning seetõttu ei saa nende alusel teha riikliku ja rahvusvahelistele kvaliteedinõuetele vastavat statistikat nõutava kvaliteediga. Erinevate andmekogude andmeid ei ole võimalik omavahel siduda selliselt, et teha statistikat üksnes nende põhjal. RStS § 39 lõige 1 sätestab küll statistikatöö tegemiseks kogutavate andmete esitamata jätmise või valeandmete esitamisel andmeesitajale ettekirjutuse tegemise, kuid nimetatud meede ei anna piisava ennetava sekkumise võimalust andmekogus töödeldavate andmekvaliteedi tagamiseks. Käesoleval ajal ei ole riikliku statistika tegemiseks võimalik kasutada üksnes andmekogudes olevaid andmeid ning andmeid tuleb koguda juurde küsitluste abil. Seejuures küsitakse andmeid, mis on andmekogudes olemas ning toimub andmete topelt küsimine ning kogumine. Seda ei tohiks õigusaktide kohaselt teha,8 kuid efektiivsed meetmed topeltkogumise vältimiseks ei ole olnud küllaldased. Topeltkogumise peamiseks põhjuseks on andmekirjelduse halb kvaliteet. See ei võimaldagi samade andmete korduvat kasutamist. Andmekirjelduse, s.o metaandmete puudumine takistab otseselt eri andmeallikatest pärit andmete kasutamist erinevate teenuste loomiseks ja andmete seostamiseks. Tänane Statistikaameti praktika on osundanud probleemile, et erinevatest andmestikest aru saamine, andmekvaliteedi tuvastamine, mis võimaldaks neid statistika tegemiseks kasutada, toob kaasa ulatusliku halduskoormuse andmeandjale. Selle otseseks põhjuseks on puudulikud andmekirjeldused. Kirjelduste koostamine, et see ei oleks nii kulukas ja aeganõudev, peaks toimuma võimalikult andmete tekkimise kohas ja ajal. Kvaliteedipuudustest tulenevalt ei saa praegu vähendada andmeesitajate halduskoormust soovitud moel. Kuni ühekordse andmekogumise täieliku rakendamiseni esineb sama tähendusega ja sisuga andmestikke erinevates andmekogudes, mis raskendab õigete andmete tuvastamist. Käesoleval ajal puudub lahendus, kuidas topeltkogumisest loobuda ning kes jääb peamiseks andmete omanikuks ja milline on omaniku roll selles, et tagada andmekogu põhiandmete kvaliteet. 1.1.2 Eesmärk ja saavutatav olukord Eesmärgiks on andmekogudes olevate andmete ja nende kirjelduste kvaliteedi parandamine ja seeläbi topeltkogumise vältimine, mis annab andmekogusid paremini kasutades võimaluse vähendada andmeesitajate halduskoormust. Eestis on vajalik määrata ühene andmekogude sisulise andmehalduse koordineerimine. Parimaks võimalikuks kandidaadiks selle ülesande täitmisel on Statistikaamet analoogselt rahvusvaheliste initsiatiividega Hollandis,9 Kanadas,10 Uus-Meremaal11 jm. Vaja on kokku leppida nii kriteeriumid kui tase, millise kvaliteediga peavad andmekogudes andmed olema. See on vajalik nii andmekogu eesmärgipärase toimimise kui ka riikliku statistika tegemise vaates. Kuna nii andmeallikad kui ka allikate sisu muutub, peab olema võimalik loomulike muutuste tingimuses tagada jätkuvalt ka vajalik andmehõive. Üleriigilise koordineerimise eesmärgiks on tagada püsivalt 7 Andmekogude kvaliteedi hindamine (Statistikaamet november, 2017. 18 lk) Kvaliteedi hindamise aluseks olid andmekogudest REGRELi jaoks 2017. aastal hõivatud andmed. Üksikutel juhtudel on vigade esinemise hindamisel kasutatud ka varasemaid väljavõtteid. 8 Vabariigi Valitsuse 25.05.2018 nr 88 „Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused“ (TKTA) § 12 reguleerib teabe korrastamist lõike 5 alusel, mille kohaselt asutus lõpetab mittevajaliku teabe kogumise ning vähendab vajaliku teabe dubleerimist. Teabe dubleerimise vähendamisel eelistab asutus andmetena hoitavat teavet paberil, failides või e-posti sõnumites hoitavale teabele. Andmetena hoitava teabe taas esitamine säilitustähtaja jooksul tagatakse infotehnoloogiliste vahenditega. 9 Kehtiv seadus: Statistics Netherlands Act (2003/2013). Hollandi Statistikaamet on loonud andmetöötluse vajaduse lahendamise suurandmete statistika keskuse (Center for Big Data Statistics – CBDS) 10 Kehtiv seadus: Act to amend the Statistics Act (12.12.2017). Selle keskne suund on võimaldada Kanada Statistikaametil aidata kaasa poliitikakujundamisele ja anda selleks ülevaatlikku infot. 11 Kehtiv seadus: Statistics Act 1975 (Reprint as at 5 December 2013). Uus-Meremaal on üleriigiline programm „Government Enterprise Architecture for New Zealand (GEA-NZ) Framework“. Statistikaamet vastutab selle andmehalduse osa eest. 5 kõrge andmekvaliteet. Eesmärki tagav koordineerimine seisneb järgmistes tegevustes: metoodiline juhendamine ja nõustamine, koolitus ning andmekvaliteedi parandamises osalemine, andes tagasisidet saadud andmete kvaliteedi kohta andmekogude töötlejatele või infosüsteemi omanikele. Oluline on määrata andmehalduse korraldamise vastutus asutustes. Seda vastutust peaks kandma eraldi professionaalsete oskustega töötaja n-ö andmehaldur (data steward). Kuna andmehaldus on andmetega seotud otsuste langetamine, nende elluviimine ja nende üle järelevalve, siis asutuse andmehaldur tegelebki sellega. Tema peamised tööülesanded on: 1. ülevaate omamine asutuse andmetest (andmestikud, andmekogud), koostöös teabehalduse eest vastutajaga; 2. andmete kasutamise jälgimine koostöös infoturbe, andmekaitse jt vastutajatega; 3. andmekvaliteedi jälgimine, koostöös kvaliteedijuhiga; 4. andmete (info-) vajaduse kindlaksmääramine seotuna andmeteenusega; 5. andmete elukäiguhalduse korraldamine, arhiivi osas koos arhivaariga. Saavutatav olukord on kirjeldatav järgmiselt:  On olemas üleriigiline ülevaade andmestikest asutuste kaupa, mis on pärast ülevaate koostamist pidevalt olemas ja kasutatav; selline ülevaade on andmearhitektuuriliselt täpsem kui senine andmekogude kaupa tehtu, olles võrreldav inventuuri või andmekataloogiga.  Riigi andmekogudes ja andmestikes olevad andmed on lihtsasti üles leitavad ning nende tähendus on selge, mis tagatakse ühtlustatud andmekirjeldustega (metaandmed).  Andmekogude ja andmestike kvaliteet on fikseeritav ning seda jälgitakse ja parandatakse.  Rakendatud on andmete elukäigu haldus, kus kõik andmetega tehtavad toimingud. dokumenteeritakse või logitakse nii, et jääks jälg ja säiliks andmete tõestusväärtus või analüüsi usaldusväärsus. Samuti hallatakse andmestikke nende säilitamise ja arhiveerimise aspektist.  Statistilisi andmeid on võimalik integreeritult koguda, ühtlustades erinevaid aruandeid, ka asutuste üleselt. 1.1.3 Puudutatud sihtrühm 1. Andmete esitajad. Need on kõik riiklike andmekogude vastutavad töötlejad (infosüsteemide omanikud), kelle andmeid statistikas või andmeteenuses kasutatakse. Andmekvaliteedi probleem on saanud läbivaks teemaks suure osa andmekogude käitlemise juures. Andmekvaliteedi paranemisel kasvab riiklik tõhusus (näiteks aadressandmete korrektne olemasolu kõikides registrites parandab oluliselt haldusmenetlusete kiirust ja käiku). Juhul, kui andmekvaliteet andmekogudes kasvaks selliselt, et andmekogusid on omavahel võimalik siduda ja nende põhjal on võimalik riikliku statistikat teha, siis saaks selle kaudu märkimisväärselt vähendada andmeesitajate halduskoormust. Sellisel juhul saab varem kogutud andmeid taaskasutada ja neid ei ole vaja andmeesitajatelt uuesti küsida. 2. Andmete kasutajad. Kaudsemas tähenduses on andmekvaliteedi parandamise sihtrühmaks kõik avalike teenuste osutajad, riigi- ja valitsusasutused, KOVid ning rahvusvahelised organisatsioonid, kes saavad kvaliteetsete andmete abil teha teaduspõhisemaid otsuseid ja kujundada paremini valdkondade poliitikat. 1.2 Andmete kiirem kättesaadavus, seostamine, analüüs ja levitamine riiklike otsuste alusena 1.2.1 Olukord ja probleem RStS § 1 sätestab, et Statistikaamet peab tootma rahvastiku, sotsiaal, majanduse ja keskkonna osas olulist teavet teaduspõhiste otsuste langetamiseks. Statistikatööde tegemise aluseks on Vabariigi Valitsuse kinnitatud statistikatööde loetelu ja Eesti Panga presidendi kinnitatud statistikatööde loetelu. Kehtiv RStS § 4 seob riikliku statistikatöö mõiste statistikaprogrammiga. RStS § 20 annab võimaluse teha programmiväliseid statistikatöid, kuid seejuures tuleb järgida samasuguseid reegleid nagu riiklikku statistikaprogrammi kuuluvate tööde puhul. 6 Andmejagamisteenus statistikatöö mõiste alla ei mahu. Probleemiks ongi see, et andmejagamisteenuse osutamiseks peab Statistikaametil olema selge volitusnorm. Andmejagamisteenus on osa asutuse tegevusest (ülesannete täitmisest või protsessist), mida saab käsitleda üldisema teenuste põhise lähenemise kontekstis.12 Andmejagamisteenus on eelkõige käsitletav sellise tegevuse või TKTA terminites tugiteenusena nagu juhtimine, analüüs või kommunikatsioon. Andmejagamisteenus võimaldab kiiremat juurdepääsu vajalikule teabele, mis on otsustuste aluseks ning teabe esitamist informeerimiseks, nt statistilise või analüütilise teabe esitamine asutuse kodulehel. Andmejagamisteenuse osutamise õigusliku reguleerimise vajadust põhjendab see, et jagatavad andmed vajavad eeltöötlust, mis hõlmab nii andmekaitset, andmeanalüüsi kui ka visualiseerimist. RStS § 20 lõige 1 sätestab, et riikliku statistika tegija võib teha füüsiliste ja juriidiliste isikute, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning rahvusvaheliste ja eksterritoriaalsete organisatsioonide tellimisel ja rahastamisel statistikatöid väljaspool programmi tingimusel, et tellimustööde tegemine ei sega programmi koostamist ega täitmist. Statistikaamet teavitab Rahandusministeeriumi programmiväliste statistikatööde ehk tellimustööde tegemisest. RStS ei sätesta, millistel alusetel saavad ministeeriumid ja teised avaliku huvi esindajad endale vajalikku statistikat statistikatööde loetellu lisada ning milliseid töid tuleb tellida programmivälise statistikatööna. Praegune riikliku statistika programmi koostamise ja täiendamise protsess on üldjoontes järgmine: 1) olemas on kehtiv programm, milles on tehtavate statistikatööde loetelu; 2) uue aasta programmi kinnitamise eel konsulteeritakse ministeeriumitega statistikatööde vajaduse osas; 3) kui on ministeerium ütleb, et mingit statistilist tööd pole enam vaja, vabaneb ressurss, aga seda juhtub harva; 4) kui soovitakse uusi statistikatöid, SA hinnastab need ja saadab rahastamise lisataotluse Rahandusministeeriumile; 5) kui ministeerium leiab rahastamist st SA eelarve suureneb, siis saab seda tööd teha kui riikliku statistikatööd, vastasel juhul on see programmiväline statistiline töö, mille SA teeb eraldi tasu eest. Statistikaametil on statistikatarbijatele olemas mitmed teenused: tellimustöö, pressiteate ja väljaande teavituse tellimine, statistikaväljaande tellimine ja konsultatsioon Euroopa Liidu riikide statistika kättesaadavuse kohta.13 Tellimustööna saab tellida töid kõigi statistikavaldkondade kohta ja sellega kaasneb andmete lisatöötlemine või analüüs. Samuti saab tellimustööna tellida andmete otsimist ja väljavõtete tegemist juba avaldatud andmetest. Kõigile statistikatöödele sh tellimustöödele rakendatakse riikliku statistika kvaliteedikriteeriume (asjakohasus, täpsus, ajakohasus, õigeaegsus, kättesaadavus ja selgus, võrreldavus, sidusus) ja põhimõtteid (ametialane sõltumatus, erapooletus, objektiivsus, usaldusväärsus, statistiline konfidentsiaalsus, tasuvus). Kõigi nende kriteeriumite rakendamine kõigile andmejagamisteenustele ei ole otstarbekas. Oluline osa avaliku sektori andmekogude andmetest on hetkel Statistikaameti kasutuses riikliku statistika tegemiseks, kuid neid andmeid ei või koguda ja levitada väljaspool RStS määratletud statistikatööd. Erinevatesse riiklikesse andmekogudesse kantud andmeid ei ole käesoleval ajal võimalik kiirelt ja tõhusalt valitsussektori sees jagada erinevate analüüside teostamiseks ning uute teenuste disainimiseks, samuti ei ole võimalik andmeid jagada väljapoole avaliku sektorit. Valitsussektori väliselt jagatakse käesoleval ajal andmeid üksnes teadlastele RStS § 38 alusel. Statistikaametil on küll õigus riiklikest andmekogudest andmeid saada ja töödelda statistika tegemiseks, kuid puudub õigus toimida andmete levitajana. Eestis ei ole võimalik eri otstarbel kogutud andmeid siduda, et oleks võimalik leida ja esitada uusi seoseid ning näitajaid. Suurim on vajadus selliseks andmetöötluseks siseriiklike mõju- uuringute vaatenurgast. Kui varasemalt püüti statistiliste näitajatega kirjeldada ühiskonna nähtusi üldiselt, siis nüüd on olulisem arengukavade ja mõõdikute kaudu näitajate esitamine konkreetsemalt, millist mõju üks või teine poliitika või arengukava kaasa toob või on toonud. Riikliku statistikaprogrammiga määratletud statistikatöö on liialt piiritlev ja on tekitanud olukorra, kus erinevad avaliku huvi esindajad ja rakendusüksused soovivad teha siseriiklikku valdkonnapõhist 12 Teenuste käsitlus õiguses on Vabariigi Valituse määrustes (1) Infosüsteemide andmevahetuskiht (nr 105, 23.09.2016; § 2 p 4), kus see on kitsalt andmevahetuskihi X-tee kontekstis osutatav teenus ning (2) Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused (TKTA) (nr 88, 25.05.2017; § 2), mis käsitleb teenuseid järgmiste kategooriate abil: otsene avalik teenus, proaktiivne teenus, sündmusteenus, tugiteenus. 13 Teenusstandardid (Statistikaamet) 7 andmeanalüüsi ja statistikat, kuid kahjuks puuduvad neil võimalused erinevate andmeallikate sidumiseks. Seda probleemi on korduvalt statistikanõukogus tõstatanud Tervise Arengu Instituudi ja Haridus- ja Teadusministeeriumi esindajad. Arvestades Statistikaameti käsutuses olevate andmete iseloomu, saame öelda, et täna ei kasutata olemasolevaid andmeid piisavas ulatuses ning nende andmete abil oleks juba täna võimalik teha teaduspõhisemaid otsuseid. Andmete laialdasem kasutamine võimaldaks teha sisukaid mõjuanalüüse ja seda kiiremini kui täna kulub aega mõjuanalüüsideks vajalike uuringute tegemisele. Mõjuanalüüside tegemise üheks suurimaks takistuseks on erinevate andmeallikate sidumise keerukus, mis ei võimalda saada andmetest abi ühiskonna nähtuste selgitamisel. Sageli on kogumise, andmetel põhinevate teenuste ja ka statistika levitamise või programmiväliste tööde esitamise vahel liiga pikk aeg ning andmetest tekkiv lisaväärtus selle võrra väiksem. Andmete kiire kättesaadavus ja nende levitamine peab olema tagatud andmete turvalisusega, mille olulisimat osa nimetatakse statistikas statistiliseks konfidentsiaalsuseks. Andmetöötlus ei või kahjustada äri-, panga- või maksusaladust; peab olema tagatud isikuandmete kaitse. Isikuandmete kaitse üldmääruses on sisustatud isikuandmete kaitse õigusruum.14 Sarnaselt ei ole aga reguleeritud statistiliste üksikandmete kaitse. Seda eelkõige ettevõtete osas ärisaladusena. Samuti ei ole reguleeritud riigi käsutusse usaldatud andmete jagamine avaliku sektori sees avaandmetena15 või tasulise varana. Statistiline konfidentsiaalsus on vajalik selleks, et andmeesitaja andmeid ei oleks võimalik otseselt ega kaudselt tuvastada. Otsese tuvastamise korral on võimalik statistilist üksust identifitseerida selle nime, aadressi või üldiselt kättesaadava indentifikaatori järgi. Kaudne tuvastamine on kõik muu tuvastamine, mis ei ole otsene tuvastamine. Kõikide statistikatööde tegemisel ei kasutata tuvastatavaid, vaid pseudonümiseeritud andmeid. Tegelikkuses ei ole mõistlik kõigi programmiväliste tööde puhul ja edaspidi andmejagamisteenuse osutamisel rakendada kõiki kvaliteedikriteeriume, vaid neid tuleb rakendada täpses sõltuvuses andmetöötluse eesmärgist. Juhul kui andmetöötlust tehakse mittestatistilisel eesmärgil, milleks on näiteks andmete kogumine ja töötlemine valdkonnapoliitikate kujundamise eesmärgil, kehtiksid endiselt üldised andmekvaliteedi kriteeriumid, andmekaitse- ja turvameetmed. Nende alla kuuluvad nii isikuandmete kaitse meetmeid, infosüsteemide turvameetmed (ISKE) kui ka füüsilised turvameetmed. Olukorras, kus eriseadustes on sisustatud mitmesugused saladused või konfidentsiaalsus, on vaja harmoniseerida need viisil, mis ei takistaks andmete töötlemist statistilisel või eesmärgil, mis on loetletud RStS-s Statistikaameti ülesannetena nii avalikust kui ka erahuvist lähtuvalt. Sisuliselt tähendab see, et kõigi seaduses loetletud ülesannete täitmiseks peab Statistikaametile andmeid andma ja ei saa nende andmisest keelduda viitega näiteks maksu- või pangasaladusele, et ei tuleks igakordselt hakata reguleerima igas seaduses Statistikaameti õigust töödelda andmeid. Sellisel viisil toimimine oleks üle reguleerimine, ja ei oleks mõistlik ega otstarbekas. Erandiks on väga ulatusliku privaatsusriivega seotud andmete töötlemine. Probleemiks on kavandatava oluliselt suureneva andmetöötlusmahu juures see, et esmasel töötlemisel puutuvad isikud kokku otsest tuvastamist võimaldavate andmetega. Need Statistikaameti teenistujad peaksid läbima taustakontrolli, kellel on kokkupuude otseselt tuvastavate andmetega nende töötlemisel pseudonümiseerimise eel. Taustakontroll on vajalik andmekaitse meede, et tagada andmete töötlemine isikute poolt, kelle usaldusväärsus on kontrollitud. 14 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) 15 Avaliku teabe seadus (RT I, 04.07.2017, 11) § 3 1. Avaliku teabe taaskasutamine (1) Teabe taaskasutamine on füüsilise või juriidilise isiku poolt sellise avaliku teabe kasutamine, mille üldist kasutamist ei ole seadusega või seadusega kehtestatud korras piiratud (edaspidi avaandmed), ärilisel või mitteärilisel eesmärgil, mis ei lange kokku algse eesmärgiga, mille jaoks see teave avalikke ülesandeid täites saadi või loodi. 8 1.2.2 Eesmärk ja saavutatav olukord Statistikaameti eesmärk on pakkuda uusi võimalusi, et saada mõjuanalüüse, statistikat ja andmeid kiiremalt ja efektiivsemalt ka väljaspool riikliku statistikatöö kitsast määratlust. Eesmärk on teha vahet programmilisel riiklikul statistikatööl ja andmejagamisteenusel, mida saab pakkuda nii statistilisel kui mittestatistilisel eesmärgil. Statistikaprogrammi moodustaks statistikatööd, mis oleks Eesti rahvusvaheliste kohustuste esitav statistika ja siseriiklike arengukavade näitajate kogum. Kõik teised tööd ja nende tulemusel saadud näitajad, oleksid käsitletavad programmiväliste töödena sh erinevad mõjuanalüüsid või nende alusuuringud. Viimaste tellimine toimuks peamise avaliku huvi esindaja poolse huvi korral kokkuleppel Statistikaametiga vastavalt vajadusele ja avaliku huvi olulisusele. Eesmärk on vältida vastuolusid eriseadustes sätestatud piirangute vahel nt asutuse siseseks kasutamiseks, konfidentsiaalne või ärisaladust sisaldav teave ja täpselt piiritleda tingimused, mis võimaldavad mitmesuguste piirangutega kaitstud andmete töötlemist. Saavutatav olukord on kirjeldatav järgmiselt:  Statistikatöö on saanud selge määratluse ning Statistikametil on andmetöötluse õigus väljaspool statistikatöö senist kitsast määratlust.  Statistikaametil on õigus saada statistikatööde ning statistikasüsteemi ja –meetodite arendamiseks andmeid riiklikest andmekogudest ja infosüsteemidest, samuti muudest allikatest ning kasutada neid nii konkreetses statistikatöös, milleks neid saadi kui ka teistes töödes ja teenustes.  Statistikaametil on õigus osutada andmejagamisteenust, mille käigus antakse vastuseid esitatud andmetöötlust ja andmeanalüüsi nõudvatele küsimustele.  Laiendades andmeallikaid, andmehõivet andmekogudest ning nende andmete töötlusel tagab Statistikaamet statistilise konfidentsiaalsuse ja kõik muud vajalikud andmekaitse meetmed.  Andmetöötluses konfidentsiaalsete või muu piiratud juurdepääsuga andmeid töötlevate isikute usaldusväärsus on kontrollitud ja töötajate käitumisest tulenev risk on maandatud. 1.2.3 Puudutatud sihtrühm Andmejagamisteenuse sihtrühmaks on: 1. Avaliku huvi esindajad, ministeeriumid ja muud valitsusasutused, kes on tänaste statistikatööde siseriiklikud tellijad, tekib selge arusaam riikliku statistika väljundnäitajatest ja muudest töödest, mida tuleb rahastada vastavalt tellimusele tellija eelarvest. Riikliku statistikatöö selgemal määratlemisel on tagatud läbipaistvus ja on konkreetselt sätestatud, kuidas ministeeriumid saavad tellida Statistikaametilt lisatöid ning kuidas toimub nende tööde rahastamine. 2. Andmeanalüüsi ja statistika kasutajad, kellel tekib võimalus siduda omavahel erinevaid andmeid ja saada agregeeritud, anonümiseeritud andmeid, lähtudes eesmärgipärasest andmeanalüüsist. 3. Andmekogude omanikud, s.o avaliku sektori valduses olevate andmete kasutajad andmeanalüüsi ja poliitika kujundamiseks, teadusasutused ja teised andmeanalüüsiga seotud osapooled era- ja kolmandas sektoris. 1.3 Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 1.3.1 Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused Avalikkuse teavitamine EI Rahastuse suurendamine EI Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine EI Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH Osaliselt ongi võimalik senist regulatsiooni paremini rakendada, mis puudutab valdkonna koordineerimist ja juhtimist. See tähendab siiski volituste muutmist, andes juhtrolli 9  Statistikaametile, mis on oma tegevuse iseloomult andmehaldusega kõige enam sisuliselt kokku puutuv valitsusasutus. Ühe osana regulatsioonist saab käsitleda antavaid juhiseid. Ette on vaja näha nende laiem kasutamine. Muu – õigusruumi täiendamine JAH Õigusruum vajab täiendamist. Statistikaameti ülesandeid tuleb talle volituste andmisega laiendada andmekogude ja andmestike kvaliteedi koordineerimist ning andmejagamisteenuse osutamist. 1.3.2 Regulatiivne vs mitteregulatiivne lahendus - põhjendus Mitteregulatiivsed lahendused ei ole otstarbekad ega ka võimalikud. Senine koordineerimise mehhanism ei ole andmekogude andmekvaliteeti aastate jooksul suutnud paremaks muuta. Vajalik on seaduse tasandil reguleerida, millised ülesanded Statistikaametil andmekvaliteedi parandamisel ja koordineerimisel on. Nii on võimalik jõuda soovitud eesmärgini, et andmekogudes olevaid andmeid saab omavahel siduda ja teha nende alusel riikliku statistikat. Muudatus õiguses võimaldab vähendada andmeesitajate halduskoormust, mis on andmeesitajate jaoks oluline. Õigusselguse huvides on vaja seaduses määrata Statistikaameti volitus, mida tal on andmekogude andmete kvaliteedi parandamiseks õigus teha. Samuti see, kuidas tagada riikliku statistika tegemiseks piisav andmekvaliteet. Arvestades statistikatööde andmete iseloomu, on otstarbekas täiendada õigusruumi selliselt, et rahvusvahelised näitajad ja riiklik statistikatöö oleksid tehtud vastavalt rahvusvahelisi kvaliteedinõudeid ja põhimõtteid silmas pidades. Teisalt võimaldada Statistikaametil pakkuda uusi teenuseid läbi regulatsiooni muutmise, et kõik tööd ei pea olema tehtud rahvusvaheliste statistikatööde reeglite järgi. 1.4 Võimalikud regulatiivsed lahendused 1.4.1 Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida Analüüsitud on järgmisi allikaid:  Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Euroopa Majanduskomisjonile 2018. a tehtud juhist (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE): „Guidance on common elements of statistical legislation“ (Juhis statistikaalase seadusandluse ühiste osade kohta).  Uus-Meremaa e-riigi raamistikku ja selle andmehalduse osa. Uus-Meremaa on kõige enam muutnud riiklikku tervikvaadet andmehaldusele ning teinud andmete kaudu selle keskseks strateegiliseks vaateks. Nad algatasid 2015. a üleriigilise tegevuse: Government Enterprise Architecture for New Zealand (GEA-NZ) Framework. Selle programmi tegevuskavas on Statistikaameti roll olla eestvedaja andmehalduse ja andmeanalüüsi funktsionaalsuse arendamisel riigis. Statistikaamet loob andmehalduse infrastruktuuri ja haldab selles andmeid (Integrated Data Infrastructure).  Kanadas on rõhk andmekasutuse parandamisel.16 Kanadas on, muutes statistikaseadust, laiendatud Statistikaameti juhi õigusi, sh statistikaprogrammi koostamisel. Programmi eesmärgipärasus peab toetama statistikal põhinevaid otsuseid. Sellised andmetel põhinevad otsused langetataks läbipaistvalt (transparency) ja selline statistika tagaks kokkuvõttes parema ülevaatlikkuse (accountability) ühiskonnast.  Hollandis on rõhk andmeanalüüsil.17 2013. a seadusemuudatus vähendas statistikaalast regulatsiooni, andes Statistikaametile (seaduse tekstis ameti peadirektorile) õiguse andmetöötluse küsimuste üle otsustamisel. Hollandi Statistikaamet on loonud andmetöötluse vajaduse lahendamise suurandmete statistika keskuse (Center for Big Data Statistics – CBDS). 16 Act to amend the Statistics Act (12.12.2017). 17 Statistics Netherlands Act (2003/2013). 10 Juhises statistikaalase seadusandluse ühiste osade kohta on võrreldud eri riikide praegust seadusandlust ning, toetudes statistikute kogukonnalt saadud infole, tehtud SWOT analüüs ning esitatud üldine statistika seaduse struktuur (Generic Law on Official Statistics – GLOS). Olulisimad õiguslikud küsimused, mis vajavad ka RStS-i muutmist on esitatud osas 7. Statistikaalase seadusandluse esilekerkivad küsimused (Emerging issues related to statistical legislation) ja need on:  A. Avaandmed, lingitud andmed ja riiklik statistika. (Open data, linked open data and official statistics)  E. Ruumiandmete seostamine statistikaga. (Integrating geospatial data and statistics)  F. Statistikaametid ja riigi andmehaldus. (Statistical offices and government data management) SWOT GLOS I. Objective and scope of the Law II. Main principles and definitions of official statistics III. Organization of the National Statistical System IV. Statistical advisory council and other advisory bodies V. Coordination of the National Statistical System and statistical programmes VI. Data collection VII. Statistical confidentiality VIII. Quality of official statistics IX. Dissemination X. Statistical services XI. International cooperation XII. Infringements XIII. Relationship to other legislation Selles analüüsis toodi tugevustena välja järgmised aspektid, mis kõik on ka RStS-is olemas:  Üksikandmete kasutamise range konfidentsiaalsus (Strict confidentiality of individual data)  Riikliku statistika tegemise täpselt määratletud õigus ja vastutus (Well-defined rights and responsibilities of the Producers of Official Statistics)  Statistikaameti professionaalne iseseisvus (Professional independence of statistical offices)  Kõrge ametieetika, mis tugineb ametliku statistika tegemise põhimõtetel (High professional ethics relying on the fundamental principles of official statistics)  Tugev kasutajate kaasatuse mehhanism (Strong user representation mechanisms)  Selge andmete kogumise volitus (Clear mandate for data collection)  Statistikaametile antud volitus koordineerida statistikasüsteemi (Mandate for the NSO to coordinate the statistical system)  Riikliku statistikaprogrammi kui koordineerimise ja konsulteerimise vahendi olemasolu (Statistical programme as a tool for coordination and consultation) Analüüs tõi esile järgmised nõrkused, mis puudutavad ka Eesti statistikaalast seadusandlust (osasid nõrkusi Eestis ei ole):  Piiratud õigus kasutada statistika tegemiseks administratiivandmeid ja era andmeallikaid (Limited right to access to administrative and private data sources for statistics)  Statistikaameti positsioon valitsuses (Position of the NSO in the government) 11   Õiguste puudumine teha otsuseid ressursside jaotamise kohta (Lack of decision making authority on the allocation of resources)  Vähe välja arendatud teenused teadlastele kasutada üksikandmeid (Services for researchers’ access to microdata not well-developed)  Statistikaameti volituste ebaselgus (Unclear borders of the NSS)  Vajadus tugevama kvaliteedijuhtimise üle Statistikaametis (Need for stronger quality management throughout the NSS)  Vajadus investeerida rohkem infoturbesse, vahenditesse ja oskustesse (Need to invest more in IT security, resources and skills) Analüüsis nähakse võimalustena järgmisi ka Eesti statistika arengut puudutavaid küsimusi:  Kasvav nõudlus – huvi andmeanalüüsi ja tõenduspõhise poliitikakujundamise suhtes (Increasing demand – interest in data analytics and evidence-based policymaking)  Uute andmeallikate integreerimine – suurandmed, ruumiandmed, äriandmed (Integrating new data sources – big data, geospatial data and commercial data)  Avaliku ja erasektori koostöö võimekuse tõstmiseks (Public-private partnerships for increasing capacities)  Lähedasem koostöö ja suurem kaasatus teaduslikesse uuringutesse (Closer collaboration with and involvement in scientific research)  Õiguskeskkonna paindlikkuse ja stabiilsuse suhe (Flexibility vs. stability of legislative environment)  Võimekus saada tulusid statistikateenustest (Ability to retain income from statistical services) Väljakutsete ja riskina käsitletakse järgmisi ka Eesti statistika arengut puudutavaid küsimusi:  Juurdepääs andmetele, andmekogumise koormus ja hind (Access to data, response burden and costs of data collection)  Isikuandmete kaitse ja konfidentsiaalsusega seotud küsimused (Privacy and confidentiality concerns)  Infotööstuse konkurents (Competition from the information industry)  Uued andmevajaduse, näiteks kestva arengu eesmärgid (New demanding data needs, e.g. on Sustainable Development Goals)  Avalik usaldus ja andmete väärkasutuse ennetamine (Public trust and prevention of misuse)  IT ressursid ja küberturvalisus (IT resources and IT security)  Personalikulud (Staff resources) 1.4.2 Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Andmete kvaliteedi, selguse, terviklikkuse ja õigsuse probleemide lahendamiseks on oluline sisse seada info- ja andmetöötluseprotsessidega seotud otsustusõiguste ja vastutuse süsteem – andmehaldus. Järgneval joonisel on kirjeldatud, kuidas andmehaldus ja andmejagamisteenus üldjoontes toimiks. 12 Andmehaldus – andmekvaliteedi raamistik Andmehaldus ei ole käesoleval ajal Eesti õiguses otseselt määratletud tegevus. Andmekogudes olevad andmed on Statistikaameti jaoks vajalikud ja arusaadavalt ei ole nendes olevaid andmeid kogutud statistilistel eesmärkidel, kuid andmekogudes olevaid andmeid saab kasutada ühtlasi statistilistel eesmärkidel, kui sätestada kvaliteedinõuded ning jälgida nende nõuete täitmist. Andmehaldusele sisu andmine ja õiguslik reguleerimine täidab tühimiku infotehnoloogiliste ja teabehalduse tegevuste vahel, mis võimaldab paika panna täpsed ülesanded, mis tagavad andmekogudes olevate andmete kvaliteedi vastavuse riikliku statistika nõuetele. Vaja on määratleda andmehaldusega tegelevad töötajad asutustes (data steward’id), mis on andmekogude vastutavad ja volitatud töötlejad. Reguleerimist vajavad nende õigused ja kohustused ning peamised tegevusülesanded. Andmekvaliteet andmekogudes vajab pidevat parendamist ja jälgimist, selle metoodika arendamist ja protsessi juhtimist ning juhendamist. See ei ole teostatav vastavate oskustega töötajateta. Senine kvaliteedi tagamise tegevus on hõlmanud ainult andmekogude või infosüsteemide haldamise kvaliteeti, aga mitte andmekvaliteeti, s.o terviklikkust ja õigsust. Andmehalduse määratlusi on mitmeid. Neist enamlevinud on The Data Governance Institute määratlus: „Andmehaldus on õiguslike volituste alusel andmetega seotud küsimuste üle otsuste langetamine ja nende ellu viimine.“ Andmehalduse mudeleid on mitmeid. Senine analüüs on näidanud, et ühtegi neist automaatselt või täielikult üle võtta ei ole kohane. Aluseks on sobivaim Data Governance Council’i ja IBMi loodud mudel, millel on järgmised 11 osa, milles valdkonda otse puudutavaid on 6 tegevust (märgitud T).18 1. Organisatsiooni teadlikkus valdkonnast ja toetav struktuur 2. Funktsiooni täitmine andmehaldurite (data steward) poolt 3. Poliitika ehk andmehalduse sisseviimise ja käigus hoidmise projektid 4. Väärtuse loomine ehk mida nii hallatud andmete alusel saab paremini teha 5. Andmete riskihaldus ja (nõuetele) vastavus 6. Andmekvaliteet (T) 7. Infoturve ja isikuandmete kaitse, mille hulka kuulub ka statistiline konfidentsiaalsus (T) 8. Andmearhitektuur (T) 9. Metaandmed ja andmekirjeldused (T) 10. Andmete elukäiguhaldus (T) 11. Infoaudit, logimine ja aruandlus (T) 18 The IBM Data Governance Council Maturity Model: Building a roadmap for effective data governance. 13 Neid andmehalduse põhimõtteid arvestades tuleb luua Eestis õiguslik regulatsioon ja määratleda volitus, mida riiklikul ja asutuste tasandil tuleb ja on õigus teha. Andmejagamisteenus – abiline kiiremate ja paremate otsuste tegemiseks Oluline põhjus, miks on vaja andmejagamisteenus õiguslikult reguleerida ja milleks on vaja terminit andmejagamisteenus täiendavalt sisustada, on andmetöötlus. See on statistiline töötlus kuna üldistab ja agregeerib või anonümiseerib andmeid, kuid väljund on olemuselt suunatum ja analüütilisem. Kuid just sellise statistilise-analüütilise andmejagamisteenuse kaudu saab luua andmetele lisandväärtust. Riiklikult osutatav andmejagamisteenus peab olema õiguslikult reguleeritud isikuandmete kaitse aspektist ja üksikandmete kaitse vaatenurgast. Andmejagamisteenuse korraldamine ja osutamine peab võimaldama aru saada, millised riiklikud andmed kuuluvad avaandmete hulka, millised kuuluvad jagamiseks riigiasutuste vahel ning millised andmed on piiritletud vaid andmeid koguva/loova organisatsiooniga. Statistikaameti ülesannete paremaks ja efektiivsemaks täitmiseks on vajalik reguleerida andmete levitamise erinevad nõuded. Riikliku statistikatööde määratlusest välja jäävate tööde puhul tuleks seaduses sätestada andmejagamisteenuse sisu, milleks oleks riiklike andmete kogumine ja taaskasutamine andmeanalüüsi kaudu statistilistel ja ühiskonnale kasulikel eesmärkidel. Kusjuures oluline on, et andmeid on võimalik koguda ja kasutada mitte ainult riikliku statistika tegemiseks, vaid ka andmete vaheliste seoste, nende peidetud tähenduste sh andmekaeve jms ülesannete lahendamiseks ning nende alusel statistika tegemiseks. Selliselt tehtud statistika ja osutatud andmejagamisteenus edastatakse konkreetsele rühmale või tellijale. Täiendada tuleks RStS paragrahvi 35, mis käsitleb konfidentsiaalsete andmete levitamist ning lubada riikliku statistika tegijal levitada isiku nõusolekuta statistilise üksuse otsest või kaudset tuvastamist võimaldavaid andmeid riikliku poliitika kujundamise eesmärgil, kuid välistades isikute suhtes kohustavate haldusaktide andmist nimetatud andmetele tuginedes. Näiteks saab tuua kaardirakendusese abil ruutkaardil avaldatud üksikandmed hoonetes elavate isikute soo ja vanuse kohta, mida kohalik omavalitsus kasutab oma ülesannete täitmiseks avalike teenuste kavandamisel, s.o lubatav andmete töötlemine. Kui nende samade elukoha andmete alusel tuvastatakse, et isik elab kasutusloata hoones ning KOV teeb talle trahvi selle eest, siis ei ole andmete kasutamine eesmärgipärane. Lubatav on, et KOV kasutab andmeid avaliku hüve loomist kavandades, kuid lubamatu on neid samu andmeid kasutada trahvi määramiseks. Selleks peab KOV kasutama muid allikaid, mille alusel teha õigusliku tähendusega ettekirjutus ning ei või kasutada andmeid, mis on talle kasutusse antud poliitika kujundamiseks. Sealjuures on ettepanek kehtestada poliitika kujundamise eesmärgil konfidentsiaalsete andmete kasutajale samad nõuded, mis on sätestatud RStS paragrahvis 38 konfidentsiaalsete andmete levitamise kohta teaduslikel eesmärkidel kasutamiseks. RStS annab õiguse andmeid levitada valitsusasutustele kaugpäringu teenust osutades (RStS § 37). Tegelikkuses seda sätet ei rakendata ning antakse andmeid ja osutatakse teenust RStS § 20 alusel, kuid siis peab rakendama statistika tegemise põhimõtteid ja kvaliteedikriteeriume. Samas IKS eelnõust nähtub, et on kavatsus lahendada osa probleemist, s.o andmete andmine poliitika kujundamiseks võrdsustatakse teaduslikul eesmärgil andmete edastamisega. Kuid kehtiv RStS § 38 annab õiguse andmekogudest kogutud andmete edastamiseks seni vaid teaduslikel eesmärkidel. RStS § 38 laiendamisega valitsusasutustele lahendatakse ära andmekogu pidajate vastuväited, et § 20 alusel ei ole Statistikaametil õigust töödelda andmekogude andmeid programmiväliste statistikatööde tegemiseks. RStS § 38 alusel on andmete edastamine lubatud teaduslikul eesmärgil ja Statistikaametile on antud kaalutlusõigus andmete edastamisest keelduda, kui ei ole täidetud isikuandmete kaitse seaduses sätestatud tingimused. Isikuandmete kaitse seaduse eelnõu19 paragrahvis 6 loetakse IKS tähenduses teadusuuringuks täidesaatva riigivõimu poliitika kujundamise eesmärgil tehtud uuringud. Kui nimetatud eesmärgil tehakse päringuid teise vastutava või volitatud töötleja andmekogusse või kasutatakse teise vastutava või volitatud töötleja vastutusalas olevaid andmete kogumeid, siis tuleb küsida Andmekaitse 19 Isikuandmete kaitse seadus 616 SE 14 Inspektsiooni luba. Teise vastutava või volitatud töötleja andmekoguna peetakse silmas olukorda, kus näiteks üks ministeerium soovib teise ministeeriumi käest saada andmeid, et koostada taustamaterjali mõne eelnõu koostamiseks. Samuti on see oluline, et koostada näiteks eelnõu seletuskirjades olevaid mõjuanalüüse. Statistikaametil ei ole teistele valitsusasutustele õigust andmeid anda muul alusel, kui RStS § 37 kaugpäringu teenust osutades. Statistikaamet on andmeid levitanud RStS § 20 alusel, kuid siis andmekogude pidajad saavad esitada vastuväite ja on seni ka esitanud, et nad ei anna Statistikaametile andmeid töötlemiseks. Statistikaametil on kavatsus osutada andmeteenust eespool kirjeldatud vajadusest lähtuvalt. Konfidentsiaalsus on defineeritud üldise mõistena, mis hõlmab kõiki andmetöötlustoiminguid ja õigusselguse tagamiseks on kavatsus teha selge vahe andmete töötlemisel statistilisel eesmärgil ja andmejagamisteenuse osutamiseks. Konfidentsiaalsus on vajalik määratleda seaduses kui tingimuste kogum, mis peab olema täidetud andmete töötlemisel kogu andmete elutsükli kestel ja käsitleb andmetele juurdepääsuõigust. Statistilise konfidentsiaalsuse mõiste on siseriiklikus õiguses kasutusele võetud, sätestades töötlemise piirangu riikliku statistika seadusega kaitstud konfidentsiaalsetele andmetele. Andmeesitajatel ja tarbijatel on kindlus, et statistilise konfidentsiaalsuse kaitsega andmeid töödeldakse statistilisel eesmärgil. Statistiline konfidentsiaalsus on otseselt statistilistel eesmärkidel saadud või kaudselt administratiiv- või muudest allikatest pärinevate üksikute statistiliste üksustega seotud andmete kaitse ning saadud andmete muudeks kui statistilisteks eesmärkideks kasutamise ja ebaseadusliku avalikustamise keeld. Isikute õigusi kaitsva sättena on otstarbekas ja mõistlik sätestada RStS-s õigusselguse printsiibist lähtuvalt expessis verbis statistilise konfidentsiaalsusega kaitstud andmete kasutamise keeld halduslikel, õiguslikel või maksustamise ning statistiliste üksuste kontrollimise eesmärgil. Euroopa Parlamendi ja nõukogu (EÜ) määruse nr 223/200920 sissejuhatav märkus 27 annab juhise range keelu seadustamiseks. Selleks tuleb RStS-i täiendada § 7 sättega, mille kohaselt on statistiline konfidentsiaalsus otseselt statistilistel eesmärkidel saadud või kaudselt administratiiv- või muudest allikatest pärinevate üksikute statistiliste üksustega seotud andmete kaitse ning saadud andmete muudeks kui statistilisteks eesmärgiks kasutamine ja ebaseaduslik avalikustamine on keelatud. 1.5 Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/679, 27. aprill 2016, füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus) on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav. Määrus sätestab, et isikuandmete töötlemine muudel eesmärgil kui need, milleks isikuandmed algselt koguti, peaks olema lubatud üksnes juhul, kui töötlemine on kooskõlas eesmärkidega, mille jaoks isikuandmed algselt koguti. Sellisel juhul ei ole nõutav, et õiguslik alus oleks erinev õiguslikust alusest, mis võimaldas isikuandmete kogumist. Kui töötlemine on vajalik avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu teostamiseks, võib liidu või liikmesriigi õiguses kindlaks määrata ja täpsustada need ülesanded ja eesmärgid, mille puhul tuleks pidada edasist töötlemist eesmärkidele vastavaks ja seaduslikuks. Edasist töötlemist avalikes huvides toimuva arhiveerimise, teadus- või ajaloouuringute või statistilisel eesmärgil tuleks käsitada eesmärkidele vastavate seaduslike isikuandmete töötlemise toimingutena. Liidu või liikmesriigis õiguses sätestatud õiguslik alus isikuandmete töötlemiseks võib olla ka edasise töötlemise õiguslikuks aluseks. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EÜ) nr 223/2009, 11. märts 2009, Euroopa statistika kohta ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 1101/2008 (konfidentsiaalsete statistiliste andmete Euroopa Ühenduste Statistikaametile edastamise kohta), nõukogu määruse (EÜ) nr 322/97 (ühenduse statistika kohta) ja nõukogu otsuse 89/382/EMÜ, Euratom (millega luuakse Euroopa ühenduste statistikaprogrammi komitee) kehtetuks tunnistamise kohta (Euroopa statistika kohta) on 20 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 223/2009, 11. märts 2009 (Euroopa statistika kohta) 15 tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Määrus ei piira liikmesriikide statistikale vastava töökorralduse, ülesannete ning tingimuste kohaldamist, vaid loob õigusliku raamistiku Euroopa statistika arendamiseks, tegemiseks ja levitamiseks. Põhiseaduse (PS) § 26 kaitseb igaühe perekonna- ja eraelu puutumatust. Eraelu puutumatust ohustavad ka isikuandmete kogumine ja säilitamine ning juurdepääsu võimaldamine kolmandatele isikutele – seega hõlmab eraelu puutumatus ka õigust isikuandmete kaitsele. Põhiõiguste piiramine on lubatav, kui see on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane. Tulenevalt sellest soovitakse seaduses sätestada kindel alus isikuandmete töötlemiseks ja millisel eesmärgil seda tehakse. Andmetöötlus peab olema õiguspärane, st et arvestada tuleb nii eesmärgikohasust, minimaalsust, kui ka tagada õiglane ja seaduslik töötlemine. PS § 11 alusel tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas PS-ga. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Selge õigusnorm tagab õigusselguse nii andmesubjektile kui ka andmete töötlejale. 2. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 2.1 Kavandatavad muudatused ja nende mõjud Mõjude all käsitletakse väljatöötamiskavatsuses ainult neid valdkondi, mis võivad eri sihtrühmade puhul neid ka reaalselt mõjutada. Valdkondi, kus mõju on vähene või ei seondu otseselt sihtrühmaga, eraldi ei käsitleta. Andmehalduse ja andmejagamisteenuse vallas kavandatavad muudatused toovad kaasa mõju kahes valdkonnas (kolmes alamvaldkonnas): 1. majanduslik mõju: a. mõju halduskoormusele; b. mõju infoühiskonna arengule; 2. mõju riigiasutuste ning kohaliku omavalitsuse asutuste töökorraldusele. Sihtrühmad on:  andmete omanikud, kes on andmeesitajad RStS või andmeandjad AvTS tähenduses või muud andmeid valdavad isikud;  andmete kasutajad: valitsusasutused, avalikkus ning eraldi rühmana teadlased;  rahvusvahelised organisatsioonid. Majandussubjektid on nii andmete omanikud ja andmeesitajad kui ka andmete kasutajad peamiselt avaldatud statistika osas, kuid nad võivad olla ka andmeanalüüsi tellijad. Kuna ei ole tuvastatavad suuremaid negatiivseid võimalikke mõjusid, siis ei ole õiguse muutmise raames kavatsust mõjusid põhjalikumalt analüüsida. Mõju valdkonnad ja kavandatavad muudatused saab kokkuvõtvalt esitada tabeli kujul, milles saab näidata muutuse sisu valdkondade kaupa. mõju valdkond majanduslik mõju majanduslik mõju mõju riigiasutuste ning / mõju halduskoormusele mõju infoühiskonna arengule kohaliku omavalitsuse muudatus asutuste töökorraldusele kvaliteetsete andmete olemasolu riikliku statistika tegemiseks ülevaade parem võimalus taas kiirem juurdepääs õigetele peavad saama ja omama andmestikest kasutada riiklike andmetele õigel ajal ülevaadet enda andmetest andmekogude andmeid vähendab halduskoormust andmekvaliteet paremad otsused ühiskonna usaldus kindlate kvaliteet peab olema hallatud võimaldavad efektiivsemat andmete vastu suureneb majandamist 16  andmete - luuakse vahetegemise võimalus elukäik peab olema hallatud elukäigu haldus aktuaalsete, vananenud ning vanemate andmete vahel andmete kiirem kättesaadavus, seostamine, analüüs ja levitamine riiklike otsuste alusena andmeteenus otsustajad saavad semantilise veebi tehnoloogiate peavad esitama andmeid; andmeteenuse kaudu infot kasutamine edendab andmete saavad andmeteenuse kaudu paremate otsuste ristkasutust ja vähendab infot tegemiseks halduskoormust andmekirjeldus peavad looma ja haldama parem vajalike andmete peavad looma ja haldama andmekirjeldust ülesleitavus ja nende andmekirjeldust ulatuslikum kasutamine andmete võimalus saada väiksemate avaandmete kättesaadavuse parem juurdepääs andmetele kättesaadavus ja kuludega ühiskonna paranemine levitamine nähtusi peegeldavaid andmeid 2.2 Kavandatavate muudatuste mõju 2.2.1 Mõju halduskoormusele Mõju ulatus Mõju halduskoormusele on positiivne. Majandussubjektide halduskoormus väheneb. Andmehalduse edenedes tekib üha rohkem võimalusi andmete automatiseeritud edastamiseks ja ühekordseks korjeks riigis. Kui majandussubjektid korraldavad endal kvaliteetse andmehalduse, siis selle sisse viimine nagu iga innovatsioon nõuab investeeringuid, mis väljenduvad IT lisaarendustes ning andmekataloogide või muude andmekirjelduste koostamises, kuid selle tasuvus paremast andmehaldusest tulla võivate otsuste näol on kiire. Majandussubjektid saavad kasu sellest, et kiiremini, kvaliteetsemalt tehtud riiklik statistika või isegi tellimisel tehtud statistiline analüüs saab olla aluseks parematele majandusotsustele. Parem kirjeldus ja realiseeritud andmete elukäiguhaldus annavad majandussubjektidele võimaluse andmeid usaldusväärselt taaskasutada. Mõju avaldamise sagedus Mõju avaldub andmeesitamise hetkedel ning mida parem on majandussubjekti andmehaldus, seda väiksem on koormusest tingitud mõju. Mõjutatud sihtrühma suurus Otseselt on regulaarseid ettevõtlusega seotud andmeesitajaid 40 000 ja strateegiline eesmärk on vähendada nende andmeesitajate arvu 10% aastas, asendades see automatiseeritud andmekogumisega. Mõju avaldub ka isiku-uuringutes, kus valimid moodustatakse sõltuvalt valdkonnast. Planeeritava andmejagamisteenuse sihtrühm peaks kasvama ning kuna sihtrühm on teenuse tarbija, siis on mõju positiivne. Nad saavad rohkem kvaliteetset andmeteenust. Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk Negatiivse iseloomuga mõjud puuduvad või on vähesed 2.2.2 Mõju infoühiskonna arengule Mõju ulatus Muutusel on infoühiskonnale suur positiivne mõju. Esmalt loob õiguse muudatus raamistiku, mille abil tekib ülevaade andmetest (andmestikest) see võimaldab saada kiiremat juurdepääsu õigetele andmetele õigel ajal. Loodav andmejagamisteenus on oma olemuselt infoühiskonna teenus, mille kvaliteetne toimimine edendab infoühiskonda. Selle teenuse sisuline arendus rajaneb semantilise veebi tehnoloogiatel, mis 17 võimaldavad automatiseerides andmevahetust, kasutada andmeid järjest keerukamates kohtades kuni tehisintellektini välja. Mõju avaldamise sagedus Mõju on pidev. Mõjutatud sihtrühma suurus Otsene mõju kõigile andmete omanikele, kes korraldavad enda andmehaldust. Otsene mõju ministeeriumide ja kohalike omavalitsuste analüüsiga seotud isikutele – paraneb agregeeritud andmete kättesaamise kiirus ja andmete selgus. Kaudne mõju – andmejagamisteenuse kasutamine – erinevaid andmeid kasutavatele asutustele, organisatsioonidele ja üksikisikutele. Muudatustel on positiivne mõju Eesti andmete esitamisel rahvusvahelistele organisatsioonidele. Rahvusvahelisi andmekirjeldusstandardeid kasutades hoiab see jätkuvalt kõrgel Eesti usaldusväärsust andmeesitajana. Muudatustel on positiivne mõju teadlaste ja teiste uurimisrühmade kaasamisele. Andmekasutus järjest laieneb ja andmeanalüüsi meetodid arenevad. Vastastikune andmete jagamine teadusasutustega aitab edendada Eesti teadust ja suurendab teadlaste võimalusi andmete kiireks ja kvaliteetseks kasutamiseks, tõstes omakorda nende konkurentsivõimet ja väljapaistvust teadusmaailmas. Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk Eksisteerib risk, et mingis andmetöötluse faasis ei jälgita nõutud andmeturbereegleid; seda riski maandatakse kindlate kehtestatud andmetöötlusreeglitega, mida igakordselt jälgitakse ja millest kinnipidamist auditeeritakse. 2.2.3 Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste töökorraldusele Mõju ulatus Negatiivne mõju on väike, positiivne aga on suur. Negatiivse mõjuna tuleb käsitleda esialgset mõju asutuste töökorraldusele, mis seisneb lisaressursside vajalikkuses, et saada andmehalduse korraldamiseks vajalik terviklik ja hallatav ülevaade andmekogudest ja muudes asutuse kasutuses olevatest andmestikest. Kokku on plaanitaval muudatusel suur positiivne üleriigiline mõju. Samas ei pruugi see väljenduda nii suurena iga asutuse jaoks eraldi võetuna. Mõju väljendub n-ö andmepõhise juhtimise rakendumises ja tähendab seda, et andmejagamisteenuse kasutamine annab võimaluse juhtimiseks vajaliku info kiiremas ja kvaliteetsemas saamises. Suurimat mõju omab kavandatav muudatus neile, kes on riigi andmekogude vastutavad töötlejad. Pole õige vaadelda riigi üle 1100 andmekogu kitsalt kui riikliku statistika tegemiseks kvaliteetsete andmete allikaid, vaid kõik need vajavad andmehaldust. Selle korraldamisega seotud kulud on vältimatud. Andmekogude ja andmestike omanikud (vastutavad töötlejad) peavad enda ülesandeid täites pöörama andmehaldusele rohkem rõhku ning kuna töö sisu muutub, siis vajavad nad tööga korralikuks hakkama saamiseks täiendkoolitust. Mõju avaldamise sagedus Suurim on mõju siis, kui toimub andmehalduse juurutamine, mis hiljem muutub rutiinse töökorralduse osaks ja on sellisena pidev positiivne mõju. Mõjutatud sihtrühma suurus Sihtrühmana tuleb käsitleda riigi andmekogusid; andmekogude üldarv on riigi infosüsteemide haldussüsteemis on 2038 (neist lõpetatud 40), millest X-tee alamsüsteeme on 913 ja muid potentsiaalseteks andmeallikateks olevaid süsteeme on 1125. Käesoleval ajal saab Statistikaamet andmeid neist 106 andmekogust. Mõju on kõigile asutustele: paljud asutuste kui andmekogude vastutavate töötlejate andmed on Statistikaametile andmeallikateks; asutused on andmejagamisteenuse tarbijad st kasutavad Statistikaameti poolt pakutavat statistikat. Suurim on mõju nendele asutustele, kes 18 on paljude andmekogude või infosüsteemide vastutavad töötlejad või omanikud, selliseid asutusi on Eesti avalikus sektoris paarkümmend. Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk Arvestades seniseid riigi katseid saada head ülevaadet riigis tekkivatest ja hallatavatest andmetest, mis ei ole mitmel puhul õnnestunud, eksisteerib risk, et asutustel puudub andmekirjelduste koostamiseks oskus; seda riski on kavas maandada andmehalduri oskustega töötajate koolitamisega ja keskselt korraldatud juhendamise ja nõustamisega. Eksisteerib risk, et andmehaldusest saadav kasu ei tundu nii suur, et selleks kulutada ressursse; seda riski on kavas maandada edulugude näitamisega. 2.3 Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Otseselt on regulaarseid ettevõtlusega seotud andmeesitajaid 40 000 ja strateegiline eesmärk on vähendada nende andmeesitajate arvu 10% aastas, asendades see automatiseeritud andmekogumisega. 2017 aastal oli andmeesitajate halduskoormus statistiliste andmete esitamisel 281 520 tundi, selle 10% vähenemisel vabaneks andmeesitajatel hinnanguliselt 30 000 tundi, mis annaks rahaliseks säästuks vähemalt 221 000 eurot aastas. 2.4 Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Riiklike asutuste ja kohalike omavalitsuste kulud ja tulud võib jagada järgnevalt: 1. Asutuste ja kohalike omavalituste kulud, mis tulenevad andmekogude vastutavate isikute koolitamisest. Lähtudes siseriiklikust koolitusest ning sellest, et koolitusi viib läbi Statistikaamet, hindame koolituste 10 päeva koolituste kogumaksumuseks 10 000 eurot. 2. Asutuste ja kohalike omavalitsuste tulud, mis tulenevad andmete kvaliteedist ning põhjendatud juhtimisotsuste kvaliteedi paranemisest. Antud tulu ei ole võimalik otseste allikate arvel arvutada, kuna puudub riigisisene ülevaade, millises mahus jäävad teenuste tulud saamata lähtudes puuduvast andmekvaliteedist. 3. Statistikaameti kulude vähenemine, mis tuleneb andmekvaliteedi (sh. andmete tähenduslikkuse ja terviklikkusest). 2017 aastal kulus põhistatistika tegemiseks kokku 316 666 tundi. Sellest moodustas andmekorje osa 121 766 ja andmeanalüüs 76 942 tundi. Andmekvaliteedi osa mõjutab andmekorje vähenemist ligikaudu 15% ja analüüsi 10%, mis kokku moodustab 25 958 tundi, rahalises kogumahus ligikaudu 202 500 eurot. Statistikaametil kaasneb andmehalduse järjepideva rakendamisega ekspertide (kuni 3 eksperti) kulu, mis on kogusummas kuni 160 000 eurot aastas. SA kulud on kõik kaetud sisemiste ressursside arvel ning kokkuvõttes tekib kulude kokkuhoid seoses halduskoormuse vähenemisega. 2.4.1 Edasine mõjude analüüs Edasist mõjude analüüsi ei kavandata, kuna mõju riigis tervikuna positiivne. 3. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 3.1 Valitav lahendus 3.1.1 Töötatakse välja uus tervikseadus EI 19 3.1.2 Muudatused tehakse senise seaduse struktuuris JAH 3.1.3 Selgitus valitud lahenduse kohta Muudatused on võimalik viia sisse seniste seaduste struktuuri, mistõttu ei ole uue tervikseaduse väljatöötamine vajalik. Lahenduseks on riikliku statistika seaduse muutmine. Muutmisega võib kaasneda avaliku teabe seaduse muutmise vajadus andmekogude regulatsiooni osas. 3.2 Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Muudatus puudutab järgmisi õigusakte:  Riikliku statistika seadus (RStS) – muutmine  Avaliku teabe seadus – puutumus seoses andmekogude regulatsiooniga, võimalik muutmine 3.3 Edasine kaasamise plaan VTK edastatakse arvamuse avaldamiseks ja kooskõlastamiseks kõikidele ministeeriumitele, Riigikantseleile, Eesti Pangale, Riigi Infosüsteemi Ametile, Andmekaitseinspektsioonile, Eesti Tööandjate Keskliidule, Eesti Kaubandus-Tööstuskojale ja Statistikanõukogule. Andmehalduse ja andmejagamisteenuse põhimõtete välja töötamiseks luuakse andmehalduse töörühm, kuhu kuuluvad Statistikaameti, Riigi Infosüsteemi Ameti, Andmekaitse Inspektsiooni, Justiitsministeeriumi, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi, ning Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidu esindajad. 01.07 – 30.09.2018. Andmehalduse töörühma olulisteks tööteemadeks on ühise seisukoha kujundamine alljärgnevates teemades: 1. Üleriigiline ülevaade andmestikest asutuste kaupa 2. Metaandmed / andmekirjeldus 3. Andmekvaliteet 4. Andmeteenus 5. Andmete elukäigu haldus 6. Andmete avaldamine / avalikustamine 3.4 Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Põhjalikum mõjude hindamine viiakse läbi eelnõu koostamise raames. 3.5 Eeldatav kontseptsiooni valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (HÕNTE § 1 lg 3; kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) Eelnõu õiguslikke valikuid kajastavat kontseptsiooni ei koostata. 3.6 Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise aeg IV kvartal 2018. aastal 3.7 Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 1.aprill 2019. 3.8 Ametnike nimed ja kontaktandmed 20 Keir Pool ([email protected]) Ilvi Reitel ([email protected]) Veiko Berendsen ([email protected]) 21